12.10.2011 19674

Институты городского самоуправления в дореволюционной России

 

Городское самоуправление связано не только с общей теорией самоуправления, но и с историей развития городов. Становление городского самоуправления в России особенно характерно для XVIII - начала XIX века (хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности).

Для раскрытия данной темы очень важен анализ законодательных актов из истории городского самоуправления в России, в частности, Городового положения по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, Городовых положений 1870 и 1892 гг., определявших организацию городского общественного управления и круг его ведения, Положения об общественном управлении г. Санкт-Петербурга 1903 г., актов Временного правительства (1917 г.).

Необходимо отметить, что вместо термина «самоуправление» в законодательстве того времени использовался термин «общественное управление», под которым понималось выполнение обществом (общественными силами) препорученных ему государством задач, не более того. Как отмечают исследователи, при такой трактовке смягчался и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями, а начало подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.

В конце XVII - начале XVIII века Петром I были провозглашены реформы в области местного управления, которые были направлены, прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Было создано особое сословное управление - самоуправление горожан. Это объяснялось тем, что русский город, в отличии от европейского, в качестве общественно-самоуправленческой единицы был порождением самого государства. Управление городом основывалось на принципах строгой централизации, возглавлял городское управление воевода, назначаемый приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Он решал главным образом фискальные задачи. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения - ямские и городовые приказчики, горододельцы, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, иерархия отношений между которыми не была установлена. В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его, как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из-за потребностей в первую очередь государства.

В 1699 году Петр I реформировал систему городского управления. К концу XVII века в России вопрос городского самоуправления все теснее соприкасался с проблемами развития буржуазных отношений и формированию единого общероссийского рынка. Исходя в первую очередь из интересов государства, правительство Петра I изменило систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII века имела государственно-фискальный характер, была направлена на организацию торгово-промышленного класса (как общегосударственного сословия) в целях упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.

В 1699 году было издано два указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу - бурмистерской палате и земским избам, переименованным в последующем в ратуши. Бурмистры избирались как торгово-промышленным городским населением, так и жителями сел и деревень. По существу земские избы создавались с единой, фискально-контрольной целью - устранить недоимки при сборе податей. Практика выборного коллегиального управления была распространена и на уездный землевладельческий класс (дворян). Вместо существовавшего губного управления на местах устанавливалась новая система самоуправления: в каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, управлявшие уездом совместно с воеводой. По Указу 1702 года всю свою деятельность воеводы были обязаны согласовывать с этими советами.

Итак, города были выделены в особые единицы управления, к ним были применены начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли Петр I изменил систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Однако реальной власти выборные должностные лица не получили. Они только стали дополнением административного аппарата управления, обеспечивающего сбор подушной подати и других видов поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей. Городское управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.

Новая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г. по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления.

Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов): 1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью; 2) купцы гильдейские; 3) цеховые ремесленники; 4) иностранные и иногородние гости; 5) именитые граждане; 6) люди посадские, промышлявшие черновой работой и ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе. В основе данного деления лежало либо происхождение, либо размер капитала.

Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении. Так как к разряду настоящих городовых обывателей причислялись все владельцы недвижимости в черте города, то участие их в городском самоуправлении и придавало ему всесословный характер. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления, которые, тем не менее, были поставлены под контроль администрации.

В соответствии с Городовым Положением 1785 года раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с правом голоса лишь крупные предприниматели из разряда именитых граждан и купцы двух первых гильдий, так как право участия в нем ограничивалось имущественным цензом в 5000 рублей.

Управление городским хозяйством осуществляло две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла из гласных всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Председательствовал на заседаниях думы городской голова. Шестигласная дума, состоявшая из шести членов, по одному представителю от каждого из шести сословий под председательством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала на постоянной основе, собираясь еженедельно.

Городовое положение не достаточно четко и ясно определяло порядок взаимоотношений между органами общегородского самоуправления. В частности, не совсем понятно, на каких принципах осуществлялось разграничение полномочий собрания градского общества и общей думы. Более или менее понятно лишь то, что эти органы городского самоуправления действовали параллельно, то есть не были подчинены друг другу.

Наряду с общими сословными органами Положение создавало самоуправленческие «частные» органы. Ремесленники собирались на особый ремесленный сход, который избирал цеховую или ремесленную управу в составе старшины и двух товарищей. Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы. Ремесленные управы всего города выбирали ремесленного голову, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цеховых. В крупных городах стали создаваться особые купеческие общества, объединявшие купцов данного города и избиравшие свои управы и купеческих старшин. В целом органы городского сословного самоуправления играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции.

Жалованная Грамота городам 1785 года окончательно закрепила за городом права юридического лица, внесла полноту и системность в регламентацию городского устройства и управления. Однако развивалось городское самоуправление с неодинаковым успехом. Оно действовало достаточно вяло под гнетом полномочий наместника и губернатора. Реальная власть в городе принадлежала администрации, а органы общегородского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью и ведали,в основном, второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами. И тем не менее, несмотря на все недостатки установленного общественного городского управления нельзя не отметить в нем «всесословности» активного избирательного права.

Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г., ввело строгую сословность, повысило избирательный ценз и еще более усилило правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали две цели: децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России.

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы. Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию. Разработка проекта нового городового положения затянулась на 8 лет. Для изучения местных особенностей и экономического положения были образованы в городах России особые комиссии из владельцев недвижимого имущества (являвшихся депутатами сословий), которые собрали обширный исторический, статистический и бытовой материал и высказали предложения по поводу будущего закона. На основании этого материала комиссиями был сделан вывод о необходимости внесения значительных изменений в управление городов России. Наиболее важными были предложения устранить губернское начальство от всякого контроля за органами городского самоуправления, в частности за расходованием ими городских сумм; отказаться от соблюдения сословного принципа в структуре органов городского самоуправления и положить в основу принадлежности к городскому обществу не сословный, а имущественный ценз и несение городских повинностей.

Принципы организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Как известно, в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому здесь целесообразно рассмотреть, как проистекала и в чем же заключалась суть земской реформы.

Как отмечал А.В. Васильчиков, «смысл слова «земство», применяемого в России к самым многоразличным направлениям народной жизни, относится к представительству не народа, а земли, к интересам не государственным, всеобщим, а местным».

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из самых популярных была «общественная» теория, на основе которой за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел.

1 января 1864 года Александр II было утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое, несомненно, сыграло важную роль в становлении и городского самоуправления в России. Оно закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» - представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы от губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства. Вместе с тем, обе столицы и некоторые портовые города - Одесса, Севастополь, Керчь, Николаев, Ростов-на-Дону, Баку, Ялта и Алушта - были выделены из состава губерний. Они образовывали особые градоначальства, управление которых не подчинялось губернскому начальству, занимая равное с ним положение. Во главе этого управления стоял градоначальник, назначаемый императором. В состав управления градоначальника входили помощники градоначальника, чиновники по особым поручениям и секретари, канцелярия, «охранное отделение», врачебное управление, техническая часть и другие учреждения. Управление градоначальством подведомственно относилось к Министерству внутренних дел. Градоначальник пользовался по существу правами губернатора.

Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 года земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Положение о земских учреждениях включало в себя нормы, позволявшие центральному и местному государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни.

Круг деятельности земств был достаточно широк. По Положению 1864 г., они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в компетенцию земств, выходил за пределы хозяйственных занятий.

Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов. Для успеха деятельности новым учреждениям были обещаны самостоятельность и независимость от государственной администрации.

Как отмечает известный специалист в области местного самоуправления Л.Е. Лаптева, самым существенным недостатком земств было отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из - за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей.

Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах - волостях - земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа сыграла важную роль в развитии местного самоуправления в России.

Успех земской реформы во многом был обусловлен тем, что она проводилась комплексно наряду с крестьянской, судебной и финансовой реформами; были введены местные налоги, которыми земства облагали население. Именно отсюда, из земского налогообложения, родилась земская статистика. Земство развилось только потому, что имело налогооблагаемую базу.

Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либеральной общественностью. Успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов. Проектные работы начались в 1862 г., а в 1866 г. проект был представлен в Государственный совет. При разработке городской реформы учитывался первый опыт земств.

Городской голова г. Баку А. Новиков писал в 1904 году: «Городское самоуправление родилось позже земского. Время было уже менее благоприятно. Если еще не началась, то в воздухе уже чувствовалась реакция. Естественно, что при менее благоприятных условиях развилась менее совершенная организация». Таким образом, Городовое положение 16 июня 1870 года заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

В соответствии со ст. 17 «всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он не принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: 1) если он русский поданный; 2) если ему не менее 25 лет от рождения; 3) если он, при этих двух условиях, владеет в городских пределах, на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому; или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов, хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого, или промыслового на мелочный торг, или приказничьего первого разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений...; 4) если на нем не числится недоимок по городским сборам».

Кроме граждан, в городских выборах могли участвовать разные ведомства, учреждения, общества, компании, товарищества, а равно церкви и монастыри, если они владели в городах недвижимым имуществом, с которого взимался в пользу города сбор, или уплачивали в пользу города установленные сборы с документов за право торговли и промыслов (ст. 21). Рабочие, мелкие служащие и лица, занимающиеся умственным трудом, не имевшие имущественного и торгово-промышленного ценза, лишались избирательного права. Положение исключало из числа избирателей всех тех, на ком числится недоимка городских сборов (ст. 18). Как видим, такая система имущественного ценза обеспечивала руководящую роль в городской думе правящей группе наиболее состоятельных налогоплательщиков, которая была представлена купцами, фабрикантами и крупными домовладельцами. Как отмечает один из ученых - государствоведов СЛ. Приклонский: Тородовое положение 1870 г. самым существенным образом нарушило интересы лиц мелкого достатка введением системы подразрядных выборов... Для большинства городского населения, для многочисленного мещанства, доступ к городскому самоуправлению чрезмерно затруднен и отчасти совсем прегражден требованиями имущественного ценза».

Но при всем этом, однако, избирателям каждого разряда предоставлялось право выбирать гласных, как из своего разряда, так и гласных, внесенных в списки других разрядов. В гласные городской думы мог быть избран каждый, имеющий право голоса на выборах.

В Городовом Положении 1870 г. впервые в истории городского самоуправления устанавливалось, что избирательные собрания «не имеют права давать избранным гласным никаких инструкций». Городовое Положение 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных каждые четыре года), Городская Дума (распорядительный орган) и Городская Управа (исполнительный орган).

Главным органом городского общественного управления была Городская Дума. Она формировалась из городского головы (председателя), гласных, а также из председателя уездной Земской Управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя Думы и Управы совмещались в городском самоуправлении одним лицом, что само по себе было явным нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было установление своего рода надзора за деятельностью Думы для избежания принятия ею противозаконных постановлений. С той же целью городскому голове предоставлялось право приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Председатель Городской Думы возглавлял Городскую Управу, все члены которой избирались Думой. Лицо, избранное на должность председателя Управы - городского головы, утверждалось в губернских городах министром внутренних дел, во всех остальных - губернатором. Кандидатуры на должность Городского головы в Санкт-Петербурге и Москве утверждались непосредственно государем.

Городская Управа была исполнительным органом городского самоуправления. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На Городскую Управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому в соответствии со ст.72 Положения она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения Думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности.

Впервые юридически в Городовом положении были определены дела, которые входили в компетенцию городского общественного управления, что безусловно являлось положительной стороной. В частности, указывалось, что попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за его законным исполнением осуществляет губернатор.

Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведование ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 года были в распоряжении полиции.

Положение 1870 года четко не разграничивало полномочия органов городского самоуправления и полицейского управления, что существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как отсутствие принудительной власти ставило его в прямую зависимость от полиции.

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных. Важнейшие из постановлений (изменение планов городов, отчуждение принадлежавших городу земель, отчуждение городских займов, установление новых сборов) утверждались центральным правительством или соответствующим министром. Сметы городского самоуправления также контролировались - они утверждались губернатором.

Городская Дума занималась всеми основными вопросами городского хозяйства. Она назначала выборных должностных лиц и устанавливала им содержание, определяла размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), за счет средств города содержала мостовые, проточные; очистку улиц; перелагала натуральные повинности в денежные, утверждала городские сметы и отчеты о расходовании средств города, выдавала займы, принимала в пользу города пожертвования, ходатайствовала о нуждах города перед правительством (ст. 55).

В отличие от Земских Собраний Городская Дума собиралась на заседания в течение всего года по мере накопления дел и при этом численность заседаний не ограничивалась. Ее заседания проводились по усмотрению городского головы, по требованию губернатора или не менее 1/5 части гласных. Она самостоятельно определяла порядок производства дел. Заседание Думы считалось состоявшимся, если на нем присутствовало не менее 1/3 всего числа гласных.

Должностные лица городского общественного управления несли ответственность за преступления по должности только по суду. Предание их суду, кроме городского головы, могло последовать по определению Думы (ст. 156-157).

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права: «Городское общественное управление, в пределах предоставленной ему власти, действует самостоятельно». Надзирающие органы - губернатор и губернское по городским делам присутствие - имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учреждений подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в отношении этих установлений и учреждений.

Таким образом, на местах одновременно с системой государственного управления существовало и городское общественное управление.

Создание городских (и земских) учреждений поставило вопрос о природе и статусе местной власти. Земства активно боролись за то, чтобы не только самостоятельно решать вопросы в пределах своей компетенции, но и участвовать в решении общегосударственных задач. Они создали эффективную систему самоуправления, что подтверждается и порядком образования земских и городских учреждений, и тем широким кругом вопросов, которые они решали.

Как видим, идеи общественного управления получали все большее влияние и распространение. Но правительственная администрация не желала мириться с самостоятельностью городского общественного управления и терять свою власть. Новая городская реформа должна была коренным образом изменить статус городского самоуправления по отношению к системе государственных учреждений и упрочить положение администрации на местах.

Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций и учреждений над общественным управлением; общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.

Таким образом, общественная теория самоуправления начала уступать место государственной, которая провозглашала тесную связь органов самоуправления с началом общегосударственного устройства и необходимость включения их в систему государственных учреждений, предлагала признать земское дело делом государственным, а основной задачей органов самоуправления - признать выполнение общественными силами перепорученных им государством функций.

В 1892 году в соответствии с Городовым Положением от 11 июня 1892 года была проведена реформа городского самоуправления (городская контрреформа Александра III).

В первую очередь реформе подвергалось избирательное право. В частности, установленная в 1870 году трёхклассная система была заменена одним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. Избирательное право было предоставлено только тем домовладельцам, которые владели обложенным оценочным сбором недвижимым имуществом, стоящим по оценке: в столицах - не ниже 3000 рублей, в крупных губернских городах и г. Одессе - не ниже 1500 рублей, в остальных губернских городах и более крупных уездных - не ниже 1000 рублей, во всех остальных - не ниже 300 рублей. Многие домовладельцы оказались лишёнными избирательных прав.

Число избирателей в Петербурге сократилось с 21 тысячи до 8 тысяч человек, в Москве - с 20 тысяч до 7 тысяч, в Харькове - с 6890 до 2291, в Ростове-на-Дону - с 5383 до 788 человек. Теперь в Городских Думах были представлены лишь интересы крупного домовладения и торгово-промышленного капитала. Городское управление оказалось в руках немногочисленной группы состоятельных лиц. Существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка.

Компетенция органов городского самоуправления и предметы его ведения по Городовому положению 1892 года в принципе не изменились относительно Положения 1870 года, но усилилась их подконтрольность губернатору. Губернатор получил право приостанавливать действие не только тех думских постановлений, в которых он усматривал нарушение закона, но и таких постановлений, которые, на его взгляд, не соответствовали общим государственным «пользам и нуждам», либо нарушали интересы местного населения. Таким образом, губернаторский контроль охватывал все действия городского управления.

Резко изменилось правовое положение должностных лиц городского самоуправления. Голова, члены управы и городской секретарь (секретарь думы) становились государственными служащими. Реформа городского самоуправления 1892 года превратила городскую управу в коллегию выборных чиновников, а думу - в простой совет при управе. Городское самоуправление, поставленное под жёсткий административный контроль, представляло интересы наиболее зажиточных горожан-собственников.

Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась территорией соответствующего города. В рамках своей компетенции органы местного самоуправления выносили постановления, но приобретали они законную силу только после одобрения губернатором. Статья 11 Городового положения 1892 года возложила на губернаторов надзор за «законностью» и «правильностью» действий городского управления, с точки зрения целесообразности и соответствия интересам местного населения. Пункт 2 статьи 83 Положения прямо наделяла губернаторов правом остановки исполнения думских постановлений, если в них будут усмотрены несоответствия «общим государственным пользам и нуждам». Говорить в таких условиях о наличии полноценного самоуправления не приходится. Личное усмотрение главы губернии, в качестве правовой оценки деятельности органов городского самоуправления, было весьма субъективным «защитником» интересов горожан.

Бюджет городского самоуправления - одна из основ его деятельности. Администрация наблюдала, чтобы бюджет был составлен с соблюдением требований закона. В том случае, если были допущены нарушения закона при составлении бюджета, губернатор имел все основания для его опротестования; если же смета была составлена с соблюдением все: законных требований, то у губернатора не было права задерживать исполнение бюджета.

Городовое положение 1892 года предоставило городам право на следующие сборы: оценочный сбор с недвижимого имущества; сборы с купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдии; со свидетельств на мелкий торг; с промысловых свидетельств; с билетов на торговые и промышленные заведения; патентный сбор с питейных заведений; трактирный сбор; сборы с извозного промысла; с лошадей и экипажей частных лиц; с собак; с перевозного промысла. Для всех сборов были установлены максимальные размеры, выше которых города не имели права их поднимать.

Необходимость получать на каждый шаг своей деятельности одобрение администрации привело к лишению реальной самостоятельности органов местного (городского) самоуправления и к утрате интереса городского самоуправления к участию в городских делах. Выходило так, что в местных делах лучше разбирались не местные представители населения, а далёкие чиновники.

К. А. Пажитнов в 1913 году сетовал, что «город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства». По его мнению, понятие о самостоятельности местного самоуправления по своему существу несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц местного самоуправления, а тем более назначать их по своему усмотрению. Он указывает на то, что органы городского самоуправления будут более самостоятельно управлять делами города, если им предоставить право самим подбирать подходящих лиц для реализации властных полномочий.

В то же время не все города использовали предоставленные права в полном объёме. А.Г. Михайловский пишет о том, что «есть ещё много городов, взимающих оценочный сбор ниже допускаемого законом максимального размера (1 % с ценности или 10 % с доходности имущества); по данным 1901 года в крупных городах сбор равнялся средним числом 9 % с чистого дохода, а в мелких городах... всего 7,8 % доходности; есть города, взимающие сбор в размере всего 1/8 % и даже 1/16 % с ценности владения».

Сторонник государственной теории местного самоуправления В. М. Гессен в 1904 году писал: «Противоположение местных польз и нужд пользам и нуждам общегосударственным представляется, с точки зрения действующего законодательства, безусловно несостоятельным. Каждый общегосударственный интерес является в то же время местным, каждый местный - общегосударственным; конечно, по степени значения для местности или для государства все, вообще, дела управления можно делить на дела по преимуществу местные и по преимуществу государственные».

Другим существенным ограничением пределов самостоятельности местного самоуправления была назначаемость городских служащих. Согласно статьям 118 и 119 Городового положения 1892 г. избранный городской голова утверждался министром внутренних дел либо губернатором, смотря по рангу города, а членов управы и городских секретарей повсеместно утверждал губернатор. Если кандидатура не проходила, то городская дума должна была провести новые выборы. При неодобрении вторичных выборов должности замещались лицами по назначению администрации. Нетрудно увидеть, какую власть получали государственные структуры в делах местного самоуправления. Кроме того, все те лица, которые приглашались на работу городской управой и городским головой, также должны были получить согласие губернатора на вступление в должность. В итоге ни одна, даже малозначительная, должность в органах городского самоуправления не могла быть занята без утверждения вышестоящей администрации. Таким образом, право утверждения противоречило или существенно суживало самостоятельность и самоуправляемость местного сообщества.

Напрашивается вывод о том, что следствием этих реформации стала урезанная самостоятельность городского самоуправления: свои действия органы местного самоуправления совершали с оглядкой в сторону губернской и вышестоящей администрации. Зависимость городских должностных лиц от администрации и неподотчётность их перед городским населением, в отличие от гласных, отодвигала на второй план их заинтересованность в решении городских дел. Спрос был на покладистых, услужливых, в лучшем случае - дипломатичных, руководителей городской исполнительной власти.

Можно также констатировать, что по Городовому положению 1892 года Россия имела на уровне местного самоуправления слабую, несамостоятельную распорядительную власть и сильную, практически самостоятельную от думы, прогубернаторскую исполнительную власть.

Специалист в области местного и городского управления Г.И. Шрейдер в 1902 году заметил: «Итак, мы видим, что Городовое положение 1892 года никого не удовлетворило: и общество и администрация одинаково, хотя бы и по разным основаниям и поводам, почувствовала потребность в реформе».

В соответствии с данным Положением Городской Думе принадлежала общая распорядительная власть, надзор за ее исполнительными органами и решение дел отнесенных к ее ведению (ст. 62).

Городовое положение 1870 года устанавливало минимум для гласных в 30 человек и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 человека. Городовое положение 1892 года существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных. Причем составители проекта Городового положения 1892 года планировали уменьшение численности до 15 - 120 гласных, но Государственный Совет счёл такое уменьшение чрезмерным.

Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно на половину. Председатель Думы избирался ежегодно из числа городских гласных; он не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.

Дума производила выборы должностных лиц городского самоуправления, определяла размеры их содержания, издавала инструкции для управы, утверждала годичный бюджет, определяла размеры сборов.

Дума была вправе назначать особых лиц для осуществления полномочий в отдельных отраслях управления. В необходимых случаях Дума могла создавать особые исполнительные комиссии. По общему правилу работу комиссии возглавлял член управы. Если же дума считала необходимым назначить председателем комиссии особое лицо, то он получал право голоса при рассмотрении в управе дел, относящихся к компетенции созданной комиссии. Исполнительные комиссии, в соответствии со статьями 103 и 104 Положения, действовали на основании специальных думских инструкций. В частности, через свою ревизионную комиссию Дума проверяла отчеты и счета городской управы. В случае обнаружения злоупотреблений Дума имела право просить вышестоящую администрацию о предании управы или её членов суду.

Очередные собрания Думы назначались не менее 4 и не более 24 раз в год, причем расписание их должно было быть составлено на год вперед. Вне расписания чрезвычайные собрания могли быть созываемы не иначе, как с разрешения начальства (в Санкт-Петербурге - министра внутренних дел, в Москве - генерал-губернатора, в других городах - губернатора). С 1892 года Городская Дума была лишена права устанавливать порядок своего собственного делопроизводства, а должна была руководствоваться правилами, установленными для общественных собраний на территории всей губернии.

Правительственная администрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли и целесообразно ли Дума решает тот или иной вопрос, вовсе не касаясь того, законно это решение или нет. Постановления Думы об установлении расценок планов городских земель, назначенных под застройку и урегулирование городского поселения; условиях выкупа состоящих в бессрочной аренде усадеб, о займах, поручительствах и гарантиях от имени городского поселения подлежали утверждению губернатора (ст. 78). Постановления относительно переложения натуральных земских повинностей обывателей в денежные с обращением на общие средства городского поселения; о принятии на общие средства городского поселения содержания и устройства мостовых и тротуаров, очистки дымовых труб, содержание пожарной безопасности, ночной караул; об отчуждении принадлежащих городу недвижимых имуществ и т.д. подлежали утверждению министра внутренних дел (ст. 79). Если губернатор не утвердит постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия.

Согласно ст.83 Городового положения губернатор мог приостановить исполнение постановления Думы, в случае если оно не соответствовало закону или «не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения». Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый ряд инстанций от местного по земским и городским или по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях - до Комитета министров и Государственного совета. В результате упомянутой процедуры любое постановление Городской Думы могло быть перерешено губернской администрацией или центральным правительством, даже если дума не нарушила ни один закон и не вышла за пределы своей компетенции. В основе подобных действий вышестоящих инстанций лежали соображения целесообразности.

Таким образом, городское общественное управление становится все более зависимым от органов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных органов.

Исполнительные функции возлагались на Городскую управу. Управа заведовала городским хозяйством в рамках одобренного думой бюджета и на установленных думой основаниях. Управа без разрешения Думы не могла израсходовать ни одной городской копейки, представляла думе годичные отчёты. Она могла самостоятельно выдавать разрешения на частные постройки, на устройство различного рода промышленных заведений. В компетенцию управы и городского головы входило также приглашение и увольнение городских служащих.

Дума по-прежнему осуществляла распорядительные функции, Управа -исполнительные, но наряду с этим Управа стала более независимой от Думы: Городской голова получил право снимать вопросы с повестки дня заседания Думы. Гласные имели право входить с заявлениями в Думу только с согласия городского головы, они лишались права на требование созыва чрезвычайного собрания. Дума лишалась права отдачи под суд членов управы и наделялась только правом на предъявление такого требования. Члены Управы чувствовали себя зависимыми более от администрации и губернатора, чем от Думы. У них появлялся соблазн вести свою деятельность в угоду взглядам и желаниям губернатора, рассчитывая на его благосклонность.

Губернатору предоставлялось право производить ревизию Управ и других исполнительных органов общественного управления, а также подведомственных им учреждений и требовать объяснений от Управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Он также мог принимать жалобы на действия Управ. Общий надзор за правильным течением дел в управе и подведомственных ей учреждениях принадлежал городскому голове.

Городской голова имел особый статус. Занимая должность председателя Управы, он одновременно являлся и председателем Думы. Такое совместительство создавало юридические противоречия. Как председатель Управы, Городской голова возглавлял исполнительную власть в городе и подлежал контролю со стороны Думы. Будучи же председателем Думы, он обладал распорядительной и контролирующей властью по отношению к исполнительным органам, значит и к самому себе.

Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах городского общественного управления {голова, его товарищ или помощник головы и члены Управы), считались по новому Положению состоящими на государственной службе, что являлось подтверждением распространения государственной теории самоуправления. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира; могли подвергаться дисциплинарным взысканиям, налагаемым постановлениями местного по земским и городским или городским делам присутствия. Губернатор имел право возбуждать вопрос об ответственности выборных должностных лиц городского самоуправления. На служащих городских Управ не распространялось положение, дающее возможность получить первый классный чин за три трехлетия земской службы, которое было действительным для членов земских Управ, не имеющих право поступления на государственную службу.

На городские должности могли быть избраны как гласные, так и другие лица, имевшие право голоса при проведении городских выборов. Статья 116 Городового положения 1892 года предоставляла особые условия для замещения должности городского секретаря (секретаря Думы). На эту должность имели право избираться лица, не имевшие имущественного ценза и не достигшие 25 лет. К таким кандидатам закон предъявлял требование «неопороченного поведения».

Голова и члены Управы осуществляли свои полномочия в течение 4-х летнего срока. По усмотрению думы городской секретарь мог быть избран и на менее продолжительный срок. По Положению предусматривалась ротация думского состава: через каждые два года половина членов Управы переизбиралась. Согласно статье 124 Положения выбывший мог быть повторно избран на ту же должность. Подобная норма отсутствовала в организации земских Управ.

Мнения по поводу степени самостоятельности исполнительного органа городского самоуправления (управы) были различны, точно так же как и сегодня. Городской голова г. Баку А. И. Новиков в начале XX века высказал своё мнение о нормах Городового положения 1892 года, издав свои «Записки о городском самоуправлении». В частности, по поводу создания различных думских комиссий он заметил следующее: «Как можно больший контроль думы над управой сам по себе желателен. Однако следует осуществлять жёсткий контроль после исполнения работы управой, а не до окончания работы. К тому же «хотя комиссии несколько более подвижны, чем Дума, им, к сожалению, тоже присуща волокита».

Цель существования Думы, Управы, гласных одна - благо города, то есть благо горожан. Автор «Записок» задаётся вопросом: соответствуют ли Думы по своему составу пользе горожан? Он указывает на самый существенный недостаток действующего на тот момент законодательства: высокий имущественный ценз для избирателя и гласного, при отсутствии ценза образовательного. «Пусть профессор окончил три университета в России и за границей, написал учёное сочинение, давшее ему всемирную известность, но права заложить шарик тому или иному кандидату в «отцы города» он не заслужил. Право это предоставлено его соседям, нажившим дома, один, быть может, ростовщичеством, другой, торгуя кабаком, третий, того гляди, и домом терпимости. Ну, не досадно ли?», - пишет А. И. Новиков.

По мнению А.И. Новикова, предусмотренное Городовым положением совмещение в одном лице двух должностных лиц с обязанностями Городского головы (председателя управы) и председателя Думы приносит самоуправлению вред (проблема эта актуальна и для нашего времени): «Сделав в лице головы из общественного деятеля получиновника, закон, а главное, практика жизни, поставили его в такое положение, что он сам часто хорошо не знает своих прав и своих обязанностей».

А.Ф. Немировский в изданной в 1911 году книге «Реформа городского самоуправления» также рассматривает вопрос совмещения в одном лице двух должностей и считает такое совмещение необходимым. Он пишет: « Совмещение обеих должностей в лице Городского головы ещё важно и в том отношении, что ему... известна относительная важность и неотложность того или другого дела и только он может определить, какое из назначенных в перечне дел требует скорейшего разрешения. Городской голова «должен быть действительно главою и представителем городского управления, уполномоченным на все необходимые действия, наделённым всеми необходимыми для сего правами, хозяином на деле, а не на бумаге».

По нашему мнению, с одной стороны совмещение двух данных должностей в одном лице приводило к осуществлению единой политики со стороны органов городского самоуправления. С другой стороны, данное совмещение подчас способствовало проявлению элементов авторитаризма в процессе принятия решений. Очевидно, что данное совмещение было особенно выгодно центральной власти, так как повлиять на процесс принятия решений гораздо легче, если и думой и управой руководит одно и тоже лицо. Поэтому по данному вопросу нам ближе позиция А.И. Новикова.

Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским делам присутствие. В губерниях, где было введено Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г., а также в Санкт-Петербурге, Одессе, Кронштадте, Николаеве, Керчи и Севастополе образовывались особые по городским делам присутствия, в остальных губерниях под председательством губернатора образовывалось губернское или областное по городским делам присутствие. Оно рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений Управ, ответственности должностных лиц городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского присутствия по городским делам и направить дело министру внутренних дел, который входил в Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение. Компетенция и предметы ведения городских учреждений Городовым положением 1892 г. затронуты не были.

Итак, следует констатировать, что если городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, то Городовое положение 1892 г., действовавшее вплоть до 1917 года, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность или целесообразность постановлений и распоряжений городского управления. В одной из своих работ Л.А. Велихов говорил, что «несмотря на общепризнанную его несостоятельность, оно окончательно передало муниципальное самоуправление в руки небольшой кучки квалифицированных домовладельцев и купцов, совершенно лишив избирательного права остальных плательщиков, т.е. поголовно почти всю городскую интеллигенцию. Одновременно были отменены и разряды за явной их ненадобностью при новых условиях». Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью; каждое важное постановление думы могло быть отменено, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

Для того, чтобы прекратить увеличивающееся значение институтов общественного управления, было использовано сочетание самоуправленческих начал с государственными учреждениями. Таким образом, общественное управление было практически лишено властных полномочий, в реализация своих решений зависела от государственной власти.

8 июня 1903 г. в соответствии с Особым Положением было организовано общественное управление г. Санкт-Петербурга. Его целью являлось повышение действенности городского общественного порядка путем расширения контингента избирателей и усиления контроля правительственных органов над городским общественным управлением.

Важнейшие особенности столичной организации состояли в следующем. Применительно к городским выборам действовала двухклассная система: для выборов гласных избиратели были разделены на два разряда, причем избиратели вносились в список в том порядке, в каком следовали друг за другом по общей сумме, причитающихся с каждого из них сборов, дающих право на участие в выборах. Из этого числа к первому разряду относились те лица, которые уплачивают вместе 1/3 общей суммы сборов, платимых всеми избирателями, т.е. наиболее состоятельные; ко второму разряду - все остальные. Первый разряд избирал треть общего числа гласных; второй - остальные две трети. Выборы гласных по первому разряду производились в один день всеми избирателями. Для производства выборов гласных по второму разряду город подразделялся на участки, по числу и границам соответствующих делению его на полицейские части.

Положением 1903 г. были введены следующие новшества: 1) был установлен образовательный ценз для гласных в петербургскую Думу. Депутатами Думы могли быть только те лица, которые окончили курс в учебном заведении не ниже городского училища, 2) Ежегодно гласные из своего числа избирали особое лицо, которое председательствовало в Думе. В соответствии со ст. 49 он не мог занимать никаких должностей по общественному управлению г. Санкт-Петербурга и исполнял свои обязанности в Думе безвозмездно. Его деятельность ограничивалась ведением заседаний и участием в различных комиссиях.

Согласно Положению 1903 года, Городская Дума Санкт-Петербурга (Петрограда) состояла из 162 гласных, избиравшихся на шесть лет. Через каждые три года осуществлялись перевыборы 50% гласных, поэтому состав Думы обновлялся каждые три года ровно наполовину. Председательствовало в Думе особое лицо, избиравшееся ежегодно из числа городских гласных. Причем председатель думы не мог занимать никаких других должностей в системе городского самоуправления и исполнял свои полномочия безвозмездно.

Исполнительным органом была Управа, избираемая Думой. Во главе Управы стоял Городской голова, кроме него в ее состав входили Товарищ Головы и 8 членов Управы. Данные лица числились на государственной службе, срок их службы составлял 6 лет. Число членов Управы могло быть увеличено Думой с разрешения министра внутренних дел. Распределение обязанностей между Городским головой и его Товарищем зависело от Думы. Для заведования отдельными отраслями хозяйства и управления по представлению Общего Присутствия Управы, а также с разрешения министра внутренних дел Дума назначала из числа гласных или из лиц, имеющих право голоса на выборах, особых лиц, а в случае необходимости и особые Исполнительные комиссии, которые подчинялись Управе. Они действовали на основании инструкций Думы под общим руководством Городского головы.

Согласно ст. 87 Управа ведала текущими делами по городскому хозяйству, собирала нужные для Думы сведения и исполняла ее определения, составляла участковые избирательные списки, проекты городских смет, выступала ответчиком в суде по имущественным делам города. Представляла Думе отчеты о своей деятельности, о денежных оборотах по городским суммам, о состоянии подведомственных ей отраслей хозяйства.

Новое Положение усилило роль Городского головы и расширило его полномочия, так все сношения с правительственной властью осуществлялись через него. В отличие от Городовых положений 1870 и 1892 гг., в соответствии с которыми Городской голова избирался из числа членов городской думы, теперь же он и его Товарищ назначались Высочайшей властью по представлению министра внутренних дел, что указывало на усиление правительственного контроля за городским общественным управлением.

Высший надзор за правильностью и законностью действий органов городского самоуправления Санкт-Петербурга принадлежал министру внутренних дел, хотя практически он осуществлялся градоначальником, который являлся представителем административной власти. Он стоял во главе города, «назначался Высочайшей властью, по непосредственному усмотрению Государя и пользовался правами губернатора». На него возлагалось заведование полицией, надзор за городским самоуправлением, управление статистической частью, надзор за иностранными консулами и др. Его власть была единоличной, хотя некоторые вопросы (например, о придании суду служащих, наложении опек за расточительность (при участии прокуратуры), о высылке беспаспортных) решались большинством голосов в Совещательном присутствии, которое состояло из правителя канцелярии, чиновника особых поручений, полицмейстера и др.

Градоначальник имел право вносить представления Городскому голове, который был главой исполнительной власти (Управы), об отмене думских решений. В случае несогласия Думы или Управы, конфликт рассматривался в особом по делам г. Санкт-Петербурга присутствии, состоящем из председателя, петербургского градоначальника, губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, представителя министерства внутренних дел, председателя губернской земской Управы, Городского головы, председателя Думы и одного из гласных Думы (ст. 10). Данное положение еще больше усилило контроль правительственных органов над городским общественным управлением.

Этот пример подтверждает вывод о том, что зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а, с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а, следовательно, различными способами воздействовало на местные органы.

В 1914 году в комиссию Государственной Думы по городским делам поступило законодательное предположение 37 членов Государственной Думы о реформе Городового положения 1892 года. Комиссия согласилась с предположением: «Рассмотрев настоящее законодательное предположение, комиссия по городским делам признала реформу ныне действующего Городового положения 11 июня 1892 года совершенно назревшею и необходимою» \ В качестве основных направлений новой реформы признаны следующие: компетенция городского самоуправления должна расшириться и простираться на все дела местной общественной жизни. Только в случаях, когда затрагиваются интересы будущих поколений (заём, сдача концессий и тому подобное), соответствующие действия и распоряжения органов городского самоуправления должны утверждаться правительственной властью. Круг городских избирателей должен быть расширен путём понижения имущественного ценза и введения налогового бремени. Избранные должностные лица городского самоуправления и служащие, приглашаемые по найму, не подлежат утверждению со стороны администрации, причём первые из них не должны считаться состоящими на государственной службе и должны подлежать ответственности только по суду.

«Достраивать» местное самоуправление вынуждено было Временное правительство. Оно вводилось повсеместно, приближалось к населению, становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть на местах. Новыми функциями из дел государственного значения для местного самоуправления являлось оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в полном объёме, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

В первой же декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении провести местные выборы посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальный орган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления (25 марта 1917 года). Этот орган принял программу деятельности, которая предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности, об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждой проблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось 129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов, причем на весьма высоком профессиональном уровне.

Временное правительство в «Совещании по реформе местного самоуправления», образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях». Несколько позднее были приняты правила о городских комиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции и т.п.

Законом «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» впервые в России вводилось всеобщее избирательное право. В соответствии со статьей 3 «правом участия в выборах гласных пользуются российские граждане обоего пола всех национальностей и вероисповеданий, достигшие ко времени составления избирательных списков 20 лет, если они во время составления избирательных списков проживают в данном городе, либо имеют в городе домашнее обзаведение, или состоят там на службе, или же имеют иные, связанные с городом определенные занятия. Лица, состоящие на военной службе, принимают участие в выборах на общих основаниях».

Этот же закон установил «Временные правила об участковых городских управлениях». В городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления, которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковой управы входил председатель и члены, максимальное число которых определялось городской думой.

Городская Дума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавала инструкции.

Участковые городские управления содействовали городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии с правилами, установленными в законе для городского общественного управления.

По Закону о городской милиции от 17 апреля 1917 г. она являлась исполнительным органом государственной власти. Начальник избирался городской управой и отвечал за работу милиции. Он сам назначал служащих и выбирал себе помощников.

Дума решала, сколько нужно иметь участков милиции с участковым начальником во главе, определяла количество милиционеров, а также сколько средств следует отпускать на их содержание. Для расходов на содержание милиции городам предполагалось передать все суммы из казны, которые прежде тратились на полицию в городе. Приплата от самоуправления требовалась только при наличии необходимости повысить жалование служащим в милиции или увеличить их число.

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов», которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. На них дополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранение недостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство и содержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых и чайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2) оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественных работ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор по приисканию работы, а также заведование этими учреждениями; устройство благотворительных заведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производство статистических обследований города; 5)устройство съездов городских деятелей, вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями для объединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов на основании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка; заведование милицией, согласно действующим узаконением.

При разрешении подведомственных ему дел городское общественное управление могло действовать самостоятельно. Надзор за законностью его действий возлагался на губернского комиссара.

Несмотря на нововведения, Городские Думы зависели от центрального правительства и его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думы утверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы, то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министра послужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внести жалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.

Губернский комиссар был вправе проверять деятельность учреждений городского общественного управления и требовать от них представления сведений и объяснений. Кроме того, министр внутренних дел производил ревизию деятельности учреждений городского общественного управления.

Следует отметить и то обстоятельство, что за период действия Временного правительства Городские Думы не успели перестроить свою работу. Изменился лишь состав Городских Дум и Управ, в которых еще до новых официальных выборов политическими партиями и беспартийными гражданами были введены явочным порядком «общественно-демократические элементы».

Итак, анализ развития городского самоуправления в дореволюционной России показывает, что реформы конца XVII - начала XX в.в. способствовали развитию самоуправленческих начал в городах.

1. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов городского самоуправления в России в XIX веке было противоречивым, что находило своё отражение во взаимодействии городских органов местного самоуправления и органов государственной власти. Разногласия касались расширения источников городских доходов, методики распределения доходов, процедуры утверждения правительством председателей Управ, права губернаторов не утверждать некоторые постановления городских дум, предметов ведения городского самоуправления. Существование и деятельность самоуправленческих учреждений показывало жизнеспособность и определённую универсальность в решении проблем, как государственных, так и собственно местных.

2. Главное значение реформирования органов местного самоуправления во второй половине XIX состоит в том, что Россия в поиске приемлемой концепции местного самоуправления за небольшой исторический промежуток апробировала две модели нормативно-правового регулирования городских органов местного самоуправления, в первом случае с акцентом на органы местного самоуправления, во втором - на органы государственной власти. Однако резкий переход от реализации принципов одной теории местного самоуправления к реализации принципов другой теории снизил положительный результат.

3. В своих новациях Временное правительство двигалось в сторону общеевропейских стандартов организации местного самоуправления. Возможно, Временное правительство в своей модели нашло ту «золотую» середину, которая была оптимальной для устройства местного (городского) самоуправления в России. Возлагая на органы местного самоуправления новые государственные функции, оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало выборность органов местного (городского) самоуправления из числа местных жителей.

4. Опыт становления городского общественного управления показывал, какое отрицательное влияние на это развитие оказывало установление более жесткого контроля органов государственной власти над органами местного, в том числе и городского, самоуправления.

5. На сегодняшний день представляет интерес Структура органов городского самоуправления. Она более эффективно действовала, если Городская Дума являлась главным органом, ведающим делами, касающимися всего городского общества. Из своего состава она избирала председателя, который одновременно являлся председателем и исполнительного органа - управы. Члены управы избирались городской думой и были подотчетны не только ей, но и населению.

6. Преемственность в сохранении традиций, которую необходимо использовать и сегодня, должна заключаться в том, что депутат представительного органа городского самоуправления в случае неучастия в работе представительного органа должен признаваться отказавшимся от выполнения депутатских обязанностей, а соответственно и мандата.

Можно полностью согласиться с выводом, профессора В. И. Васильева, который он сделал из изучения опыта российского и зарубежного самоуправления: «... местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества».

Интересен и вывод Т. Г. Прокофьевой о том, что самоуправление должно служить фактором, сдерживающим излишнюю централизацию управления, и местные образования должны наделяться полномочиями не для противостояния центру, а прежде всего для поиска возможностей самостоятельного решения вопросов местной жизни.

 

Автор: Лютфалиев Р.Т.