Институт государственной гражданской службы: природа, сущность и правовые принципы
Стабильность и динамизм развития Российской Федерации все в большей степени начинают зависеть от эффективности систем управления ее субъектов и в немалой степени - от состояния их государственной. Основой изучения современной государственной гражданской службы является российское законодательство последних десяти лет, где ведущее место занимают федеральные законы, «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» (ч. 1, ст. 1) определено, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Принятие нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» связано с реформированием государственной службы, которое осуществляется поэтапно, начиная с 2000 г. Необходимость такого реформирования обусловлена проведением административной реформы, потребностью в совершенствовании государственного управления.
Для реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации» на 20032005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который закрепил как конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать государственный служащий.
В соответствии с названной Программой в 2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы, включая гражданскую, правоохранительную, военную службы, а также разделил уровни службы на федеральную и субъектов Федерации.
Вступление в силу названного Закона вызвало необходимость разработки проектов других федеральных законов: «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе», «О внесении изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе», «О муниципальной службе».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27 июля 2004 г., по своей сути является Трудовым кодексом для российских чиновников. Закон переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права, не вступая при этом в противоречие с нормами трудового права. В этом заключается одна из важнейших новелл принятого законодательного акта.
В специальной юридической литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий».
По мнению А. П. Алехина, «государственная служба в широком смысле слова сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах».
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как «служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах». С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба - это «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».
Наиболее четкое определение понятия «государственная служба» дает, на наш взгляд, Г.В. Атаманчук: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Он считает, что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства и общества, власти и гражданина (государство - система государственных органов - государственный орган - государственная должность - государственный служащий - гражданин - общество), государственная служба включает прежде всего такие элементы, как государственная должность - государственный служащий - гражданин, и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган или систему государственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность (государственным служащим), и гражданами государства.
Среди других распространенных в литературе подходов к определению сущности государственной службы можно выделить следующие:
- это публичный социально-правовой институт, связанный с обеспечением функционирования государства в соответствии с Конституцией и законами; порядок осуществления государственной власти на основе и в целях реализации права свободной жизнедеятельности человека и общества;
- неотделимый элемент современного демократического государства, одна из «несущих конструкций» государственного управления;
- публично-правовое отношение между гражданином и государством и процесс реализации законов и политики государства, административный процесс;
- единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института сообщества, профессиональной корпорации лиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своим правовым статусом;
- система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
- особый вид управленческой деятельности - государственная административная (аппаратная) деятельность;
- государственная организация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих в устойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело с общей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельных подсистем.
Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах, хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственным служащим и работников государственных учреждений и предприятий (о чем будет сказано ниже).
Определим основные понятия, связанные с государственной службой: - государственное управление - целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики:
- государственный аппарат - в широком смысле это совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства: представительные, исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле - это совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством; государственный аппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональную систему государственных органов, их подразделений, государственных должностей в них и лиц, исполняющих эти должности;
- государственный орган - учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами;
- государственная должность - первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 27 янв. 1999г. и от 13 окт. 2000 г.); далее Закон об основах государственной службы) - государственная должность определяется как «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее - государственные органы), с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей;
- должностные лица в системе государственной службы - это государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т. д.), а также служащие, которые руководят деятельностью подчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделений органов управления); другими словами, это лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органе управления;
- компетенция - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для него предметам ведения;
- полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции;
- должностные обязанности - обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;
- государственный служащий - гражданин, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату); согласно п. 1, ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации». Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации;
- администрация - 1) органы исполнительной власти и государственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал;
- чиновник - 1) наиболее общее наименование государственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее на государственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) в иерархии государственных должностей.
Современная государственная служба России законодательно определена как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы).
Следует заметить, что ряд исследователей (например, Г. В. Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В. Шаров) справедливо высказывает критические замечания в отношении данного определения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что «понимание государственной службы как службы в государственных органах приводит к тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Даже разделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть воплощением их единства; каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится набором государственных органов, начальник любого из которых применяет по своему усмотрению весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфере общественной жизни, словно это его частная собственность». В этой связи возникает закономерный вопрос, который формулирует Г.В. Атаманчук: «Неужели законодателям неважно, что чиновники по такому закону будут служить уже не Российскому государству и его народу, не Конституции и закону, а тому министру или начальнику, у кого в подчинении они находятся?».
Вызывает, на наш взгляд, недоумение и то, что в законодательном определении понятия «государственная служба» отсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях и функциях, во имя которых и существует государственная служба.
Определение государственной службы как службы в государственных органах порождает еще несколько проблем. Во-первых, в Законе об основах государственной службы отсутствует перечень государственных органов, служба в которых считается государственной, а определить, является ли конкретная организация государственным органом, достаточно сложно. Более того, ни в одном действующем нормативном правовом акте не дается определение государственного органа, поэтому единственным способом закрепления статуса органа является прямое указание в акте о нем, что он является государственным органом. Вот почему во избежание придания статуса государственного органа организации, не обладающей необходимым набором признаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядом организаций, исполняющих государственные функции, статуса государственных органов), а также для четкого установления границ государственной службы необходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа. Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установить перечень государственных органов, служба в которых признается государственной.
Во-вторых, государственная служба сводится лишь к «обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Однако некоторые государственные служащие не только обеспечивают исполнение, но и непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Например, заместители министров (в том числе первые заместители), руководители федеральных органов исполнительной власти (кроме федерального министерства), являясь государственными служащими, фактически осуществляют часть полномочий государственных органов: издают распоряжения, подписывают финансовые документы от имени государственного органа, принимают на государственную службу и т. д. Следовательно, государственная служба представляет собой не только обеспечение исполнения полномочий государственных органов, но и исполнение этих полномочий.
Следует обратить внимание и на то, что в европейских языках термины описания государственной службы (управления) - civil, public, publique, of-fentlich («гражданская», «публичная», «общественная») - подчеркивают публичный характер деятельности государственной администрации и ее взаимодействие с институтами гражданского общества. В российской традиции акцент делается на государственном характере службы (т. е. службы «государевой»).
В отношении понятия «государственный служащий» существуют такие же различия. Например, в англосаксонских странах используется термин civil servant, в буквальном смысле означающий «гражданский служащий», т. е. чиновник, который служит обществу, а не узкой касте бюрократов. В русском переводе в соответствии с политическими реалиями оно обозначает не «гражданского служащего», а «государственного служащего», который подчинен не народу, а только своему начальству.
К тому же следует учитывать, что в некоторых странах Запада, имеющих стабильную систему служебного законодательства, отсутствует строгое нормативное определение государственной службы. Однако в этом случае законодатель указывает специфические признаки государственного служащего, которые отличают его от других категорий работников. Так, во Франции к числу признаков, характеризующих государственного служащего, относятся: 1) назначение на постоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоение определенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной, территориальной или региональной государственной службы. На государственной службе в этой стране состоят лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня (около половины государственных служащих работают в учреждениях образования и здравоохранения). Статус государственных служащих во Франции распространяется на гражданских и военных служащих государства; служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов; служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др.. Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы: 1) служащие, работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и на условиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основе в штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие их рангу в административной иерархии.
В Германии понятие «государственная служба» также охватывает всех работников государственных учреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т. д. Лица, находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции на постоянной основе. Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от друга. Прежде всего, тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими и рабочими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто.
В Великобритании гражданскими служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств (за исключением занимающих судебные или политические должности), получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. В широком смысле слова к государственным служащим Великобритании относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, так и военнослужащих, судей, служащих полиции и органов местного самоуправления, учителей и работников национальной службы здравоохранения и т. д.
Несмотря на некоторые отличия в определении понятия государственной службы в странах Запада можно выделить следующие общие ее признаки: 1) государственная служба (в широком смысле слова) функционирует не только в государственных органах (как в России), но и в государственных учреждениях, предприятиях и организациях; 2) государственная служба осуществляется двумя различными категориями служащих: служащими (чиновниками), занимающими должности на постоянной основе (исходя из принципа пожизненного найма), составляющими костяк государственной службы, и служащими, работающими в государственных учреждениях по контракту. В России же в соответствии с п. 6 ст. 2 Закона об основах государственной службы, «гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет». Таким образом, принцип пожизненности государственной службы в России не установлен. Кроме того, в нашей стране, в отличие от стран Запада, учителя, врачи и преподаватели государственных вузов - то есть граждане, владеющие, на наш взгляд, самыми главными для общества специальностями, - не являются государственными служащими и наделены каким-то непонятным и даже в определенной мере ущербным статусом «бюджетников».
Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда оно трактуется как «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов. Так, с точки зрения А.В. Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собой организованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической, самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнении социально значимой функции (управления) материальных учреждений - государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя и вовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления деятельности которой определяются функциями государства».
Необходимо подчеркнуть, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)».
Государственная служба как система социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, 3. С. Попова и другие, включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.
В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:
- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;
- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т. п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;
- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т. д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;
- институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.
Правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.
Большинство российских ученых-правоведов справедливо полагает, что правовой институт государственной службы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных и личных интересах). Вот что по этому поводу пишет Н.М. Казанцев: «Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт, доставляет и государству свойства публично-правового института. Если же государственная служба урегулирована исключительно как институт гражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров между руководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, то и само государство перестает быть публично-правовым институтом, становится своего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другим всенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающих государственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный (дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудового права не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитывает неравный статус субъектов права - государства и государственного служащего. Для государственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правового регулирования, который определяется принципом - разрешено только то, что прямо указано в законе.
В этой связи государственную службу можно определить как комплексный институт публичного права, образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного, административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения между государственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей по государственной должности, а также между государственным служащим и гражданином (обществом в целом).
Наконец, государственную службу можно отнести к политическим инстатутам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т. п.). Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.
Вместе с тем профессиональная деятельность государственных служащих должна быть направлена на поиск оптимальных вариантов политических, экономических, социальных и других эффективных средств реализации государственной политики в условиях противостояния дестабилизирующим факторам и деструктивным процессам, разрушающим государство. Именно поэтому государственная служба как социально-политический институт выступает также в роли «балансира» против тенденций, дестабилизирующих общество, для чего она должна иметь нормативно-правовой иммунитет от политических крайностей и пристрастий. В этом смысле государственная служба рассматривается как один из главных механизмов интеграции в политическом порядке, как источник стабильности для демократического процесса. В условиях слабости власти, когда происходит замена одних политических институтов на другие, государственная служба становится «инструментом стабилизации ситуации и управления обществом».
Дискуссионный характер носит в настоящее время выделение видов государственной службы. Под видом государственной службы понимается ее специализация по содержанию обеспечиваемых государственными служащими полномочий, которая, в свою очередь, обусловливается целями и функциями соответствующих государственных органов. Таким образом, служба обеспечивает реализацию компетенции государственных органов и производна от нее.
Г.В. Атаманчук выделяет три вида государственной службы:
1. Управленческая государственная служба, состоящая в осуществлении государственного управления общественными процессами. Ее объем и содержание определяются сущностью государственного управления, которая трактуется как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (его органов) на сознание, поведение и деятельность людей, поддержание жизненной активности общественной системы. Этот вид службы осуществляется в законодательных, исполнительных и судебных органах власти.
2. Военная государственная служба - служба, обеспечивающая суверенитет, свободу, внешнюю и внутреннюю безопасность государства и общества.
3. Специальная государственная служба, или, как она теперь названа в Федеральном законе о системе государственной службы, правоохранительная служба, связана с поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности. Эта служба осуществляется в правоохранительных, административно-надзорных и контрольных органах.
Названные виды государственной службы Российской Федерации на ее различных уровнях имеют разное значение и объем. Если управленческий вид государственной службы присущ всем ее уровням, то военная, как и правоохранительная, - лишь федеральной государственной службе.
В настоящее время исследования в области теории государственной службы группируются в четырех основных направлениях:
- структурно-институциональном;
- деятельностно-функциональном;
- кадроведческом;
- административного менеджмента.
Каждое из этих направлений имеет многообразное содержание и может быть разделено на ряд составляющих.
В рамках структурно-институционального направления изучается процесс формирования государственного аппарата на различных ветвях и уровнях власти, координация его деятельности по горизонтали и вертикали, структурирование по ветвям и уровням государственного управления, формы учреждения государственных должностей государственной службы, аппаратная иерархия, отношения между аппаратом и политическим руководством, аппаратом и группами интересов, аппаратом и населением, аппаратом и общественным мнением.
Деятельностно-функциональное направление уделяет основное внимание выяснению специфики государственной службы как профессиональной деятельности, ее структурированию в соответствии с социальными потребностями, выработке результативных технологий подготовки, принятия и выполнения управленческих решений, совершенствованию технологий информационного обеспечения государственной службы и улучшению документооборота.
В задачу кадроведческого направления входит изучение отношения руководителей и подчиненных в аппаратной иерархии, служебной карьеры, профессиональной подготовки государственных служащих, оптимальных форм их приема и увольнения, правового статуса и экономического обеспечения государственных служащих, административно-политической элиты, управления персоналом государственной службы.
Направление административного менеджмента пытается адаптировать технологии предпринимательской деятельности к специфике государственного аппарата. Сторонники данного направления считают, что повысить эффективность и действенность государственной службы в современных условиях можно за счет ее коммерциализации, т. е. создания такой экономической, правовой и нравственной обстановки на службе, которая вынуждала бы государственных служащих бороться за снижение стоимости и улучшение обслуживания населения по прямой аналогии с бизнесом.
Итак, государственная деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов - деятельность за пределами государственной службы. Государственная же деятельность по обеспечению полномочий государственных органов уже считается государственной службой, а это значит, что закон связывает государственную службу с осуществлением функций исполнительной власти.
Две части государственной деятельности не изолированы одна от другой. Действующее законодательство четко определяет соотношение между ними: государственная служба обеспечивает исполнение полномочий руководителями государственных органов.
Содержанием государственной должности является круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа. Следовательно, содержание государственной должности производно от полномочий государственного органа, в котором она учреждена. Права и обязанности лица, замещающего государственную должность, обусловлены функциями самого государственного органа. Именно через деятельность лица, замещающего государственную должность, реализуются полномочия государственного органа.
Однако в понятие государственной должности включены лишь обязанности по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа, но без предоставления определенных прав лицу, замещающему государственную должность, невозможно реализовать возложенные на него обязанности.
По содержанию цели государственной службы могут быть социальными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и другими.
Социальные цели государственной службы обусловлены социальным характером государства. Целью органов государственной власти является реализация обязательства государства обеспечивать определенный уровень жизни граждан, удовлетворять их материальные и духовные потребности, а также конституционные требования государственной поддержки образования, здравоохранения, социального обеспечения, обеспечения занятости, охраны труда, помощи социальным группам с низкими доходами и т. п.
Экономические цели государственной службы связаны с повышением эффективности государственного регулирования экономики, управления государственной собственностью, поддержкой предпринимательства, а также со снижением затрат на содержание государственного аппарата.
Политические цели государственной службы направлены на укрепление правового государства, организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с населением.
Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты исполнения полномочий соответствующих государственных органов, профессионализации государственного аппарата, совершенствования норм, правил, стандартов, регулирования качественного и количественного состава государственных служащих, их продвижения по службе, изменения структуры государственного аппарата и т. п.
Правовые цели отражают намечаемые результаты реализации государственными служащими законодательства страны, а также разработки специального законодательства о государственной службе.
Государственное управление, которое осуществляет государственная служба, - это практическое организующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Отметим, что государственная служба существует в неразрывной связи с государственной политикой, которая находит отражение в правовых статусах, решениях, практике законодательной, исполнительной и судебной властей как формы подчинения государства общенациональным интересам.
Функционирование государственной службы в рамках законов и в режиме законности создает известную устойчивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства. Под влиянием объективных и субъективных факторов государственная политика может меняться, но эти изменения должны проводиться в установленном процессуальном порядке.
В демократическом обществе государственный аппарат призван быть широко и тесно связан с обществом, должен воспринимать его состав, интересы, настроение, взгляды, пользоваться доверием.
Существует немалое число государственных должностей, носящих политический характер. Посредством их исполнения формируется государственная политика, устанавливается особый порядок замещения таких должностей. Лица, замещающие государственные должности, оказывают активное влияние на государственных служащих. Политики способствуют укреплению позиций государственной службы, расширению ее возможностей в осуществлении государственной власти. При этом они выполняют следующие функции:
- определяют структуру, функции, основные направления и звенья государственной службы;
- формируют непосредственно кадровый состав своего ближайшего окружения, входящего в группу должностей государственной службы и опосредованно, через конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены, личные собеседования, - состав государственных служащих, занимающих государственные должности;
- организуют, контролируют деятельность государственных служащих, в том числе по реализации властных полномочий;
- обеспечивают единство требований к государственной службе, заботятся об авторитете службы в обществе.
Исследователи отмечают формы влияния государственной службы на законодательную и исполнительную политику. Первая - служебное консультирование. Сегодня во всех демократических странах политические руководители, избранные на короткий срок и не являющиеся разносторонними специалистами, часто советуются с опытными государственными служащими, специалистами в соответствующих областях. Собственные политические пристрастия государственных служащих, естественно, сказываются и на их советах, а значит, имеют политическую окраску.
Вторая форма - административное нормирование. Большая часть законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации и других нормативных правовых актов составляются в общих выражениях. Их формулировки не могут предусмотреть всех бесчисленных конкретных ситуаций, поэтому многие государственные органы вынуждены давать собственное толкование правовых норм и правил их применения. Для этого они вырабатывают свои ведомственные нормы, где детально расписаны ориентиры, установленные законодательной и исполнительной властями. В результате государственные служащие неизбежно оказываются участниками политического процесса. Чем более общие правовые нормы они получают, тем больше возрастает значимость разрабатываемых ими нормативных правовых актов.
Третья форма - служебная самостоятельность. Государственные служащие приобретают большие права в формировании и реализации политики, посредством которой осуществляются принятые законы, реализуются нормативные правовые акты и исполняются решения судов.
Среди функций государственной службы выделяют организационно-регулирующие, информационно-аналитические, стимулирующие, контрольные и воспитательные, политические, экономические и социальные, федеральные и региональные, регулятивные, охранительные и др. В современных условиях особую значимость приобретают функции социальной коммуникации и информации.
Таким образом, современная российская государственная служба в целом представляет собой особый социальный институт публично-правового регулирования. Она строится на принципах долга, верности Конституции страны и Отечеству, духовной общности ради высших общественных ценностей. Государственная служба - это особый вид социальной практики, реализуемый социальным слоем людей, посвятивших себя служению государству и обществу, особый механизм органической связи социума (общества), государства и гражданина, особый вид работы от имени и по поручению государства. Она предоставляется человеку государством и регулируется специальным законодательством, а лица, находящиеся на государственной службе, профессионально обеспечивают выполнение исключительно государственных полномочий.
Институт государственной службы является комплексным, охватывающим совокупность различных отношений, регулируемых нормами разных отраслей права и объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных служебных отношений.
Организация и функционирование государственной службы во многом зависят от структуры государственных органов, их специализации и полномочий. В научной юридической литературе не выработался единый подход к определению государственного органа. Некоторые ученые считают, что государственный орган - это «учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни, определенным образом организованная группа людей, действующая в соответствующей сфере, в рамках своей компетенции и участвующая в реализации определенных государственных функций». На наш взгляд, данный подход к определению не раскрывает наиболее существенные признаки государственного органа.
Наиболее удачными представляются следующие определения: «Государственный орган (от греч. organon - орудие, инструмент) представляет собой государственную структуру, обладающую организационным единством, собственной компетенцией и специальным назначением (законодательные, исполнительные, судебные органы и т. д.)»; государственный орган - это «составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое»; «организованная часть государственного механизма, наделенная властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом».
Специфические признаки государственного органа таковы:
- формирование органа по воле государства и осуществление им своих функций от имени государства;
- выполнение органом установленных законодательством видов и форм деятельности;
- наличие у органа юридически закрепленных организационной структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, порядка его взаимоотношений с другими государственными органами и организациями;
- наделение органа полномочиями государственно-властного характера (на наш взгляд, это самый важный признак).
В отдельных научных работах признаки государственного органа расписаны более детально.
Очевидно, что понятие государственного органа является ключевым при отнесении конкретного органа к органам государственной службы, а потому оно обязательно должно быть единообразно установлено в законах о государственной службе федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Представляется, что именно законом, а не иными нормативными правовыми актами необходимо руководствоваться при решении спорных вопросов отнесения государственного органа к органам, в которых осуществляется государственная служба.
Система органов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции и достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи, составляет государственный аппарат. В общем виде именно государственный аппарат определяет пределы осуществления государственной службы.
Несомненную значимость, на наш взгляд, представляет вопрос о принципах института государственной службы. Понятие «принцип государственной службы» раскрывает основополагающие черты, существенные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы.
От принципов государственной службы зависят и функционирование государственного аппарата, и деятельность органов местного самоуправления. Принципы определяют тенденции развития законодательства о государственной службе.
В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые обязательны для всех лиц и организаций, имеющих отношение к государственной службе; распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в ее рамках; охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.
Конечно, как и любое социальное явление, принципы государственной службы в известном смысле субъективны. Они формулируются законодателем на основании конкретного правового опыта и правовой культуры страны и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. В то же время принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе служебных отношений.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции Российской Федерации, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства Российской Федерации, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). Они реализуются государственными служащими посредством практических действий. Кроме того, принципы государственной службы, установленные в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», являются исходной моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые конкретизируют и развивают систему принципов государственной службы. Каждый принцип государственной службы отражает не все объективные закономерности деятельности государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение какого-либо одного принципа отрицательно сказывается на выполнении всех остальных.
В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм.
С точки зрения организации и функционирования государственной службы ее принципы можно разделить на две группы: принципы организации государственной службы и принципы ее практического функционирования.
Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (развивает положение ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) иначе называют принципом законности. Этот принцип является всеобщим.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина является важным требованием закона о том, чтобы государственные служащие, прежде всего признавали права и свободы человека и гражданина. Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, т. е. делать все возможное для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и сущность деятельности государственных служащих.
Принципы единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации предусматривают, чтобы государственная служба представляла собой множество государственных должностей, учреждаемых в единой системе органов государственной власти. Эти принципы непосредственно вытекают из федеративного устройства страны. Федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в совместном ведении РФ и ее субъектов.
В соответствии с закрепленным в ст. 10 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей.
Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой закреплен в ч. 4, ст. 32 Конституции РФ и полностью соответствует п. «с», ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Однако совершенно очевидно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий по должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы.
Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов РФ, а также и для специальных видов государственной службы.
Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих предусматривает, что профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также накопленного опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования.
Принцип профессионализма и компетенции государственных служащих является ведущим началом организации и функционирования государственной службы в вопросах подбора, расстановки и перемещения кадров государственных служащих.
Принцип гласности в осуществлении государственной службы предусматривает, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Однако государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.
Соблюдение принципа ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей призвано стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, образует состав должностного проступка и влечет за собой применение дисциплинарных взысканий.
Принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Государственные служащие руководствуются законодательством РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.
Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах выражается в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики.
Все принципы государственной службы тесно взаимосвязаны и призваны действовать в системе: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Принципы государственной службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной кадровой политики.
Использование лучшего отечественного и зарубежного опыта, искоренение организационных недостатков, постановка новых целей перед государственной службой будут способствовать повышению ее роли в совершенствовании государственного управления, обеспечении его рациональности и эффективности.
С начала 80-х годов XX века в большинстве развитых государств мира проводятся административные реформы, затрагивающие управление государственным сектором и функционирование государственного аппарата. Общими основаниями этих реформ в 80-90-е годы XX века были кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.
Как отмечает М. Крозье, «мир, применительно к которому создан механизм государственного управления индустриальным обществом, не просто переживает упадок, а, трансформируясь, исчезает. Переживаемая грандиозная трансформация преобразует индустриальное общество, основанное на стандартизации и производстве предметов массового потребления, в общество, где... повышается значение инноваций, качества, отношений между людьми. В таком обществе главными будут не промышленная деятельность, а услуги и высокие технологии». Старая система управления индустриальным обществом, основанная на иерархической субординации, дистанцированности и секретности, не соответствует изменившемуся миру, поскольку появилась большая возможность выбора, сократилось социальное расстояние между людьми, распространяются современные средства коммуникации.
Кроме того, «бюрократическая система» наряду с несомненными достоинствами (способствовала разделению труда, превратила управление в профессиональное дело, внесла порядок и стройность в правила и процедуры и др.), как оказалось, имеет и существенные недостатки: тенденция подмены общественного интереса корпоративным интересом чиновничества; бюрократизм, формализм и карьеризм; притязания на монопольную компетентность; ориентация на процесс, а не на конечный результат; игнорирование интересов потребителя; затратный характер; отчуждение граждан от органов управления; медленная адаптация к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества.
Главная проблема, как подчеркивает М. Крозье, не в чиновниках, какими бы волокитчиками и бюрократами они ни были, а в характере самой системы, ее отставании от жизни. По справедливому мнению Жака Шевалье, такой системе «свойственна тенденция к созданию бюрократических структур, их закрытости, окостенелости, формализму. Положение дел ухудшается еще из-за особого юридического статуса государственной службы, который не позволяет проводить изменения и исправления: положение монополиста порождает (вследствие уверенности в постоянном «рынке» пользователей) равнодушие к реакции клиентов и выдвижение на первое место своих собственных интересов».
Таким образом, бюрократическая организация уже не работает с прежней эффективностью, поскольку «лежащие в ее основе принципы диаметрально противоположны принципам, необходимым для того, чтобы дать ответ на вызов современности». Как отмечают К. Пинчот и Э. Пинчот в работе «Конец бюрократии и становление интеллектуальной (intelligent) организации», этот ответ на вызов времени заключается в переходе от бюрократической организации, т. е. от отношений доминирования и подчинения, к новым принципам организации (эту новую организацию можно назвать «саморегулирующейся»), основанным на горизонтальных взаимоотношениях равных партнеров, охваченных сетью добровольной кооперации и рыночного обмена. По мнению этих авторов, адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации внутри команд. При этом центральное правительство создает общенациональные нормы и правила, а в их рамках действуют саморегулирующиеся, не имеющие цели прибыли организации, которые сами определяют свои задачи, организационные формы, партнеров и т. п.
Толчком к распространению термина «менеджмент», который вошел и в язык бизнесменов и в язык государственных чиновников, послужила публикация в 1982 г. книги, ставшей своего рода библией для курсов государственных администраторов. Эта книга называлась «В поисках совершенства». Ее авторы - Т. Питере и Р. Уотермен исследовали работу некоторых корпораций (Боинг, IBM, Макдональдс), деятельность которых была определена ими как «верх совершенства», и выявили, что у них имеется ряд общих характерных черт, которые могли бы приобрести и государственные учреждения:
1. Приверженность действию. Эффективная организация сразу приступает к делу, в то время как чиновник государственного учреждения анализирует, советуется, но не принимает решения, пока его не вынудят к этому. Организации должны стать более гибкими, быть готовы быстро вступить на «неизведанную почву». Они должны уходить от традиционных образцов формального реагирования, от жестких, фиксированных организующих структур, которые «удушают» их деятельность.
2. Быть ближе к клиенту. Эффективные организации чутко прислушиваются к запросам клиента и реагируют на его требования. В противном случае они разоряются. Основной же части государственных учреждений и организаций это не грозит. Например, местные власти являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые никем больше не обеспечиваются. Слишком часто государственные бюрократы заняты собой, а не клиентами.
3. Самостоятельность и предприимчивость. Людей следует стимулировать в проявлении ответственности и инициативности, в отказе от рутины и от покорного следования инструкциям.
4. Эффективность через людей. Каждый работник корпорации стимулируется в проявлении новаторства, служащего улучшению ее работы. В корпорации царит такая атмосфера, когда люди предъявляют высокие требования друг к другу. В государственной же сфере акцент ставится на снижении затрат, а не на улучшении качества услуг. Уровень «тренажа» работников начинает от этого страдать.
5. Выполнять работу, несмотря на изменения в системе ценностей. Люди, работающие в корпорации, разделяют общую систему ценностей и имеют в качестве мотивации цели корпорации. Мы знаем, что ценности, которых придерживаются политики, меняются с течением времени. Так что же, если государственные чиновники разделяют идеи одной партии, они не могут работать, если к власти придет другая партия? И им придется делать драматический ценностный выбор? Видимо, избежать такой ситуации можно, если исходить из таких ориентиров, как профессионализм, концентрация на конкретных требованиях клиента или местного сообщества.
6. Выбор сферы деятельности. Корпорация должна уметь найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им. Что касается учреждений государственной сферы, то они выполняют те виды деятельности, которые предписаны им законодательством, распоряжениями и т. д. Частная корпорация может прекратить заниматься одним видом деятельности и перейти на другой. Однако и в государственной сфере растут возможности для выбора того, какой деятельностью заниматься. Одно из решений проблемы может быть таким: учреждение является ведущим по определенным направлениям, но может по контрактам с частным сектором заниматься и иными видами деятельности.
7. Простота структуры, «не раздутые» штаты. Эффективная организация имеет простую структуру с небольшим количеством иерархических уровней. Такой подход противоречит традиционной бюрократической структуре со множеством иерархических уровней.
8. Сочетание «жесткости» и «мягкости». Реализация основных целей контролируется сверху; в то же время нижние иерархические уровни самостоятельны в действиях, способствующих достижению этих целей. Должен быть найден баланс между централизованным управлением и свободой действий на местах.
Широкую известность получила также книга Д. Осборна и Т. Геблера «Перестройка правительства. Как предпринимательский дух воплотить в общественном секторе» (1993 г.), которая посвящена переходу от бюрократической к «постбюрократической» парадигме путем реформирования правительства, основанного на принципах предпринимательства. В этой книге нашли отражение следующие идеи: убежденность в превосходстве методов частного сектора; перенос внимания в работе правительства с «процесса» на «результаты»; необходимость повышения «культуры» в государственных учреждениях; разработка организационной структуры, опирающейся на такие принципы, как децентрализация, уменьшение количества уровней руководства; использование бригадной формы работы в процессе принятия решений; повышение внимания к потребителю или «клиенту»; разработка более эффективных систем оценки качества исполнения обязанностей и более творческое применение стимулов; широкое делегирование полномочий; большая подотчетность чиновников перед законодательными органами и общественностью; использование прогнозирования в процессе принятия решений; повышение роли руководителей, способных к перспективному мышлению; постоянное и непрерывное обучение и самостоятельная учеба государственных служащих; повышение квалификации чиновников; пересмотр границ, отделяющих государственные учреждения от частного сектора.
Концепции К. Пинчот и Э. Пинчот, Т. Питерса и Р. Уотермена, Д. Осборна и Т. Геблера сформулированы в духе влиятельной в современной (прежде всего «англосаксонской») административной науке теории (направления) «нового государственного менеджмента». Чаще других можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, вытеснили концепции традиционного административно-государственного управления. Подобные изменения получили название трех «э» - экономия, энергичность и эффективность - и оказали глубокое воздействие на понимание как роли управления при определении государственной политики, так и статуса государственного служащего. Этот подход не только получил широкое распространение в правительственных органах, но и обрел академических защитников, которые доказывают, как мы убедились на примере работ вышеуказанных авторов, что менеджмент в общественной и частной сферах одинаков по своей сути. Профессор политологии Сентджонского колледжа г. Манитоба (Канада) Пол Томас пишет: «Книги, посвященные «новому государственному менеджменту», вводят в оборот такие понятия, как перестройка правительства, оживление государственной службы, преобразование организации, нацеленное на всестороннее повышение качества управления, смена парадигм, предприимчивость и перераспределение полномочий. Новая фразеология... призвана пропагандировать новые идеи и бороться с неверием, порожденным неудачами в ходе прежних попыток реформирования управления. По-видимому, новая фразеология - это составная часть реформ; а какой конкретный смысл в нее вложить - это уже дело практиков».
Традиционные бюрократические методы государственного управления с позиций нового государственного менеджмента были подвергнуты жесточайшей критике, как «подавляющие предпринимательскую инициативу, ограничивающие выбор, как предпосылка перепроизводства ненужных услуг и как условие для разбазаривания средств, нерезультативности, а рынок, точнее рынки в различных сферах, рассматривались как нечто противоположное и положительное: поощряя конкуренцию, они максимизируют свободу выбора, увеличивают результативность в различных формах, создают условия для расцвета предпринимательской инициативы в рамках государства».
В целом предполагается изменить структуры управления в организациях веберовского типа, превратив их в более гибкие и способные к адаптации, а также заменить бюрократические методы методами рыночной экономики, иными словами - ввести рыночные механизмы, институты и установки в организацию и деятельность современного государства. При этом концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Таковы теория и идеология, «питающие» административные реформы, начатые в развитых странах в 80-х годах XX века и продолжающиеся вплоть до нынешнего периода.
Основной причиной модернизации государственного аппарата были бюджетный дефицит и растущее давление на государственные расходы комбинации факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством. Неслучайно инициатором административных перемен стало финансовое, прежде всего налоговое чиновничество. В большинстве стран, начавших подобную модернизацию, у власти стояли консерваторы, однако и в тех странах, где правительства были или сформированы «левыми» или находились под сильным влиянием социал-демократов, модернизация шла в том же направлении и с не меньшим размахом.
Таким образом, все правительства развитых стран (независимо от того, какие политические силы их формировали) пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления публичным сектором, что свидетельствует о наличии общей потребности в административных реформах, хотя и в различное время и с различной интенсивностью. Например, наибольшая степень интенсивности в проведении реформ отмечена в англосаксонских странах; в то же время в государствах континентальной Европы (ФРГ, Австрия, Франция) эти реформы проводятся с меньшим размахом. В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах -экономической, социальной, организационной.
Следует отметить, что в большинстве развитых стран с рыночной экономикой административные реформы осуществляются в рамках стабильной политической системы и направлены на модернизацию всей административной машины или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Например, К. Кениг указывает, что реформа управления - это политико-административные изменения, соединяющие теоретические выводы управленческой науки по рационализации, и фактические процессы рационализации управленческой практики; это не революция, речь идет, по существу, о движении вперед, не подрывающем систему и сохраняющем всё то, что стоит сохранить.
В рамках настоящего исследования нет необходимости в анализе модернизации государственного аппарата на примере отдельных развитых государств, тем более что в специальной литературе уже сделаны некоторые попытки провести такой анализ. Для целей данной работы важно рассмотреть основные направления административных реформ в западных странах. Каковы же эти направления?
1. Сокращение масштабов и ресурсов государственного управления: а) удешевление и сокращение администрации; б) проведение политики приватизации, демонополизации и маркетизации, т. е. передачи государственной собственности в частное владение, а также перевода части традиционных функций и структур государственной службы на коммерческую, контрактную основу; в) дерегуляция, т. е. освобождение от бюрократических правил и предписаний, препятствующих проведению государственной политики; г) децентрализация и деконцентрация, означающие передачу определенных функций и полномочий на низовые уровни управления, местному самоуправлению, а также создание автономных организационных структур (коммун, общин), обладающих финансовой самостоятельностью и несущих полную ответственность за результаты; д) расширение объема государственных задач, решаемых некоммерческими структурами «третичного сектора» в таких сферах, как образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение.
2. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления. Например, происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения, которая возлагается на различные автономные агентства, имеющие четко определенные полномочия и необходимые ресурсы. Структурно эти агентства образуют «периферию» вокруг стратегического «центра».
В работу государственного сектора все шире внедряются механизмы рыночных отношений (конкуренция, контрактная система, тендер, рентабельность, маркетинг, реклама и т. д.) и методы менеджмента (тотальное управление качеством, метод лучших показателей, проектное управление, стратегическое управление и др.), используемые в частных компаниях. В результате население имеет большую свободу выбора, государственные служащие получают стимул для повышения качества оказываемых услуг, а в итоге повышается результативность деятельности всего государственного аппарата.
Ряд западных специалистов считает, что в перспективе государственный аппарат будет основан не на строгой бюрократической иерархии, а на рациональном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями, многими автономными структурами, имеющими собственные ресурсы и способными самостоятельно принимать решения. В эту сеть наряду с государственными организациями и учреждениями войдут также частные структуры и общественные группы (например, ученые и эксперты). Таким образом, на смену бюрократической зависимости и иерархической подчиненности приходит принцип автономии и ответственности за выполнение функций, возложенных на государственные структуры. В связи с этим на первый план выходят организационная гибкость, управление инновациями, децентрализация, значительная свобода действий персонала.
3. Многовекторная демократизация государственного сектора, которая выражается: в проведении широких консультаций с гражданами посредством социологических опросов; делегировании прав по принятию некоторых решений низшим эшелонам администрации; внедрении демократии на рабочих местах; резком повышении открытости государственного сектора, в частности, возможности доступа граждан и их организаций к материалам и процессу работы государственных органов - создании «прозрачной» бюрократии, а также возможности видеть личность управленца, контролировать его ответственность и подотчетность; укреплении институтов и процедур рассмотрения жалоб; совершенствовании имиджа администрации через хорошо организованные кампании «паблик рилейшнз». Таким образом, важнейшим условием эффективной работы государственного аппарата является гласность, публичность и обязательность обоснования принимаемых решений, право граждан на их разъяснение, наказание за предоставление ложной или искаженной информации, а также расширение консультативной и информационно-аналитической работы с общественными организациями и населением.
4. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения; изменение отношений между государственным служащим и гражданином. В последнее время популярным стал лозунг «Создать структуры, ориентированные на потребителей». За ним стоят настойчивые попытки руководителей поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд граждан. При этом наблюдается стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданином, превращая последнего из пассивного налогоплательщика и «просителя» в активного «клиента» - потребителя услуг государственной службы.
5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов. Реформирование государственной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования государственных служащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей; пенсионную политику; политику равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших руководителей. Так, если традиционное статусное положение государственных служащих базировалось на гарантированной занятости, пребывании на определенной должности, полном рабочем дне, равной оплате труда работников, занимающих одинаковые должности, четком разграничении методов работы в частном и государственном секторах и прочее, то теперь значительное число государственных служащих трудится по системе краткосрочных контрактов, не имеет гарантий на занятие определенной должности или полный рабочий день (т. е. наряду с карьерной системой используется наемная система); заработная плата государственных служащих в большинстве стран зависит в настоящее время не от формальных критериев, а от реальных успехов; оценка деятельности служащего производится по результатам и в соответствии со степенью удовлетворенности клиента качеством услуг; ограничивается роль традиционной административной «лестницы чинов»; менеджеры с легкостью переходят из частного сектора в государственный и т. д.
В современных условиях ведется работа по кодификации деятельности чиновников и более четкому определению их прав и обязанностей. При сохранении длительной карьерной службы все большее значение придается вертикальной и горизонтальной мобильности государственных служащих. Изменения, которые происходят в системе подготовки персонала, нацелены на более тесную связь учебного процесса с задачами административных реформ. Считается, что обучение должно стать одним из главных инструментов внедрения инноваций в административную систему и способствовать изменению организационной культуры (т. е. совокупности общих ценностей и норм) и менталитета чиновников. Например, план Правительства Канады по реформированию государственной службы на 10% состоит из изменений в сфере законодательства, на 20% - из изменений в структуре и функциях органов и на 70% - из улучшения культуры взаимоотношений, труда, атмосферы, т. е. всего того, что считается культурой в государственных учреждениях.
В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм все более остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, такие, как ответственность, подотчетность, открытость и честность. Во многих странах используются методы этического обучения, существуют или вводятся в действие этические кодексы, включающие, как правило, и правовые и нравственные нормы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.
6. Улучшение мониторинговой деятельности государственных организаций, их способности оценивать результаты своей деятельности, следуя принципам экономии ресурсов, продуктивности и политической эффективности. Если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении - политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Обычно ежегодно составляются отчеты для правительства и парламента о результатах административной реформы в целом или в отдельных сферах. Эффективность работы государственного аппарата оценивается, например, путем изучения общественного мнения о качестве государственных услуг, организации специальных исследований о результатах выполнения программ и т. п.
7. Усовершенствование подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих. Несмотря на то, что реформа направлена на повышение свободы.в их деятельности, все же вопросы проверки, оценки эффективности их работы, политического контроля за исполнительной властью и чиновничеством приобретают решающее значение.
8. Улучшение управления государственными финансами и бюджетом. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно быть заменено на стремление к экономии государственных ресурсов и к их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных организаций и учреждений.
9. Внедрение новых информационных технологий. Если на первоначальном этапе решалась задача по насыщению органов государственного управления информационной и компьютерной техникой, то сейчас акцент делается на повышении отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата (развитие информационных сетей, связывающих государственные органы с населением и облегчающих доступ граждан к информационным банкам данных, и т. п.).
Итак, реформирование государственного аппарата в развитых странах происходит в следующих сферах: 1) система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими институтами власти и управления, как по горизонтали, так и по вертикали (конституционно-политическая сфера); 2) организационные структуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление (организационная сфера); 3) системы и методы управления, административные процедуры и процессы (функциональная сфера); 4) кадровая политика и государственная служба (кадровая сфера); 5) управление государственными финансами и исполнением бюджета ведомствами (финансово-экономическая сфера).
Кроме того, усилия организаторов административных реформ концентрируются на решении следующих основных проблем: повышение эффективности работы государственного аппарата и предоставление населению более качественных услуг; развитии отношений социального партнерства государственной службы с коммерческим сектором в сторону усиления общественной отдачи от частного сектора и влияния этого сектора на повышение эффективности государственной службы; налаживание многосторонних связей между государственным аппаратом и институтами гражданского общества с целью усилить участие граждан в общественном и государственном управлении, гуманизировать государственную службу, утвердить паритетность интересов развития человека и общества. Административные реформы являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества в начале XXI века. В целом стратегия этих реформ направлена на замену традиционной бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.
Административные реформы, проведенные в западных странах в 80-90-е годы XX века, оцениваются в литературе неоднозначно. Как и следовало ожидать, обнаружились как положительные, так и отрицательные последствия этих преобразований. С одной стороны, приватизация и рынок позволили сделать государственное управление и общественный сектор более чувствительными к экономической конъюнктуре, более конкурентоспособными и экономными, с другой стороны - произошло размывание специфики государственной службы как института общественного служения, что дискредитировало самих ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся коммерческими агентами особой категории. Технологии частного менеджмента зачастую вытесняют базисные значения социальных этических стандартов и ценностей, в погоне за финансово-экономической эффективностью отодвигают на второй план «социальную миссию» государственной службы. Как отмечают некоторые исследователи, «прорыночное» преобразование государственной службы привело «к передаче народного достояния частному сектору и направлению государственного финансирования вместо социальных программ на интересы деловых кругов», что привело к ослаблению доверия населения (особенно людей с низким уровнем доходов) к государственной службе. Таким образом, справедливость в деятельности государства была принесена в жертву экономической эффективности.
Государственный менеджмент не решил проблемы контроля за соответствием деятельности государства общественным потребностям и ценностям. Не до конца удалось решить проблему открытости и профессионализма государственной службы. Непрочность положения государственного служащего при новой системе делает его более зависимым от высшего управленческого персонала. Снова обостряются вопросы о соотношении количественных и качественных критериев в оценке государственной деятельности, о вертикальных и горизонтальных связях в государственном управлении, о единстве управления и т. д.
В качестве негативных моментов отмечаются антитрадиционалистская ориентация государственных предпринимателей, одержимость ориентацией на себя, несоблюдение правил и норм, властная политика и радикальные перемены, утрата междисциплинарного подхода, чрезмерная нацеленность на результаты и механистичность государственного менеджмента в целом, что в определенной мере даже вступает в конфликт с демократической теорией. Как резюмируют Э. Грей и Б. Дженкинс, «желательно, чтобы наиболее интересные аспекты государственного менеджмента, такие как децентрализация, дерегуляция и делегирование полномочий, совмещались с важными принципами традиционной модели государственного управления и государственной службы: централизацией, координацией и контролем».
Итак, главная идея нового государственного менеджмента состоит в том, чтобы заставить государственные предприятия и учреждения, местные службы конкурировать с частными, что привело бы к росту их эффективности. Этот курс породил попытки внести методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Но до какой степени такое возможно? Мнения разделились. Одни авторы отстаивают неприменимость методов частного сектора для государственной сферы, другие делают упор на черты сходства между ними и высказывают мнение, что любые различия между частным сектором и государственной сферой постепенно стерлись.
Авторы, отстаивающие неприменимость методов частного сектора к государственной сфере, приводят следующие аргументы:
- государственные учреждения и организации не испытывают на себе конкуренции и не имеют никаких стимулов для снижения затрат и повышения эффективности;
- цели государственной сферы определяются очень расплывчато (служить обществу, сохранять законность и порядок, уменьшать неравенство, бороться с бедностью и повышать благосостояние);
- государственные учреждения и организации гораздо больше подвержены натиску со стороны политиков, групп давления, налогоплательщиков и избирателей - всех тех, кто так или иначе заинтересован в деятельности государственной сферы;
- функции государственной сферы ограничиваются законодательными актами;
- государственная сфера основана на налогообложении, а не на оплате за ее услуги;
- определенные виды деятельности должны обеспечиваться государством; оборона, правопорядок, дорожная сигнализация и т. п. - все это используется коллективно и - теоретически - служит всем; предоставление этих «общественных благ» не может быть отдано на откуп рынку.
Сторонники конвергенции государственной сферы и частного сектора считают, что различия между ними стираются, что проявляется в следующем:
- государственные учреждения начинают взимать оплату за некоторые из своих услуг;
- частный сектор тоже заинтересован в решениях, принимаемых политиками, особенно тогда, когда некоторые фирмы сталкиваются с повышением затрат и снижением продаж;
- деятельность частного сектора также ограничивается законодательными положениями, запрещающими фирмам нечестные сделки, регулирующие безопасность труда, предупреждающие загрязнение окружающей среды;
- имеет место партнерство государственной сферы и частного сектора на местном уровне, например, в работе по улучшению деятельности коммунального хозяйства.
Таким образом, зачастую провести четкое разграничение между государственной сферой и частным сектором довольно трудно. Более целесообразно сравнивать их организационные аспекты (размер, процесс принятия решений, структуры, управленческий стиль), не сосредотачивая внимание на том, какой конкретной деятельностью они занимаются.
Очевидно, что сравнение государственной сферы и частного сектора должно проводиться с большой осторожностью. В частном секторе существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставляемой клиенту услуги. Государственные учреждения находятся в гораздо более сложном положении, по многим параметрам весьма отличающемся от положения частного сектора. В принципе предоставление услуг государственными учреждениями, характер этих услуг, способ их предоставления не находятся в зависимости от диктата рынка. В подобных обстоятельствах соотношение между общественными ожиданиями и уровнем предоставляемой государственными учреждениями и организациями услуги определяется на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов. Учитывая все это, можно сделать вывод, о том, что лица, выполняющие свои функции от имени государства, профессионально ответственны за то, чтобы выполнять свою работу с как можно более высоким качеством (при имеющихся ресурсах), и именно к такому уровню государственные служащие должны стремиться.
Зарубежный опыт административных реформ может быть использован в России при условии проведения тщательной предварительной экспертизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата. При этом следует учитывать такие факторы, как адаптируемость к российским условиям и существующей организационной культуре, эффективность и результативность, инновационный потенциал, степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.
«В отношении зарубежного опыта, - пишет профессор Н.В. Загладин, - отечественная научная мысль уже преодолела крайности, связанные как с полным, нигилистическим отрицанием его применимости в условиях России, так и с попытками его бездумного, слепого копирования. Консенсус достигнут на той позиции, что сам по себе зарубежный опыт неоднозначен. С одной стороны - в каждом конкретном случае данный опыт несет на себе отпечаток национально-специфических условий тех стран, продуктом которых он является. С другой стороны, в большинстве случаев в его содержании можно выделить общезначимые, универсальные принципы, подходы к решению тех или иных задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна и в иных условиях.
Апелляции к зарубежному опыту управления могут быть уместными и в научном плане корректными лишь при всестороннем его рассмотрении, при анализе не только чисто «управленческой» проблематики, но и особенностей социально-политического развития, жизни тех стран, которые выступают в роли носителей изучаемого опыта, практических технологий решения конкретных вопросов». При этом компетентные рекомендации по адаптации этого опыта требуют, как минимум, взаимодействия специалистов, экспертов в области общей теории управления, менеджмента, политологии, ученых, знающих практику организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах, конкретные проблемы их развития, практиков российской государственной службы, владеющих реальной информацией о ее возможностях и сложностях.
Наша позиция совпадает с вышеуказанным мнением Н.В. Загладина. Стоит только добавить, что России с учетом ее правовых и политических традиций ближе система государственной службы стран континентальной Европы, Франции, Германии. Именно эти страны должны, на наш взгляд, стать для нее ориентиром в проведении административной реформы. Это не означает, что опыт других стран, прежде всего англосаксонских, не должен учитываться. Однако при реализации программы реформирования отечественной государственной службы следует воспользоваться мудрым советом, который дал английский специалист по проблемам государственности К. Стоу: «Нельзя, чтобы административную реформу разрабатывал кто-то на стороне, какой бы высокий и ответственный пост он ни занимал. Она должна быть делом тех, кому предстоит проводить ее, и должна четко отражать принцип: где создана, там и применяется. Не надейтесь, что английские институты будут работать там, где нет английского юмора».
Необходимо также отметить, что реформа российской государственной службы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, как называют некоторые исследователи постсоветское чиновничество, т. е. сориентирована на классическую веберовскую модель, которая в странах Запада, как было отмечено выше, давно стала объектом острой критики и считается вчерашним днем. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. Пока же придется реализовывать «рациональную» модель, постепенно инкорпорируя в нее некоторые положительные элементы и технологии новой модели, которые прошли успешные испытания на Западе и могут эффективно действовать и в России, например, такие, как ограниченная демонополизация, дерегуляция, демократизация государственного сектора, финансовый менеджмент, внедрение новых информационных технологий и т. д.
Следует подчеркнуть, что в современных российских условиях нельзя переоценивать методы «нового государственного менеджмента», поскольку тезис: «частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения» - не всегда верен даже на Западе, не говоря уже о России, где коммерческий сектор слаб, криминализован, а эффективность деятельности многих частных предприятий оставляет желать лучшего. В этой связи актуально высказывание Ханса ван Мирло: «Опыт реформы под флагом государственного менеджмента в государствах - членах ОЭСР показывает смесь успехов и неудач. Многое из полезного, предсказанного приверженцами реформы, не материализовалось. Довольно очевидно, что нет явной причины полагать, что меры, которые не удались, даже относительно, на Западе, будут служить лучше в Центральной и Восточной Европе. Тем не менее, вместо отклонения реформы государственного менеджмента в целом было бы более конструктивным полагать, что успехи и недостатки могли бы быть уроками для изучения».
В целом состояние отечественной государственной службы в настоящее время, по справедливому мнению А.Г. Барабашева, «характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих».
Предложения по реформированию системы государственной службы РФ направлены на:
- приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы;
- разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию;
- формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности;
- разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
- создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.
В Концепции предусмотрено проведение мероприятий по следующим направлениям:
1. Упорядочение функций и структур органов государственного управления, формирование регламентов деятельности органов управления, их подразделений и сотрудников; выработка типовых положений о федеральных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, оптимизация сети подведомственных органам государственной власти учреждений и предприятий;
Например, предложено перейти к трехуровневой системе федеральных органов власти (аппарат Правительства РФ - министерство - служба агентство надзор), что позволит, по мнению разработчиков Концепции, четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти и оптимизировать их состав и механизмы функционирования.
При этом каждый тип органов государственного управления имеет свои специфические функции: министерство занимается выработкой государственной политики и координацией деятельности государственных агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере (примерами министерств могут служить министерства финансов, юстиции, обороны); службы - это органы, оказывающие услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства и финансируемые исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения (служба судебных приставов, налоговая служба, таможенная служба); надзоры - органы, реализующие контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению; агентства - органы, оказывающие государственные услуги, как за счет бюджетных средств, так и на платной основе (примерами могут служить авиационно-космическое агентство, статистическое агентство).
2. Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).
3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих, их стимулирование (денежное содержание и «социальный пакет»), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс государственного служащего.
4. Внедрение современных информационных технологий в деятельность государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, упрощение процедур согласования;
5. Материально-техническое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти; условия труда государственных служащих.
6. Подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров для сферы государственного управления.
Предусматриваемые меры, как указано в Концепции, призваны повысить эффективность государственной службы РФ в интересах развития гражданского общества и правового государства, укрепить доверие граждан к аппарату органов государственной власти, обеспечить прозрачность государственной службы, повысить ее авторитет и улучшить социальную защищенность государственных служащих. Впервые предлагается создание целостной системы государственной службы Российской Федерации по уровням и видам на основе единства принципов, требований, законодательных ограничений, оплаты и основных социальных гарантий государственных служащих на федеральной государственной службе, а также на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, обеспечивающей равные условия прохождения государственной службы. Предусматривается усиление взаимосвязи государственной и муниципальной службы.
Реформирование государственной службы в соответствии с Концепцией должно обеспечить создание действенных механизмов:
- предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе;
- подконтрольности и открытости системы государственной службы гражданскому обществу, включающих использование современных информационных технологий в деятельности государственных органов и государственных служащих;
- дебюрократизации отношений между государственными органами, государственными служащими и гражданами, структурами гражданского общества.
Необходимость дальнейшего реформирования государственной службы стала основой утверждения Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» на 2003-2005 гг. В целях осуществления этой программы был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который как закрепил конкретные правовые нормы, связанные со служебной деятельностью государственных служащих, так и обозначил нравственные границы, которые не должен нарушать гражданский служащий.
Основными мероприятиями административной реформы стали:
- создание федеральных округов и Государственного совета;
- трансформация Совета Федерации;
- попытки воссоздания единого правового и экономического пространства, в частности, меры по более четкому разграничению полномочий федерального центра и субъектов Федерации и приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным;
- разработка предложений по совершенствованию структуры и функций Правительства Российской Федерации;
- попытки реорганизации структуры МВД и Министерства обороны и назначение руководителями этих министерств гражданских лиц;
- судебно-правовая реформа;
- дебюрократизация экономики, т. е. сокращение «избыточного и необоснованного вмешательства» государства в экономическую сферу (в частности, принятие федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц»).
Подробное рассмотрение этих мероприятий составляет, на наш взгляд, темы отдельных научных работ и не входит в задачи данного исследования. В целом перечисленные меры можно оценить положительно. Однако нельзя не заметить, что темп проведения административной, реформы весьма низкий, многие разумные предложения вязнут в «болоте» политических согласований и компромиссов (например, предложение по ограничению замещения должности руководителя субъекта РФ двумя сроками) и даже саботируются бюрократией. О сопротивлении реформам со стороны чиновничьего аппарата Президент РФ В. Путин высказался так: «Дело - в самой системе работы и законодательных и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой «статусной» ренты. Говоря прямо - взяток и отступных».
С нашей точки зрения, большинство проектов разрабатывается и осуществляется келейно, без широкого общественного обсуждения, а нередко и без всесторонней и глубокой научной экспертизы (например, жилищно-коммунальная, пенсионная, земельная, реформа электроэнергетики и другие реформы, хотя они и не относятся к административным преобразованиям). Населению по-прежнему недостаточно разъясняют смысл реформ. Часто речь ведется только о тактике проведения преобразований, при этом упускаются из виду стратегические цели, т. е. недостаточно ясно, какие конкретные результаты будут получены. Результаты реформы государственной и муниципальной служб в этом отношении - не исключение.
Автор: Валеев Х.А.