Городское самоуправление в России - составная часть местного самоуправления

Городское самоуправление, несмотря на многовековую практику существования, понятие сложное, подверженное изменениям. Поэтому в науках, занимающихся публичными отраслями права, до сих пор нет полного единства в определении этого института. Представляется верным суждение о том, что понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления. В частности, как отмечал один из крупнейших специалистов в области местного самоуправления Л.А. Велихов, «городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, обнимающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом, принципиального различия между городскими и не городскими самоуправлениями не существует».

Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин; под местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, по мнению профессора В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением. Один из крупнейших знатоков русского земства А.И.Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами. Такого же понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Например, П. Ашлей определял самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью и принадлежат им по общему праву».

Анализируя все вышеприведенные определения, можно сделать вывод, что несмотря на отличия, они основывались на двух постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины; 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Основной вывод российских государствоведов состоял в том, что местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.

В России активное обсуждение понятия «самоуправление» началось в середине XIX столетия и было связано с реформированием государственного устройства. В 1870 году князь А.И. Васильчиков писал, что слово «самоуправление» переведено с английского «selfgoverment» и что «вместе с переводом пришло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу, и само понятие с теми же самыми оттенками, как оно существует в Англии».

В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по разному трактующего существо данного института, особенности его взаимоотношения с государством.

Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Государство возникает в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом эта теория опирается на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращались к истории средневековых общин -вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства. Они утверждали, что в догосударственный период община является независимой самостоятельной единицей в решении всех задач.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством. Таким образом под местным самоуправлением понимается собственное управление делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; самими членами этих общин; органы местного самоуправления являются органами общин, а не государства; государственные органы не в праве вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Б.Н. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников».

Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. В свою очередь их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, они жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины.

Можно согласиться с мнением, что идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для данной теории, была достаточно уязвима. Трудно обосновывать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.

Особую популярность в России (в 60-70-е гг. XIX века) обрели две теории местного самоуправления - общественная и государственная.

Общественная теория местного самоуправления (или общественно-хозяйственная теория местного самоуправления) имеет много общего с теорией свободной общины. Она также провозглашает принцип признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако ее сторонники, обосновывая основной признак местного самоуправления, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общин, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление, согласно общественной теории, - это заведование делами местного хозяйства. Профессор Н.М. Коркунов в своем двухтомнике «Русское государственное право», который содержит специальную главу о городском самоуправлении, писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы. Государственная теория самоуправления, напротив, в самоуправлении видит возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям».

Сторонник общественной теории местного самоуправления А.И. Васильчиков писал: «Та система и окажется лучшей, которая соблюла одновременно интерес государственный в пользу общественную, не пожертвовала нравственной и умственной самостоятельностью народа для величия страны, местными нуждами доля общих польз и согласия, насколько соглашение возможно, порядок со свободой». Он пришел к выводу, что ничей - ни прусский, ни английский, ни французский - путь организации местного самоуправления не подходит для России.

Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является юридическая теория самоуправления. Данная теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав. При этом органам местного самоуправления гарантируется независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались такие известные ученые, как Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин.

Следует заметить, что несмотря на то, что общественная теория местного самоуправления является более старой, преобладающей является точка зрения о государственной природе местного самоуправления. Еще в 1904 году известный государствовед В.М. Гессен заметил, что «несостоятельность общественной теории самоуправления, противопоставляющей местные интересы общегосударственным, давно доказана европейской наукой...».

Основные положения государственной теории местного самоуправления были разработаны в XIX веке немецкими учеными Л. Штейном и Р. Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским. Идея этой теории состоит в том, что местное самоуправление является одной из форм государственного управления: полномочия в области местного самоуправления предоставляются государством, но, в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется органами, образуемыми местными жителями. Компетенция органов местного самоуправления не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. «Самоуправление - есть государственное управление» - таким был вывод ученых.

Профессор А.Д. Градовский в своей работе «История местного управления в России» пришел к выводу о необходимости введения гибкой системы местного самоуправления. Единство общегосударственных и местных интересов, по его мнению, может быть гарантировано только тогда, «когда деятельность власти в провинции будет направляться совокупностью местных условий, когда особый характер местности отразится на особом характере управления, когда непредвиденные затруднения будут получать скорее разрешение, когда каждый новый факт в жизни местности общества будет вызывать соответствующую деятельность администрации, когда управление, так сказать, будет расти вместе с обществом».

По общему мнению государствоведов, практических работников, являвшихся сторонниками государственной теории, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г.Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П.Безобразов. «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого», - писал он в одной из своих работ.

Согласно данной концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством. Говоря о соотношении государства и местного самоуправления, А.Г. Тимофеев отмечал: «Коренного различия в делах, ведаемых этими институтами нет. Все основывается на том, что государство признает необходимой передачу дел на места и, по существу, деятельность самоуправления и государства остается однородной». А.Д. Градовский считал, что система самоуправления есть система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они «должны действовать на правах государственных властей», т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти».

По нашему мнению нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства.

Представляется также, что определение местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупности теорий самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта отдельно взятого государства. Понятие местного самоуправления претерпевает изменения в объеме и содержании; причина изменений заключается в господстве той или иной концепции городского и местного самоуправления в государстве в конкретный исторический период.

Как пишет в своем учебном пособии д.ю.н., профессор Н.В.Постовой, концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и, совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения. Различие этих концепций проявляется в том, что первично для конкретной формы местного самоуправления - является ли оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.

Эти подчеркнутые теоретические различия повлияли на систему права, т.е. норм права определенных стран, закрепляющих правовое положение органов, управляющих местными делами. Обобщив эти особенности, ученые - государствоведы выделили две главные концепции.

Первая концепция - англосаксонская, объединившая теорию свободной общины, общественную теорию и частично юридическую.

А.И. Васильчиков писал: «Самоуправлением называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями...Самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества... Самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами».

Профессор А.Д. Градовский дополнял это положение: «Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства». Он также обратил внимание на такой аспект: «Из тесной связи начал политического устройства каждого государств с его административной системой нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое».

Профессор Г.В. Барабашев определял местное самоуправление как «власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно или через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти...». Он также отмечал: « В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных демократий емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью реальной практики».

Определение местного самоуправления, данное д.ю.н., профессором В.И. Фадеевым, звучит следующим образом: «Местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».

Схожее определение местного самоуправления дал профессор В.В. Тоболин: «Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления, значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества».

Таким образом, понятие местного самоуправления, данные на основе англосаксонской концепции, имеют и сходства, и различия. В них также можно обнаружить преемственность различных исторических эпох. Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не в праве вмешиваться в дела местного самоуправления. Различия также очевидны. В частности, Г.В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах данной территории. Слова «местное самоуправление есть власть местного населения» являются ключевыми в определении понятия местного самоуправление в рамках данной концепции.

Вторая концепция - европейская континентальная - построена на основе государственной теории местного самоуправления.

Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц». Данное понятие было сформулировано, по-видимому, на основании государственной и политической теорий местного самоуправления.

Н.И. Лазаревский также отстаивал государственную теорию местного самоуправления. Под местным самоуправлением он понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов государственного управления с данною местностью и ее населением».

Один из специалистов в области местного управления и самоуправления М.И. Свешников в 1872 году в своей работе «Основы и пределы самоуправления» определял местное самоуправление как «новую форму администрации, которая заключается в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации». Он также писал о том, что «если речь идет о заведовании общественными делами, то самоуправление определяется как общественное понятие, а если вопрос о компетенции решается в смысле поручения самоуправлению дел местной администрации, тогда самоуправление определяется как политическое понятие. Во втором случае органы самоуправления рассматриваются как органы государства с решением вопроса о том, насколько государство доверяет обществу и какой перечень дел оно делегирует в свободное заведование местного населения, чтобы не было ущерба для целостности государства».

В.П. Безобразов, рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти самоуправление не может быть иначе рассматриваемо как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого».

Данного подхода к понятию местного самоуправления придерживались и такие известные ученые - государствоведы, как Н.М. Коркунов и Л.А. Велихов.

В 1909 году профессор Н.М. Коркунов, сторонник государственной теории, писал: «Таким образом, деятельность местных общений, подобно деятельности государства, имеет не факультативный, а обязательный характер и по содержанию своему определяется главным образом территориальными границами. Другими словами, между деятельностью государства и деятельностью местных общений нет принципиального различия: деятельность их - деятельность однородная». Он определял местное самоуправление как «составную часть государственного управления». Л.А. Велиховым, в свою очередь, говорил о местном самоуправлении как о «государственном управлении каким-либо кругом дел на местах, образуемом посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения».

В современной юридической литературе также имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, следует заметить, что при определении понятия местного самоуправления сторонниками той или иной концепций часто используются термины как-то: «власть», «публичная власть», «управление», «вопросы местного значения», «интересы местного населения» и т.д.

Таким образом, понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом. Местное самоуправление - это установленная государством местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования, путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Городское общественное управление отличается от сельского по общепринятым понятиям о городе и селе, эти две среды общественного быта признаются различными и уподобление их вовсе не допускается. Согласно Л.А. Велихову: «Город, какой бы он ни был, не может управляться такими же порядками, как село, у городских обывателей предполагаются совершенно другие интересы, чем у сельских, а именно торговля и промыслы, между тем как последние исключительно заняты земледелием». На этом основании в законодательстве России было проведено разграничение между городским и сельским обществами.

Автор: Лютфалиев Р.Т.