24.10.2011 8778

Правовая политика современного российского государства в сфере экономики

 

Проведенный комплексный анализ экономической функции российского государства, альтернативных правовых и политических учений, зарубежной правовой и экономической мысли позволяет моделировать основные контуры правовой политики современного российского государства в сфере экономики. Исходным моментом для выстраивания любой модели служит обоснование принципов правовой политики в данной сфере. Как известно, в большинстве случаев, под принципом понимается «основное начало» или «руководящая идея», С таким подходом небезосновательно соглашается, например, Е.Ю. Петров, указывая на то, этимологическое значение термина «принцип» восходит к латинскому «principium», что в переводе означает «первоначало». Принцип закрепляет наиболее общее, ключевое, и всеохватывающее правило построения любой системы, Для целей моделирования правовой политики в сфере экономики важное значение имеют также положения правовой науки об объективной основе правовых принципов, о субъективном опосредовании объективной реальности в правовом принципе и нормативном его закреплении. На выработку правовых принципов экономической политики влияют конституционные установления; общая цель, объединяющая государство, общество и каждого индивида; национальные приоритеты экономического развития; степень вмешательства (интервенционализма) или ограничения свободы предпринимательства; готовность институциональной среды к реализации положений правовой политики, наличие юридического закрепления принципов правовой политики. При этом, по меткому замечанию Е.Ю. Петрова, «отсутствие юридического закрепления принципа не означает, что он перестает являться таковым. Сформулированная таким образом модель начинает функционировать неэффективно. «Право» не достигает своей идеи-свободы».

Закреплению правового принципа предшествует процесс выбора модели, на основе которой строится правовое регулирование экономических отношений. Как известно, XX век не изобиловал разнообразием моделей экономической политики. На первый план, последовательно сменяя друг друга, выходили концепции, то отстаивавшие усиление роли государства в экономических процессах (прежде всего кейнсианство, господствовавшее и в экономической теории, и в практике хозяйственного регулирования на протяжении многих десятилетий нынешнего века примерно до конца 70-х годов), то концепции, делающие ставку на рыночные силы в экономике, на предпринимательство и на поддержку государством именно этих сил (монетаризм, экономика предложения, неолиберализм и другие экономические теории, которые приобрели особое влияние в 80-е и 90-е годы). Необходимость усиления роли государства объяснялась множеством факторов, но наиболее важные из них были связаны с чрезвычайными обстоятельствами (война, послевоенное строительство), необходимостью ускорения экономического роста, социальными и демографическими проблемами, политико-правовыми условиями (развитие принципа разделения властей и каждой ветви власти - дополнительный импульс к нормотворчеству и законотворчеству), вызовами времени, включая внешние и внутренние. Такие направления вмешательства государства, как поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих слоев, особенно пенсионеров, инвалидов, сирот, признавались необходимыми повсеместно. Это же касалось и гарантий прав расовых и этнических меньшинств. Еще одно научное направление связывает увеличение роли государства с его функцией обеспечения экономического развития, особенно это касается тех стран, которые позднее встали на путь индустриализации или иных крупномасштабных технологических и экономических преобразований. Тогда экономическая функция обусловливает определенные нормативно-правовые походы, связанные с аккумулированием бюджетных расходов на техническое перевооружение отраслей, научные программы, рост инвестиций, структурную политику.

Некоторые западные теоретики обосновывают расширение функций государства его внутренней природой и динамикой развития. Как и любая другая организация, государство в лице своих институтов склонно к самовоспроизводству и контролю и «не любит» самоограничения. Сторонники так называемой теории общественного выбора трактуют государство как своего рода монополию, действия которой во многом схожи с действиями любой другой монополии на рынке. К этому следует добавить социально-психологические мотивы тех, кто работает в государственном секторе - политики, чтобы быть избранными, обещают дополнительные расходы на различные программы, чиновники, со своей стороны, стремятся повысить статус своего ведомства и таким образом свой собственный статус, а также зарплаты, привилегии и пр. Все это почти неизбежно приводит к расширению государственных структур и их функций.

Примерно с начала 80-х годов стало очевидным, что экономическая роль государства в рыночной экономике имеет свои пределы, свою смысловую нишу, где она дает максимальный эффект: государственное вмешательство не должно подавлять сами основы рыночного механизма, конкуренцию, самостоятельность товаропроизводителей. В рамках правовой теории данный вопрос стал активно осознаваться позже, но под разным углом зрения все же был поставлен и в правозащитной доктрине,  и государствоведами,  и политологами, и правоведами в весьма интересной плоскости соразмерности ограничения свободы предпринимательства. Наряду с проблемой государственного вмешательства, а в правовой литературе она часто получает нормативное выражение «интервенционализм», в юридической литературе набирали активность дискуссии относительно государственной поддержки и даже государственной зашиты интересов предпринимателей, либо какой-то группы предпринимателей, например, представляющего интересы малого предпринимательства. И вопросы эти решались не просто в контексте общей риторики: федеральное и региональное законодательство в России вполне резонировало с данными тенденциями. Другое научное направление, не отрицая роли социальной среды, объясняет усиление роли государства влиянием внутренних политических процессов. Ученые этой школы подчеркивают, в частности, роль политической культуры и изменений во взглядах на законность и обоснованность государственных функций и действий. Они отмечают огромную роль законодательства, которое неизбежно приводит к усилению роли государства как выразителя и координатора интересов различных общественных групп. Сюда же можно отнести и политическое влияние исповедующих различные социально-экономические взгляды политических партий, профсоюзов, других общественных организаций.

Как видим, объяснений необходимости и степени интервенционализма может быть достаточно много, но каковы несущие конструкции экономико-правовой модели. Какие принципы образуют ключевое, универсальное содержание любой экономико-правовой модели.

Представляется, что правовая политика, особенно в сфере экономики, должна иметь, прежде всего, четко обозначенные пространственно-временные характеристики. Где и когда предполагается осуществлять данную правовую политику - вот те вопросы, на которые следует, прежде всего, ответить при моделировании правовой политики.

Е.М Примаков в своей книге «Восемь месяцев плюс...» в главе, имеющей подзаголовок «Россия под псевдолибералами», писал: «Современный либерализм, если говорить тезисно, проповедовал и проповедует свободную конкуренцию при минимальном вмешательстве государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Это сводит функции государства к решению вполне определенных и ограниченных задач: снижение налогового бремени, поддержание равных для всех условий конкуренции. Однако матрица либерального подхода к экономике - так показывает международный опыт никогда не может сугубо универсально накладываться на «пульсирующую» реальную действительность той или иной страны - без учета ее специфики, истории, уже встроенных в экономику государственных структур». Более того, автор делает весьма интересное замечание относительно того, что «в целом, реформы так называемых либералов дорого обошлись России, курс, принятый псевдолибералами в области экономики, дал простор коррупции, экономическим преступлениям, произволу государственных чиновников.

Автор не умаляет значения либеральной мысли, но, как видим, возражает против бездумного заимствования и использования неадекватных методов реализации даже прогрессивных подходов, а также применения заимствованной методологии проведения реформ. В этом же русле рассуждал и Б.Н. Топорнин, который так писал об использовании зарубежного опыта: «Главное в использовании мирового опыта состоит в том, чтобы выявлять общие закономерности и ведущие тенденции развития. Что же касается конкретных решений, то в одних случаях они действительно применимы в схожих обстоятельствах практически повсеместно, а в других случаях тесно привязаны к местным условиям. Нельзя исключить и принятие даже в развитых, передовых странах далеко не оптимальных решений, сохраняемых в силу объективных причин.

Как известно, философская категория «пространство» в праве проясняется, эксплицируется путем изобретения особого языка: мы часто употребляем словосочетания «конституционное пространство», «правовое пространство». Этот «возникающий язык», выражаясь в стиле М. Мамардашвили, применительно к исследуемому в данном параграфе предмету, органично подводит нас к необходимости посредством политико-правовых средств сконцентрировать усилия по реализации конституционного установления о единстве экономического пространства. Как известно, Конституция РФ 1993 года закрепила целый ряд конституционных начал, норм и принципов в области экономики, отражающих стандарты цивилизованного государства. К ним, наряду с гарантиями единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, относится поддержка конкуренции, а также свобода экономической деятельности.

Представляется, что в контексте реализации экономической функции современного российского государства с точки зрения пространственной характеристики объективно формируется многогранная институциональная среда. С одной стороны, объективно проявляется необходимость обоснования и защиты общенационального экономического интереса, выраженного в национальной экономико-правовой модели, или иными правовыми средствами, учитывающей глобальные тенденции, а также степень ассоциированности России в международные экономические организации, в том числе перспективы вступления России во Всемирную Торговую Организацию и реализации положений Киотского протокола. Пространственная характеристика экономико-правовой модели актуализируется в связи с поразительными территориальными масштабами, многообразием природно-климатических зон и ландшафтах, уникальной ресурсной обеспеченности, географической расположенности России на двух континентах. Но при этом не стоит забывать, что уникальность пространственно-территориальной протяженности - явление само по себе не новое. Его актуализация связана с необходимостью четкого самоопределения новой России в координатах мирового развития, структурирования состояния экономической безопасности в системе национальной безопасности. В рамках диалектики общего и особенного в состоянии данного параметра модели важную роль приобретают внутренние экономико-правовые связи между различными субъектами и федеральным центром, двусторонние и многосторонние связи, гармонизация внутренних экономико-правовых связей внутри отдельных субъектов Российской Федерации. Стратегически в советский период, когда существовал единый народнохозяйственный центр, эти проблемы было легче решать, если исключить задачи массового инновационного развития и преодоления дефицитности экономики. В нынешних условиях решению этой задачи, в целом, соответствует складывающаяся двухполюсная система управления российской экономикой посредством координации усилий Администрации Президента РФ и исполнительной власти. В литературе не всегда однозначно принимается такой подход, хотя, на наш взгляд, многие ожидания с углублением такой двухполюсности связаны, прежде всего, с проводимой в России административной реформой и потенциалом использования институциональной среды именно в уникальных пространственных характеристиках России. Как известно, при проведении административной реформы предлагается создание 16 федеральных министерств, 23 федеральных комиссий, служб и агентств, 12 федеральных надзоров и 2 прочих органов (Главное управление специальных программ и Управление Делами Президента РФ). При этом многими учеными отмечается непоследовательность в проведении институциональных преобразований именно в сфере, опосредствующей экономическое развитие.

Так, неоднозначно воспринято исследователями упразднение с 1 июля 2003 года Указом Президента РФ от II марта 2003 года № 306 Федеральной службы налоговой полиции РФ, передача ее функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений в систему МВД РФ. Вместе с тем, при наличии широких возможностей ухода от налогообложения Россия продолжает терять ежегодно от 20 до 40 процентов всех налоговых поступлений. Самое опасное состоит в том, что нарушается основной принцип налогообложения - равенство условий налогообложения, правопослушные организации теряют конкурентоспособность и вытесняются с рынка. В этой связи следует последовательно развивать окружной принцип регулирования экономики через дальнейшую правовую регламентацию компетенции Полномочного Представителя Президента РФ в Федеральных Округах для последовательной реализации современной экономико-правовой модели России. Такой подход может способствовать выработке политики и с учетом смещения мировой оси противостояния от традиционной «Запад-Восток» к новой, в сторону «Север-Юг».

В контексте обоснования правовой политики с учетом пространственного ее параметра важное значение приобретает и фактор уникальной ресурсной составляющей российской экономики. Анализ общего и специального законодательства в нефтяной и газодобывающей сфере свидетельствуют о том, что пока еще не сформировалась целостная нормативная правовая база, способная системно и комплексно обеспечить деятельность хозяйствующих субъектов в нефтяной и газовой отраслях, обеспечивающих львиную долю национального богатства. Как указывают исследователи, основные проблемы правового регулирования сконцентрировались в таких сферах деятельности нефтяных компаний, как получение лицензии на пользование недрами; оценка запасов нефтяных месторождений и отражение их в бухгалтерском балансе с целью использования в хозяйственном обороте; идентификация нефтяных скважин и кустовых площадок как объектов недвижимого имущества, их регистрация и учет в хозяйственной деятельности. Особенно острой для нефтяных компаний остается проблема эффективной добычи и использования попутного (нефтяного) газа.

Второй принцип правовой политики в сфере экономики состоит в необходимости учета фактора времени при обосновании экономико-правовой модели. Данный принцип предполагает в качестве исходного момента для экстраполирования политики проведение экономического и правового мониторинга конкретной социально-экономической и политической ситуации в стране, прошлых традиций и представлений, преобладающих политических настроений, а также стоящих перед страной задач.

Временной параметр обоснования экономико-правовой модели также имеет историческую преемственность: в СССР, как известно, применялось краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование, пятилетки, семилетки. В условиях переоценки уроков прошлого, часто, к сожалению, на первый план выдвигаются негативные стороны таких подходов. Однако само по себе наличие вариантов временного обоснования становится благом при интеграции возможностей современной науки в широком плане, включая право, экономико-математические модели, теорию игр и многие другие направления, которые кажутся, на первый взгляд, парадоксальными с позиций перспективы их синтеза. Вместе с тем, мировая наука развивается в настоящее время именно в данном русле, воспринимая многие идеи наших выдающихся соотечественников, таких как Н. Кондратьев, Л. Канторович, В. Леонтьев. В то же время, в 90-е годы стал преобладающим подход, связанный с ежегодным принятием Программ по ключевым направлениям правовой политики в сфере экономики. В этом русле наиболее характерными являлись, например, Государственные программы приватизации государственного и муниципального имущества, которые вне обоснованного временного параметра с точки зрения судеб российского государства и правовой судьбы самого института приватизации не способствовали формированию эффективных и справедливых экономико-правовых моделей.

Третий принцип правовой политики - обоснование ее цели. Обоснование цели правовой политики приводит в методологическом плане к постановке проблемы о соотношении государства, общества и объединяющей их цели. В различных плоскостях эта цель формулируется по-разному, но квинтэссенция подходов состоит в том, что благосостояние каждого становится доминантой развития. В этой связи отметим, что в рамках трех наиболее популярных в США теорий регулирования экономических отношений, связанных с теорией общественного интереса, общественного выбора и теорией структурного регулирования, так или иначе интерпретирующихся и в отечественной науке при обосновании экономико-правовых моделей, пространственный и временной аспекты стойко проявляются в наличии устойчивой тенденции защиты американских товаропроизводителей от иностранных конкурентов, идей регионального, локального и зонального регулирования, направленных на выравнивание социально-экономического развития различных штатов, на повышение качества жизни каждого гражданина США, независимо от места его проживания.

Суммируя вышеизложенное, следует отметить, что применительно к параметрам основных принципов правовой политики в сфере экономики в России это означает формирование условий по правовой защите отечественных производителей, в том числе через адекватную систему налогового и таможенного регулирования.

Вместе с тем, принцип защиты отечественных производителей должен быть подкреплен реализацией конституционного принципа поддержки конкуренции, В противном случае, мы не сможем избежать повторов застойных явлений, имевших место и ранее. Как известно, среди конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя, значится и такой принцип, как поддержка конкуренции (ч II ст.8 Конституции РФ).

Разработчик данного положения, Судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиев вспоминает, что в предложенном Конституционному совещанию проекте Конституции РФ принцип поддержки конкуренции не был предусмотрен, равно как и в проекте конституционной комиссии. Работая в качестве эксперта и участника Конституционного совещания, Г.А. Гаджиев внес предложение включить в состав конституционных принципов в качестве основы экономического строя принцип защиты конкуренции. Это предложение было поддержано как Конституционным совещанием, так и конституционным законодателем.

Смысл данного положения состоит не только в том значении, в каком конкуренция влияет на процессы рыночного ценообразования, но и в том, что необходимость развития конкуренции может рассматриваться как пуб-личЕ1ая цель, оправдывающая различные по степени интенсивности ограничения предпринимательской деятельности. Более чем десятилетняя история антимонопольного регулирования в нашей стране ознаменовалась новыми монополистическими вызовами: укреплением финансово-промышленных групп, количественным ростом холдинговых образований и числа слияний бизнесов. Такие процессы ставят перед государством совершенно новые задачи, не только в плане изыскания и приспособления новых правовых средств поддержки конкуренции, но и налогового контроля, за деятельностью монополистов, в части, например, отслеживания налоговой чистоты сделок между аффилированными и взаимозависимыми лицами. На наших глазах складываются сложнейшие схемы ухода монополий от налогов, интенсифицируется практика хищнического использования монополиями региональных ресурсов.

В научной среде выделяются два диаметрально различных подхода к решению вопроса о целесообразности вмешательства государства в регулирование рынка и конкурентных отношений. Сторонники доктрины государственного невмешательства (laissez faire) полагают, что хозяйство, основанное на конкуренции, способно к саморегулированию и отрицательно относятся к вмешательству государства в отношения конкуренции, полагая, что в этом основная причина монополизации экономики. Эта доктрина, провозглашенная А. Смитом и Д. Риккардо, основана на абсолютизации положительных свойств конкуренции и соответствовала условиям периода промышленного капитализма стран Западной Европы и США середины XIX в. Именно конституционное закрепление (пятая поправка к Конституции, принятая в 1791 г., говорившая о том, что «никто не может быть лишен своего имущества без законного судебного разбирательства» получила путем распространительного толкования судов материально-правовое содержание) и воплощение в жизнь политики невмешательства в США привело в конечном итоге к возникновению антимонопольного законодательства. Сторонники противоположной позиции (П. Самуэльсон, Дж. Гэлбрейт) полагают, что в период научно-технического прогресса рынок не способен к саморегулированию, В связи с этим возникает необходимость определения пределов вмешательства государства в отношения конкуренции. По мнению М. Портера «адекватная роль правительства состоит в том, чтобы оно выступало в роли катализатора и искателя нового. Ведущая к успеху политика правительства - эта та политика, которая создает среду, в которой компании могут достигать конкурентных преимуществ, а не та, при которой правительство вовлекается в сам процесс»

Вот почему в настоящее время антимонопольное законодательство является одним из способов правового воздействия на рыночные отношения.

Как известно, только в конце 1990 г. Конституция РСФСР была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. 22 марта 1991 г, на сессии Верховного Совета РСФСР был принят Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». 10 июля 1991 г. принимается Закон «Об ограничении монополистической деятельности в СССР». Именно с этого момента можно говорить о формировании антимонопольного законодательства в России. В июле 1991 г. началось формирование антимонопольных органов. Было принято постановление Верховного Совета РСФСР о создании Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Основные его полномочия напрямую определялись Законом о конкуренции.

В настоящее время Закон РСФСР от 21.03Л991 г. о конкуренции продолжает действовать со значительными изменениями. Первые наиболее существенные изменения были внесены в него в 1995 г. Например, Законом от 25.05.95 № 83 была установлена доля хозяйствующего субъекта, необходимая для признания его доминирующего положения на соответствующем товарном рынке. В 1998 г. устраняется пробел в российском законодательстве - в Законе о конкуренции впервые было дано определение понятия «аффилированные лица». Существенные изменения были внесены 9.10.2002 ФЗ № 122: расширен перечень властных органов, на которые распространяется Закон о конкуренции, изменено определение монополистической деятельности, добавлен новый Раздел II. Часть 1 «Ограничивающие конкуренцию акты, действия, соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделённых функциями или правами указанных органов власти органов или организаций», ст. 10 «Формы недобросовестной конкуренции» дополнена ч. 2 и 3, касающимися недобросовестной конкуренции, связанной с приобретением и использованием исключительных права на средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции (работ, услуг) и т. д.

Второй этап в истории создания антимонопольного законодательства - формирование его конституционных основ. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993г. гарантировала единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ч II ст. 8). 4.2 ст.34 Конституции РФ прямо запретила экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Из п. «ж» ст.71 Конституции РФ, установившей, что в ведении РФ находится формирование основ единого рынка, следует, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе принимать нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование единого рынка на всей территории РФ, включал основы антимонопольного регулирования. Т.о. конституционное закрепление данных положений подтвердило важность и необходимость разработки и реализации антимонопольного законодательства.

Третий этап начался в ноябре 1994 г, и связан с принятием нового ГК РФ, 4.2 п Л ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Важные нормы также содержатся в ст. 1 и 49 ГК РФ. Они не регулируют непосредственно отношения конкуренции, но недопущение незаконного и необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина, правоспособности юридических и физических лиц, поддержание единого экономического пространства являются необходимыми условиями развития этих отношений.

В дальнейшем постепенно формировались новые направления антимонопольного законодательства:

1. Ценовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке. Первой попыткой ценового регулирования было принятие в 1992 г. постановление Правительства РФ «О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий монополистов в 1992 - 1994 годах». Практика показала непригодность предусмотренных постановлением способов ценового регулирования, но в целом государство не отказалось от проведения ценовой политики. В настоящее время она реализуется преимущественно в рамках регулирования деятельности естественных монополий на базе Закона «О естественных монополиях», а также ряда специальных законов (например, Закона от 14.04.95 г. с изменениями от 7.07.2003 г. «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»).

2. Правовое оформление политики демонополизации. Демонополизация является важнейшим способом формирования и поддержания конкуренции на товарных рынках. В марте 1994 г. было принято постановление Правительства РФ № 191 «О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках РФ (основные положения и первоочередные меры)».

3. Создание специального законодательства, развивающего правила добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота. Специфика рекламной деятельности показала чрезмерную обобщенность и явную недостаточность норм о недобросовестной конкуренции, отраженных в ст. 10 Закона о конкуренции. Поэтому в целях защиты от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред, в июле 1995 г. был принят Закон «О рекламе».

Важный этап дальнейшего развития антимонопольного законодательства был связан с отменой монополии внешней торговли, либерализацией экспортно-импортной деятельности, которые потребовали обеспечения защиты интересов российских товаропроизводителей в условиях конкуренции с импортёрами, В апреле 1998 г. вступил в силу Закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», В ст 1 данного Закона одной из его целей названа защита отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов РФ от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции.

Развитие рыночных отношений, формирование различных его сегментов потребовало от законодателя сформировать правовые основы защиты конкуренции на рынке финансовых услуг.

Отличительной чертой российского антимонопольного законодательства является то что, оно создавалось при сильных монополиях, и лишь формирующихся рыночных отношениях, тогда как в западных странах антимонопольное законодательство - результат эволюционного развития рыночных отношений.

Будучи рассчитанным, по своей сути, на отлаженную систему рыночных отношений, антимонопольное законодательство должно применяться в условиях, когда созданы лишь основы рыночной экономики. Поэтому в российских условиях успешная реализация антимонопольного законодательства во многом зависит от развития экономической политики государства. Таким образом, принципы пространственного и временного обоснования правовой политики углубляются необходимостью поддержки добросовестного отечественного производителя при неуклонной реализации принципа конкуренции.

Но даже этих параметров правовой политики становится недостаточно без системы научно обоснованных приоритетов, которые четко выявляются при чрезвычайных ситуациях. Так, ураган «Катрина» в Луизиане проявил неподготовленность федеральных и региональных властей к быстрому принятию оптимальных и сбалансированных решений в чрезвычайных условиях. В настоящее время, все более важной функцией государства становится его роль в выработке и обеспечении реализации национальных приоритетов, В числе данных приоритетов в литературе выделяют стабилизацию экономического роста, выработку сбалансированной макроэкономической политики с целью достижения устойчивого развития с учетом экологических и социальных требований, инновационная политика, развитие образования, обеспечение социальной функции государства, реализация преимуществ глобализации, улучшение окружающей природной среды, совершенствование экологических регуляторов, выработка соответствующей политики в связи с глобальным потеплением климата, развитие здравоохранение. Законодатель должен не просто принять комплекс взаимоувязанных нормативно-правовых актов, но и обосновать соответствующие финансовые мандаты.

Для получения адекватных результатов необходимо ввести и такой принцип правовой политики, как принцип информационной достаточности: следует иметь ввиду обширный информационно-социологический срез о соотношении между государственным и частным секторами экономики, о границах приватизации, о векторе взаимной ответственности государства и бизнеса в современной экономике и обществе, корреспондирующиеся с целевыми установками политики в конкретных пространственных и временных координатах. Так, во многих странах в качестве теоретического обоснования необходимости приватизации и ограничения социально-экономических функций государства важную роль сыграла классическая работа Фридмэна «Капитализм, свобода и демократия», опубликованная в 1962 году, В ней Фрндмэн, признавая особую природу «общественных благ» и ответственность государства за их обеспечение, исходит из того, что оно должно реализовывать свои обязательства с помощью частных институтов через рыночные механизмы.

В рамках теории интереса, конкретизированной через категорию законного интереса, выяснение соотношения между публичными и частными интересами, можно попытаться обобщить, в каких же случаях расширение экономической функций государства желательно для общества, а в каких, напротив, вредно. Так, если оно продиктовано необходимостью удовлетворения вызовов внешней социальной среды, демократическими требованиями различных групп населения, необходимостью предоставления всеми признаваемых общественных благ, которые не предоставляет частный сектор, - то усиление роли государства будет иметь веские основания. Если же расширение функций государства деформирует способность общества к нововведениям и экономическому росту, если государство стремится патронировать отдельных представителей экономической и политической элиты в ущерб обществу, если оно начинает функционировать как некая самодостаточная структура в своих собственных интересах (в интересах чиновничества, политического или военного истеблишмента), тогда деятельность государственных институтов наносит прямой ущерб обществу и расширение их функций нежелательно.

Особый аспект правовой политики связан с реализацией специализированной экономической функции, связанной с управлением государственной собственностью и осуществления исключительных прерогатив государства, эмиссии денег и денежного регулирование, создания и поддержания правовой базы рыночных отношений, включая законодательную защиту частной собственности и прав потребителей; поддержания конкурентной среды и мер, направленные на недопущение монополизации экономики; производства так называемых общественных благ, включая услуги образования, фундаментальной науки, реализацию задач по обороне страны, правоохранительной деятельности и т.д.; минимизация негативных побочных эффектов от рыночной деятельности, в частности, деятельности по охране окружающей среды; преодоления чрезмерной социальной дифференциации в обществе, поддержки социально уязвимых групп населения.

Есть еще один весьма важный аспект выработки экономической политики, связанный с переходным характером современной экономики. Государство в своей правотворческой деятельности не может не учитывать данное обстоятельство. Как известно, в условиях переходной экономики государство не просто участвует в экономических отношениях в качестве собственника, предпринимателя и гаранта стабильности общественных отношений, как это в основном имеет место в странах с преобладанием зрелых рыночных отношений, но, прежде всего, проводит комплекс мероприятий по разгосударствлению экономики, по реализации концепции и программ приватизации государственного и муниципального имущества. Таким образом, в условиях российской переходной экономики к триединой задаче эффективного присутствия государства в сфере экономики в виде собственника, предпринимателя и гаранта стабильности прибавляется специфическая российская задача по эффективной приватизации государственного и муниципального имущества.

Рассматриваемая нами проблема сочетает принципиальные положения, связанные с необходимостью достижения баланса посредством правовой политики в двух крупнейших подсистемах правовой системы - публичного и частного права. В правовой политике государства должны быть выражены цели сбалансированного развития публичных и частных интересов. Государство объективно оказывается перед решением многогранных задач, связанных с реализацией внешней и внутренней экономической функцией государства. При этом оно должно найти оптимальные экономико-правовые регуляторы в условиях смешанной экономики, но при сохранении государственного сектора, в условиях приватизации государственного и муниципального имущества, но при сохранении государственного участия в стратегически важных отраслях, соблюдать баланс между свободным ценообразованием и тарифным регулированием сферы естественных монополий, создать условия для инновационного развития экономики и инвестиционной привлекательности, выстроить адекватную правилам рыночной экономики модель социальной защиты населения. При этом не стоит абстрагироваться от национальных приоритетов развития государства и задач построения правового государства. Столь сложный по глубине и многогранный по направлениям деятельности спектр задач приводит к тому, что в литературе обозначается весьма метафорично в виде формулы: «оптимальная роль государства - бесконечный поиск или реальность».

Но каково назначение самого государства в данном процессе. По справедливому утверждению Б.Н. Топорпина, «во многом наша страна добивалась перелома в трудные времена и успешно преодолевала выпавшие па ее долю тяжелейшие испытания благодаря потенциалу государственности и умелому управлению». Для построения научно обоснованной правовой политики необходимы концептуальные основы, учитывающие не только качественно-количественные параметры произошедших кардинальных изменений в нашей стране, но и нацеленность анализа прошлого на экстраполяцию тенденций будущего развития Российского государства: экономическая роль государства должна определяться интересами подъема экономики, строящейся на принципах рыночной экономики, с непременно сильной рыночной ориентацией.

В современной юридической науке обнаруживаются весьма интересные подходы, связанные с обоснованием не только содержания экономико-правовой модели общества, но и политико-правовых направлений ее реализации.

Наиболее комплексно данная проблема рассматривается в работе А.Н. Соколова «Правовое государство. От идеи до ее материализации». Автор, глубоко изучив модель правового государства в ФРГ, пришел к весьма интересному выводу: «В ФРГ в последние годы расхожим стало сравнение правового государства с экономико-правовым способом рыночной экономики. При этом они сравниваются как близнецы. Это говорит о многом, о том, что экономико-правовая модель общества в рамках правового государства имеет огромное значение, играет ведущую роль в этом государстве». Экономико-правовым, по мнению А.Н. Соколова, считается общество» в производственных отношениях которого господствует примат рыночный способ эквивалентного обмена и распределения. Исходя из такого постулата, автор данной монографии обращает внимание на то, каким образом изменяются функции государства в таких условиях. Последние тесно взаимодействуют с рыночной экономикой и направлены на достижение эффективности, стабильности и справедливости. В своей монографии А.Н. Соколов анализирует и экономико-правовую модель, разработанную под руководством Президента РФ В.В. Путина. Она включает в себя ряд направлений: обеспечение защиты прав собственности, обеспечение равенства условий конкуренции, освобождение предпринимателей от административного гнета, снижение налогового бремени, развитие финансовой инфраструктуры, осуществление реалистичной социальной политики. В новой экономико-правовой модели российского общества подчеркивается, что суть государственного регулирования в экономике - защита частных инициатив и всех форм собственности.

Вопрос о собственности, традиционно считающийся важнейшим в гражданском праве, и вопрос об управлении, представляющий собой основу публичного правопорядка, следует согласовать в рамках модели правовой политики государства в сфере экономики.

Традиционно русское государство было крупным собственником, землевладельцем, играло важную роль не только в области управления населением, но и в деле народного хозяйства. Можно с уверенностью сказать, что такое положение характерно и для современного российского государства.

Обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой - академику А.В. Бенедиктову. Он понимал под управлением, возложенным на государственный орган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера

В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому признаку внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджетов между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления, между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к государственной собственности, акцентируется управленческий аспект.

Наиболее сложный аспект управления государственной собственностью состоит в сочетании в процессе управления государственной собственностью публично-правовых и частноправовых начал. В этой связи совершенно правомерна, на наш взгляд, постановка вопроса о более четком определении публично-правовой, властной стороны проблемы. Нормативный аспект управления государственной собственностью включает в себя конституционные нормы, ст 8, 71 и 72 Конституции РФ, Так, в соответствии со ст,71 в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею. В силу ст.72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. в); разграничение государственной собственности (п. г). Вопросы управления и распоряжения собственностью субъектов РФ по принципу остаточной компетенции относятся к ведению субъектов РФ.

Существенны для нашего анализа и те положения Конституции, которыми определяется компетенция различных ветвей и органов власти при использовании государственного имущества. Так, в соответствии со ст. 114 Правительство РФ обеспечивает в России единую финансовую, кредитную и денежную политику, осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры к обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.

Далее в иерархической структуре исследуемого нами законодательства следует назвать кодифицированные акты и в первую очередь Гражданский кодекс РФ (далее - ГК РФ), содержащий отправные положения правового режима государственного имущества. Нормами ГК РФ определено содержание имущественных титулов (собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления), установлены основы правосубъектности юридических лиц, деятельность которых базируется на использовании государственного имущества. Более того, ГК РФ наметил пути законодательного обеспечения большинства экономических сфер, в том числе и сферы управления и распоряжения государственной собственностью. Следует отметить, что по ряду направлений цели уже достигнуты. Так, в силу ст, 217 ГК РФ «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества». Отсылка к специальному закону о приватизации содержится и в ст. 235 ГК РФ. Федеральный закон от 21 декабря 2001г. ЛЫ78-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» - это уже третий по счету акт о приватизации.

Вместе с тем упоминавшаяся уже ст. 235 ГК РФ, касаясь основания прекращения права собственности, предусматривает принятие специального закона о национализации: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона». Надо отметить, что необходимость разработки и принятия такого закона не оспаривается учеными, его проекты разрабатываются на протяжении всех лет существования современной Государственной Думы РФ, однако закона пока нет. Можно согласиться с Ершовой И.В. что, такое положение нельзя признать нормальным, по крайней мере, потому, что отсутствие законодательного обеспечения национализации исключает возможность осуществления ее на практике и делает все разговоры на эту тему лишенными прикладного значения. Как известно, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановила отклонить проект ФЗ «О национализации».

Есть еще один немаловажный аспект, связанный с решением данной проблемы, о политико-правовых средствах обеспечения эффективности управления государственной собственностью. Ученые с сожалением констатируют, что пока еще не найдены оптимальные модели решения данных вопросов: «во Франции объявлено о проведении реформы управления государственными компаниями. Причина - отсутствие должной системы контроля, за стратегией государственных компаний и пассивность представителей правительства в их административных составах. Аналогичная ситуация наблюдается и в нашей стране, где функции управления пакетом государственных акций возложены на представителей государства в АО».

Практика показала, что действующий институт государственного представительства неэффективен. Схема управления построена таким образом, что государственный представитель, с одной стороны, не несет ответственности за результаты хозяйственной деятельности фирмы, а с другой - загружен составлением отчетов и повязан необходимостью согласовывать с аппаратными чиновниками голосование по наиболее принципиальным вопросам управления АО. Оставлен в неприкосновенности один из основных пороков административно-командной системы управления: решения принимает ни за что не отвечающий и практически бесконтрольный аппаратный работник. Необходимо изменить принцип: представитель государства должен иметь широкие правомочия и нести реальную ответственность за деятельность АО, только в этом случае можно рассчитывать на его заинтересованность в укреплении и развитии компании».

Управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Интересно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории.

Процесс разграничения государственной собственности, слабо отражен в правовых актах субъектов РФ. Несмотря на отсутствие единого понимания государственного имущества в различных регионах (перечни объектов государственной собственности построены на различных основаниях), все субъекты закрепляют в конституционно-правовых актах в качестве предмета своего ведения вопросы управления государственной собственностью, а в большинстве соглашений - категории объектов совместного ведения.

Анализируя правовые основы управления государственным имуществом, нельзя не обратить внимание еще на одно обстоятельство. Как указывалось, в ст.72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предмету совместного владения Российской Федерации и ее субъектов, В ст.214 ПС РФ разграничение государственной собственности осуществляется в порядке, установленном законом. В настоящее время на законодательном уровне такое разграничение осуществлено только в отношении земли на основании Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001г. № 101-ФЗ.

Что же касается иных объектов, относящихся к государственному имуществу, то применяется Постановление Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г, № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Многие положения данного акта вошли в противоречие с действующим законодательством и в первую очередь с Конституцией РФ. Например, п.З предусматривает в соответствии с названным Постановлением, что субъекты РФ обязаны исполнять в отношении приватизации объектов, переданных в их собственность, требования, установленные Государственной программой приватизации, другими актами Верховного Совета и Президента РФ. Вместе с тем управление и распоряжение собственностью субъектов РФ отнесено к ведению самих субъектов РФ, и по нему они обладают всей полнотой государственной власти. Можно привести и другие примеры, подтверждающие, что данный акт не только не отвечает конституционным требованиям, но и не содержит критериев, которые позволили бы достаточно верно относить имущество к федеральной собственности или к собственности субъектов РФ. Это в свою очередь приводит к большим затруднениям, а иногда и к спорам.

Помогают решать эти споры соглашения, заключаемые Правительством РФ с Правительствами субъектов РФ (в частности, с республиками Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия-Алания, Краснодарским краем, Свердловской, Нижегородской, Ростовской областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом). Очевидно: законодательное восполнение пробела в решении рассматриваемого вопроса давно назрело.

Статья 78 Конституции предусматривает возможность передачи части полномочий центра регионам по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Недостатком данной нормы является отсутствие соответствующей процедуры утверждения подобных соглашений законодательной властью. Соглашения заключены не со всеми субъектами и носят не универсальный характер. В то же время по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации Конституция РФ предусматривает издание федеральных законов и принятие нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.

В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакассия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область) управление субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская и Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).

Законодательство субъектов определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью, и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Рассматриваемая сфера настолько обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно-административным правом.

С учетом сложившейся ситуации, региональное законодательство по управлению государственной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов и положений

Говоря о пробелах в правовом режиме государственного имущества, необходимо остановиться на отсутствии в стране как общего закона о собственности, так и закона о собственности государственной, исходя из конституционного разграничения предметов владения между Российской Федерацией и субъектами. Нам представляется, что следует вести речь о разработке федерального закона об управлении и распоряжении федеральной государственной собственностью, необходимость принятия которого становится все более актуальной по мере развития законодательства. В таком аспекте следует определить: состав государственного имущества в целом; имущество, которое должно находиться в исключительной собственности государства; порядок разграничения государственного имущества и механизм передачи объектов от одного собственника другому, механизм защиты государственной собственности и реализации ответственности государства своим имуществом. Кроме того, данный акт призван определить системы государственного управления федеральным имуществом.

Решение вопросов управления государственной собственностью предполагает учет институционального аспекта проблемы. Обратимся к истории создания специализированных государственных органов по управлению имуществом. Они были созданы в реформируемой России в 1991 году. Отношение законодателя к комитетам по управлению имуществом было неоднозначным. Выделим следующие этапы становления и развития этих государственных органов.

В конце 1990 года в подкомитете по собственности и приватизации Верховного Совета (РСФСР) СССР был подготовлен законопроект «О разгосударствлении и приватизации в СССР», одновременно Верховным Советом РСФСР было принято постановление, которым утверждалась общность концепции приватизации и ее тенденций. Приватизационное законодательство было разработано на стыке публичного и частного нрава. Разнородны были принципы, регламентировавшие содержание, процедуру совершения сделок и исполнения обязательств сторон. Что же касается государственных гарантий, доступа к процедуре различных субъектов, то законодатель регулировал деятельность различных органов государственной власти и отношения между ними в ходе приватизации.

Более того, принятие приватизационного законодательства во времени опередило принятие Гражданского Кодекса РФ 1994 года, что привело к тому, что в различных нормативных правовых актах 1991-1994 года по приватизации были определены основания недействительности приватизационных сделок, нормы, регламентирующие проведение публичных торгов, существенные условия ряда договоров; множество норм, связанных с созданием акционерных обществ, реорганизацией юридических лиц, корпоративным управлением, доверительным управлением имуществом.

Разграничение публично-правовых и частноправовых начал управления государственным имуществом приобрело институциональную окраску: Комитеты по управлению имуществом стали специализированными органами, а Российский фонд федерального имущества (РФФИ) стал выполнять функции гражданско-правового института, уполномоченного государством исполнять приватизационные сделки.

В соответствии с Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года  Министерство государственного имущества было преобразовано в Министерство имущественных отношений, ему передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике (за исключением функций, переданных Федеральной службе земельного кадастра России). Безусловно, это оказало серьезное влияние на статус министерства. С марта 2004г. функции Министерства имущественных отношений Российской Федерации переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

Полномочия Российской Федерации как собственника осуществляет Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

С 2002 г. Российский фонд федерального имущества является специализированным государственным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Согласно Уставу, утвержденному Правительством Российской Федерации, Фонд имеет статус федерального государственного учреждения и осуществляет функции по продаже приватизируемого федерального имущества. Кроме того, в полномочия Фонда входит реализация имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество; а также распоряжение и реализация конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства по основаниям, предусмотренным законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Оценивая итоги приватизации в экономико-правовом ракурсе, следует заметить, что в литературе встречаются, и не безосновательно, различные суждения по данному вопросу.

В целом, отмечая прогрессивную роль приватизации в формировании рыночных отношений, следует отметить целый ряд сложных, сопутствовавших этому последствий.

Так и не удалось справиться с решением задачи обеспечения гарантий экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий. Фактически приватизированные предприятия в начале 90-х годов были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданы эффективная банковская система и страховой рынок и т.д. Кроме того, следует также отметить, что массовая приватизация в Российской Федерации произошла в период, когда отсутствовали не только какие-либо органы внешнего финансового контроля, но и сами представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан - простых акционеров.

После этапа ваучерной приватизации, который завершился 1 июля 1994 г., наступил этап денежной приватизации. Основанием приватизации на этом этапе являлись два нормативных акта - Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г., а также Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535. Каждый из актов провозглашался разработанным в соответствии с Законом о приватизации.

И тем не менее, каждый из названных актов не соответствовал требованиям Закона о приватизации. Пункт 2 ст. 3 этого Закона предусматривал ряд обязательных требований к содержанию Государственной программы приватизации. В частности, любая программа приватизации должна была содержать величину суммы приватизационных вкладов, распределяемых среди граждан РФ в планируемом периоде, и размер вклада на одного получателя. Однако ни в Государственной программе, ни в Основных положениях о приватизационных вкладах вообще не упоминается.

Необходимо заметить, что Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г, был объявлен недействующим и не подлежащим применению Закон об именных приватизационных счетах и вкладах в связи с его якобы противоречием новой Конституции РФ. Законность Указа в этой части весьма сомнительна. Он вступал в силу одновременно с новой Конституцией, которая, во-первых, не предоставляла Президенту права приостанавливать действие федеральных законов и, во-вторых, не затрагивала прямо вопросы приватизации и не содержала ничего принципиально несовместимого с Законом об именных приватизационных счетах.

Как бы то ни было, объявленный недействующим Закон определял лишь порядок открытия приватизационных счетов и условия использования приватизационных вкладов. Само же право граждан на использование в процессе приватизации именных приватизационных вкладов и счетов было предусмотрено ст. 11 Закона о приватизации, благополучно действовавшего вплоть до конца июля 1997 г. Требование об указании в программах приватизации сумм приватизационных вкладов и размера вклада на одного получателя было направлено именно на обеспечение этого права граждан.

Новый этап законодательного регулирования приватизации начался с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г., вступившим в силу 3 августа 1997 г. Его принятие обусловлено изменениями, которые произошли в государстве в 1992-1996 гг., нашедшими отражение в Конституции РФ, Гражданском кодексе, законах «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Ранее действовавшие законы «О собственности в РСФСР)», «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и др. утратили силу.

Федеральный закон 1997 года значительно улучшал правовое регулирование отношений по приватизации и содержал ряд новаций.

Впервые в законодательном порядке были установлены цели закона, организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в РФ посредством приватизации государственного и муниципального имущества для повышения эффективности экономики, а также в целях ее социальной ориентации, улучшения платежного баланса РФ, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Ранее действовавший закон такой нормы не содержал.

Закон о приватизации 1997 года частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов: инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

В Законе о приватизации 1997 года акцент был перенесен с приватизации предприятий на государственное имущество - имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации, в частности, должна содержать прогнозный перечень государственных унитарных предприятий, которые подлежали преобразованию в открытые акционерные общества, а также прогнозный перечень открытых акционерных обществ, акции которых предполагалось продать. В Программе приватизации должны были определяться начальная цена объекта приватизации, порядок внесения государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ, порядок приобретения арендатором имущества унитарного предприятия и определения его стоимости, распределения денежных средств, полученных в процессе приватизации, предоставления рассрочки при оплате государственного имущества.

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27,29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

В соответствии с Законом о приватизации 1997 года Правительство Российской Федерации ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год обязано было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.

Вместе с тем необходимо отметить, что вопреки требованиям Закона о приватизации 1997 года Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации. На деле это означало, что Закон о приватизации 1997 года по существу не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года в части, не противоречащей закону.

Основы регулирования государственного сектора экономики были заложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, принятой Правительством в сентябре 1999 г. (далее также - Концепция). Концепция содержит два раздела, в которых рассматриваются механизмы повышения эффективности управления государственным имуществом и принципы проведения приватизации. Важно отметить, что показатели, отражающие долю государственной (как федеральной, так и региональной) собственности в общих активах нации следует использовать как критерий экономической безопасности. Этот показатель важен для России, поскольку в государственной собственности находятся такие высокотехнологические отрасли экономики, как оборонная и космическая промышленность, в которых сосредоточены последние достижения отечественной науки. Данные отрасли во многом обусловливают оборонный потенциал страны, и показатель доли государственного сектора экономики является связующим звеном между экономической и национальной безопасностью.

Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков.

В частности, не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости. Не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера. Не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации.

Кроме того, в нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. _№ 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается высшим законодательным органом), статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации), а также статьи 4 Федерального закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (Государственная программа приватизации утверждается Государственной Думой), приватизация государственной собственности по-прежнему осуществлялась на основании программы приватизации, утвержденной указами Президента Российской Федерации.

В сентябре 1999г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации - Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.

Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией было установлено кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и народно-хозяйственного комплекса в целом.

Среди других новелл Концепции - дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности, расширение инструментария приватизации; принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства; проведение коммерческих конкурсов с социальными условиями; определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и др.

Специальный раздел Концепции был посвящен разъяснению целей, содержания и методов осуществления государственного контроля за ходом проведения приватизации и постприватизационным развитием предприятий (часть 4 Раздела II Концепции). В то же время не были установлены концептуальные основы государственного контроля, за ходом приватизации, не выделены принципиальные особенности внешнего и внутреннего контроля.

Новый Федеральный закон о приватизации 2001 года установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Данный закон усилил плановый характер приватизации, его инструментарий, нормы закона стали потенциально менее коррупционными.

В Законе о приватизации 2001 года впервые сформулированы основные принципы приватизации (равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе), а также перечисляются десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

В соответствии со статьей 6 Закона о приватизации 2001 года ведущую роль в процессе приватизации теперь осуществляет Правительство Российской Федерации, которое для реализации единой государственной политики в сфере приватизации обязано представлять Президенту Российской Федерации для утверждения предложения по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ и внесению в указанный перечень изменений, касающихся состава федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ из числа стратегических предприятий, в том числе для последующей приватизации предприятий и акций указанных акционерных обществ.

Законодательно также установлено правило, что в процессе приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными законом и публичным сервитутом (статья 31). В частности, устанавливается обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению и содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам с приватизированным имуществом (объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения). Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения является сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.

Закон о приватизации 2001 г. устанавливает особенности совершения сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия,  право собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия переходит к покупателю при условии погашения задолженности по уплате налогов и иных обязательных платежей и бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. Новые правила приватизации унитарных предприятий, введенные законом, предусматривают полный учет всего имущества и обязательств предприятий, основываются па результатах аудиторской проверки промежуточного баланса приватизируемого предприятия, на обязательном кадастровом учете и оформлении прав на земельные участки, подлежащие приватизации одновременно с предприятием. Обязательный порядок приватизации земельных участков одновременно с имуществом предприятий является важной составляющей развития нормативной правовой базы приватизации.

Приватизация зданий» строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, также осуществляется одновременно с отчуждением земельных участков» занимаемых таким имуществом, что усиливает значение правовой политики в области укрепления прав государства, иных субъектов на недвижимое имущество.

Проведение подготовительных мероприятий позволяет выявлять и оценивать неучтенные объекты, в том числе объекты интеллектуальной собственности, оформлять отсутствующие права и сервитуты. Это позволяет исключить случаи продажи имущества предприятий по заниженным ценам.

Вместе с тем Закон о приватизации 2001 г. не содержит норм, устанавливающих, что прогнозный план приватизации должен включать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. По этим причинам прогнозный план приватизации федерального имущества не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного Правительством Российской Федерации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета Правительства Российской Федерации о результатах приватизации федерального имущества.

Вот почему ряд исследователей и аналитиков считают, что уже к настоящему времени законодательный (представительный) орган страны оказывается фактически устраненным от непосредственного влияния на процессы приватизации в России. Такое положение дел еще раз подчеркивает настоятельную необходимость создания эффективной системы внешнего финансового контроля, за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления собственностью государства

Суммируя изложенное, следует сделать ряд выводов:

Во-первых, следует дополнить современное законодательство правовыми нормами в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника.

Во-вторых, следует завершить процесс законодательного регулирования вопросов разграничения государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную.

В-третьих, следует осуществить инвентаризацию объектов государственной собственности, разделив реестр неприватизированной собственности на федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. В этой связи необходимо законодательно закрепить критерии отнесения госпредприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов.

В-четвертых, необходимо синхронизировать совершенствование данной области законодательства в контексте проведения административной и федеративной реформ, предполагающих детальное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

В-пятых, следует учесть, что задача разграничения предметов ведения и полномочий не может быть решена путем материального разделения объектов собственности между различными уровнями власти. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации в своем решении по делу о конституционности Лесного кодекса Российской Федерации пришел к выводу, что при разграничении предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации происходит распределение круга полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения (то есть разграничиваются не объекты, а правомочия собственника). Это необходимо для того, чтобы «при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов»

В-шестых, необходимо сформировать концептуальные основы решения вопросов национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

В этой связи весьма полезными являются аналитические материалы, составленные аудиторами Счетной Палаты РФ. Как следует из них, необходимым элементом правовой базы развития отношений государственной собственности может стать федеральный закон «О процедурах национализации и муниципализации», т.е. закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

 

Автор: Атаян Г.Ю.