Организация территориального общественного самоуправления города в РФ
Одним из важных аспектов, включения населения города в решение вопросов его развития является создание системы территориального общественного самоуправления в городе.
Законодательной основой организации деятельности территориального общественного самоуправления служит Конституция РФ 1993 г., Федеральный Закон 2003 г., конституции, уставы, законы субъектов РФ, городские уставы или специальные положения.
Следует заметить, что проекты специальных федеральных законов о структуре территориального общественного самоуправления неоднократно рассматривались Государственной Думой, но не были ею приняты. Более подробную законодательную регламентацию должна была осуществить новая редакция Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г.
Федеральный Закон 2003 г. дал понятие территориального общественного самоуправления как самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения или его части для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения под свою ответственность. В этом понятии подчеркивается специфика разных уровней осуществления самоуправления, в частности то, что они не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий; для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения.
Территориальное общественное самоуправления осуществляется на части городского поселения, в пределах подъезда, жилого дома, группы жилых домов, микрорайона и т.д. Федеральный Закон 2003 г. определяет перечень таких территорий открытым. Границы территории, на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливается представительным органом городского поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Выделение территориального общественного самоуправления как самостоятельного элемента системы городского самоуправления главным образом обусловлено его качествами, не свойственными другим элементам системы. Наиболее существенными признаками территориального общественного самоуправления, позволяющими отличить его от других элементов системы, являются: 1) территориальный признак (действует на определенной части территории муниципального образования); 2) инициативный порядок его появления (возникает исключительно по желанию и инициативе самих граждан); 3) функционирование в режиме общественных формирований (круг решаемых вопросов, порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления определяется населением самостоятельно, что отражается в принятом им Положении и Уставе). Территориальное общественное самоуправление не является проявлением публичной власти, в отличие от органов городского самоуправления, обязательность создания которых предусмотрена законодательством.
Территориальное общественное самоуправление может осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления (п.2 ст.27 Федерального Закона 2003 г.).
Собрания и сходы граждан (статьи 29,30 Федерального Закона 2003 г.) формируют органы территориального общественного самоуправления. Федеральный Закон 1995 г. не определял, какой процент жителей соответствующей территории должен был участвовать в формировании этих органов.
Согласно п.6 ст.27 Федерального Закона 2003 г. собрание граждан считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста, в свою очередь, конференция граждан правомочна, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
По нашему мнению, такая позиция законодателя может существенно затруднить формирование органов территориального общественного самоуправления, особенно на субгородском уровне, поскольку обеспечить необходимый кворум на собраниях в условиях, когда далеко не все горожане желают участвовать в общественном самоуправлении, будет весьма непросто. Для уже существующих органов, которые действовали на основе принципа «участвуют только те, кто желает» речь может идти о невозможности дальнейшей работы.
Следует отметить, что Федеральный Закон 2003 г. закрепляет исключительные полномочия собраний и конференций граждан, осуществляющих общественное самоуправление (п.7 ст.27). К ним относятся: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие устава ТОС и внесение в него изменений и дополнений; избрание органов ТОС; определение основных направлений деятельности ТОС; утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС. Законы субъектов РФ, как правило, конкретизируют эти полномочия.
К органам территориального общественного самоуправления относятся советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов и т.д., а также иные органы самоуправления по месту жительства. Границы территории жилого массива, на которой действует орган территориального общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей главой муниципального образования, исходя из исторических, культурных, социально - экономических и иных признаков целостности конкретной территории с учетом границ деятельности жилищно-коммунальных служб, а также в пределах архитектурно - планировочных зон или жилищных комплексов и утверждается представительным органом местного самоуправления.
Данные органы создаются по инициативе населения на основе добровольного волеизъявления граждан. Они характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой и не обладают чертами управленческого характера.
Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Расходы, связанные с подготовкой и проведением таких выборов, производятся за счет органов городского самоуправления. Собрание также устанавливает срок полномочий органов территориального общественного самоуправления, которые являются составной частью системы местного самоуправления и призваны обеспечить развитие инициативы и расширение возможностей самостоятельного решения населением вопросов социально-экономического развития городов, укрепление гарантий реализации прав и свобод граждан. Так, например, в Положении «О территориальном общественном самоуправлении в г. Ульяновске», принятом Городской Думой 21 мая 1997 г., указывается, что органы местного самоуправления оказывают содействие населению в осуществлении права на территориальное общественное самоуправление, которая заключается в разработке нормативной документации, создании необходимых условий для становления и развития системы территориального общественного самоуправления, передаче на договорной основе части своих полномочий с предоставлением необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов, помещений, оказании организационной и методической помощи.
Но бывают и другие примеры организации территориального общественного самоуправления. Так, в соответствии с Положением «О комитетах самоуправления микрорайонов» г. Арзамаса решением главы городской администрации обозначены границы микрорайонов, в которых действуют комитеты, возглавляемые назначенным председателем, который работает с представителями организаций, предприятий, домовых комитетов, различных общественных формирований (в количестве не менее 5 человек), причем, по возможности, на постоянной основе.
В указанном Положении закреплялось, что «комитет подотчетен в своей деятельности городской администрации и является органом, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции на территории своего микрорайона в пределах полномочий, передаваемых ему городской администрацией». Как видим, несмотря на название, комитет был, по сути, органом управления, а не самоуправления, поскольку в его деятельности отсутствовал целый ряд самоуправленческих начал. В данном случае никакой речи о самоуправлении быть не может, правильнее было бы говорить о территориальном управлении.
Органы территориального общественного самоуправления могут обладать правами юридического лица. Федеральный Закон 1995 г. устанавливал, что в соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут являться юридическими лицами, однако вопрос о порядке регистрации этих органов в качестве таковых данным законом урегулирован не был. Отсылка к законам субъектов РФ также мало способствовала решению данного вопроса. Гражданский кодекс РФ (п.З ст.50) устанавливает открытый перечень некоммерческих организаций, различные формы которых могут предусматриваться законом. Поскольку Конституция РФ 1993 г. (п. «в» ст. 71) относит гражданское законодательство к исключительному ведению Федерации, ее субъекты не могли законодательно установить специфическую организационно-правовую форму такого юридического лица, как орган территориального общественного самоуправления, урегулировать вопросы создания и государственной регистрации указанных юридических лиц. В результате, в регионах, где эти органы все-таки смогли обрести статус юридического лица, они были зарегистрированы, как правило, в форме общественных объединений.
В итоге органы территориального общественного самоуправления оказались уравнены с такими видами общественных объединений как общественные организации или органы общественной самодеятельности. Таким образом, деятельность органов территориального общественного самоуправления, по сути, свелась к реализации права граждан на объединение, а не на участие в осуществлении местной публичной власти.
Федеральный Закон 2003 г. в п.5 ст.27 закрепляет, что территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом и вводит новое понятие - устав территориального общественного самоуправления.
Относительно статуса юридического лица Федеральный Закон 2003 г. не определяет с необходимой подробностью условия их государственной регистрации, в частности, не устанавливает перечень документов, необходимых для регистрации. В свою очередь Федеральный Закон «О некоммерческих организациях» вообще ничего не говорит о территориальном общественном самоуправлении. Это дает возможность правоприменительным органам отказывать в регистрации или устанавливать требования к составу документов по своему усмотрению.
Что касается устава территориального общественного самоуправления, то можно говорить о весьма неоднозначном понимании данного понятия. В частности один из специалистов в области муниципального права А.А. Сергеев говорит об уставе как о «феномене публичного и частного права». Он замечает, что это не нормативный акт, поскольку субъекты, указанные в п.7 ст.27 Федерального Закона 2003 г. - собрании и конференции жителей подъезда, дома, микрорайона и т.п. - согласно Конституции РФ не имеют публично-властных полномочий и не в праве, принимать общеобязательные правовые акты. Однако это и не альтернативный акт - т.к. он устав не органа, а процесса - территориального общественного самоуправления.
Требования к уставу определяются Федеральным Законом 2003 г., а также нормативными правовыми актами органов городского самоуправления в соответствии с законодательством субъектов РФ. Исходя из тех вопросов, которые перечислены в п.9 ст.27 Федерального Закона 2003 г., в уставе отражаются определенные обязательства и функции органа территориального общественного самоуправления (сохранение и ремонт жилищного фонда, поддержание чистоты и порядка на данной территории, охрана зеленых насаждений и т.д.). Устав территориального общественного самоуправления регистрируется в исполнительном органе городского самоуправления, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.
Компетенция органов территориального общественного самоуправления может определяется и Положением об этих органах, которое должно соответствовать требованиям, предъявляемым к учредительным документам, представляемым на регистрацию в соответствии с законодательством об общественных объединениях граждан.
Например, в Положении «О территориальном общественном самоуправлении в г. Ульяновске» указано, что в уставе органа территориального общественного самоуправления могут быть закреплены соответствующие обязательства и функции данного общественного объединения по сохранению и ремонту жилищного фонда, поддержанию чистоты и порядка на данной территории, охране зеленых насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкулътурно-спортивных комплексов, сооружений и поддержанию в порядке дорог и тротуаров, других объектов коммунального хозяйства и благоустройства, организации клубов технического и художественного творчества, спортивных кружков, ведению воспитательной работы среди детей и подростков, оказанию помощи инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей, укреплению общественного порядка, защите прав потребителей, оказанию помощи школам, детским садам, больницам и поликлиникам, благотворительным фондам и организациям, поддержанию в надлежащем состоянии кладбищ и других мест захоронения, охране памятников истории и культуры, правозащитной деятельности и другим вопросам.
Этот пример показывает, что если в положении будут содержаться все основные вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления, которые могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов, пожертвований и других поступлений, то эти органы уже не будут территориальными.
Необходимо учитывать также полномочия, передаваемые представительными органами городского самоуправления и местной администрацией органам территориального общественного самоуправления, которые могут устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления. Так, Положением «О территориальном общественном самоуправлении в г. Ульяновске»: орган городского самоуправления может своими решениями, с согласия органа территориального общественного самоуправления, передавать ему свои полномочия по управлению отдельными объектами муниципальной собственности, находящимися на данной территории, а также другие вопросы своей компетенции (за исключением вопросов, связанных с принятием нормативных актов) с одновременной передачей соответствующих материально - финансовых ресурсов.
Согласно Положению «О территориальном общественном самоуправлении в г. Ульяновске» органы территориального общественного самоуправления могут создавать за счет собственных средств, добровольных пожертвований населения, юридических лиц, общественных объединений объекты коммунально-бытового и социально - культурного назначения, обеспечивать их содержание и эксплуатацию и т.д. Следует заметить, что данное Положение содержит большой перечень таких вопросов, которые вряд ли по силам территориальному общественному самоуправлению.
Трудно переоценить значение взаимодействия органов территориального общественного самоуправления с органами городского самоуправления.
Органы городского самоуправления могут оказывать органам территориального общественного самоуправления организационную, правовую, методическую и материально-финансовую помощь, осуществлять взаимодействие с ними в различных формах. В частности, именно нормативными актами представительного органа муниципального образования может предусматриваться возможность передачи органами городского самоуправления органам территориального общественного самоуправления по взаимному соглашению отдельных функций, связанных с решением вопросов местного значения на соответствующей территории (озеленение, охрана водоемов, поддержание в порядке дорог и т.д.). При этом важное значение имеет и передача органам территориального общественного самоуправления определенных финансовых и материальных ресурсов, а также осуществление контроля за их использованием. Однако в условиях острого дефицита на муниципальном уровне бюджетных средств территориальное общественное самоуправление, как правило, рассматривается в качестве способа решения части местных проблем силами самих жителей.
Единственная обязанность органов городского самоуправления, закрепленная в Федеральном Законе 2003 г. - рассматривать проекты муниципальных правовых актов, внесенных органами территориального общественного самоуправления. Но этого, по мнению одного из специалистов в области муниципального права, А.А. Сергеева (с ним следует согласиться) недостаточно, для вывода о том, что территориальное общественное самоуправление является тем самым «мостиком» между публичной и частной властью и самоорганизацией граждан. Дополнительные гарантии для территориального общественного самоуправления могли бы установить субъекты РФ. Однако, федеральный законодатель, следуя общей тенденции, лишил своих региональных коллег права регулировать соответствующие вопросы.
Таким образом, из вышеизложенного можно сделать некоторые выводы.
1. Федеральное законодательство допускает возможность участия населения в осуществлении городского самоуправления через систему территориального общественного самоуправления, но не гарантирует в полной мере эту возможность.
2. Федеральный Закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» безусловно, усилил позиции территориального общественного самоуправления как самоорганизации граждан. Но эта самоорганизация, по сути, не включена в механизм публичной власти.
3. Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов городского самоуправления, и, следовательно, не являются органами, через которые осуществляется власть народа.
4. Население части территории муниципального образования и органы территориального общественного самоуправления не имеют собственных властных полномочий; они не вправе издавать правовые акты; принимаемые ими решения, в отличие от решений органов городского самоуправления, не подкреплены инструментами государственного принуждения.
5. Федеральный Закон 2003 г. не предусматривает обязанности органов городского самоуправления согласовывать с органами территориального общественного самоуправления принятие тех или иных властных решений, учитывать в своей деятельности мнение этих органов, обеспечивать включенность этих органов в решение вопросов местного значения, находящихся в ведении поселения, оказывать им помощь и т.д. Органы городского самоуправления вправе, но не обязаны взаимодействовать с органами территориального общественного самоуправления.
Статья 27 Федерального Закона 2003 г. «Территориальное общественное самоуправление» относит его к одной из форм непосредственного осуществления населением местного (в том числе городского) самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Означает ли это то, что оно тоже является одним из институтов непосредственной демократии в системе городского самоуправления? Представляется, что нельзя однозначно ответить на поставленный вопрос. Как раз к нему скорее относится вторая часть названия Главы 5 Федерального Закона 2003 г. - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Представляется, что следует согласиться с профессором С.А. Авакьяном, который отмечает, что территориальное общественное самоуправление скорее надо считать «мини-властью» местного самоуправления. По его мнению, оно является подвидом власти местного самоуправления. Что же касается организационных форм его осуществления, то, как следует из вышеизложенного, для этого используются как институты непосредственной демократии в системе городского самоуправления - собрания и конференции граждан, так и органы территориального общественного самоуправления, избираемые этими собраниями и конференциями.
Автор: Лютфалиев Р.Т.