31.10.2011 6881

Историческая эволюция доктрины международно-правовых иммунитетов

 

Понятие международно-правового иммунитета, как изъятия из общего порядка осуществления национальной юрисдикции (в т.ч. и уголовной), появилось уже в древнем мире. Из ныне существующих одним из первых возник иммунитет от уголовной (и иной) юрисдикции государства пребывания персонала дипломатических представительств и миссий («дипломатический иммунитет»).

Изначально речь шла об особом статусе посла иностранного государства, который был сформулирован уже в памятниках права древневосточных обществ. Так, Законы Ману (II век до н.э.) гласили: «Мир и его противоположность - война - зависят от послов, ибо только они создают и ссорят союзников. В их власти находятся те дела, из-за которых происходят между царями мир или войны. Поднимающий руку на посла идет к гибели и уничтожению». О том, что послы подвергались в древности всякого рода нападениям, свидетельствуют и литературные памятники. В древнеегипетском «Поучении Ахтоя» писец рассказывает сыну о трудностях профессии посла («гонца»): «Когда гонец выходит в чужую страну, он завещает свое имущество... из-за страха перед львами и азиатами... Когда он уходит, кирпич у него за поясом». В качестве обоснования принципа неприкосновенности и персоны посла выдвигалась идея того, что посол - это alter ego («второе я») главы пославшего его государства. Поведение посла расценивается как поведение представляемого им государства. Неприкосновенность личности посла означала неприкосновенность монаршей особы и, в конечном счете, незыблемость Божественного миропорядка.

Античный мир также исходил из понимания священности особы посла. В греческих государствах послы, как правило, избирались народным собранием, они пользовались «почтением». Особа посла имела некую магическую сторону - посягательство на него, по убеждению древних греков, влекло Божественную кару. Сходным был правовой статус посла в Древнем Риме - хотя римляне ставили в различный статус послов дружественных и враждебных держав. Однако, не смотря на различия в церемониале, особа любого посла считалась защищаемой богами. Таким образом, в древних традиционных обществах неприкосновенность особы иностранного посла основывалась на сакральной доктрине: в монархических государствах посол представлял собой «второе я» монарха как носителя Божественной власти на земле; в республиканских государствах личность посла считалась выразителем интересов гражданского населения, находившимся под опекой богов.

Примечательно, что в раннее средневековье послы также расценивались как фигуры, облеченные почти что сакральным статусом по причине сакрального статуса самого носителя верховной власти. В качестве примера можно привести хорошо известные положения русско-византийских договоров X века: «Мы посланы от Олега, великого князя Русского... к вам, Льву и Александру и Константину...» (договор 911 года князя Олега с Византией); «Мы от рода русского... посланцы от Игоря, Великого князя Русского... И Великий князь наш Игорь, и князи, и бояре... послали нас к Роману и Константину и к Стефану...» (договор 94 4 года князя Игоря с Византией). В дальнейшем в средневековой европейской цивилизации развитие международно-правовых иммунитетов (в первую очередь - дипломатического и консульского) связано с развитием более-менее постоянных межгосударственных контактов, характерных для обществ в период становления буржуазного строя.

Так, в XV веке в Европе входят в обыкновение дипломатические представительства постоянного характера. А в правовой традиции на смену сакральной доктрине священности особы посла начинает приходить идея экстерриториальности («внеземельности»). Особый юридический статус представителей иностранных государств обосновывается в зарождающейся науке международного права. Согласно теории экстерриториальности, особа посла изымается из сферы действия юрисдикции принимающего государства, и в отношении него действует закон посылающего (аккредитующего) государства. Одним из первых теоретиков, указавших на неприкосновенность посла даже в период войны, стал нидерландец Бальтазар Айала. В сочинении «О праве войны и военных учреждениях» («De jure belli et officiis bellicis», 1582 г.) он развил учение о посольской неприкосновенности, обосновав его соображениями целесообразности, аналогичную по сути трактовку неприкосновенности особы посла предложил итальянский теоретик Альберико Джентили в труде «О посольствах» («De legationibus», 1585 г.)Но наиболее развернутая доктрина экстерриториальности посла (и посольства) была дана «отцом международного права» Гуго Гроцием в труде «О праве войны и мира» («De jure belli ас pacis», 1625 г.) право посла, его имущества и свиты на неприкосновенность Гроций выводит из «неизменных принципов» естественного права и «воли отдельных народов». Личность посла должна быть изъята из-под действия правила, согласно которому каждый иностранец подчиняется законам той страны, где находится.

«Так как, согласно международному праву посол представляет особу своего монарха, он находится как бы вне территории того государства, в котором выполняет свои функции. Отсюда следует, что он не обязан соблюдать законы страны, в которую послан. Если он совершил преступление, то следует либо закрыть на это глаза, либо выслать его за пределы государства; в случае если преступление его наносит стране, где он является послом, существенный ущерб, нужно требовать от его государя либо наказания, либо выдачи посла. Такой же неприкосновенностью пользуется свита посла и его имущество». В XVII-XIX вв. теория экстерриториальности дипломатических и консульских представителей иностранных государств находит свое непосредственное закрепление в уголовном законодательстве европейских стран, в том числе и России.

Например, в ст. 175 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года указывалось, что «иностранцы, в России жительствующие или временно в оной пребывающие, подлежат действию законов о наказаниях уголовный и исправительных на том же основании, как и подданные российские, если о каком-либо из сего изъятия не сделано особенного постановлении в договоре с той иностранною державою, у которой они находятся в подданстве». А в статье 5 главы I Уголовного Уложения Российской Империи 1903 года предельно четко указано, что действие «сего Уложения не распространяется... на преступные деяния иностранцев, пользующихся в России правом внеземельности». Аналогичное правило повторили первые советские уголовные законы. УК РСФСР 1922 года в ч. 1 ст. 1 устанавливал, что «действие Уголовного кодекса распространяется на все преступления, совершенные в пределах РСФСР как ее гражданами, так и иностранцами, если последние по своему дипломатическому положению не пользуются правом экстерриториальности». В Основных началах уголовного законодательства Союза СССР и союзных республик 1924 года и УК РСФСР 1926 года (соответственно ч. 3 ст. 1 и ст. 5) провозглашалось следующее: «Вопрос об уголовной ответственности иностранных граждан, пользующихся правом экстерриториальности, подлежит разрешению каждый раз дипломатическим путем»).

К середине XX века теория экстерриториальности перестала удовлетворять нормам о дипломатическом и иных международно-правовых иммунитетах. На несоответствие потребностям времени термина «внеземельность» для обозначения правового статуса посла указывал еще в начале XX века Ф. Лист. Отказ от юридического правила экстерриториальности, связанный с признанием суверенитета территориальной юрисдикции принимающего государства, наметился в 20-30 годы XX века. Уже в Гаванской конвенции о дипломатических чиновниках 1928 года указывалось, что дипломатический агент может быть лишен иммунитета от уголовной (и иной) юрисдикции страны пребывания аккредитующим государством,  а, следовательно, ни о каком праве «внеземельности» не может идти и речи.

По этой причине не вполне понятно то обстоятельство, что в отечественной уголовно-правовой литературе до сих пор наличие дипломатического иммунитета обосновывается «правом экстерриториальности». По мнению известных международников Дж. Вуда и Ж. Серре, термин «экстерриториальность» применим к понятиям XVII-XVIII веков, когда подразумевалось, что иностранный посол, его резиденция и его персонал должны рассматриваться властями страны пребывания, как если бы последние проживали за пределами страны. Это положение, принимаемое в настоящее время «буквально, приводит к абсурдным выводам... Ограничимся предположением, что основной принцип предоставления дипломатам возможности свободно и без ограничений выполнять свои функции, достаточен для определения необходимых им иммунитетов». В этой связи отметим, что УК РСФСР I960 года отказался от употребления термина «внеземельность», указав в ч. 2 ст. 4, что вопрос об уголовной ответственности дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые «согласно действующим законам и международным договорам неподсудны по уголовным делам советским судам, в случае совершения этими лицами преступления на территории РСФСР, разрешается дипломатическим путем». Параллельно с доктриной дипломатического и иных международно-правовых иммунитетов, основанных на праве экстерриториальности, в XVIII-XIX веках развивалась теория представительного характера посольств и иных международных миссий, в связи с которой посол представляет не только царствующую или правящую особу, но и весь народ. Вполне можно проследить генетическую связь между этой концепцией и положением об «изначальном и суверенном праве народа», выработанном политической мыслью XVII-XVIII веков.

Согласно теории «представительного характера» в современной интерпретации, дипломатические и иные международно-правовые иммунитеты основаны на той идее, что дипломатическое (консульское) представительство и дипломатические (консульские) представители персонифицируют аккредитующее государство. Советская доктрина иммунитета представителей иностранного государства исходила из того, что в основе этой нормы международного права лежит суверенитет государства и его юрисдикции, а также принцип суверенного равенства государств как субъектов международного права. Теория представительного характера международно-правовых иммунитетов в большой мере разрабатывалась для обоснования существования такого международно-правового иммунитета как иммунитет представителей государства в международных организациях.

В отечественной науке необходимость указанного иммунитета традиционно выводилась из тезиса, что они представляют само государство в организации. Указывалось, что названный иммунитет приравнен в объеме к дипломатическому на основании его «представительного характера». При этом, по справедливому замечанию А. Г. Кибальника, исследователями игнорировался тот факт, что представительство является одной из функций, а не существует само по себе. Впервые иммунитет от уголовной юрисдикции персонала международных и межправительственных организаций был распространен на должностных лиц международных судебных и арбитражных учреждений, созданных Гаагскими конвенциями 1899 и 1907 гг., в которых такой иммунитет идентифицировался с дипломатическим. Но уже в Уставе Лиги Наций (п. 4 ст. 7) указывалось, что ее агенты «пользуются при исполнении своих обязанностей дипломатическим иммунитетом». Таким образом, был сделан шаг к отделению иммунитета персонала международных организаций от дипломатического иммунитета. Особо подчеркнем -в цитированном документе устанавливался служебный характер такого иммунитета.

Международная (межправительственная) организация не является суверенным образованием, она не может выступать в том же качестве, что и создавшие ее государства. Иммунитет персонала международных организаций является чертой их международной правосубъектности, но носит самостоятельный характер. Поэтому «придавать участникам международных организаций дипломатические привилегии и иммунитеты - значит предписывать этой организации права государства». Именно поэтому нельзя согласиться с отождествлением дипломатического иммунитета и иммунитета персонала международных организаций. Указанные международно-правовые иммунитеты представляют собой различные по правовой природе явления.

В настоящее время в отечественной науке разрабатывается концепция «суверенного иммунитета государств», в основе которой лежит принцип равенства государств.

Например, по мнению Ю.Г. Демина, в силу «равенства государств как субъектов международного права» дипломатический представитель (как и иное лицо, обладающее иммунитетом в силу международного права) освобождается от юрисдикции государства пребывания («делегирование иммунитета»); иммунитетом обладает не сотрудник представительства, но аккредитирующее государство; оно делегирует их в пользу своих представителей. Приведенная точка зрения по существу также является производной от теории «представительного характера».

Как неоднократно отмечалось в литературе, принятие Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года (далее - Венская конвенция 1961 года) вызвало в доктрине международного права настоящую дискуссию о правовой природе правового статуса международно-правовых иммунитетов.

Результатом принятия Венской конвенции 1961 года стало обоснование теории функционального (служебного) назначения дипломатических и других международно-правовых иммунитетов.

Суть данной теории сводится к следующему положению: наличие привилегий и иммунитетов дипломатического персонала является условием обеспечения представительству возможности свободно и независимо выполнять свои функции; они «необходимы дипломатическим представителям и их персоналу для свободного, независимого от местных властей выполнения своих функций в стране пребывания». Процитируем Дж. Вуда и Ж. Серре: «Такие иммунитеты предоставляются дипломатам, чтобы дать им возможность успешно выполнять свои обязанности и предотвратить возможность вмешательства местных властей в их действия... Венская конвенция 1961 года предусматривает предоставление иммунитетов также административно-техническому и обслуживающему персоналу представительств... и только в отношении действий, совершенных ими при исполнении их обязанностей... Кроме того, дипломатическими иммунитетами обычно пользуется также персонал международных организаций... Государство пребывания должно предоставить посольствам все возможности для выполнения своих функций». Функциональная природа присуща иммунитету от уголовной юрисдикции членов международных (межправительственных) организаций. По мнению П. Беккера, установление уголовно-правового иммунитета для персонала международных и межправительственных организаций может быть определено как выполнение задачи защиты от необоснованного вмешательства со стороны властей стран-участниц и неучастниц этих организаций (если организация распложена на территории страны, не участвующей в договоре). Следовательно, международно-правовые иммунитеты должны соответствовать целям и функциям организации, а обязанность государств-участников предоставить персоналу организации необходимые иммунитеты исходит из принципов общего международного права. Теория функционального иммунитета критиковалась за «ограниченность», ибо таковой будто бы «должен признаваться за государством и его органами лишь при совершении ими действий в качестве субъекта политического властвования (действия jure imperii)».

В крайнем случае, признавалась необходимость комбинирования «функционального» и «представительного» начал в правовой природе дипломатического иммунитета, с обязательным приматом первого. Единственным положением, не вызывающим споров, является положение преамбулы Венской Конвенции 1961 года о том, что «привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц». Однако там же указывается, что привилегии и иммунитеты необходимы для «обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государство».

Следовательно, «представительная» задача провозглашается составной частью функциональных обязанностей дипломатического представительства. Действительно, вряд ли подлежит сомнению тот факт, что представление интересов одного государства в другом является самодостаточной данностью для обоснования иммунитета дипломатического персонала. Не существует представительства ради представительства - речь должна идти о представительстве интересов аккредитующего государства в государстве пребывания как важнейшей и неотъемлемой функции дипломатической миссии. Именно в функциональную природу дипломатического иммунитета вписываются иммунитеты членов семьи и супругов дипломатического агента - навряд ли можно обеспечить полноценное и, в конечном итоге, продуктивное исполнение дипломатическим агентом своих обязанностей в тот момент, когда между ним и наиболее близкими людьми пролегает граница в юридическом статусе в стране пребывания.

Одним из юридических доказательств функционального характера современного дипломатического иммунитета является возможность его преодоления, то есть возможность применения, в случае совершения преступления, уголовного права страны пребывания. Такая возможность прямо предусмотрена соответствующими положениями Венской конвенции 1961 года и будет рассмотрена ниже.

Таким образом, в качестве обоснования существования иммунитета дипломатического агента выступает задача надлежащего и свободного исполнения им своих функций, в число которых безусловно включается и «представительная». Это положение находит подтверждение в факте предоставления международно-правового иммунитета членам специальных миссий, посылаемых «одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или выполнения определенной задачи». Разновидностью международно-правового иммунитета, основанного на необходимости надлежащего выполнения функциональных обязанностей, является иммунитет от уголовной ответственности административно-технического и обслуживающего персонала посольств, выполняющего весьма важные функции.

Недаром, уже в 50-х годах нашего столетия сложилась практика, согласно которой права дипломатических представителей могли распространяться на «технический и обслуживающий персонал иностранных посольств и миссий», «в отношении каждой отдельной страны исходя из принципа взаимности». Тенденция к стиранию реальной границы между объемами уголовно-правовых иммунитетов дипломатических агентов и административно-технического и обслуживающего персонала дипломатических представительств отмечена в литературе. Положение о функциональной природе иммунитета от уголовной юрисдикции административно-технического персонала нашло закрепление в ч. 2 ст. 37 Венской конвенции 1961 года. Иммунитет обслуживающего персонала посольств и миссий распространяется только на «действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей» (ч. 3 ст. 37 указанной Конвенции).

Буква международных конвенций еще раз подтверждает позицию, согласно которой международно-правовые иммунитеты в целом основаны на необходимости надлежащего, независимого и свободного исполнения своих служебных обязанностей. Особенно ярко выражен функциональный характер иммунитета дипломатического курьера - этот иммунитет и в советской науке обосновывался именно функциональной необходимостью, а не представительным статусом. С образованием международных организаций в качестве функционального по своей юридической природе надо расценивать иммунитет представителей государств-участников. Это предписывают нормы международного права. Так, в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера указано, что «глава представительства и члены дипломатического персонала представительства обладают иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания» (ст. 30). Показательно, что на них, как и на дипломатических агентов, распространяется юрисдикция посылающего государства, которое, в свою очередь, может отказаться от иммунитета (ст. 31).

Положение о функциональном характере иммунитета представителей государств при международных организациях, а также персонала самих этих организаций подтверждается нормами международного права, распространяющими иммунитет от уголовной юрисдикции, как правило, только на деяния, совершенные при исполнении служебных обязанностей, содержащими положения об особом порядке лишения иммунитета. В них же особо оговаривается, что иммунитет предоставляется их должностным лицам и персоналу только для того, чтобы «обеспечить независимое выполнение... своих функций». Следует согласиться с точкой зрения ряда зарубежных авторов о том, что иммунитет персонала и должностных лиц международных организаций, отличаясь от иммунитета дипломатических агентов по своему характеру и объему, имеет в своей основе также функциональный принцип, дающий «основу и стандартный объем необходимых иммунитетов». При этом и иммунитет представителей государств, и иммунитет персонала международных организаций также преодолим - при выполнении условий, оговоренных в международно-правовых актах, указанные лица могут подлежать уголовной ответственности в соответствии с законом страны пребывания. Кроме того, функциональная природа иммунитета представителей международных организаций также обусловлена служебным характером самого иммунитета.

В международном праве во время Второй Мировой войны возник иммунитет вооруженных сил на территории иностранного государства от уголовной юрисдикции последнего. В дальнейшем необходимость существования этого иммунитета диктовалась противостоянием во время «холодной войны», когда войска США и СССР размещались на территории своих союзников по всему миру.

В наше время наличие иммунитета вооруженных сил на территории другого государства не менее актуально - как известно, вооруженные силы России находятся на территории целого ряда государств (Армении, Грузии, Киргизии, Таджикистана, Кубы, Вьетнама и других).

Исходя из исторических предпосылок, первыми разработку теории иммунитета расквартированных за границей войск от уголовной юрисдикции принимающего государства начали американские юристы.

В США выдвинуты три основные концепции иммунитета вооруженных сил на иностранной территории:

1. теория обычая - такой иммунитет имеет место в силу «международного обычая», сформировавшегося на основе решения Верховного суда США 1812 года о предоставлении такого иммунитета вооруженным силам США на иностранной территории;

2. теория согласия - если иностранное государство соглашается на ввод войск на свою территорию, то те получают иммунитет по «факту согласия»;

3. теория договора - иммунитет имеет место только в силу международного соглашения.

«Теория обычая» получила резкую критику в советской науке на основании того, что решение Верховного Суда США не может создавать нормы международного права, а является «правом сильного в отношении слабого». Подчеркивалось, что единственным основанием предоставления иммунитета вооруженным силам на территории иностранного государства может быть только договор. Концепция ограниченного иммунитета вооруженных сил на иностранной территории, основанного на служебной необходимости, получила закрепление в Англии. Так, согласно закону от 30 октября 1952 года, преступление, совершенное «не при исполнении служебных обязанностей» является предметом рассмотрения английского суда. В свою очередь, советские войска размещались за границей на основании договоров, но имели обычно абсолютный иммунитет от уголовной юрисдикции страны пребывания.

Полагаем, что договорная природа размещения войск на территории иностранного государства (конечно, если речь не идет о военных действиях), сама по себе подразумевает функциональную обусловленность предоставления таким военнослужащим иммунитета от уголовной юрисдикции страны пребывания. Это предположение основано на том, что размещение войск должно преследовать вполне определенные функции (за примерами далеко ходить не надо - вспомним историю развертывания российского воинского контингента в Таджикистане), и, соответственно, именно для надлежащего выполнения таких функций военнослужащие могут (если не должны) обладать иммунитетом от уголовной юрисдикции страны пребывания.

Примечательно, что УК РФ закрепляет этот иммунитет на законодательном уровне. В соответствии с ч. 2 ст. 12, военнослужащие России, дислоцированные за границей, за преступления, совершенные на территории иностранного государства, несут ответственность по УК РФ, «если иное не предусмотрено международным договором», соответственно, если международным договором предусмотрено «иное» (что в принципе можно представить), то иммунитет военнослужащих, дислоцированных за границей, становится преодолимым - а это обстоятельство свидетельствует о функциональной природе самого такого иммунитета.

Наконец, исторически первым международно-правовым иммунитетом, изначально имеющим функциональную природу, стал консульский иммунитет.

Сам институт консульства возник в Западной Европе в результате развития торговых отношений. Потребность в защите торговцев привела к созданию специальных органов, осуществляющих специфические функции.

С XI века существуют сборники морских и торговых обычаев, оказавшие значительное влияние на развитие консульского права («Олеронские правила»). В качестве первых консульских договоров, определявших права и обязанности европейцев на Востоке явились договоры Пизы с Марокко от 1133 г. и договор Венеции с Египтом 1238 г.

В обязанности консулу вменялось: защищать своих соотечественников от нанесения им какой-либо обиды со стороны местной власти и местных жителей; наблюдать за выполнением международных договоров; наблюдать за исполнением своими соотечественниками законов страны пребывания и законов собственной страны; консул также ведал делами, касавшимися мореплавания. Таким образом, фигура консула изначально не имела сакральной санкции, его особый статус изначально определялся теми задачами, которые возлагало на консула аккредитующее государство.

На рубеже XV-XVI веков в европейской дипломатии окончательно разделяется правовой статус посла и консула. В XVI веке консульства утеряли дипломатические функции, а следовательно, консульский персонал по определению уже не мог «представлять» государство.

Первые крупные акты, регулирующие работу консульств, где основанием наличия консульского иммунитета прямо провозглашались функциональные обязанности консулов по защите торговых интересов граждан своих стран, появились в XVII веке (Консульский устав Нидерландов 1658 г. и Морской ордонанс Кольбера 1661 г.)В настоящее время унифицированным международно-правовым актом, регламентирующим правовой статус и пределы действия консульского иммунитета, является Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 года (далее - Венская конвенция 1963 года).

В отечественной науке международного права многие годы господствует концепция, согласно которой «консульский иммунитет необходим для того, чтобы создать все условия для консула, которые позволят ему исполнять свои обязанности свободно, с обеспечением полной личной безопасности», а также необходим консулу «для обеспечения свободы и исполнения своих обязанностей», позволяет «обеспечивать независимость консулов от принимающего государства». В СССР разрабатывалась «комбинированная» теория консульского иммунитета, согласно которой он «необходим для обеспечения условий выполнения официальных функций консулов, а также... является выражением представительного статуса посылающего государства». Примечательно, что задачи служебной необходимости поставлены на первое место по отношению к «представительной» задаче консула (в отличие от «комбинированной» теории дипломатического иммунитета).

«Представительная» теория современного консульского иммунитета была подвергнута обоснованной критике, основанной на сравнении функций дипломатического и консульского представительств. Функциональный характер консульского иммунитета находит законодательное выражение в том, что консульские работники имеют иммунитет только при исполнении официальных действий (служебных обязанностей), а также в возможности лишения консула иммунитета аккредитующим государством при совершении преступления.

Польский юрист С. Савицкий в связи с этим удачно отметил, что иммунитет консульских работников носит частичный, а также преходящий характер, и не покрывает частных действий привилегированных персон, нося функциональный характер. Это положение выражается в формуле о том, что консульские официальные лица не подпадают под юрисдикцию принимающей стороны «в отношении действий, совершенных из официальных полномочий».

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что согласно нормам действующего международного права, все разновидности международно-правовых иммунитетов в настоящее время основаны на необходимости свободного и независимого выполнения своих функциональных обязанностей. В число последних включается и представительная функция, осуществляемая официальными лицами иностранных государств и международных организаций. Универсальным юридическим индикатором функциональной природы международно-правовых иммунитетов является то обстоятельство, что они преодолимы - при выполнении ряда условий в отношении лиц, обладающих такими иммунитетами, может наступать уголовная ответственность в соответствии с законом страны пребывания.

 

Автор: Елизарова И.А.