Обязательность лицензирования образовательной деятельности в РФ
В соответствии с п. 6 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии.
Одним из оснований отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым считается потенциальная «возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства». В соответствии с п. 17 Положения о лицензировании образовательной деятельности, для получения лицензии проводится экспертиза, в ходе которой устанавливается соответствие условий осуществления образовательного процесса государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников соискателя лицензии, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.
Таким образом, государство при установлении лицензионных требований и ответственности за их невыполнение проявляет заботу о жизни и здоровье обучающихся, об их праве на безопасные условия обучения, на охрану здоровья, на получение качественного образования, тем самым выполняя конституционную обязанность по обеспечению гарантий прав и свобод человека, установленную в ст. 17 Конституции РФ.
Данный вывод следует также из целей лицензирования, закрепленных в Положении о порядке лицензирования образовательных учреждений, согласно которому лицензирование образовательных учреждений на право ведения образовательной деятельности осуществляется с целью «защиты прав граждан Российской Федерации на получение образования, создания правовых гарантий для свободного функционирования и развития образовательных учреждений различных организационно-правовых форм». Выдача общеобразовательному учреждению лицензии на право ведения образовательной деятельности является моментом возникновения образовательного статуса, т.н. «образовательной правоспособности» общеобразовательного учреждения, а, следовательно, моментом возникновения специальных прав и обязанностей, а также ответственности, предусмотренной законодательством об образовании.
Впервые понятие «образовательной правоспособности» было введено З.П. Дащинской, которая отметила, что при лицензировании устанавливается не столько гражданская правоспособность образовательного учреждения как юридического лица в имущественном обороте, сколько «образовательная правоспособность», то есть правомочность лица заниматься определенным видом деятельности. Можно согласиться с утверждением З.П. Дащинской в части оснований возникновения образовательной правоспособности, однако, следует отметить, что гражданская правоспособность юридического лица возникает не с момента получения лицензии, а с момента государственной регистрации (п. 2 ст. 51, п. 3 ст. 49 ГК РФ).
Верховный Суд РФ отмечает, что «лицензирование отдельных видов деятельности относится к характеристике правоспособности юридического лица». Именно такой подход позволяет выявить истинное значение лицензирования, как фактора расширения, а не ограничения правоспособности некоммерческой организации. Лицензирование, таким образом, представляет собой основание возникновения новой содержательной надстройки правового статуса некоммерческой организации, а не условие реализации правового статуса некоммерческой организации. В таком случае, как верно отмечает К. Тотьев, приобретаемая после получения лицензии правоспособность является не специальной, а дополнительной по отношению к уже имеющейся общей (а в случае с некоммерческой организацией - специальной) правоспособности. Лицензирование образовательной деятельности осуществляется на основании Закона РФ «Об образовании», Положения о лицензировании образовательной деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796, а также Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений, утв. приказом Министерства образования РФ от 17 ноября 1994 г. № 442. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ на образовательную деятельность не распространяется. Образовательная деятельность негосударственного общеобразовательного учреждения по программам дошкольного, общего (начального, основного, среднего (полного)) образования, дополнительного образования детей подлежит лицензированию. При этом п. 1 Положения о лицензировании называет в числе соискателей лицензии «образовательные учреждения (организации)», подразумевая под этим обязанность некоммерческой организации, планирующей осуществление образовательного процесса, получить лицензию вне зависимости от организационно-правовой формы этой организации.
Установление обязательного лицензирования образовательной деятельности является дополнительной гарантией конституционного права на образование, поскольку именно процедура лицензирования, в соответствии с п. 9 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» обеспечивает соответствие условий осуществления образовательного процесса, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.
В связи с получением лицензии на образовательную деятельность, негосударственное общеобразовательное учреждение получает возможность реализации ряда прав, связанных с осуществлением образовательного процесса в пределах образовательных программ, упомянутых в приложении к лицензии. В их числе наибольшее значение для реализации гражданами конституционного права на образование в данном негосударственном общеобразовательном учреждении имеет право выдавать выпускникам, прошедшим итоговую аттестацию, документы о соответствующем образовании в соответствии с лицензией. В соответствии с п. 1 ст. 27 Закона РФ «Об образовании» форма документов определяется самим образовательным учреждением, а документы заверяются печатью образовательного учреждения.
Юридическая сила документа об образовании негосударственного образца является весьма спорной, а основным его недостатком можно считать невозможность получения образования следующего уровня (высшего профессионального образования) в государственном или муниципальном образовательном учреждении (п. 4 ст. 27 Закона РФ «Об образовании»).
Возникает законный вопрос, не нарушается ли при этом конституционное право на получение высшего образования, а также равенство прав граждан.
Данный вопрос был рассмотрен Конституционным Судом РФ применительно к правовому статусу документа негосударственного образца о высшем образовании. Представляется, что вывод, который Суд сделал по данному вопросу в определении от 4 июня 1998 г. № 76-О вполне применим и к правоотношениям в области негосударственного общего образования.
Так, Конституционный Суд РФ в удовлетворении жалобы отказал, сославшись на то, что в соответствии с п. 3 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» лицам, окончившим высшее учебное заведение, не имеющее государственной аккредитации, предоставлено право на текущую и итоговую государственную аттестацию в учебных заведениях, имеющих государственную аккредитацию, на условиях экстерна.
Суд подчеркнул, что, поскольку граждане самостоятельны и свободны в выборе образовательного учреждения, установление в законодательстве определенных условий, лишь при наличии которых лицо, окончившее высшее учебное заведение, может получить диплом государственного образца, представляет собой не ограничение права на образование, а условие осуществления данного права. Таким образом, в качестве альтернативы законодательство предоставляет право выпускникам негосударственных общеобразовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации, пройти государственную итоговую аттестацию в образовательном учреждении, имеющим государственную аккредитацию. Эти лица по результатам прохождения аттестации смогут получить документы об образовании государственного образца в том образовательном учреждении, в котором они проходили государственную итоговую аттестацию. На практике образовательное учреждение, имеющее государственную аккредитацию, зачисляет выпускников образовательного учреждения, не имеющих государственной аккредитации, на прохождение государственной итоговой аттестации в качестве экстернов на основании Положения о получении общего образования в форме экстерната.
Выдавая документ государственного образца экстернам, образовательное учреждение, имеющее государственную аккредитацию, берет на себя ответственность за качество подготовки выпускников, получивших образование в неаккредитованном образовательном учреждении. При этом в соответствии с п.1 ст. 38 Закона РФ «Об образовании», оспорить качество образования или несоответствие образования требованиям соответствующего стандарта, возможно только в отношении аккредитованных образовательных учреждений. Таким образом, образовательное учреждение, которое ведет образовательный процесс в соответствии с полученной лицензией на образовательную деятельность, но пока не получило государственную аккредитацию, юридически не несет ответственность за качество образовательного процесса, за исключением административной ответственности в виде аннулирования лицензии.
Вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования процедуры итоговой аттестации обучающихся общеобразовательных учреждений, не имеющих государственной аккредитации. В частности, требует доработки такая процедура, как прохождение указанными лицами итоговой аттестации в общеобразовательных учреждениях, обучающимися которых они не являются. При этом указанные правоотношения необходимо рассматривать не только с точки зрения гарантированности конституционного права на образование, но и с позиций обеспечения законных интересов общеобразовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию, которые в настоящее время несут ответственность за качество образования тех лиц, которых они фактически не обучали, а лишь приняли для прохождения итоговой аттестации.
С получением лицензии на образовательную деятельность связано возникновение ряда дополнительных обязанностей образовательного учреждения. Так, например, образовательное учреждение, осуществляющее образовательный процесс, обязано соблюдать общие требования к приему граждан на обучение, организации образовательного процесса и реализации общеобразовательных программ, проведения промежуточной и итоговой аттестации обучающихся, закрепленные действующим законодательством об образовании.
Часть из вышеуказанных требований закреплена в Типовом положении об общеобразовательном учреждении.
Однако вопрос об обязательности применения указанного Типового положения к деятельности негосударственных образовательных учреждений является дискуссионным. В соответствии с п. 2 Типового положения об общеобразовательном учреждении, для негосударственных общеобразовательных учреждений оно выполняет функцию примерного.
С одной стороны, в соответствии со ст. 3 ГК РФ, постановление Правительства РФ является источником гражданского права. Обязательное подчинение муниципальных и государственных образовательных учреждений Типовому положению и одновременное необязательное подчинение ему учреждений, основанных на иных формах собственности, не соответствует принципу равенства субъектов гражданского права.
С другой стороны, по мнению О. И. Ильинского, Типовое положение имеет косвенную обязательность для негосударственного образовательного учреждения в силу того, что в нем содержатся требования, от выполнения которых зависит получение негосударственным образовательным учреждением лицензии. Проведенный сравнительный анализ Типового положения и предмета лицензионной экспертизы позволяет утверждать, что Типовое положение не содержит ни одного лицензионного требования. К тому же, необязательный характер типовых положений установлен не только в тексте самого Типового положения об общеобразовательном учреждении, но и на уровне федерального закона, в п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании».
Тем не менее, Типовое положение содержит требования к организации деятельности образовательного учреждения, к организации образовательного процесса, включая наполняемость классов, ступени общего образования, продолжительность учебного года и другие показатели образовательного процесса, которые напрямую затрагивают права и обязанности педагогических работников, обучающихся и их родителей. В связи с этим, представляется целесообразным включение в устав негосударственного образовательного учреждения указанных существенных показателей образовательного процесса со значениями, не противоречащими Типовому положению об общеобразовательном учреждении.
Вышесказанное позволяет выделить одну из наиболее существенных особенностей источников правового регулирования правоотношений, связанных с получением образования в негосударственных общеобразовательных учреждениях: необязательный характер ряда основополагающих нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус общеобразовательных учреждений, для рассматриваемых правоотношений.
В связи с получением лицензии, общеобразовательное учреждение приобретает дополнительные обязанности по выполнению лицензионных требований, а также предусмотренных лицензией условий и предусмотренных обязательным приложением к лицензии показателей образовательного процесса. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию в порядке, предусмотренном в Законе РФ «Об образовании».
Некоторые авторы утверждают, что лишение образовательного учреждения лицензии на образовательную деятельность непременно должно повлечь за собой ликвидацию данного учреждения, поскольку из содержания его правоспособности исчезает то право, ради которого создано учреждение, становится недостижимой цель его деятельности (осуществление образовательного процесса), что является одним из оснований ликвидации. О. М. Олейник считает, что при аннулировании лицензии, не стоит ставить вопрос о прекращении деятельности хозяйствующего субъекта в целом, поскольку предприниматель может вести и иные виды деятельности, не требующие лицензии. Как уже было сказано ранее, негосударственное общеобразовательное учреждение является некоммерческой организацией, а особенностью организаций данного вида является специальная правоспособность, то есть возможность осуществлять только те виды деятельности, которые прямо закреплены в учредительных документах организации и соответствуют целям его создания.
В соответствии с п. 2 ст. 2. Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Таким образом, из текста закона не следует, что некоммерческая организация должна создаваться для достижения только одной из перечисленных целей. Создание организации с целью осуществления образовательного процесса не препятствует закреплению в ее учредительных документах и иных целей, направленных на достижение общественных благ, например, благотворительных, научных и др. В таком случае лишение негосударственного общеобразовательного учреждения лицензии на образовательную деятельность не влечет за собой необходимости ликвидации такого учреждения, поскольку учредительными документами могут быть предусмотрены иные, не лицензируемые, цели и виды некоммерческой деятельности.
Автор: Смирнова М.В.