Перспективы развития бюджетного федерализма в РФ

Бюджетный федерализм может признаваться либо отвергаться каким-либо государством. Однако его целесообразность объективна. Тем не менее, пока не будут решены основополагающие вопросы и проблемы, ждущие своего разрешения и лежащие в основе реализации принципа федерализма в Российской Федерации, представляется невозможным построение истинного бюджетного федерализма в государстве.

Бюджетный федерализм предполагает относительную самостоятельность каждого уровня бюджета бюджетной системы государства (здесь можно говорить о некоей степени самостоятельности нижестоящих уровней бюджета относительно федерального бюджета). Однако анализ нынешней политической ситуации в России свидетельствует о внедрении политики усиленной централизации, влиянии Центра на многие региональные и местные вопросы, в том числе и финансовые.

Считаем, что с провозглашением в Основном законе государства федеративной формы государственного устройства Российской Федерацией, необходимо дальнейшее четкое построение общественных отношений во всех сферах на принципах федерализма и равенства всех его участников, причем не только закрепленных «де-юре», но и реализующихся «де-факто». Нельзя забывать, что бюджетный федерализм выступает важнейшим инструментом регулирования федеративных отношений в государстве. Межбюджетные отношения, в свою очередь, отражают практическое воплощение принципа бюджетного федерализма. На основе их динамики можно судить о развитии бюджетного федерализма в государстве.

Федерация может возникнуть либо путем добровольного объединения нескольких государств в одно (примером такого объединения являются США, Германия, Швейцария, где федерации создавались снизу - т.е. штатами, землями, кантонами - причем, органы союзного государства получали столько полномочий, сколько отмерили им участники договора об объединении), либо в результате децентрализации изначально централизованного государства (Россия). Таким образом, способ создания федерации в дальнейшем оказывает значительное влияние на ее развитие, на взаимоотношение федерации и членов федерации, на решение вопросов социально-экономического развития территорий.

Необходимо отметить, что в литературе существует огромное множество взглядов на организацию межбюджетных отношений в различных странах.

Однако большинство авторов сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство авторов сходятся на том, что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:

1. на четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

2. наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

3. применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг.

В последнее время рядом ученых и специалистов предложены новые подходы к стратегии реформирования и развития межбюджетных отношений, основанные на концепции «федерализма, сохраняющего рынок». Реализация данной стратегии предполагает:

- законодательное закрепление автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;

- уточнение расходных обязательств региональных властей и введение законодательных гарантий их автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы;

- передачу с регионального на федеральный уровень дополнительных доходных и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов;

- создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления региональными бюджетами;

- реформирование политики трансфертов с целью повышения ее «прозрачности» и стабильности.

Необходимым условием осуществления предлагаемых мер являются четкие и реально выполнимые требования бюджетного законодательства, прежде всего в области бюджетных расходов. В этой связи в Бюджетный кодекс РФ целесообразно внести поправки, которые гарантируют права региональных властей самостоятельно устанавливать размеры, структуру и порядок финансирования текущих и целевых расходов.

В федеративных государствах, число которых относительно невелико, наблюдается стремление к балансу территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федеративное устройство обеспечивает не только децентрализованное принятие решений, но и распределение полномочий, разделение власти. При этом главной проблемой становятся вопросы распределения компетенций между различными уровнями власти.

Разработка предложений по разграничению расходных полномочий между уровнями публичной власти предполагает, прежде всего, анализ действующего законодательства. Кроме того, нельзя смешивать такие понятия, как «предметы ведения» и «полномочия». К предметам ведения относят круг вопросов, конкретное направление деятельности или управления, а под полномочиями понимают права и обязанности и, одновременно, ответственность за конкретный вид деятельности. В свою очередь, предметы ведения и полномочия образуют компетенцию того или иного уровня власти.

Конституция Российской Федерации является базовым документом, определяющим взаимоотношения между Центром и регионами по поводу разграничения предметов ведения и полномочий. В ст.ст. 71-73 Основного закона РФ установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также субъектов РФ. Реализация каждого из предметов ведения прямо или косвенно возлагает расходные обязательства на тот или иной уровень бюджетной системы РФ. Неопределенность в отношении разграничения расходных полномочий остается по предметам ведения, перечисленным в ст.72 Конституции РФ. В пункте 2 указанной статьи закреплено положение, согласно которому, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом Конституция никак не уточняет степень участия Федерации и субъектов РФ в реализации (в т.ч. в плане расходных полномочий) соответствующих предметов ведения. Вместо конкретизации расходов по предметам ведения, перечисленных в ст.ст. 71-72 Конституции РФ, Бюджетный кодекс РФ, нарушая ст. 73 Конституции РФ, вменяет субъектам РФ список расходов, финансируемых исключительно из их бюджетов.

Для прояснения отношений между Правительством РФ и исполнительной властью субъектов Федерации потребуется более четкая регламентация прав и полномочий указанных органов, а также закрепление нормативными актами, на какие их этих двух уровней возлагается главная ответственность за исполнение полномочий в вопросах, отнесенных ст. 72 Конституции РФ к сфере совместного ведения. На наш взгляд, одной из главных причин недопонимания чрезвычайной важности построения рациональных межбюджетных отношений проистекает от недопонимания их сущности.

Считаем, что основой формирования системы межбюджетных отношений должно стать законодательно установленное рациональное разграничение как полномочий между уровнями власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее распределение доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами органов власти разных уровней. Важнейшее значение имеет также создание условий, обеспечивающих повышение заинтересованности регионов в наращивании собственных доходов и преодолении их дотационное™. Кроме того, не закреплены механизмы защиты региональных и местных бюджетов от нефинансируемых мандатов.

Налоговая система до сих пор основывается на расщеплении налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, а не на разграничении налоговых полномочий. В этом состоит отличие Российской Федерации от большинства федеративных государств. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Заинтересованность субъектов федерации и муниципальных образований в объеме получаемых доходов будет наблюдаться в случае передачи и закреплении за ними достаточного объема собственных доходов, прежде всего налогов и иных платежей, составляющих основную часть любого бюджета, для финансирования основных государственных и местных задач. Тот объем собственных доходов, законодательно закрепленный за соответствующими уровнями на сегодняшний день, свидетельствует об их явной недостаточности.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

При этом следует учитывать, что основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Несоответствие налоговой базы региональных властей их расходным обязательствам действительно характерно для стран с переходной экономикой и сопровождается, как правило, увеличением размеров федерального бюджета и более жесткой политикой бюджетного выравнивания через трансфертные механизмы. В этих условиях система межбюджетных отношений, несомненно, приобретает свойства жесткой централизации.

В зарубежной практике существуют два концептуальных подхода к проблеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела Метьюза.

При первом подходе задача определяется как выравнивание условий производства социальных благ на отдельных территориях, а во втором - как выравнивание условий бюджетной деятельности территориальных властей:

а) выравнивание бюджетного потенциала, которое включает развитие условий по формированию бюджетных доходов (или выравнивание доходной функции);

б) выравнивание различий в затратах на производство социальных благ (выравнивание расходной функции).

Уровень выравнивания определяется целями национальной политики. Выравнивающим стандартом может быть признан фактический средний, или медианный, уровень по всем территориям или по группе территорий, имеющей наибольший бюджетный потенциал. По расходам в качестве стандартов используются не только усредненные фактические показатели, но и установленные социальные нормы и нормативы.

При первом подходе делается упор на производство социальных благ. Он применяется в тех случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов социальных услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору контролировать бюджет реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджетных расходов. Подход, реализуется через систему целевых (специальных) грантов.

Второй подход служит инструментом децентрализованного управления. При этом делается упор на самостоятельность и бюджетную ответственность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минимальный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны достигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих (универсальных) трансфертов.

Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из сторон процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те различия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На практике для территории с бюджетным потенциалом ниже определенного уровня не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость - с более плохими условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержками.

Хотя оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно используется только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а второй - часто только в целях выравнивания условий образования доходов. Лишь в немногих странах практикуется комплексное горизонтальное выравнивание. Найти компромисс в этом решении - вот задача, стоящая перед Российской Федерацией.

Принципиально важное значение имеет распространение реформы межбюджетных отношений на уровень субъектов Российской Федерации. Принятый в 1997 году Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не оправдал возлагавших на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Кроме того, реформа местного самоуправления Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» перенесена с 1 января 2006г. на 1 января 2009г.

Региональные и местные бюджеты на сегодняшний день остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Проводившиеся до сих пор реформы в основном были ориентированы на решение проблем распределения бюджетных ресурсов (вертикального - между уровнями бюджетной системы и особенно горизонтального - между регионами). В то же время требуется более четкое законодательное закрепление разграничения бюджетных полномочий - прав, обязанностей и ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за принятие и выполнение решений по управлению финансами. На это в первую очередь и направлена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная в 2001 г. Правительством

Российской Федерации. Как отмечает В. Христенко, переориентация экономической политики в сфере бюджетных отношений с разделения бюджетных ресурсов на разделение бюджетных полномочий - принципиальный поворотный пункт в формировании российской модели бюджетного федерализма.

Бюджетным кодексом РФ также не определен механизм урегулирования возможных конфликтов между уровнями бюджетной системы по вопросам, отнесенным к совместному ведению разных уровней власти. На практике, в данном случае в северных регионах, возникает необходимость более детального распределения расходных полномочий не только по отраслевому принципу, но и по элементам экономической структуры расходов. Например, финансирование ресурсного обеспечения деятельности учреждений бюджетной сферы в условиях сложной транспортной доступности и снабженческой инфраструктуры, неразвитости внутреннего рынка товаров и материальных ресурсов вынуждает организационно строить централизованную систему снабжения с соответствующей передачей полномочий и ответственности на уровень органов государственной власти субъекта.

Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стимулирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и прогноза состояния бюджетов территорий они неизбежно будут работать в отрыве от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи территориям необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в их экономике. Вышестоящие органы власти могут и должны заниматься выравниванием финансового положения территорий на основании их налогового потенциала, но, в конечном итоге, ответственность за балансирование бюджетов органов местного самоуправления, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на местные органы власти. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала местного самоуправления становится главной.

При асимметричной модели особенно важно, чтобы это не было связано с ущемлением прав субъектов Федерации, не пользующихся дополнительными льготами. Отсюда и столь высокая актуальность вопроса прозрачности в межбюджетных отношениях, в распределении финансовой помощи.

Анализ современного состояния бюджетного федерализма в России свидетельствует о сочетании в российской практике отдельных черт «американской», «германской», «советской» налоговых и бюджетных систем и явной незавершенности процесса законодательного регулирования. Адаптация федеральных, региональных и местных органов власти к новым принципам налогово-бюджетных отношений до сих пор продолжается.

Автор: Новикова Н. И.