12.10.2011 3966

Формы представительной демократии городского самоуправления в РФ

 

Говоря о роли органов городского самоуправления в системе в целом, нельзя не заметить, что только благодаря им вся система городского самоуправления движется и развивается. Следует заметить, что практически любой импульс, связанный с участием в самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов городского самоуправления. Отсюда следует, что именно органам городского самоуправления, а не формам непосредственной демократии населения, принадлежит решающая роль в выборе направлений развития системы городского самоуправления.

Важной составной частью системы городского самоуправления являются выборные и другие органы городского самоуправления. Порядок образования органов местного самоуправления регулируется Федеральными законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., а после вступления в силу - в соответствии с Федеральным Законом 2003 г.), Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., законами субъектов Федерации, уставами городов и другими нормативными актами, принимаемыми уполномоченными на это органами городского самоуправления. В соответствии с ч.1 ст. 131 Конституции РФ 1993 г. и п.6 ст. 14 Федерального Закона 1995 г. структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная норма всегда вызывала весьма разноречивые суждения. Главный вопрос состоит в том, что понимать под структурой органов местного (в том числе городского) самоуправления.

Под структурой органов местного самоуправления Федеральный Закон 2003 г. понимает систему имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования полномочия городского самоуправления. Среди других органов городского самоуправления данный закон называет избирательную комиссию муниципального образования (ст.39), отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру (ст.37). В городских уставах могут быть предусмотрены и другие органы городского самоуправления.

Федеральный Закон 1995 года считал обязательным наличие только выборных, т.е. представительных органов местного самоуправления (кроме некоторых малочисленных муниципальных образований, см.: ч.2 ст. 14 и ст. 15 Федерального Закона 1995 г.). Федеральный Закон 2003 г. принципиально меняет структуру органов местного самоуправления. Он исходит из обязательности разделения власти на местном уровне на законодательную и исполнительную. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации1. Аналогичный подход был свойственен нормативным актам, принятым ранее в некоторых городах.

Например, постановлением Череповецкой городской думы от 26 октября 1995 г. «Об организационных основах городского самоуправления в г. Череповце» закреплялась следующая структура органов городского самоуправления: представительный орган - городская Дума, исполнительный орган - городская Управа (мэрия) и городской Голова (мэр), которые составляют единую систему городского самоуправления.

Городская Дума является постоянно действующим органом городского самоуправления и состоит из 18 депутатов, избираемых на 4 года. Однако в этом акте были и нормы, которые не учитывали принцип разделения властей. Так, Городская Управа (мэрия) в своей деятельности была подотчетна Городской Думе. Городская Дума осуществляла контроль за деятельностью всех органов и должностных лиц городского самоуправления по вопросам выполнения бюджета города, планов и программ экономического и социального развития города, другим вопросам в пределах ее компетенции, а также за выполнением предприятиями, организациями, учреждениями различных форм собственности, находящихся на территории города, правил о создании или преобразовании предприятий и иных объектов рыночной структуры, их размещения на подведомственной территории и соблюдением других правил. Таким образом, Городская Дума обладает достаточно широкими полномочиями, чтобы контролировать деятельность всех предприятий, учреждений и организаций на территории города.

Интересна также и внутренняя структура органов городского самоуправления. Предусматривалось, что должность секретаря Городской Думы, который избирается ею из числа депутатов. По статусу секретарь городской Думы является заместителем городского Головы и выполняет функции по организации работы городской Думы.

Городской Голова (мэр города) - высшее должностное лицо городского самоуправления. Он избирается населением города на 4-летний срок из числа его жителей. Городской Голова руководит исполнительным органом - городской Управой (мэрией) на принципах единоначалия, но в этой работе он подотчетен городской Думе, Органами городской Управы являются структурные подразделения городской Управы (департаменты, комитеты, управления, отделы), которые руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями при соблюдении установленных законодательством гарантий самостоятельности этих предприятий, учреждений, организаций.

В других городах использовались иные модели. Так, например, в Ростове-на-Дону глава города (мэр) как высшее должностное лицо возглавляет администрацию города (является ее главой). В качестве главы городской администрации он наделяется собственной компетенцией. Кроме того, являясь выборным высшим должностным лицом, он по должности входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и председательствует на заседаниях городской Думы.

В г. Орле председатель городского Совета избирается из числа членов Совета, кроме того из числа членов городского Совета избирается мэр города, который является высшим должностным лицом и возглавляет администрацию города.

В г. Твери действует система, при которой помимо главы города вводится должность назначаемого главы администрации, т.е. глава города стоит над другими органами городского самоуправления и тем самым отделяется от системы исполнительных органов.

Итак, в городах России используются такие модели городского самоуправления:

а) глава города, избираемый населением, входящий в состав представительного органа городского самоуправления и являющийся его председателем;

б) глава города, избранный представительным органом городского самоуправления из числа депутатов и являющийся одновременно председателем представительного органа;

в) глава города, избранный населением, входящий в состав представительного органа городского самоуправления, но не являющийся его председателем: последний избирается депутатами в качестве самостоятельного лица, действующего на освобожденной либо не освобожденной основе;

г) глава города, избранный из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, но не являющийся председателем представительного органа, последний избирается представительным органом;

д) глава города, избранный населением, и назначаемый глава городской администрации.

Каждый город самостоятельно определяет систему органов местного самоуправления. Возможно, наиболее удачной представляется система органов городского самоуправления, при которой глава города включен в представительный орган и председательствует на его заседаниях, а кроме того руководит деятельностью администрации, как это сделано в г. Ростове-на-Дону. При такой системе наиболее полно соотносятся непосредственные и представительные формы участия населения в городском самоуправлении с элементами единоначалия, с возможностями осуществления руководства городом на основе принципов профессионализма и персональной ответственности. Это вытекает из самой природы местного самоуправления, в котором нет разделения властей в его классическом варианте, а должно быть разграничение полномочий, рассматриваемое как полномочия городского населения на самоуправление.

Представляется, что в уставах городов необходимо закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и избираемых им органов и должностных лиц городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единоначалия, профессионализма и персональной ответственности при решении городских вопросов. Для обеспечения управляемости городом необходимо согласованное функционирование и взаимодействие всех звеньев формирующихся структур городского самоуправления.

Федеральный Закон 2003 г., так же как и Федеральный Закон 1995 г., предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.

Федеральный Закон 2003 г. в ч.2 - 8 ст.35 предусматривает особенности формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от вида муниципального образования и числа его жителей.

Представительный орган городского поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах непосредственно населением города на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, выражают волю всего населения города и осуществляют от его имени власть. Выборные представительные органы являются не просто составной частью системы городского самоуправления, они занимают в ней ведущее место, им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц городского самоуправления. Они обладают правом представлять интересы населения города и принимать от его имени решения, действующие на территории города.

Численный состав представительных органов различен. Он зависит от размера города, количества жителей, объема работы данного представительного органа и т.д.

Федеральный Закон 2003 г. закрепляет четкую пропорцию количества депутатов представительного органа муниципального образования к количеству его жителей. Так, п.6 ст.35 устанавливает, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек; 15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек; 20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек; 25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек; 30 человек - при численности населения свыше 500000 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения также определяется уставом города и не может быть менее 15 человек (п.8 ст.35). В поселениях численностью населения, обладающего избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не образуется, в этом случае его полномочия осуществляются сходом граждан (п.З ст.35).

По сравнению с Советами народных депутатов численный состав представительных органов городского самоуправления сократился в 8-10 раз. По мнению бывшего члена Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления И.В. Бабичева, «из-за этого ослабевает их связь с избирателями. Люди попросту не знают своего депутата. Поэтому нужно увеличить число депутатов представительного органа. Чем больше депутатов, тем полнее представлены интересы населения, различных социальных групп, тем полноценнее, приближеннее к жизни, к реалиям его работа».

Но нужно учитывать и то, что чем больше состав представительного органа, тем меньше возможностей эффективно работать, т.к. трудно рассматривать вопросы и принимать решения, да и для городского бюджета вряд ли будет возможным содержать такой орган, хотя, конечно, положительным качеством является то, что полнее будут представлены интересы населения.

Городской представительный орган является постоянно действующим органом городского самоуправления. В его функции входит обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью; обслуживание и социальная защита населения; защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка; защита интересов и прав городского самоуправления.

Полномочия представительного органа условно можно разделить на две группы: 1) полномочия по закреплению его статуса и статуса депутатов. К ним относятся утверждение регламента, внесение в него изменений и дополнений; избрание и освобождение от должности председателя, заслушивание отчетов о его работе; образование, избрание и упразднение постоянных и временных комиссий (комитетов); утверждение структуры, штатов и оплаты труда аппарата и т.п.; 2) полномочия по решению вопросов местного значения.

Следует отметить, что Федеральный Закон 2003 г. расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа (п10 ст.35).

Во-первых, это принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. В частности, п.5 ст.44 Закона 2003 г. устанавливает, что устав муниципального образования, муниципалыю - правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа. Во-вторых, это утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Такой отчет представляют в обязательном порядке исполнительные городские органы. Среди других исключительных полномочий перечислены такие, как определение основных направлений развития муниципального образования, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и др.

Контроль, за исполнением органами и должностными лицами местного (в том числе городского) самоуправления также является одним из исключительных полномочий представительного органа. Организационные формы данного контроля могут определяться в уставах и других нормативных правовых актах муниципальных образований. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума осуществляет контроль, за деятельностью органов местного самоуправления города и их должностных лиц. Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается регламентом городской Думы. В частности, в нем определены объекты контроля - деятельность администрации города, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений Думы и др. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации, отчетов структурных подразделений администрации города о своей работе и других формах.

Следует отметить тот факт, что перечень данных полномочий не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством РФ и законами субъектов РФ.

Основной формой работы представительного органа являются заседания, на которых рассматриваются и решаются вопросы, отнесенные к его ведению. Например, в соответствии с Регламентом Думы г. Костромы заседания проводятся в соответствии с планом работы на квартал, как правило, не реже одного раза в месяц.

Заседания Думы проводятся в открытой форме. Каждый гражданин, проживающий на территории г. Костромы, имеет право принять участие в открытом заседании Думы с разрешения председательствующего. Однако, приглашенные не имеют право вмешиваться в работу Думы и обязаны соблюдать порядок, подчиняться распоряжениям председательствующего. В случае нарушения порядка они могут быть удалены из зала заседаний.

Работу представительного органа организует председатель, избранный из числа депутатов. Однако, как мы отмечали выше, в некоторых городах работу представительного органа организует глава города.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов на заседания представительного органа, для контроля, за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в составе представительного органа из числа депутатов на срок его полномочий формируются постоянные комиссии. Порядок их организации и деятельности определяется регламентом представительного органа или специальным положением.

Например, Положением о постоянных депутатских комиссиях Туапсинской Городской Думы установлено, что она при необходимости формирует из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ее компетенции, а также для содействия проведению в жизнь ее решений и организации контроля за их исполнением. Постоянные комиссии способствуют эффективной деятельности Городской Думы и ответственны перед ней. Дума определяет количество постоянных комиссий и их численный состав.

Основными задачами постоянных комиссий являются разработка предложений по вопросам, отнесенным к ведению Думы и вынесенным на ее заседания; а также содействие администрации города в ее работе по выполнению решений Думы.

В городах в зависимости от численности и компетенции представительного органа обычно создаются следующие постоянные комиссии или комитеты: по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т.д.

Наряду с постоянными комиссиями, представительный орган вправе создавать временные комиссии по мере необходимости решения тех или иных вопросов временного характера, по завершению своих обязанностей они упраздняются решением представительного органа городского самоуправления, создавшего эти комиссии.

Должностные лица администрации города, предприятий, учреждений, организаций обязаны дать ответ на обращение комиссии или представить запрашиваемые документы и сведения в согласованные сроки.

Кроме коллективной работы в представительном органе депутат в своей деятельности использует и индивидуальные формы работы: проверки, обследования, опросы, прием избирателей, выполнение поручений представительного органа.

Федеральный Закон 1995 г. закрепляет, что депутату предоставляются условия беспрепятственного, эффективного осуществления его полномочий. В Федеральном Законе 2003 г. установлено, что такие права обеспечиваются. Представляется, что изменение терминологии в данном случае носит не принципиальный характер.

Так же как и депутаты других представительных органов, депутаты местных представительных органов имеют гарантии неприкосновенности, в т.ч. не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора.

В соответствии с Регламентом Думы г. Костромы депутат имеет право участвовать в обсуждении вопросов, выносимых на заседание Думы, постоянных комиссий; нормативно - правовой инициативы в органах городского самоуправления; избирать и быть избранным в Совет Думы, входить в состав постоянных и временных комиссий, формируемых Думой и главой самоуправления; вносить на рассмотрение Думы проекты решений и поправки к ним, в порядке, определенным регламентом Думы; вносить депутатские запросы; обращаться за любой, не запрещенной законом, информацией к органам и должностным лицам городского самоуправления, руководителям предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории города, независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности.

Так, согласно Регламенту Городской Думы г. Костромы депутат вносит обращение в письменной форме и оглашает его на заседании Думы, а ответ на данное обращение должен быть дан в течение десяти дней. Если обращение касается фактов нарушения Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации, постановлений и других актов, принимаемых федеральными органами государственной власти, Устава Костромской области, законов области, постановлений областной Думы, решений Думы г. Костромы, постановлений главы г. Костромы, либо затрагивает вопросы социально-экономического развития города, права жителей города и иные вопросы, имеющие общественное значение, то Дума рассматривает вопрос о признании такого обращения депутатским запросом.

Орган, должностное лицо, к которым обращен запрос, обязаны дать письменный ответ в срок не позднее 10 дней, если иное не предусмотрено решением Думы. Причем ответ оглашается на заседании Думы. Такой внимание к запросам и обращениям депутатов, на наш взгляд, обязывает должностных лиц внимательно ознакомиться с данным вопросом и своевременно дать исчерпывающий ответ. Депутат может вынести на обсуждение Думы свое мнение об ответе и предложить свой проект решения по рассматриваемому запросу.

Депутат не только имеет право, но и обязан участвовать в заседаниях Думы и иных ее органов, в состав которых он избран; выполнять решения Думы и постоянной комиссии, членом которой он является; работать в своем избирательном округе и отчитываться не реже одного раза в год перед избирателями и Думой. Отчет депутата - это официальное выступление депутата перед избирателями своего округа, после которого подводятся итоги его работы и работы Думы за определенный период времени и дается оценка им со стороны избирателей. Он проводится в целях получения избирателями информации о результатах деятельности депутата и Думы, критической оценки этих результатов, высказывания предложений по совершенствованию работы депутата и представительного органа. Отчет должен включать информацию о выполнении предвыборной программы депутата, о работе, проделанной им в Думе, ее органах и в избирательном округе, а также о выполнении Думой предложений избирателей.

Для организационного, правового, информационного и хозяйственного обеспечения деятельности представительного органа создается аппарат, структура и штатная численность которого устанавливается им непосредственно по предложению ее председателя представительного органа и с учетом мнений постоянных комитетов (комиссий).

Так, например, согласно Регламенту Думы г. Костромы коллегиальным органом, координирующим и организующим ее работу, является совет Думы. Руководит работой совета Думы председатель Думы, являющийся членом совета Думы.

Совет Думы выполняет организаторские функции, а именно: организует подготовку заседаний Думы: помогает депутатам осуществлять контроль за выполнением решений Думы, деятельностью органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; координирует работу постоянных депутатских комиссий; помогает взаимодействию Думы с главой самоуправления, комитетами и управлениями администрации области; взаимодействию с областной Думой, с представительными органами других муниципальных образований и т.п.

В целях обеспечения эффективного и постоянного взаимодействия между органами городского самоуправления и населения города по важнейшим социальным, политическим и культурным вопросам, учета общественного мнения, создание механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами городского самоуправления при представительном органе может быть образован общественный совет. Например, в соответствии с Положением «Об общественном совете при Ульяновской городской Думе» от 19 марта 1997 г. Он является консультативно - совещательным органом, обеспечивающим всестороннее и оперативное взаимодействие городской Думы с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями по важнейшим правовым, политическим, социально - экономическим, национальным и культурным вопросам в целях реализации прав и законных интересов граждан.

В состав общественного совета входят представители политических партий, профессиональных и творческих союзов, религиозных и других общественных организаций и движений, юридических лиц.

Полномочия представительного органа городского самоуправления могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска (п. 16 ст.35, ст.73 Нового Закона 2003 г.). Возможность такого роспуска предусматривалась и Федеральным Законом 1995 г. Соответствие данной процедуры Конституции РФ было подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14 - П «По делу о проверке конституционности пункта 3 Федерального Закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Основные различия между Федеральными Законами 1995 г. и 2003 г. состоят в следующем: 1) новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда с десяти дней до трех месяцев; 2) новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление другого вреда; 3) новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности; 4) новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения; 5) новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при принятии Закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

Необходимо указать, что Федеральный Закон 2003 г., в отличии от Федерального Закона 1995 г., не устанавливает обязанности назначения новых выборов представительного органа муниципального образования. Исходя из вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда РФ, новые выборы могут быть назначены тем же Законом субъекта РФ.

Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу (п.З ст.73). Следует заметить, что данный пункт заметно ущемляет права граждан, сокращая срок судебного обжалования решения по сравнению со ст. 5 Федерального Закона РФ от 27 апреля 1997 г, № 4866 - I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 265 ГПК РФ, которые устанавливают, что граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным законом и Главой 25 ГПК РФ,

Если говорить о главе муниципального образования, то следует заметить, что особенности его правового статуса как высшего должностного лица муниципального образования рассматривались в теории муниципального права. Так, в частности, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов отмечают, что он символизирует собой местную власть и выделяют два положения, характеризующие его статус: нормативное закрепление его полномочий и возможность совмещения им должностей руководителя представительного и исполнительного органа местного самоуправления.

Термин глава муниципального образования был введен Федеральным Законом 1995 г. для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Тем не менее для федерального законодателя должность главы муниципального образования не стала обязательной, ее учреждение связывалось только с нормативным актом самоуправленческой территории (п. 1 ст. 16 Федерального Закона 1995 г.). Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15 - П также отметил недопустимость прямых обязываний регионального законодательства об учреждении глав местного самоуправления и тем более установления порядка замещения этих должностей.

Иначе подошел к данной проблеме Федеральный Закон 2003 г. Глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления (п.1 ст.36 Закона 2003 г).

При этом для городов реальны два способа избрания главы: 1) населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) представительным органом из своего состава (в этом случае согласно уставу муниципального образования, он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях). Нельзя исключать и выборы на собрании (конференции) жителей города, но это, вероятно, возможно в небольших городах, если это не является затруднительным по организационным соображениям.

Федеральный Закон 1995 г. допускал совмещение в одном лице обязанностей по руководству представительным и исполнительными органами муниципального образования - устанавливалось совмещение должностей главы муниципального образования, председателя Думы и главы местной администрации.

По Федеральному Закону 2003 г. глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию (за исключением случаев, предусмотренных ч.З ст.36, где речь идет о поселениях с численностью населения менее 1000 человек). Вопрос о том, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования, определяется в уставе города. Именно от этого и зависит процедура его избрания: если глава муниципального образования является председателем представительного органа, то возможны обе процедуры, если же он является главой местной администрации, то он избирается только населением непосредственно на муниципальных выборах.

В полномочиях глав муниципальных образований можно отметить несколько направлений, которые могут быть перераспределены в зависимости от его роли в системе городской власти: для главы, являющегося руководителем городской администрации, в значительной степени присущи властно-управленческие полномочия, нормотворческие полномочия в сфере управления всеми отраслями городского хозяйства, структурными звеньями администрации, если же он является председателем представительного органа города, то он в большей мере сосредоточен на организационно - контрольных полномочиях. Общими являются представительские полномочия в отношениях с органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ), с другими органами местного самоуправления, а также с гражданами и организациями.

Глава города может наделяться достаточно широкой собственной компетенцией. Так, в соответствии с уставом г. Ярославля мэр города осуществляет следующие полномочия: возглавляет деятельность по осуществлению городского самоуправления; председательствует на заседаниях муниципалитета Города; вносит проекты решений; подписывает решения муниципалитета города; назначает выборы депутатов муниципалитета; ежегодно направляет в муниципалитет города отчет о постатейном исполнении бюджета города и послание о социально-экономическом положении; публикует данные о состоянии здоровья населения, о состоянии природной среды города и использовании природных ресурсов в хозяйственных целях, о состоянии законности и правопорядка; в соответствии с законодательством; руководит деятельностью мэрии разрабатывает схему управления отраслями городского хозяйства, социальной сферы, определяет структуру и порядок формирования мэрии, функции и полномочия территориальных администраций и других структурных подразделений мэрии; осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами и структурными подразделениями мэрии и учреждениями, состоящими на городском бюджете, а также полномочия по управлению предприятиями, находящимися в муниципальной собственности; представляет на согласование муниципалитета города кандидатуру первого заместителя мэра города, глав территориальных администраций мэрии; определяет штаты, организует работу с кадрами, их аттестацию, принимает меры по повышению квалификации работников; назначает на должность и освобождает от нее руководителей структурных подразделений и иных должностных лиц мэрии, заключает трудовые контракты с работниками. Важное значение имеют его полномочия по организации выполнения решений муниципалитета, собственных правовых актов всеми государственными органами и общественными объединениями, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города.

Если проанализировать соответствующие правовые акты, можно сделать вывод о том, что глава города обладает всей полнотой полномочий по решению вопросов управления городом, по руководству администрацией и осуществлению контроля, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, за исключением полномочий представительного органа. Он подотчетен как населению города непосредственно, так и представительному органу и несет ответственность за надлежащее исполнение своих обязанностей. При этом он возглавляет деятельность по осуществлению городского самоуправления на всей территории города.

Глава города осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия и в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, которые вступают в силу с момента их опубликования.

В целях обеспечения взаимодействия представительного и исполнительного органов городского самоуправления глава города может назначать своих представителей в представительный орган. Так, например, в г. Ульяновске принято специальное Положение о постоянных представителях мэра г. Ульяновска в городской Думе.

При рассмотрении компетенции этих лиц обращает на себя их право предоставлять на рассмотрение Городской Думы, комитетов и комиссий проекты нормативных и иных актов, особые мнения, заключения на проекты нормативно-правовых актов, подготовленных городской Думой, а также участвовать в работе согласительных комиссий, рабочих групп Городской Думы и выступать от имени мэра на заседаниях городской Думы.

Еще один орган городского самоуправления - это городская администрация. Она представляет собой исполнительно - распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном законе порядке.

Федеральный Закон 1995 г. (ст. 17) предусматривает, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть определены иные органы. Их наименование, компетенция, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности фиксируются в уставах муниципальных образований. Таким образом, Федеральный Закон 1995 г. не устанавливает обязательный порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления. Тем не менее, трудно себе представить модель организации муниципальной власти без исполнительных органов.

Следует отметить, что в соответствии с Федеральным Законом 2003 г. местные (в том числе городские) администрации приобрели статус обязательных органов в системе муниципальной власти наряду с думой и главой муниципального образования. Это орган общей компетенции, осуществляющий организационно - распорядительные и исполнительные полномочия по предметам ведения муниципальных образований. Именно это обстоятельство обеспечивает местной администрации функциональную самостоятельность и организационно - структурное своеобразие.

Глава городской администрации - это должностное лицо городского самоуправления, обладающее исполнительно - распорядительными полномочиями по решению вопросов городского значения и отдельных государственных полномочий. Так, в соответствии с Федеральным Законом 2003 г. возглавлять городскую администрацию может как глава города, избранный населением, так и лицо, назначаемое по контракту, который заключается по результатам конкурса на проведение этой должности. Федеральный закон 2003 г. подробно регулирует действия, связанные с назначением главы местной администрации. Он устанавливает также, что деятельность городской администрации регулируются федеральным законодательством РФ, законами субъектов РФ, а также городскими уставами и правовыми актами органов городского самоуправления, которые конкретизируют положения законодательства и устанавливают различные для каждого города особенности.

В Уставе г. Липецка в статье 21 «Взаимоотношения городского Совета с администрацией города» говорится о том, что городской Совет не вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную и исполнительно - распорядительную деятельность городской администрации. Вопросы, отнесенные законодательством, а также Уставом к компетенции администрации города, могут рассматриваться городским Советом исключительно в порядке контроля. Администрация подконтрольна в своей деятельности городскому Совету в пределах его компетенции и обязана по запросу Совета, комиссии и депутатов представлять необходимую информацию и документы, однако у представительного органа нет права формировать исполнительный орган или хотя бы право утверждать его структуру.

Деятельность администрации, помимо устава, регулируется регламентом и специальным положением. Так, например, в Регламенте администрации г. Кемерово определяется цель создания администрации, а именно: она обеспечивает права и законные интересы жителей г. Кемерово, осуществление общих для города задач социально-экономического развития, исполнение в городе законов Российской федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативно - правовых актов Кемеровской области, устава города и нормативно - правовых актов Кемеровского городского Совета; осуществляет связь между органами государственной власти Российской Федерации, Кемеровской области и органами самоуправления г. Кемерово; оказывает содействие федеральным и областным органам государственной власти, расположенным на территории г. Кемерово; привлекает население и общественные объединения к управлению городом.

Как правило, в составе администрации создаются территориальные, отраслевые и функциональные структурные подразделения в форме управлений, комитетов и отделов. Так, например, в соответствии с Регламентом администрации г. Костромы в структуру администрации входят управления, комитеты и отделы по отраслям правовой, социальной, хозяйственной и иной деятельности администрации (ст. 9).

Структура каждого подразделения, его функции и задачи регламентируются отдельным Положением. Территориальные, отраслевые структурные подразделения в форме управлений, комитетов и отделов создаются в целях эффективного управления и развития прогрессивных процессов в отраслях городского хозяйства, координации деятельности муниципальных предприятий и учреждений, функционирующих в рамках каждой отрасли, укрепления взаимовыгодного сотрудничества между администрацией, муниципальными предприятиями и учреждениями - с одной стороны, и коммерческими и некоммерческими организациями иных форм собственности - с другой стороны.

Наличие территориальных органов управления свойственно преимущественно крупным муниципальным образованиям - городским округам. В городах, имеющих районное деление, - это администрации районов в городе. Крупные подразделения городской администрации обычно имеют территориальные органы управления в администрациях районов.

Функциональные структурные подразделения (комитеты, отделы) образуются с целью обеспечения деятельности администрации в целом, в том числе для экономического и правового обеспечения управления городским хозяйством. Их деятельность возглавляют соответственно председатели и заведующие.

Главой 3 Положения об администрации г. Кемерово определяется компетенция городской администрации. Она через структурные подразделения осуществляет исполнительно - распорядительные функции по рассмотрению и разрешению вопросов городского значения, не входящих в компетенцию городского Совета народных депутатов. Это Положение конкретно определяет полномочия администрации в каждой области, а именно в социально - экономическом развитии, в области бюджета, финансов и налогов, землепользования, охраны окружающей среды, градостроительства, социальной защиты населения, социально - культурного обслуживания, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания, благоустройства, транспорта и связи, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

В соответствии с п.7 ст.37 Федерального Закона 2003 г. местная администрация является юридическим лицом и регистрируется в форме муниципальных учреждений. Данное положение предусматривается и в городских уставах. Так, в соответствии со ст. 44 Устава г. Кемерово городская администрация в качестве юридического лица может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, заключать любые сделки гражданско-правового характера в пределах компетенции, установленной действующим законодательством. Также законодательным образом признано, что юридическими лицами могут быть и структурные подразделения администрации, но не все, а только те, которым этот статус нужен с точки зрения целесообразности. Решение данного вопроса находится в ведении городской Думы.

Администрация города по предмету своей деятельности может издавать правовые акты, которые не должны противоречить Конституции РФ 1993 г., федеральным законам и законам субъекта РФ, уставу города и правовым нормативным актам представительного органа. Субъектами этого права являются глава городской администрации и руководители ее структурных подразделений.

Глава городской администрации принимает правовые акты нормативного характера - постановления, правовые акты ненормативного характера - распоряжения, и акты, регулирующие трудовые отношения - приказы. Руководители территориальных и отраслевых структурных подразделений администрации в пределах своей компетенции издают распоряжения - правовые акты по вопросам деятельности подразделения и подведомственных предприятий и учреждений, и приказы - акты, регулирующие трудовые правоотношения. Руководители функциональных структурных подразделений администрации по всем вопросам своей деятельности издают приказы.

В целях качественного и своевременного решения содержащихся в документе вопросов устанавливается контроль за исполнением постановлений, распоряжений и поручений главы администрации, который заключается в проверке своевременного доведения документа до исполнителя; регулировании хода исполнения документа; учете, анализе и обобщении результатов исполнения документа по существу вопроса, форме и срокам исполнения; своевременном информировании главы администрации; снятии документа с контроля.

Глава городской администрации вправе отменить правовые акты руководителей структурных подразделений, а также правовые акты, подписанные им ранее, в случаях: нарушения действующего российского законодательства, Устава города и решений городского представительного органа; противоречия ранее принятым правовым актам; отсутствия материального или финансового обеспечения для выполнения правового акта.

Итак, городская администрация как исполнительно - распорядительный орган города осуществляет управление муниципальным хозяйством, имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает проекты плана социально - экономического развития и бюджета города, проект схемы управления городом, структуру органов городской администрации и положений о них, выполняет другие функции. По вопросам своей деятельности администрация издает правовые акты.

Федеральный Закон 2003 г. признал уже действующие на практике органы специального финансового контроля (ревизионные комиссии, счетные палаты). Он допускает создание в муниципальных образованиях специальных контрольных органов, осуществляющих контроль, за исполнением местного бюджета, порядком его подготовки и рассмотрения и за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Хотя образование контрольных органов до сих пор остается не обязательным, целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях, не вызывает сомнений. Во многих городах такие органы уже созданы.

Например, в г. Саратове городской Думой создается, Контрольно - счетная палата для осуществления контроля, за исполнением бюджета города, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью.

Контрольно - счетная палата действует на основании Положения о Контрольно - счетной палате, утвержденного городской Думой г. Саратова. В соответствии с данным Положением она контролирует эффективность и целесообразность расходов муниципальных денежных средств, использования других видов муниципальной собственности; контролирует законность и своевременность движения городских бюджетных средств; организует и осуществляет контроль хозяйственно - финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности; осуществляет контроль производственно - финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из городского бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, предоставленными органами городского самоуправления.

Контрольные органы могут формироваться двумя способами: путем муниципальных выборов или представительным органом городского самоуправления (городской Думой). Первый способ является весьма дорогостоящей процедурой, да и избирательное законодательство в полном объеме к таким выборам не применимо. На наш взгляд, второй вариант является менее затратным, более оперативным и эффективным, поскольку представительная власть получает рычаги влияния на новую структуру.

Формирование контрольного органа представительным органом предусматривает либо избрание, либо назначение, либо сочетание того и другого. Так, председатель контрольного органа может избираться на срок, установленный представительным органом. В тоже время его специалисты назначаются на должность по результатам конкурса представительным органом.

Установлены гарантии гласности в деятельности контрольного органа. Порядок и сроки опубликования результатов проверок контрольного органа должны определяться на городском уровне представительным органом городского самоуправления.

 

Автор: Лютфалиев Р.Т.