11.10.2011 7806

Место законодательной власти в системе разделения властей Республики Таджикистан

 

Для осуществления своей власти народ образует выборный представительный орган - парламент, который призван принимать законы, охраняющие права и свободы человека, обеспечивающие решения общественных проблем в интересах всего народа. Таким образом, парламент выполняет миссию соединения верховенства власти народа с государственной властью. Что дает основание называть орган парламентом? Прежде всего, речь идет о представительном учреждении, т.е. о коллегиальном органе, в который входят лица избираемые, причем непосредственно народом. Главнейшей функцией парламента является - представление интересов народа. Через парламент народ осуществляет свое народное представительство. Барбашев Г.В. и Шеремет К.Ф. определили народное представительство как «осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю». Для органов народного представительства характерен комплексный набор таких существенных признаков:

1. Избрание этих органов на периодически проводимых демократических выборах.

2. Коллегиальность деятельности и принятия решений

3. Механизм влияния на их деятельность со стороны избирателей. Помимо представительной функции парламент выполняет и другую важную функцию - законодательную, которая означает, что парламент обладает исключительным правом принимать законы - т.е. нормативные акты высшей юридической силы.

Также парламент обладает контрольной функцией, которая проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находится никакие государственные образования. Таким образом последовательное проведение современными демократическими государствами принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную выразилось прежде всего в создании специального представительного органа, занимающегося правотворческой и контрольной деятельностью на основе представительства народа.

Парламент как высший представительный и законодательный орган имеет ряд отличительных свойств:

- он возможен лишь в системе разделения властей;

- является постоянно действующим и профессиональным;

- ему присущи особые парламентские процедуры.

В Республике Таджикистан таким органом является Маджлиси Оли. Место Маджлиси Оли в системе органов государственной власти определяется Конституцией РТ, конституционным законом «О Маджлиси Оли» и рядом других нормативных актов.

В основу деятельности Маджлиси намояндагон заложен принцип многопартийности. Многопартийная система - это один из институтов современного общества, без которого невозможна представительная демократия. Парламент, как главный элемент представительной демократии, не может считаться демократически избранным без соперничества партий в политической борьбе за депутатские мандаты. Верхняя палата - Маджлиси Милли выступает как представительство регионов Таджикистана в высших органах государственной власти.

Конституция устанавливает пятилетний срок полномочий для обеих палат Маджлиси Оли. При этом следует отметить, что при формировании Маджлиси Милли не применяется принцип ротации членов, который существует в ряде государств мира (США, Россия).

В мировой практике парламентаризма существуют различные сроки полномочий парламентов, которые колеблются от двух до девяти лет. Так, в США Палата представителей избирается на два года. В Аргентине срок полномочий парламента достигал девяти лет. Но все же в большинстве государств палаты парламента избираются в среднем на четыре - пять лет.

В условиях Таджикистана пятилетний срок полномочий парламента является наиболее приемлемым. Во - первых он позволяет стабильно функционировать парламенту в течении достаточного времени. Установление более длительного или меньшего срока отрицательно сказывалось бы на работе парламента. Установление более длительного срока может привести к стагнации в работе парламента. Установление же меньшего срока привело бы к тому, что вместо законотворческой деятельности в парламенте, политические партии занимались бы политической пропагандой. Во - вторых пятилетний срок дает депутатам возможность накопить необходимый опыт работы, и использовать его в течение значительного времени. В - третьих пятилетние перевыборы Маджлиси Оли приспосабливают его состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

Пятилетний срок установлен для парламентов во многих зарубежных странах (Италия, Франция, Великобритания), хотя в ряде демократических стран действует и четырехлетний срок (Россия, Германия, Австрия, Польша). Срок полномочий Маджлиси Оли может быть прекращен его досрочным самороспуском на основании статьи 63 Конституции РТ, на совместном заседании палат, с согласия не менее двух третей его состава. Следует отметить, что ни в Конституции, ни в конституционном законе «О Маджлиси Оли РТ» не дается перечень оснований для самороспуска Маджлиси Оли. Более того, из содержания указанной статьи можно сделать вывод, что палаты Маджлиси Оли не могут самораспуститься в отдельности друг от друга.

Данное требование закона ограничивает деятельность палат Маджлиси Оли, и ставят их в зависимость друг от друга. Заложенная в законодательстве РТ схема самороспуска парламента имеет ряд пробелов. Во - первых, Маджлиси намояндагон, который формируется на основе многопартийности, больше подвержен различного рода политическим кризисам, когда в нем сталкиваются интересы различных политических сил. В таких случаях нарушается ритмичная законодательная деятельность, и на первый план выходят политические интересы противоборствующих сил. И выходом из сложившейся ситуации является самороспуск парламента. Однако без согласия двух третей членов Маджлиси Милли самороспуск не возможен. В данном случае, получается, что самороспуск одной палаты Маджлиси Оли зависит от другой палаты.

Во - вторых одновременный самороспуск обеих палат парламента может привести к остановке законодательного процесса, что может привести к негативным политическим, экономическим и социальным последствиям.

На наш взгляд, для эффективного осуществления своих функций каждая из палат должна самостоятельно решать вопрос о своем самороспуске. При этом самороспуск одной палаты не должен вести к самороспуску другой палаты.

Статья 49 Конституции, подробно определяет избирательные цензы для кандидатов в депутаты Маджлиси намояндагон и члены Маджлиси Милли и характер их деятельности. Одно из требований, которое Конституция предъявляет к парламентариям, - это достижение установленного возраста при наличии активного избирательного права. Возрастной ценз народных депутатов составляет 25 лет. Помимо возрастного ценза конституционный закон «О выборах Маджлиси Оли» устанавливает следующие цензы для кандидатов в депутаты Маджлиси намояндагон: наличие высшего образования и быть гражданином Республики Таджикистан в течении пяти последних лет.

Таким образом, в Республике Таджикистан не существует ограничения для избрания в депутаты в виде ценза оседлости, которое существует в ряде государств (Армения, Бельгия). Для того, чтобы зарегистрироваться в качестве кандидата в депутаты необходимо лишь быть гражданином Республики Таджикистан, вне зависимости от места жительства.

Помимо перечисленных цензов Конституция установила ряд запретов для депутатов Маджлиси намояндагон. В частности статья 50 Конституции запрещает депутату Маджлиси намояндагон занимать другую должность, он не может быть депутатом иного представительного органа и не в праве заниматься предпринимательской деятельностью.

Такой запрет обусловлен тем, что депутат Маджлиси намояндагон работает на постоянной основе в качестве парламентария, объемом работы, которого предполагает осуществление законотворческой деятельности, основательное изучение политических, правовых и социальных проблем контакты с избирателями, государственными органами и учреждениями, с общественностью.

При осуществлении своего мандата народный депутат должен быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы народного депутата в органах и аппарате исполнительной и судебной власти вытекает из сформулированного в статье 50 Конституции запрета.

Предпринимательская деятельность предполагает получение народным депутатом дохода, от какой либо хозяйственной или коммерческой структуры. Это может привести к лоббированию в Маджлиси Оли частных интересов такой структуры, что содержит в себе опасность нанесения ущерба общенациональным, государственным интересам. Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме заработной платы, жалования, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда на акции, а это все недопустимо. Конституция разрешает депутату Маджлиси намояндагон занятие научной, творческой и педагогической деятельностью.

Членом Маджлиси Милли может быть избрано и назначено лицо, достигшее 35 лет, имеющее высшее образование и не менее 7 последних лет являющееся гражданином Республики Таджикистан. При этом член Маджлиси Милли, избранный местным представительным органом, должен постоянно проживать на территории соответствующего округа.

Член Маджлиси Милли не может быть одновременно депутатом Маджлиси намояндагон и быть депутатом более двух представительных органов.

Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон осуществляют свою деятельность в форме сессий, но с той разницей, что первый их них собирается на сессии не менее четырех раз в год, а второй, раз в год с первого рабочего дня октября и по последний рабочий день июня.

При этом следует отметить, что Конституция и конституционный закон «О Маджлиси Оли» не определяет конкретные сроки проведения сессий Маджлиси Милли. Из анализа законодательства можно прийти к выводу, что сессии Маджлиси Милли должны проходит каждый третий месяц. Также в законе не установлено, сколько должна длится каждая сессия Маджлиси Милли. Продолжительность сессий Маджлиси Милли зависит от вопросов вынесенных на его рассмотрение.

На наш взгляд, для улучшения деятельности Маджлиси Милли необходимо установить конкретные сроки проведения сессий и определить их продолжительность. Необходимо закрепить следующий порядок проведения сессий Маджлиси Милли - каждые последние две недели февраля, мая, августа и ноября. Установление точных сроков проведения сессий Маджлиси Милли даст возможность Маджлиси намояндагон оперативно осуществлять работу над разработкой и принятием проектов законов и их своевременную передачу на рассмотрение в Маджлиси Милли. Это позволит также улучить и законодательный процесс в целом. Так в случае отклонения законопроекта со стороны Маджлиси Милли и возвращение его на рассмотрение Маджлиси намояндагон, последний будет точно знать в течении какого времени ему следует доработать законопроект и приставить его в срок.

Что касается двухнедельного срока проведения сессий, то на наш взгляд он является наиболее оптимальным, так как даст возможность без лишней спешки рассмотреть все вопросы, вынесенные на рассмотрение очередной сессии.

Это позволит осуществлять более ритмично работу Маджлиси Милли, что должно привести к эффективной законотворческой деятельности палат парламента.

В период между сессиями Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Президент РТ в случае необходимости может созвать внеочередные сессии. На этих сессиях рассматриваются лишь вопросы, которые послужили основанием для созыва этих сессий.

Важное значение при формировании органов законодательной власти имеет внутреннее устройство и органы палат парламента. Внутреннее устройство и органы Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли определены в Конституции и регламентах обеих палат парламента. Представляя собой органическое единство, определенную систему Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли включают в себя целый ряд внутренне согласованных подсистем - структурных образований, призванных обеспечить эффективное функционирование палаты. К таким структурам относится как должностные лица палат парламента (Председатель, его заместители и председатели комитетов и комиссий), так и созданные ею органы (фракции, комитеты, комиссии и аппарат). Порядок их формирования закреплен в регламентах палат.

При анализе деятельности структурных подразделений Маджлиси Оли возникает ряд вопросов. Особенно это касается деятельности фракций в Маджлиси намояндагон. Конституционный закон «О Маджлиси Оли» и регламент палаты ограничили деятельность фракций и депутатских групп. Они не могут выдвигать кандидатуры на избрание Председателя палаты, его заместителей, председателей комитетов и комиссий. Эти ограничения значительно снижают участие политических партий в деятельности палаты.

Конституция РТ подробно определяет круг полномочий Маджлиси Оли, а именно полномочия каждой из палат парламента и их совместные полномочия. Таким образом, имеются троякого рода полномочия Маджлиси Оли: 1) полномочия Маджлиси Оли, которые реализуются на совместных заседаниях Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон; 2) полномочия Маджлиси Милли; 3) полномочия Маджлиси намояндагон.

В этой триаде полномочий особое место занимают совместные полномочия Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли.

Конституция предусматривает проведение совместных заседаний Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон. Необходимо отметить, что на совместном заседании обеих Маджлисов рассматриваться и решаться достаточно широкий круг важных государственных вопросов. В частности на совместных заседаниях палаты Маджлиси Оли утверждают указы Президента о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства, о введении военного и чрезвычайного положений дают согласия на использование Вооруженных сил Республики Таджикистан за ее пределами для выполнения международных обязательств Таджикистана. Назначают выборы Президента, принимают отставку Президента, решают вопрос о присуждении Президенту государственных премий и присвоение ему высших воинских званий, а также рассматривают вопрос о неприкосновенности Президента. Также на совместных заседаниях Президент РТ выступает с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики республики. Среди совместных полномочий Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли особо хотелось бы остановиться на вопросе о лишении неприкосновенности Президента. Следует указать, что после референдума 1999 года институт импичмента в РТ был фактически ликвидирован.

В законодательстве не прописан механизм лишения неприкосновенности Президента. В Конституции указывается, что Президент лишается неприкосновенности со стороны Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон на основании заключения Конституционного суда, однако не указывается, кто может стать субъектом обращения в Конституционный суд. Вообще существующая процедура полностью исключает участие парламента в расследовании обвинений, которые могут лечь в основу заключения Конституционного Суда для лишения неприкосновенности Президента.

В этой связи на наш взгляд необходимо более четко и полно выработать механизм отрешения Президента от должности и центральное место в нем должен занимать парламент, а именно по его инициативе Конституционный суд должен рассматривать основания для выдвижения обвинения в отношении Президента. В этом случае у парламента будет возможность сдерживать исполнительную власть в лице Президента от противоправных действий.

Каждый из Маджлисов парламента РТ наделен собственными полномочиями и решает относящиеся к его ведению вопросы самостоятельно.

Полномочия Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли условно можно подразделить на четыре группы: законодательные, организационные, контрольные и полномочия по формированию органов государственной власти.

К законодательным полномочиям относится компетенция Маджлиси Оли в области принятия, изменения законов и постановлений и их отмена; вынесение на всенародное обсуждение проектов законов и других важных государственных и общественных вопросов, ратификация и денонсация международных договоров. Образование, упразднение и изменение административно-территориальных единиц, утверждение государственных символов, утверждение государственных наград, установление воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных, рангов и званий, установление заработной платы Президенту составляют полномочия Маджлиси Оли в организационной сфере.

К контрольным полномочиям относятся утверждение социально-экономических программ дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита. Для осуществления своих контрольных полномочий Маджлиси намояндагон заслушивает отчеты Правительства об исполнении бюджета и Национального банка. Однако, для осуществление эффективного парламентского контроля за использованием бюджетных средств заслушивание отчетов является не достаточным. На наш взгляд, для реализации контрольных полномочий парламента необходимо создание специализированного органа при Маджлиси намояндагон - Счетной палаты, который бы и контролировал целевое использование средств бюджета.

Наиболее широкие полномочия Маджлиси намояндагон и Маджлиси Милли имеют при формировании органов государственной власти. При этом следует обратить внимание на тот факт, что к компетенции Маджлиси Милли отнесены вопросы формирования судебной власти и прокуратуры, в то время как к компетенции Маджлиси намояндагон формирование Национального банка и Центральной комиссии по выборам и проведению референдума.

В компетенцию Маджлиси намояндагон входит объявление амнистии, законопроект о которой вносится в нижнюю палату парламента Президентом РТ амнистия объявляется Маджлиси намояндагон в отношении индивидуально определенного круга лиц. Акт об объявлении амнистии подлежат официальному опубликованию.

Таким образом, основные полномочия Маджлиси Оли, имея свои специфические особенности, в общем, существенно не отличаются от аналогичных полномочий парламентов многих других стран.

Согласно Конституции, член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси намояндагон обладает правом неприкосновенности, что призвано гарантировать возможность беспрепятственного осуществления ими своего мандата. Неприкосновенность должна защищать их от силовых действий исполнительной и судебной власти. Неприкосновенность депутата возникает с начала его полномочий и оканчивается с их прекращением.

Объем неприкосновенности депутатов охватывает: недопустимость ареста, привода, задержания, мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке.

В то же время Конституция допускает исключение из установленной неприкосновенности. А именно, депутат может быть задержан на месте совершения преступления. Сама неприкосновенность и исключение из нее должны распространяться также на его постоянное или временное жилище, служебные и личные средства.

Установленный части 2 статьи 51 Конституции объем неприкосновенности народного депутата является предельным. Он не должен увеличиваться (равно, как и уменьшаться) текущим законодательством. В частности, против депутата может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном нарушении, наказуемом в судебном порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы, очные ставки и др.), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией неприкосновенность. Неприкосновенность членов парламента является общепризнанным принципом конституционного права почти всех стран мира.

Подводя итог, нам бы хотелось остановиться еще на одном вопросе, а именно каким быть парламенту двухпалатным или однопалатным? По этому вопросу в юридической литературе существуют различные мнения.

Гранкин И.В. выступает за создание однопалатного парламента, обосновывая это принципом рациональности и экономичности. Внутреннее устройство парламента, организацию деятельности его палат Гранкин И.В. считает нерациональной, потому что нижняя палата находится под двойным контролем -со стороны верхней палаты и Президента. В то же время верхняя палата ограничена в выражении своей законодательной воли при рассмотрении принятых нижней палатой законов. На наш взгляд, в условиях Таджикистана более приемлемой является двухпалатная структура парламента. Во - первых двухпалатная структура создают своего рода систему сдержек и противовесов в деятельности между палатами Маджлиси Оли. Во - вторых двухпалатная структура парламента охватывает интересы всего общества, а не отдельной группы людей. Если в нижней палате представлены политические пристрастия народа на определенном промежутке времени, то в верхней палате представлены представители регионов, которые отстаивают интересы своих регионов. Тем самым достигается баланс в обществе.

В заключении хотелось бы отметить, что создание двухпалатного парламента в Республике Таджикистан положительно сказалось на воплощении принципа разделения властей. Однако хотелось бы высказать ряд предложений по поводу деятельности Маджлиси Оли.

1. Производить утверждение Премьер - министра не на совместном заседании палат, а в отдельности друг от друга;

2. Для повышения эффективности осуществления контрольных функций парламента создать специализированный орган контроля - Счетную палату, которая будет подотчетна парламенту

3. Повысить роль фракций и депутатских групп в деятельности Маджлиси намояндагон, путем предоставления им возможности участвовать в выдвижении кандидатов на посты Председателя палаты, его заместителей и председателей комитетов и комиссий.

4. Законодательно закрепить сроки проведения сессий Маджлиси Милли и их продолжительность.

Закрепление данных положений позволить Маджлиси Оли более эффективно осуществлять возложенные на него функции. Законотворческая, представительская, контрольная функции в совокупности позволяют парламенту, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой - претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации общества.

 

Автор: Диноршоев А.М.