Правовое регулирование межбюджетных отношений Республики Саха (Якутия) и муниципальных образований
Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта РФ – между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Формирование и исполнение местных бюджетов, взаимоотношения местных органов власти с государственными органами власти субъекта РФ имеет особое значение.
Сложившаяся в регионах система межбюджетных отношений не в полной мере соответствует принципам федерального устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Ее основными недостатками являются: нечеткость и нерациональность разграничения полномочий между региональными и местными уровнями власти; несоответствие доходных источников, возложенных на органы местного самоуправления расходам; неэффективный механизм распределения финансовой помощи.
Конституция РФ относит вопросы регулирования федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития к ведению Российской Федерации (ст.71). Одновременно ст. 8 БК РФ относит основные вопросы межбюджетных отношений регионального уровня, в том числе распределение доходов и расходов между бюджетами субъекта РФ и местными бюджетами, определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд местным бюджетам, к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Таким образом, на федеральном уровне должны быть определены принципы бюджетного регулирования, включая вопросы межбюджетных отношений, а на уровне субъектов РФ - конкретные формы их реализации с учетом региональных условий.
На значимость местных расходов обратил внимание И.Т. Тарасов. Он выделил 2 группы расходов: центральные и местные расходы. Местные расходы, в свою очередь подразделил на государственные и общественные, т.е. «производимыми органами самоуправления». «Местные расходы... представляют те выгоды, что 1) легче устанавливается правильное отношение между тяготами, которые несут граждане, и выгодами, получаемыми от них; 2) готовность граждан нести тяготы увеличивается, так как плоды их более осязательны; 3) возрастает соревнование созидать полезные учреждения; 4) расходы определяются на основании тщательной оценки потребностей; 5) потребности могут быть удовлетворяемы с наибольшею справедливостью». Кроме того, он выделил следующие группы расходов местных органов:
- обязательные расходы, которые по своим целям и размерам определяются центральной властью, органам самоуправления предоставляется изыскать средства на покрытие этих расходов и произвести расходы, а не определять их;
- обязательные расходы, определяемые центральной властью только по предметам, а не по размерам, органы самоуправления сами определяют размер расходов;
- необязательные расходы, предметы и расходы которых определяются без всякого вмешательства центральной власти, или же власть эта оставляет за собой право санкционировать такие расходы и определяет высший размер местных налогов, идущих на покрытие этих расходов, наряду с государственными налогами.
Мы согласны с профессором Кс. Греффом, который считает, что при многоуровневом федерализме те принципы, которые установлены в отношениях между федеральными и региональными уровнями власти, должны повторяться и в отношениях между региональными и местными уровнями, даже если это увеличит ответственность региональных властей. Противоположные действия могут привести к тому, что принцип субсидиарности, на котором держится и федерализм, потеряет свою опору, в результате чего сама система окажется недееспособной.
Межбюджетные отношения в Республике Саха (Якутия) строятся на следующих принципах:
1. взаимной ответственности;
2. равенства бюджетных прав муниципальных образований;
3. выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
4. максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков;
5. повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
6. финансирования приобретения и доставки продукции для государственных и муниципальных нужд, связанных с сезонностью транспортной схемы;
7. взаимной ответственности органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
8. применения единой методики распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;
9. компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти Республики Саха (Якутия);
10. самостоятельности государственного и местных бюджетов.
До 2001 г. в PC (Я) было сформировано 35 местных бюджетов на основе городов и районов. Начиная с 2001г. в связи с отсутствием местных бюджетов исполнение консолидированного бюджета на территории улусов производилось на основе смет доходов и расходов, утвержденных Правительством PC (Я). Данная схема была продолжена и в 2002-2003гг.
Основной проблемой, возникающей при распределении расходных полномочий внутри Республики Саха (Якутия), является низкая обеспеченность собственными доходами большинства территорий республики. За исключением нескольких промышленно развитых административно-территориальных единиц, например, Мирнинского, Ленского, Нерюнгринского улусов, г. Якутска, уровень собственных доходов большинства районов не позволяет в полной мере осуществлять финансирование ряда расходов исключительно из местных бюджетов. Это - затраты на содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения и культуры.
По этой причине в целях обеспечения своевременной и гарантированной выплаты заработной платы работникам социальной сферы улусов и городов данный вид расходов финансируется из республиканского бюджета. А это уже сказывается на размерах иных расходных статей государственного бюджета Республики Саха, например, объем бюджета развития был значительно урезан, как следствие возросла кредиторская задолженность государства по капитальному строительству.
В проведении политики по исполнению расходных полномочий в соответствии с упорядочением системы межбюджетных отношений на уровне «республиканский бюджет - местный бюджет» в сферу полномочий республиканских органов власти по исполнению республиканского бюджета отнесено: финансирование расходов по оплате труда работников бюджетной сферы, включая расчеты с внебюджетными фондами; управление централизованными ресурсами по досрочному завозу грузов в обеспечение государственных нужд и заказа; финансирование инвестиционной программы, отраслевых и территориальных программ; обеспечение обслуживания и погашения государственного долга и других долговых обязательств республиканского бюджета.
Вместе с тем, фактически сфера расходных полномочий республиканского бюджета гораздо шире. И этому есть ряд объективных причин:
1. Значительная дифференциация налогооблагаемой базы местных бюджетов, как правило, более высокими доходами отличаются улусы промышленной специализации и города - административные центры;
2. Нехватка собственных налоговых и неналоговых источников доходов для исполнения бюджетных обязательств из-за региональной специфики: высоких ставок оплаты труда, повышенных издержек на содержание объектов социальной сферы, на «северный завоз» товаров и ГСМ, неразвитость транспортной инфраструктуры, слабое развитие частного сектора в экономике и т.д.
3. В действующей схеме взаимоотношений республиканских и местных органов власти местные администрации несут ответственность только в рамках закрепленных местных и передаваемых республиканских налогов. Вместе с тем, они должны быть ответственны за полноту сбора всего объема налогов, включая федеральные доли налогов, что должно обеспечивать надежность и полноту получения трансфертов и дотаций.
Наиболее высокий удельный вес расходов на государственное управление имеет место в Эвено-Бытантайском, Оленекском, Аллаиховском улусах, характеризующихся слабым негосударственным сектором экономики. Для всех улусных бюджетов характерны низкие расходы по статье «Промышленность и строительство», поскольку основная масса государственных капитальных вложений и дотаций производственному сектору в PC (Я) осуществляется централизовано, посредством бюджета развития. Кроме того, доходная база местных бюджетов не позволяет им осуществлять подобные расходные полномочия, в среднем по улусам Республики Саха (Якутия) этот показатель не превышает 0.34 %.
Специализация улуса сказывается на доле расходов на сельское хозяйство. У традиционных, аграрных районов эта статья затрат составляет от 13 до 19 % общих расходов, в то время как у промышленных - не превышает 3-7 %. Расходы по статье «Транспорт и связь» выше у территорий, административными центрами которых являются города - г. Якутск, Мирнинский, Нерюнгринский, Алданский, Ленский улусы, и где действует нуждающийся в субсидировании муниципальный транспорт.
Основными статьями бюджетных расходов региональных субъектов являются жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение, их удельный вес составляет 22.78, 35.95 и 15.71 % в среднем по Республики Саха (Якутия) соответственно.
Наибольший удельный вес расходов па ЖКХ (от 25 до 43 %) характерен для отделенных северных улусов и для улусов с высокой степенью урбанизации, наличием благоустроенного жилого фонда (Нерюнгринский, Ленский, Мирнинский, Верхневилюйский, Олекминский улусы и г. Якутск). На протяжении последних лет в связи с активной передачей в ведение местных органов власти жилого фонда предприятий и организаций, этот показатель активно рос. В настоящее время, из-за постепенного повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги эта статья бюджетных расходов стабилизирована. В зависимости от темпов проведения коммунальной реформы в РФ в целом, следует прогнозировать постепенное снижение этого направления расходов.
Расходы на образование и здравоохранение являются самыми стабильными. Они не значительно отклоняются от средних значений по улусам (на 5-7 %) в связи с тем, что там действует 20 процентная бюджетная надбавка на заработную плату педагогам и врачам. Кроме того, эти статьи подвергаются наиболее жесткому бюджетному нормированию.
В структуре дотаций и иных безвозмездных поступлений из республиканского бюджета в местные до 50 % финансирования составляет заработная плата бюджетным служащим, 24-25 % - расходы на завоз топлива и товаров производственного назначения в улусы, 6-7 % - оплата транспортных издержек и около 20 % - прочие, имеющие социальный характер расходы. Управление по исполнению местного бюджета в данной части бюджетных ресурсов улусов и городов практически осуществляют республиканские органы власти.
В основном это связано с тем, что в состав дотаций включается финансирование сфер жизнеобеспечения, а также направления расходования средств, где централизованные расчеты более целесообразны.
В последнее время главы администраций отдаленных улусов высказывали мнение о необходимости передачи на республиканский уровень финансирование жилищно-коммунального хозяйства, что в полной мере относится к сфере расходных полномочий местных органов власти. Такой шаг, в случае его реализации, повлечет за собой передачу значительного объема финансовых ресурсов и, соответственно, полномочий государственного управления данной отраслью на республиканский уровень.
В целом по ряду объективных причин, главной из которых является ограниченность финансовых ресурсов, а также сложность организации управления материальными и финансовыми ресурсами складывается тенденция к передаче функций финансирования на республиканский уровень. При этом затеняется вопрос о передаче ответственности, полномочий и функций государственного управления процессами жизнедеятельности улусов и городов.
В 2000 году в целях обеспечения своевременной и гарантированной выплаты заработной платы работникам социальной сферы (кроме г. Якутска, г. Мирного, г. Нерюнгри и Ленского улуса), средств массовой информации улусов и городов и детских пособий, данные виды расходов в соответствии с подписанными соглашениями финансируются из республиканского бюджета. Кроме того, были переданы на республиканский уровень расходы на содержание детских домов, школ-интернатов с особым режимом, детско-юношеских спортивных школ.
Вопросы разграничения и перераспределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы обостряются и в связи с тем, что часто не соблюдается соответствие расходов доходам. Закрепление расходных полномочий на постоянной основе требует закрепления на постоянной основе и соответствующих доходов. Бюджетная политика и практика в Республики Саха (Якутия), также как и в других регионах России, основана на принципе социальной справедливости. Для всех нижестоящих бюджетов устанавливается единый уровень бюджетной обеспеченности. Но природные, экономические и социальные условия, налоговый потенциал и нормативы расходов отдельных территориально-административных образований в республике настолько различны, что невозможно установить единые, строго формализованные правила. Такие правила, которые позволяли бы всякий раз находить адекватное решение проблемы - за каким уровнем бюджетной системы следует закрепить исполнение тех или иных расходных полномочий.
Вариантов решений и каждой ситуации может быть много, и результат, как правило, представляет собой некий компромисс. Тем не менее, в политике исполнения расходных полномочий на перспективу необходимо придерживаться следующих приоритетов:
а) рационализация структуры и повышение эффективности бюджетных расходов с оценкой конечного результата;
б) повышение качества бюджетного планирования и администрирования на уровне местных бюджетов;
в) консолидация в бюджете управления средствами бюджетных фондов;
г) финансирование по целевому назначению;
д) определение и рационализация реестра бюджетополучателей;
е) работа по ликвидации задолженности по выданным кредитам из бюджета Республики Саха (Якутия),
ж) погашение долговых обязательств республики.
Проблема разграничения расходных полномочий на уровне субъектов федерации и органов местного самоуправления остается одной из самых актуальных в бюджетной политике государства. Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Необходимы новые подходы, поскольку местные бюджеты - базовый уровень бюджетной системы, где сосредоточена большая часть социально значимых расходов. Межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации нуждаются в не менее глубоком реформировании, чем взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации.
При разграничении расходных полномочий нужно принимать во внимание зависимость эффективности предоставления бюджетных услуг населению от уровня бюджета, из которого производятся эти расходы. На практике разграничения расходных полномочий зачастую сводится к разграничению собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры.
При разграничении полномочий между региональными и местными уровнями необходимо различать следующие виды функций:
1. Исключительно региональные: функции, которые финансируются и исполняются региональными органами власти без участия местных властей. К этой категории следует отнести такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, реализация которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта РФ, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона (например, охрана окружающей среды, специализированное медицинское обслуживание населения, реализация проектов инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для развития всего региона).
2. Региональные, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но их непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который непосредственно оказывает эти услуги жителям конкретной территории.
Региональные органы власти устанавливают минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивают финансирование, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование данных функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокий стандарт обслуживания (например, общее здравоохранение, начальное и среднее образование).
3. Исключительно местные. Некоторые функции или виды услуг рассчитаны исключительно на жителей конкретного муниципального образования, и потому все полномочия по их финансированию, производству и организации предоставления должны быть закреплены за местным уровнем (например, общественный внутригородской транспорт, содержание детских площадок, жилищно-коммунальные услуги).
Федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами РФ. В этих целях федеральные органы власти формируют для субъектов РФ свои рекомендации по формированию межбюджетных отношений регионального уровня. Эти рекомендации могут быть оформлены в виде типовых моделей построения межбюджетных отношений на региональном уровне, отвечающих государственной стратегии развития межбюджетных отношении.
Процесс распределения финансовой помощи между местными бюджетами включает несколько этапов.
а) Разграничение доходов консолидированного бюджета территории между региональным и местным уровнем.
Разграничение финансовых ресурсов между региональным и местным уровнем бюджетной системы должно исходить из общего объема расходов консолидированного бюджета субъекта РФ. За точку отсчета рекомендуется брать фактическое соотношение между расходами бюджета субъектов РФ и суммарными расходами местных бюджетов, сложившихся в базовом году. В случае внесения изменений в фактически сложившиеся в базовом году пропорции необходимо соответствующим образом скорректировать доли расходов бюджета субъекта РФ и местных бюджетов в консолидированном бюджете региона. Для обеспечения стабильности межбюджетных отношений между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления соотношение между расходами, финансируемыми из бюджета субъекта РФ, и расходами, финансируемыми из местных бюджетов, рекомендуется закрепить на несколько лет (например, на срок не менее трех лет).
б) Определение общего объема средств, передаваемых из территориального бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.
Общий объем средств, которые будут переданы из территориального бюджета субъекта РФ в местные бюджеты, определяется как разность между выявленным на первом этапе совокупным объемом доходов местных бюджетов в планируемом году и совокупным объемом доходов местных бюджетов из собственных (местных и закрепленных) источников. Расчет объема финансовой помощи местным бюджетам исходит из баланса текущих доходов и расходов, как бюджета субъекта РФ, так и местных бюджетов. Дефицит допускается только в отношении капитальных расходов в пределах ограничений, налагаемых БК РФ.
в) Финансирование переданных на местный уровень государственных полномочий с помощью субвенций.
Для реализации переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, объемы и нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим органом власти («федеральные и региональные мандаты»), органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают передачу в местные бюджеты соответствующего объема средств путем предоставления целевых субвенций. Объем такого финансирования определяется исходя из нормативов, установленных федеральным и региональным законодательством. Финансирование расходов по переданным полномочиям осуществляется целевым образом, и эта сумма не включается в сумму средств, распределяемых между местными бюджетами посредством межбюджетного регулирования. Целевое финансирование федеральных и региональных мандатов позволяет региональным властям контролировать использование соответствующих бюджетных средств. Одновременно целевое финансирование в соответствии с законодательством РФ ограничивает ответственность местных органов власти за реализацию переданных полномочий объемом фактически переданных средств.
г) Выбор целей политики межбюджетного регулирования, проводимой субъектом РФ.
После выделения средств на осуществление переданных полномочий в отдельный бюджетный фонд органы государственной власти субъекта РФ должны сформулировать цели, на достижение которых будет направлена передача финансовых средств из регионального в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования, и определить пути достижения этих целей. Основными целями межбюджетного регулирования могут быть:
- выравнивание бюджетной обеспеченности;
- стимулирование деятельности местных органов власти, направленной на мобилизацию доходов, поступающих в консолидированный бюджет субъекта РФ, или распределение части финансовой помощи в зависимости от иных критериев, отражающих вклад муниципальных образований в достижение важных для субъекта РФ целей социально-экономической политики;
- проведение активной политики через передачу средств в рамках целевых программ.
Например, 40% средств, передаваемых на местный уровень, могут быть предназначены для выравнивания подушевых бюджетных расходов, 30% - для стимулирования и 30% - для распределения средств в рамках целевых программ.
По уровню социально-экономического развития, состояния промышленной базы улусы и города республики крайне дифференцируются. Имеющиеся экспертные оценки показывают, что в Республике Саха (Якутия) все муниципальные образования можно подразделить на 3 основные группы:
1.Обладающие значительными потенциалами роста (у улусов и городов республики, входящих в число наиболее благополучных, имеются остаточные резервы к саморазвитию); 2. Нейтральные, находящиеся в пограничном положении (в эту группу входят как улусы, где высокому уровню жизни соответствуют высокая миграция и низкая инвестиционная активность, так и районы с низким уровнем жизни, но со стабильной промышленной и инвестиционной ситуацией); 3.Депрессивные муниципальные образования (на данное время у них практически нет потенциалов роста, они крайне зависимы от республики и финансовой поддержки консолидированного бюджета и не могут самостоятельно решить проблемы безработицы, миграции, инвестиционного спада).
Финансовая помощь на местном уровне является основным источником формирования доходов и покрытия расходов бюджетов муниципальных образований. В соответствии со ст. 14 Закона PC (Я) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» оказание финансовой помощи из государственного бюджета местным бюджетам может быть осуществлено в следующих формах: 1) предоставления дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Республики Саха (Якутия) на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; 2) предоставления субсидий и субвенций на финансирование отдельных расходов; 3) предоставления бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов.
Фонд финансовой поддержки муниципальных образований PC (Я) образуется в составе государственного бюджета и распределяется между муниципальными образованиями в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством Якутии. Общий объем и распределение дотаций из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований PC (Я) утверждаются законом республики о бюджете на очередной финансовый год. Предоставление финансовой помощи из указанного фонда производится Министерством финансов PC (Я) ежемесячно в соответствии со сводной бюджетной росписью, если иное не предусмотрено законом о бюджете на очередной финансовый год.
Местному бюджету в пределах финансового года могут быть предоставлены целевые бюджетные ссуды на финансирование временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Лимит средств на предоставление бюджетных ссуд утверждается законом Республики Саха (Якутия) о бюджете на очередной финансовый год. При решении вопроса о выделении бюджетной ссуды муниципальным образованиям Министерство финансов Республики Саха (Якутия) осуществляет предварительную проверку обоснованности предоставления бюджетной ссуды, а также достаточности действий администрации муниципального образования по ликвидации кассового разрыва.
Средства, передаваемые по взаимным расчетам из республиканского бюджета - 8862, 7 млн. руб. покрывают 47,62% расходов местных бюджетов Пропорция распределения налоговых доходов между республиканским и местными бюджетами в 2002 году - 86,47% и 13,53%, соответственно, на неналоговые доходы республиканского бюджета приходится 97,11%), на местные - 2,89%.
Таким образом, большая часть финансовых средств территории сосредотачивается в республиканском бюджете. Хотя подобная ситуация характерна для большинства регионов. Местные бюджеты фактически формируются субъектами федерации, представляют собой скорее сметы расходов и доходов, чем самостоятельно формируемый бюджет.
Кроме того, хотелось бы отметить, что главам местных администраций даже при условии достаточных поступлений в бюджет, наличии крепкой налогооблагаемой базы не выгодно проявлять финансовую независимость от республиканского центра, т.к. при существующей распределительной системе межтерриториалыюго выравнивания «излишние доходы» будут изъяты и направлены на поддержание дотационных территорий. Данное обстоятельство ярко показывает, что существующая система перераспределения доходов не стимулирует улусы к саморазвитию.
Анализ формирования и исполнения местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) показывает, что на этом уровне государственного управления существуют серьезные структурные проблемы. Несмотря на автономность данных органов власти, в условиях действующих межбюджетных отношений они не в состоянии самостоятельно предоставлять полный комплекс базовых социальных услуг населению из-за слабости доходной базы. Прослеживается тенденция к централизации бюджетных ресурсов у республиканских органов управления, финансовая помощь которых в среднем покрывает до 60 - 80 % расходов местных органов власти. Региональные особенности, состояние промышленной базы, инфраструктуры и социальной сферы территории в значительной степени воздействуют на структуру доходов и расходов местных бюджетов.
Автор: Новикова Н. И.