Особенности правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации
При осуществлении государственной гражданской службы правовой статус и правоотношения, в которые вступают гражданские служащие, носят сложный многоотраслевой характер. В зависимости от содержания, формы проявления и субъектного состава правовое регулирование гражданской службы и правоотношений гражданских служащих, в которые они вступают в процессе выполнения своих служебных обязанностей, можно рассматривать в различных направлениях.
В связи с административной реформой объективно усилилось внимание к анализу правового статуса гражданских служащих, особенностям правовых связей, в которые они вступают, структуре правоотношений, складывающихся в процессе прохождения и осуществления государственной гражданской службы.
В литературе в настоящее время предлагаются различные, нередко взаимно исключающие, концепции правоотношений государственных гражданских, служащих. Основными из них являются государственно-правовая (конституционная), административная, служебная, служебно-трудовая и трудовая характеристики правового положения государственных гражданских служащих.
Конституционное направление основывается на нормативных положениях Конституции РФ, Конституциях (Уставах) субъектов РФ и других государственно-правовых актах, регулирующих порядок образования, систему, структуру и направления деятельности исполнительных органов власти.
С точки зрения правового регулирования гражданской службы и определения правового статуса гражданских служащих в Конституции Российской Федерации можно выделить две группы норм: одни из них непосредственно влияют на специфику правоотношений (правовой статус) государственных гражданских служащих; другие распространяются на гражданских служащих как граждан Российской Федерации, обладающими общими правами человека и гражданина.
К первой специализированной группе конституционных норм относятся: ст. 10, согласно которой «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»; ст. 11, в соответствии с которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ; ст. 15, которая устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц соблюдать Конституцию РФ и законы; ст. 32, предусматривает равный доступ к государственной службе всех граждан Российской Федерации; ст. 53, устанавливает право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, а также ряд других конституционных.
Ко второй группе следует отнести общие нормы, предусмотренные главой 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». Основными из них являются: ст. 19 - устанавливает равенство всех перед законом и судом; ст. 22 - предусматривает право на свободу и личную неприкосновенность; ст. 24 устанавливает обязанность органов государственной власти и их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; ст. 35 -предусматривает право частной собственности; ст. 37 - предоставляет право свободно распоряжаться своими способностями к труду; ст. 40 -право на жилище; ст. 41 - право на охрану здоровья; ст. 43 - право на образование; ст. 44 -свобода творчества; ст. 46 -право на судебную защиту, а также другие аналогичные нормы Конституции РФ.
Административно направление характеризует систему и организацию деятельности исполнительных органов государственной власти, предусматривает отношения власти и подчинения, в котором преобладающее значение имеет правовое положения государственных служащих как лиц, наделенных властными (административными) функциями.
Характеристика правового статуса государственных служащих как лиц, наделенных государственной властью, длительное время преобладала в литературе советского периода (Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Б.М. Лазарев, и др.). Она была ориентирована на полное подчинение государственных служащих государству в лице руководителя государственного органа (представителя нанимателя). Правовой статус и правоотношения гражданских служащих рассматривались в основном с позиций административного права и иные подходы не рассматривались.
Наиболее последовательно административно-правовую концепцию статуса государственных гражданских служащих отстаивает Гришковец А.А., который, в частности, утверждает, что «государственная служба в целом и все ее разновидности не только могут, но и, в первую очередь, должны исследоваться именно в рамках административного права, т. к. нормы данной отрасли уже сейчас превалируют при регулировании отношений на государственной службе».
В содержательном анализе, данном в книге «Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» (2003 г.), указанный автор делает жесткий и бескомпромиссный вывод о том, что государственная служба переходного периода «должна быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе».
Новое законодательство о государственной службе не восприняло эту концепцию гражданской службы. В частности, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 года большое значение придает служебному контракту, признав его в качестве обязательного правового основания для поступления на государственную гражданскую службу, условий ее прохождения и прекращения.
Недостаток указанной концепции, помимо формального противоречия новому законодательству о гражданской службе, состоит в том, что правовые связи государственных (гражданских) служащих рассматриваются упрощенно в виде вертикальных правовых связей: государство, руководитель государственного органа, начальник структурного подразделения (отдела, управления, департамента), государственный служащий, гражданин. В действительности, как будет показано ниже, на каждом уровне имеются свои особенности, своеобразные правовые связи, специфические правоотношения, которые обладают как административными, так и трудовыми признаками и свойствами.
Служебно-правовая характеристика правового статуса государственного служащего, пришедшая на смену жесткой административной характеристике государственной службы, рассматривает государственных служащих не только как чиновников, наделенных определенной властью и проводящих волю государства, но и как особую категорию работников, обладающих определенными служебными правами и обязанностями.
Главное внимание в этом направлении акцентируется на социально-политической роли государственных служащих как чиновников, осуществляющих властные функции и функции государственного управления соответствующими сферами общественной жизни (Ю. Н. Старилов). Такая характеристика тесно связана, а в отдельных случаях полностью совпадает с административной характеристикой правоотношений государственных служащих. Основное внимание в рассматриваемой концепции сосредотачивается на отношениях власти и управления, соподчиненности должностных лиц и государственных служащих, полномочиях различных органов исполнительной власти. Указанным автором подготовлен содержательный учебник «Служебное право» (1996 г.), в котором, по мнению автора, «выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль права, которая имеет свое содержание, предмет и методы». Такой отраслью (подотраслью), по мнению указанного автора, является служебное право, основополагающим понятием которого должно стать государственно-служебное правоотношение, под которым понимается государственно-правовое отношение службы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу.
Следует отметить, что данная концепция правоотношений государственных служащих более объективна, поскольку не ограничивается рамками только одной отрасли права - административным правом. В тоже время понятие «государственно-служебные правоотношения» не дает дополнительной информации о правоотношениях государственных служащих, так как служебные правоотношения всегда являются государственными отношениями.
Кроме того, недостаточно убедительными доводами является предложение о возможности формирования новой отрасли права, поскольку если исходить из признака профессионализма (особенностей труда), то последует необходимость выделить в качестве самостоятельных отраслей медицинское право, военное право, правоохранительное право, образовательное (педагогическое) право и т. д.
Сложность всестороннего анализа государственной гражданской службы состоит в том, что она опирается на различные самостоятельные отрасли права, которые имеют свой предмет и метод правового регулирования. В связи с этим более обоснованным является утверждение о том, что развитие нормативно-правовой базы государственной службы делает особенно важным введение новых комплексных отраслей права и (или) законодательства. Большое значение при этом имеет «наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права».
Служебно-трудовая концепция правового статуса государственных служащих решающее значение придает правовому положению государственных служащих не только как лиц, выполняющих государственную службу на основе конкретных служебных обязанностей, но и их связь (правовой статус) с трудовой деятельностью.
В данном случае обоснованно обращается внимание на сложный характер правовых связей государственных служащих, которые, с одной стороны, выполняют властно-управленческие функции (государственные служащие выступают здесь как чиновники). С другой стороны, они являются лицами наемного труда, т.е. выполняют определенный вид трудовой деятельности (трудовую функцию). В данном случае государственные служащие выступают как наемные работники.
По утверждению В.Ш. Шайхатдинова, в «настоящее время в мире сосуществуют две тенденции в развитии государственной службы как государственно-правового института. Одна связана с подчеркнутым публично-правовым статусом государственной службы, обособлением государственных служащих от других категорий работников наемного (несамостоятельного) труда.
Другая тенденция, особо проявившаяся в последние годы в развитых странах с рыночной экономикой, заключается, напротив, в распространении на государственных служащих норм и гарантий, содержащихся в трудовом праве, в усилении коллективно-договорного начала, в отказе от принципа одностороннего установления условий труда государством. В признание его обычным работодателем, а отношений по осуществлению государственными служащими профессиональной деятельности на государственной службе - трудовыми отношениями, отношениями найма».
Хотя правовые отношения государственных служащих действительно имеют сложный и многоотраслевой характер, однако, недостаточно обоснованно и убедительно как с теоретической, так практической реальности объединяются служебные и трудовые отношения в одном общем понятии «служебно-трудовые отношения». В действительности это два разных вида правоотношений, которые характеризуют различную направленность деятельности государственного служащего, его различные правовые связи.
Служебные (административно-правовые) отношения проявляются в связи с осуществлением государственной службы. Реально они существуют между государственными служащими и внешними субъектами - различными органами власти, юридическими и физическими лицами (гражданами).
Трудовые отношения имеют место между руководителем государственного органа и государственным служащим, а также между государственными служащими различного ранга, состоящих в штате определенного (данного) государственного органа. Эти отношения характеризуются юридическим равенством сторон (свободой возникновения, изменения и прекращения). Одна сторона, в них является работодателем (государственный орган, государство), а другая работником - лицом, осуществляющим трудовую функцию по определенной специальности, должности, квалификации.
Объединять эти два самостоятельные правоотношения, как это нередко делается в литературе, по нашему мнению, представляется неубедительным и объективно невозможным. Во-первых, рассматриваемые отношения регулируются различными отраслями права (административным и трудовым правом); во-вторых, они проявляются в различных правовых связях (административных - несение гражданской службы и трудовых - осуществление определенной трудовой функции); в-третьих, и это главное, не учитывается сфера проявления службы. По отношению к внешним субъектам (например, гражданам) это административные отношения, а по отношению к представителю нанимателя (руководителю государственного органа) это типичные трудовые отношения.
Трудовая концепция правоотношений на государственной гражданской службы сосредоточена на правовых связях государственных гражданских служащих как лиц, выступающих в качестве работников наемного труда, т. е. лиц, нанятых для осуществления гражданской службы. Служебная и трудовая деятельность в данном случае рассматриваются как тождественные проявления одного интегрированного вида правоотношения, которое направленно на выполнение специфической трудовой функции - выполнение служебных должностных обязанностей, предусмотренных служебным регламентом. При этом акцент делается не на виде деятельности (государственная гражданская служба), а на содержании труда, осуществляемого государственным гражданским служащим. Служебные отношения в данном случае рассматриваются как форма трудовых отношений, а трудовая деятельность (функция) как содержание служебных отношений (К.Н. Гусов, В.Н. Толкунова и др.).
Трудовые отношения, условия труда (службы) государственных гражданских служащих регулируются законодательством о государственной гражданской службе. Эти отношения устанавливаются через правовой статус гражданских служащих. В частности, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены основные особенности правого положения (статуса) гражданского служащего. При этом обращает на себя внимание, что на гражданских служащих распространяются нормы трудового права постольку, поскольку служебные права и обязанности, правовое положение (статус) гражданских служащих не урегулирован нормами служебного права.
Таким образом, происходит последовательный отказ от жесткой характеристики государственных служащих как лиц, находящихся только в административных правоотношениях, отношениях власти и подчинения; лиц, назначение которых только выполнение функций государства. Однако законодательство о государственной гражданской службе во многом сохраняет прежний подход к гражданским служащим как корпоративным объединениям, как к особой категории лиц (чиновников), чей правовой статус должен резко отличаться от статуса иных категорий работников.
В настоящее время характерной тенденцией рассмотрения различных взглядов на правовой статус государственных гражданских служащих является попытка выработать универсальную концепцию (характеристику) правоотношений государственных гражданских служащих, которая отвечала бы всем требованиям. Однако сохраняется противопоставление двух основных подходов и двух направлений правового регулирования статуса гражданских служащих:
первый - обеспечение за государственными гражданскими служащими их особого правового положения (статуса) как лиц, выполняющих государственные функции управления, где должно преобладать действие публичного права;
второе - отнесение государственных гражданских служащих к лицам наемного труда, гражданская служба которых должна преимущественно регулироваться трудовым законодательством с учетом особенностей, выполняемых трудовых функций, где преобладает действие частного права.
Суть и «непримиримость» расхождений, по нашему мнению, состоит в различной оценке правового статуса государственных служащих и, главное, перспективе развития и построения государственной гражданской службы, носителями которой являются гражданские служащие.
Теоретически можно согласиться с тем, что Закон о гражданской службе по форме относится к административно-правому акту. Это обусловлено главным образом применением специфической служебно-правовой терминологии, использованием понятий, терминов, определений, применяемых в административном (служебном) праве. С другой стороны, по своему содержанию большинство анализируемых норм являются нормативными положениями, регулирующими сферу труда специфической категории работников -государственных гражданских служащих. В связи с этим в литературе обосновано утверждается, что «воздействие трудового права на регулирование государственной службы остается, но его характер и направления изменились. До реформы трудовое право было основным и непосредственным регулятором труда на гражданской службе, теперь же оно становится своеобразной донорской, материнской отраслью». Анализ различных взглядов на правовой статус государственных гражданских служащих позволяет сделать следующие предварительные выводы.
Во-первых, имеющие место в литературе крайние подходы в характеристике правоотношений государственных гражданских служащих (административно-служебное или трудовое) небезуспешно объединяются в понятии служебно-трудовые отношения, получившее в последнее время более широкое распространение. Однако на первый взгляд всесторонняя и универсальная концепция такого подхода является компромиссной и имеет, по крайней мере, две нерешенных проблемы: нивелируются границы между различными отраслями права (в данном случае административным и трудовым правом); служебно-трудовые отношения объединяют два совершенно самостоятельных вида правоотношений, обусловленных различными сферами проявления служебных отношений.
Специфику правоотношений на государственной гражданской службы, по нашему мнению, следует дифференцировать в зависимости от сферы ее проявления на служебные и трудовые отношения. При этом служебные отношения проявляются по отношению к внешним субъектам (управленческая деятельность, наличие властных полномочий). Трудовые отношения возникают по отношению к государственному органу (представителю нанимателя -руководителю государственного органа) и по отношению к другим гражданским служащим и работникам, входящим в штат государственного органа.
Во-вторых, гражданские служащие находятся как в служебных (административных), так и трудовых отношениях. При этом служебные отношения проявляются в процессе выполнения служебных обязанностей вне государственного органа. Они направлены на отношения с внешними субъектами (гражданами, государственными органами, учреждениями, организациями). Особенность таких правоотношений состоит в том, что они дают возможность осуществлять государственно-управленческое воздействие на соответствующую область общественных отношений. При этом наличие административно-властных (служебных) полномочий проявляется в подчинении внешних субъектов решениям гражданского служащего.
Эти внешние правоотношения характеризуются публичным характером. Государственный гражданский служащий в данном случае реализует властные полномочия от имени государства (государственного органа). Он осуществляет властные функции исполнительно-распорядительной деятельности. Правовым источником таких отношений является государственно-правовые и административно-правовые акты, наделяющие государственный орган определенными полномочиями. В данном случае «особое влияние на развитие и становление государственной службы оказывают нормы административного права. С его помощью регулируются отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферы государственного управления».
Нормы, регулирующие формирование и функционирование органов исполнительной власти (государственного аппарата), бесспорно, относятся к сфере административного права, однако служебную деятельность гражданских служащих и их сложные межотраслевые правоотношения такой однозначной характеристикой раскрывать представляется мало убедительным.
В связи с этим в последнее время приводятся более веские аргументы о реальном значении административного и трудового права в регулировании гражданской службы. Теоретически можно согласиться, что нормативно-правовые акты (законодательство) гражданской службы по форме регулирования относится к административным актам. Это подтверждается главным образом применением специфической служебно-правовой терминологии, использованием понятий, терминов, определений, применяемых в административном (служебном) праве. Однако по своему содержанию большинство служебных норм являются нормативными положениями, регулирующими сферу труда специфической категории работников - государственных гражданских служащих.
Трудовые отношения государственных гражданских служащих, имеющие название правовой статус (служебные права и обязанности) проявляются одновременно как в правовых отношениях с руководителем государственного органа (представителем нанимателя), так они имеют место и в отношениях гражданских служащих, находящихся в штате данного государственного органа. Эти отношения всегда являются внутренними, и они в основном характеризуются элементами частного права (заключение служебного контракта, индивидуализация условий службы (служебных прав и обязанностей), широкое применение норм трудового законодательства, подчинение правилам внутреннего служебного распорядка государственного органа и др.
В данных отношениях государственный гражданский служащий выступает как служащий наемного труда и в этом смысле обладает общими трудовыми правами, предусмотренными для всех категорий работников, осуществляющих свою деятельность на основе трудового соглашения (найма). Хотя наименование (нормативно-правовая терминология) может быть самой различной (служебный контракт, служебные отношения, служебные права, служебные обязанности и т. д.), содержанием всегда является определенный труд, специфика которого проявляется в любой сфере общественно полезной деятельности.
В-третьих, убедительной и, на первый взгляд, достаточно аргументированной является концепция служебно-трудовых правоотношений государственных гражданских служащих, которая соответствует современному законодательству о государственной гражданской службе, которая устраняет крайние взгляды (административную или трудовую характеристики) и дает возможность всесторонне рассмотреть правое положение и правоотношения государственных гражданских служащих.
В-четвертых, перспективы регулирования правового положения (статуса) государственных гражданских служащих и соответственно преобладание публично-правового или частноправового элементов в рассматриваемых (служебных) правоотношениях во многом зависит от концепции развития правовых связей государственных гражданских служащих с государством (государственными органами) и гражданским обществом.
В период обострения и усложнения задач, стоящих перед государственным аппаратом (чрезвычайные события, кризис экономики, рост преступности, общественные коллизии, коррупция, борьба с терроризмом, военные действия) объективно возрастает усиление служебных отношений, в которых преобладают элементы публичного права государственных гражданских служащих.
В более динамично и стабильно развивающемся обществе происходит расширение частноправовых элементов в регулировании правого положения (статуса) гражданских служащих, которое проявляется в более последовательном применении общих норм трудового законодательства (трудового права). При этом постепенно происходит выравнивание правового статуса гражданских служащих с правовым положением иных категорий работников, а также одновременно сохраняются особенности правоотношений (служебных прав и обязанностей), предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе.
В-пятых, наиболее приемлемой, по нашему мнению, на данном этапе развития сложных правовых отношений государственных гражданских служащих является дифференциация этих отношений на служебные и трудовые. При этом трудовые отношения следует рассматривать как содержание служебных правоотношений, а служебные отношения выступают формой и проявлением трудовых отношений. Трудовые отношения являются внутренними отношениями, которые находятся, как правило, за пределами интересов внешних субъектов (граждан, юридических лиц, государственных органов), а служебные отношения являются внешними и постоянно находятся под контролем государства и в поле зрения гражданского общества.
Таким образом, концептуальный подход (государственно-правовой, административный или трудовой) во многом влияет на направления развития государственной гражданской службы, ее объективную характеристику и соответствующее ей правовое регулирование особенностей труда (статуса) гражданских служащих, а также дает возможность дать всесторонний анализ специфики правоотношений государственных гражданских служащих.
Автор: Валеев Х.А.