14.11.2011 11745

Понятие, состав, политико-юридическое состояние и административные границы территории субъекта РФ

 

Правовое регулирование территорий субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и законами субъектов. Вместе с тем в самой Конституции Российской Федерации отсутствует правовой регламент категории «территория субъекта федерации». Наряду с этим практически во всех конституциях и уставах субъектов Российской Федерации закрепляется положение, что его территория является составной частью территории Российской Федерации.

Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, «включаемые», согласно п. 1 ст. 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют целостную территорию единого федеративного государства. А раз так, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась на практике в процессе принятия конституций субъектов Федерации.

В конституциях «суверенных» республик долгое время отсутствовали в качестве мерила положения о единстве территории и суверенитете Российской Федерации. В частности, в Конституции Кабардино-Балкарской Республики к исключительному ведению республики были отнесены «территория» и «статус» республики, «защита» ее «государственности». Тем самым грубо нарушалась ст. 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой территория и федеративное устройство Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению.

Самопровозглашая свой суверенитет, республики объявляли территории республик своими территориями. Более того, Конституция Республики Татарстан включала статью (ст.60), объявляющую территорию республики «неприкосновенной». Установив верховную власть на «своей» территории, ряд республик закрепили в своих основных законах и право на отделение от России.

Отметим, вместе с тем, что территориальные субъекты пошли по иному пути, заняв принципиально государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область «не вправе выйти из состава Российской Федерации». В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации.

Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывав широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений, особенно в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Так, Устав города Москвы включает в территорию Москвы земельную и водную поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы. И хотя добавляется тут же, что территория Москвы составляет часть территории Российской Федерации, возникает все же вопрос: а что остается на ее долю?

Из ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации следует, что каждый субъект, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации имеет собственную территорию. В некоторых комментариях к этой статье обращается внимание на эту новацию: «Нововведением следует считать и включение в состав государственной территории Российской Федерации территории ее субъектов, что обусловливается федеративным устройством Российской Федерации».

Опосредствованно о территориях субъектов Федерации говорит и ч. 3 ст. 67 Конституции РФ. Речь в ней идет о границе, но логически не может быть границ между субъектами без наличия у них собственной территории.

Территория Российской Федерации является государственно-правовым пространством Российской Федерации, а территория субъекта Российской Федерации, входящая в состав Российской Федерации, является частью правового пространства Российской Федерации (частью государственно-правовой территории) и одновременно правовым пространством субъекта Российской Федерации. Следовательно, территория субъекта является пространственным пределом для действия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации действуют непосредственно на всей территории Российской Федерации, которая включает в себя территории субъектов.

И.Н. Барциц, рассматривая правовое пространство Российской Федерации, как некий целостный государственно-правовой феномен, выделяет в его структуре следующие уровни: правовое пространство Российской Федерации как единого федеративного государства; правовое пространство региона (под регионом он понимает некую совокупность субъектов Федерации, выделяемых и объединяемых на основе схожести правовых регуляторов, общности проблем, возникающих при выработке и реализации правовых актов); правовое пространство субъекта Российской Федерации. По критерию пространственного действия он выделяет: «нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые федеральными органами государственной власти, действующие на всей территории Российской Федерации; нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые федеральными органами власти, действующие на определенной части территории Российской Федерации (пространственно-ограниченные правовые нормы); нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; местные акты.

То обстоятельство, что нормативно-правовые акты, принятые как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации, действуют лишь на определенной части территории страны, не означает признания правомерности правовых отношений, возникающих на их основе, лишь на данной территории. Напротив, эти отношения признаются правомерными на всей территории Российской Федерации».

Мы полагаем, что для обозначения пространственных пределов действия нормативных правовых актов субъектов федерации допустимо употребление таких терминов как часть государственно-правовой территории Российской Федерации или территория субъекта федерации. Так как именно территория субъекта является пространственным пределом для действия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, пространственным же пределом действия нормативных правовых актов Российской Федерации является непосредственно вся территория Российской Федерации или ее определенная часть, которая включает в себя и территории субъектов.

Общеправовой и пространственно-правовой подходы позволяют нам выдвинуть следующее понятие территории субъекта Российской Федерации.

Территория субъекта Российской Федерации - это неотъемлемая составная часть территории Российской Федерации, являющаяся пространственным пределом властных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам собственного или совместного с Российской Федерации ведения и пространственным пределом действия нормативных правовых актов Российской Федерации.

Закрепление в Конституции Российской Федерации: а) территорий субъектов Российской Федерации как составляющих государственной территории Российской Федерации; б) гарантирование и охрана территорий субъектов федерации; в) невозможности изменения статуса субъекта Российской Федерации без его согласия, а также г) изменение административных границ между субъектами Российской Федерации при наличии их взаимного согласия и другие конституционные гарантии прав субъектов Российской Федерации, служат надежной основой политико-юридического состояния территории субъекта Российской Федерации.

В месте с тем обеспечению стабильности такого состояния не способствует отсутствие полной регламентации понятия «территория субъекта федерации» в Конституции Российской Федерации, порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в вопросах территорий субъектов.

Многие ученые и политики предлагают начать с изменения Конституции РФ, поскольку «в ней все более обнаруживаются пробелы и дефекты, препятствующие нормальному функционированию государственных институтов, реализации провозглашенных в ней же основных принципов государственного строя». При этом отмечается неопределенность, противоречивость и существование пробелов в части определения предметов ведения Федерации и ее субъектов, порядка их разграничения, гарантий и взаимной ответственности федеральных и региональных органов власти, оснований и процедуры принуждения субъекта к отмене неправомерных решений.

Территориальная государственная организация Российской Федерации и ее субъектов является воплощением территориального верховенства Российской Федерации. Оно выражается в конституционно установленном федеративном устройстве Российской Федерации, а также заключении конституционных гарантий прав субъектов Российской Федерации (статьи 5, 65-68, 73, 76 (части 2, 4-6), 77, 95 (часть 2), статья 129 (часть 3)); при равноправии во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (части 1 и 4 статьи 5); собственном законодательстве (часть 2 статьи 5, части 4 и 6 статьи 76); праве образовывать органы государственной власти и осуществлять государственную власть на территории субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 78).

Конституцией гарантирована охрана территории субъекта Российской Федерации (ч. 1 и ч. 3 ст. 67); закреплено совместное определение статуса субъектов Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и основными законами субъектов Российской Федерации и невозможность его изменения в одностороннем порядке Федерацией или ее субъектом (ч. 1 и ч. 5 ст. 66); установлено право на введение помимо государственного языка Российской Федерации государственного языка республики и гарантий всем народам на сохранение родного языка (ст. 68); субъектам адресовано право обладать всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Вместе с тем, осуществляя свои полномочия, субъекты Российской Федерации не вправе придавать своим территориям особый статус и в одностороннем порядке изменять границы.

Территории субъектов Российской Федерации разделяются административными границами, установленными еще до образования на территории Российской Федерации федеративного государства. Границы между субъектами признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. Административный характер границ вытекает из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Таким образом, правовой статус границ субъекта РФ отличается от статуса Государственной границы России.

Изменение границ между субъектами подлежит, как установлено ст. 102 федеральной Конституции, утверждению Советом Федерации. Например, 3 февраля 1994 г. Совет Федерации утвердил изменение границ между Ивановской и Нижегородской областями, 25 октября 1994 г. - между Костромской и

Вологодской областями.

В Российской Федерации установлены следующие процедуры признания и установления административных границ субъектов РФ.

Государственно признанными границами субъектов Федерации будут являться линии разграничения государственной территории или линии отграничения территории, субъекта Федерации от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными субъектами (государствами). Государственное признание границ может осуществляться и многосторонними межсубъектными договорами. Признание границ неразрывно связано с их государственным установлением.

Территорию субъекта федерации составляют суша и внутренние воды. Воздушное пространство над территориями субъектов не входит в территорию субъектов, а являются территорией Российской Федерации. Территория России в соответствии с п. «б» ст. 71 Конституции РФ отнесена к исключительному ведению Российской Федерации, однако федеральные органы государственной власти не вправе изменять границы территорий субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации ч. 3 ст. 67 устанавливает, что границы между субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Но это не означает, что субъекты изменяют свои границы без участия федеральных органов. В этом процессе участвуют три стороны - органы государственной власти двух субъектов (границы которых изменяются) и Совет Федерации.

Государственное установление административных границ предполагает определенную правовую процедуру, закрепленную в федеральном законе. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для государственного установления административные границы должны быть делимитированы и демаркированы.

Делимитация административной границы означает описание в договоре либо максимально точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть меж субъектного договора. Демаркация административной границы есть процесс проведения и обозначения линии границы на местности, дополняемый соответствующим описанием в протоколах о демаркации границы.

При делимитации субъектом Федерации своей границы с территорией, имеющей другой правовой статус (открытым морем, территорией с переходным правовым режимом и т.д.), эта граница является государственной границей, статус и правовой режим которой определяется в соответствии законодательством Российской Федерации о государственной границе. Между процедурами делимитации и демаркации возможны существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются.

Элементы признания и установления границ являются факторами, создающими правовой режим государственно-признанной межсубъектной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы - необходимое, но не достаточное условие для существования административной границы субъекта. Только элемент сохранности и неделимости территории Федеративного государства придает границе субъектом смысл, а потому именно этот правовой принцип может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границ субъектов Федерации.

В случае же образования нового субъекта Федерации из территорий субъектов, являющихся составной частью территории России, государственная территория Российской Федерации не изменяется, а происходит изменение административных границ между субъектами РФ или установление новых границ.

Рассмотрим далее правовое закрепление территориальных изменений в таком случае.

 

Автор: Сысоева Е.А.