Международные стандарты экологической безопасности атомной энергетики
Решение задач охраны окружающей среды в сфере атомной энергетики требует последовательного выполнения широкого комплекса организационно-правовых мер, среди которых на сегодняшний день особенно актуальными являются такие, как экологически обоснованное размещение объектов, влияющих на состояние окружающей среды, и надлежащий учет экологических требований при их проектировании, строительстве, эксплуатации и снятии с эксплуатации. К объектам, влияющим на состояние окружающей среды, можно причислить и атомные электростанции. Как справедливо отмечено О.С. Колбасовым и М.М. Бринчуком, в процессе подобной деятельности необходимо уделять большое внимание научно-обоснованному регулированию разного рода антропогенных воздействий на окружающую среду, так как при ее осуществлении возникает необходимость в количественном и качественном нормировании видов и интенсивности воздействий, в измерении и оценке их результатов и последствий для окружающей среды. Так, под экологическим нормированием принято понимать установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
Для осуществления регулирования отрицательного воздействия деятельности людей на состояние окружающей среды и оценки степени такого воздействия призвана служить и стандартизация, представляющая собой, согласно российскому законодательству, деятельность по установлению правил и характеристик в целях их многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентно способности, работ и услуг. Одной из главных целей стандартизации является повышение уровня жизни или здоровья граждан, экологической безопасности, а также безопасности жизни или здоровья животных и растений. Что касается международных стандартов, то они, наряду с традиционными требованиями, предъявляемыми к товарам и торговле, устанавливают нормы, правила и характеристики охраны окружающей среды. Таким образом, нельзя не согласиться с утверждением А.И. Константинова, что стандартизация имеет непосредственное отношение к ядерной энергетике и охране окружающей среды в ней.
Необходимо отметить, что природа стандартов неоднозначна, дуалистична, поэтому в науке существуют различные подходы к этой проблеме.
Одни авторы утверждают, что стандарт является правовой нормой, в то время как другие ученые рассматривают его как техническую норму. Однако, несмотря на то, что стандарты закрепляют преимущественно технические правила, нормативы и требования, они обладают всеми чертами правовых актов. Так, например, в них закреплены требования по поводу рационального использования природных объектов и обеспечения таких технических параметров деятельности, при которых исключалось бы или сводилось к минимуму негативное воздействие общества на окружающую среду. С другой стороны, действительно, стандарты не регламентируют непосредственно поведение людей, не определяют их взаимные права и обязанности, но при этом, они содержат некоторые обязательные требования, позволяющие организовать процесс деятельности таким образом, чтобы обеспечивался бы порядок исполнения технических требований, установленных в стандарте. При анализе такого инструмента, как стандарты, также необходимо отметить, что для эффективной реализации возложенных на них функций, требования, установленные в них, должны основываться на современных достижениях науки и техники, на опыте передовых государств, а также стандартах, разрабатываемых международными организациями.
Однако роль международных организаций в деятельности, направленной на регулирование отношений, складывающихся в сфере обеспечения ядерной безопасности и радиационной защиты, степень их участия в такой деятельности, а также степень юридической силы разрабатываемых ими норм неодинаковы. Наиболее весомый вклад в разработку указанных норм вносит МАГАТЭ, Устав которого предусматривает выработку норм ядерной и радиационной безопасности, уполномочивает Агентство «устанавливать нормы безопасности» и «обеспечивать применение этих норм». Международным агентством по атомной энергии разработан всеобъемлющий комплекс стандартов по ядерной безопасности NUSS, который после чернобыльской аварии был доработан. Серия стандартов NUSS отражает общемировой подход к требованиям по безопасности и образует ту основу, на которой могут быть построены национальные требования страны.
Еще в 1985 году МАГАТЭ учредило Международную группу советников по ядерной безопасности (INSAG), выпустившую документ особой важности - «Основные принципы безопасности АЭС» (Basic Safety Principles for Nuclear Power Plants), - согласно которому будущие АЭС должны иметь такой уровень безопасности, при котором риск аварий определяется в основном внешними событиями, такими, как падение самолета или землетрясение. Первые нормы безопасности МАГАТЭ были изданы всего лишь через несколько лет после создания самого Агентства, и к настоящему времени их количество составляет свыше 200 в Серии изданий по безопасности Агентства, которые охватывают области ядерной и радиационной безопасности, включая безопасность радиоактивных отходов и перевозки радиоактивных веществ. Многие из этих документов на сегодняшний день находятся на стадиях пересмотра. Следует подчеркнуть, что в процессе выработки норм безопасности, МАГАТЭ сотрудничает с другими международными организациями. Так, нормы безопасности МАГАТЭ опираются на выводы по уровням радиации и ее последствиям Научного комитета ООН по действию атомной радиации и основываются, главным образом, на рекомендациях Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ). Кроме того, они были одобрены Международной организацией труда и Всемирной организацией здравоохранения.
Компетенцией в области разработки норм радиационной безопасности наделена и другая международная организация - Евратом. Он разрабатывает рекомендации по согласованию действующих в государствах - участниках предписаний в области радиационной защиты населения и персонала, связанного с обслуживанием источников ионизирующих излучений. Они нашли свое закрепление в документе под названием «Основные нормы безопасности по радиационной защите», где предусмотрены предельно допустимые дозы облучения, обеспечивающие надлежащую безопасность; предельно допустимые выбросы радиоактивных частиц в окружающую среду; принципы врачебного контроля персонала, связанного с обслуживанием источников ионизирующих излучений. Эти нормы облекаются в форму обязательных директив и адресуются всем государствам - членам Евратома. Однако показателем отставания от МАГАТЭ здесь служит то, что Евратом еще не выработал единых для государств-членов Сообщества стандартов выбросов радиоактивных веществ, а вопросы ядерной безопасности остались вообще за рамками регулирования. Компетенцией по разработке норм безопасности в области здравоохранения обладает Агентство по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития, которое разрабатывает правила и административные предписания в области защиты от ионизирующего излучения для последующей их трансформации в нормы внутригосударственного права стран-участниц. АЯЭ ОЭСР также компетентно принимать решения об утверждении Основных норм безопасности по радиационной защите, действие которых распространяется на все виды ионизирующих излучений, включая производство, переработку, обращение, хранение, транспортировку и захоронение радиоактивных материалов. Таким образом, в выработке многочисленных рекомендательных и обязательных норм в области ядерной безопасности и радиационной защиты, безусловно, велика роль международных организаций. Однако обеспечение «международного режима ядерной и радиационной безопасности» немыслимо без создания глобальных согласованных международных норм безопасности и условий в поддержку их применения. На роль таких норм, безусловно, могут претендовать нормы МАГАТЭ, несмотря на их необязательный характер, что подтверждается и тем фактом, что органы Евратома и других международных организаций неоднократно ссылаются на результаты работы МАГАТЭ по регулированию в этой и иных областях.
Принятию согласованного в международном масштабе подхода к комплексному решению проблем безопасности призваны служить нормы безопасности АЭС, разработанные МАГАТЭ, которые охватывают главные аспекты их безопасности, начиная от выбора площадки и заканчивая снятием с эксплуатации. В ряде государств-членов МАГАТЭ эти нормы одобрены в качестве обязательных требований, в других используются в качестве рекомендательных норм при проектировании, сооружении и эксплуатации атомных электростанций.
Серия норм безопасности МАГАТЭ, куда входят нормы безопасности АЭС, состоит из различных категорий публикаций, включающих Основы безопасности, Требования безопасности и Руководства по безопасности.
Следует подчеркнуть, что эти нормы прямо не регулируют аспекты охраны окружающей среды, так как «признано, что государства должны выполнять свои международные обязательства в отношении их». Однако в них содержится ряд эколого-правовых требований к размещению, сооружению, эксплуатации, снятию с эксплуатации АЭС, а также к хранению, транспортировке и захоронению радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива. Так, начальные стадии жизненного цикла АЭС в различных источниках носят разные названия. В изданных МАГАТЭ сводах по безопасности атомных станций говорится о выборе площадок для атомных станций. Как это следует из экологически значимых особенностей ядерной энергетики, при размещении АЭС необходимо учесть геолого-географические факторы среды, фактор возможности военных действий, демографические и социально-экономические характеристики района (с учетом перспектив их развития), расположение поблизости объектов, способных вызвать техногенную аварию, возможность распространения в окружающей среде опасных концентраций радиоактивных веществ в результате аварии, последствия размещения объекта и последствия аварии на объекте для населения и окружающей среды. Так, в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, основная задача при выборе площадки для размещения АЭС состоит в обеспечении защиты населения и окружающей среды от радиационного воздействия в результате аварийных выбросов радиоактивных веществ; должны также учитываться и выбросы при нормальной эксплуатации АЭС. При оценке приемлемости площадки необходимо учесть: влияние внешних событий природного и антропогенного характера; характеристики площадки и окружающей среды, которые могут оказать влияние на перенос радиоактивных выбросов и облучение населения; плотность и распределение населения и другие характеристики внешней зоны с точки зрения возможности применения аварийных мер и необходимости оценки риска для отдельных лиц и населения. Необходимо также оценить возможную за время эксплуатации станции эволюцию природных и антропогенных факторов и условий в районе АЭС, в особенности -рост и распределение населения. Далее в требованиях и рекомендациях по безопасности МАГАТЭ происходит сосредоточение внимания на проектировании АЭС. Следует заметить, что технологии и научные знания не стоят на месте, вслед за ними изменяются и требования к безопасности. По этой причине «Свод положений по безопасности АЭС: проектирование АЭС» был заменен в 2000 году публикацией «Безопасность атомных электростанций: проектирование», содержащей согласованные в международном масштабе проектные требования к конструкциям, системам и элементам, важным для безопасности, которые должны соблюдаться с целью обеспечения безопасной эксплуатации АЭС и предотвращения или смягчения событий, которые могли бы поставить под угрозу безопасность. В этих положениях также оговариваются требования к всесторонней детерминистической и вероятностной оценке безопасности действующих атомных электростанций и учитываются самые последние достижения в области подходов к обоснованию безопасности. Требования, которые предъявляются к ядерной безопасности на этапе проектирования, имеют своей общей целью обеспечение надлежащей защиты персонала на площадке, населения и окружающей среды от воздействия ионизирующих излучений, возникающих на АЭС. Выделяют также и дополнительные цели - цель радиационной защиты и техническую цель безопасности.
В частности, в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ для реализации цели радиационной защиты персонала, населения и окружающей среды при проектировании ядерной установки необходимо предусмотреть меры, направленные на то, чтобы дозы излучения, получаемые населением и персоналом на площадках во всех эксплуатационных состояниях, включая работы по снятию с эксплуатации, или в результате любого запланированного выброса радиоактивных материалов с установки, не превышали предписываемых пределов и поддерживались на разумно достижимом низком уровне (принцип ALARA - разумно достижимый низкий уровень облучения людей). Другим аспектом радиационной защиты при проектировании положения МАГАТЭ называют предотвращение или смягчение радиационного облучения в результате проектных аварий и отдельных тяжелых аварий. Для предотвращения аварий на ядерных установках и смягчения их последствий в проекте должны быть предусмотрены все практически осуществимые меры. В качестве одной из таких мер можно назвать предусмотренное при проектировании станции создание нескольких ступенчатых уровней защиты от различных переходных процессов, а также от ожидаемых при эксплуатации событий и аварий, что соответствует применяемой ко всем видам деятельности в области безопасности концепции глубоко эшелонизированной защиты. Кроме того, техническая цель безопасности достигается и путем включения в проект средств, облегчающих транспортировку свежего топлива, отработавшего топлива, радиоактивных отходов и обращение с ними; продуманной системы размещения и защиты конструкций, содержащих радиоактивные вещества, и, наконец, оборудования необходимости сокращения работы людей в радиационных полях и ее продолжительность, а также снижения вероятности загрязнения радиоактивными веществами персонала на площадке.
Другим экологически важным моментом является учет в основе проекта всех внешних событий, в том числе природного характера (землетрясения, наводнения, ураганы, торнадо, цунами и экстремальные метеорологические условия), с которыми может быть связан сколько-нибудь значительный радиационный риск. Требования МАГАТЭ «Безопасность атомных электростанций: эксплуатация» подчеркивают, что обеспечение безопасной эксплуатации АЭС достигается при помощи специальных технических и организационных мер, которые включают в себя меры профилактического и диагностического характера, предусмотренных нормами и правилами в области использования атомной энергии. Эти меры, также как и меры, предусмотренные при выборе площадки для АЭС и проектировании, направлены на защиту персонала, населения и окружающей среды от радиационного воздействия сверх установленных пределов.
Так как АЭС образует единый комплекс с необходимыми инженерными коммуникациями, очистными сооружениями, хранилищами РАО на территории АЭС и другими сооружениями, то соответственно приемка ее к эксплуатации также должна осуществляться единым комплексом.
Еще до начала нормальной эксплуатации АЭС разрабатывается и реализуется программа ввода в эксплуатацию, включающая в себя все испытания, которые необходимы для того, чтобы удостовериться, что сооруженная станция соответствует всем требованиям документации по техническому обоснованию безопасности. Кроме того, в процессе ввода АЭС в эксплуатацию системы и оборудования АЭС проверяется их соответствие проекту. За разработку и реализацию программы ввода АЭС в эксплуатацию ответственна эксплуатирующая организация.
Немаловажными для обеспечения безопасной эксплуатации АЭС являются требования МАГАТЭ относительно взаимодействия эксплуатирующей организации АЭС и регулирующего органа, не зависящего от нее. В частности, для обеспечения безопасной эксплуатации станции, что является общей целью, как регулирующего органа, так и эксплуатирующей организации, отношения между ними должны быть основаны на взаимопонимании и уважении. Если же эксплуатирующей организации дается указание, которое, по ее мнению, может негативно отразиться на безопасности АЭС, то ей необходимо довести свое мнение до регулирующего органа.Также надо отметить необходимость взаимодействия административного руководства станции с организациями, участвовавшими в проектировании (такими как организация-изготовитель, организация-проектировщик, исследовательская организация) в целях доведения до их сведения эксплуатационного опыта или получения их рекомендаций в связи с отказом оборудования или аномальными событиями. Для реализации цели радиационной защиты в процессе эксплуатации требованиями МАГАТЭ предусмотрено создание и осуществление программы, которая бы обеспечивала, что при всех эксплуатационных состояниях дозы облучения в результате воздействия ионизирующих излучений на станции или в результате любого планового сброса радиоактивным материалов со станции сохранялись ниже предписанных пределов и на разумно достижимом низком уровне. Эта программа должна соответствовать требованиям Международных основных норм безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения. Также должна осуществляться программа безопасного обращения с радиоактивными отходами, строгий их учет и контроль.
Важным экологическим требованием к эксплуатирующей организации является создание и осуществление программы мониторинга окружающей среды в прилегающей к станции местности, направленной на оценку радиологических последствий радиоактивных выбросов для окружающей среды. Необходимо отметить и рекомендацию МАГАТЭ, согласно которой наблюдению и контролю на протяжении всего срока эксплуатации АЭС подлежат также характеристики площадки и окружающей среды, которые могут оказать влияние на безопасность станции и в свою очередь отразиться на состоянии окружающей среды.
Атомные станции, выработавшие свой ресурс, завершают свой жизненный цикл выводом (снятием) из эксплуатации. Снятие с эксплуатации АЭС и ядерных установок становится все более важным видом деятельности глобального масштаба, так как многие ядерные установки по всему миру достигают поры завершения эксплуатации. Так, в базе Всемирной ядерной организации (WNA) указаны выведенные из эксплуатации ядерные установки, либо ожидающие снятия с эксплуатации, либо уже снимаемые с эксплуатации: 115 энергетических и исследовательских реакторов; 5 предприятий по переработке топлива; 14 заводов по изготовлению топлива; 60 рудников.
Процесс снятия с эксплуатации регулируется положениями МАГАТЭ «Обращение с радиоактивными отходами перед их захоронением, включая снятие с эксплуатации». Под снятием АЭС с эксплуатации подразумевается процесс осуществления комплекса административных и технических мероприятий после удаления ядерного топлива, исключающий его использование в качестве источника энергии, позволяющий отменить некоторые или все меры регулирующего контроля, и обеспечивающий безопасность персонала, населения и окружающей среды.
С экологической точки зрения меры по выводу любого промышленного объекта (особенно такого, как АЭС) из эксплуатации должны предусматриваться еще на стадии проектирования, иначе существует риск, что государство и общество в целом могут оказаться неготовыми к решению возникающих при этом задач по охране окружающей среды и людей. Данное представление отражено в рекомендациях МАГАТЭ, в соответствии с которыми еще на стадии проектирования АЭС особое внимание должно быть уделено мерам, облегчающим снятие станции с эксплуатации; при снятии с эксплуатации должно быть обращено внимание на соблюдение принципа ALARA и на обеспечение надлежащей защиты окружающей среды от радиоактивного загрязнения.
Следует отметить тот немаловажный факт, что снятие с эксплуатации ядерных установок по всему миру требует обмена опытом. В этом направлении уже сделано несколько шагов. Так, например, действует Рабочая группа Агентства по ядерной энергии по снятию с эксплуатации; проводит заседания и Группа Всемирной ассоциации операторов АЭС (ВАО АЭС) по снятию с эксплуатации быстрых реакторов. В МАГАТЭ организованы международные группы, выпускающие технические документы, а Евратом помогает вырабатывать общие точки зрения по целому ряду относящихся к теме вопросов для всей Европы. Кроме того, проводятся международные конференции, поощряющие участие широкого круга представителей всех отраслей промышленности.
В результате эксплуатации АЭС и снятии с эксплуатации образуются отходы, содержащие радионуклиды или загрязненные ими, что является фактором создания «экологической напряженности». Поэтому необходимо соблюдение экологических требований при обращении с ними, т.е. при их хранении, перемещении в пределах площадки АЭС и за ее пределы, обработке, кондициировании и захоронении. Здесь важно отметить, что рекомендации МАГАТЭ содержат требование, согласно которому при проектировании ядерных установок должны предусматриваться меры, обеспечивающие исключение или уменьшение их образования. Согласно «Глоссарию по обращению с радиоактивными отходами» МАГАТЭ, термины «обработка РАО» и «кондициирование РАО» не идентичны друг другу. Под обработкой понимаются операции, предназначенные для обеспечения безопасности или экономии путем изменения характеристик отходов: а) уменьшением объема РАО; б) удалением из РАО радионуклидов; в) изменением состава РАО. Кондициирование отходов представляет собой операцию, при которой РАО переводятся в пригодную для хранения и (или) перевозки и (или) захоронения форму. Эти операции могут включать преобразование одной формы РАО в другую, размещение РАО в контейнерах и обеспечение дополнительной упаковки.
Сводом положений МАГАТЭ «Обращение с радиоактивными отходами перед их захоронением, включая снятие с эксплуатации» установлена общая цель обращения с РАО - предотвратить любой неприемлемый ущерб для человека и окружающей среды, как в настоящее время, так и в будущем, и свести до минимума бремя, возлагаемое на последующие поколения, в то же время, учитывая социальные и экономические факторы, - что является одним из принципов обращения с радиоактивными отходами, предусмотренными МАГАТЭ.
Перед выбором вариантов обращения с радиоактивными отходами (выдерживание и распад, концентрация и локализация, разбавление и рассеяние), который осуществляется перед их захоронением, должны учитываться вопросы защиты работников и населения, а также охраны окружающей среды. Защита должна обеспечиваться и за пределами национальных границ. Такие соображения включают в себя как радиологические, так и нерадиологические опасности: обычные аспекты здравоохранения и безопасности, потенциальное воздействие и бремя для будущих поколений.
Особо следует подчеркнуть важное для экологической безопасности атомной энергетики значение требования поддержания в эксплуатирующей организации и регулирующем органе «культуры безопасности», нацеленной на поощрение критического и конструктивного отношения к защите и безопасности. Культура безопасности определяется как характеристика человеческого фактора, квалификационная и психологическая подготовленность всех лиц, при которой обеспечение безопасности является приоритетной целью и внутренней потребностью. Таким образом, выработка международных стандартов безопасности атомной энергетики, в том числе и экологической, является одним из важнейших направлений работы как универсальных, так и региональных международных организаций. Ведущая роль в регулировании ядерной безопасности принадлежит МАГАТЭ, которое на сегодняшний день разработало стандарты, охватывающие все важнейшие аспекты ядерной безопасности. Среди эколого-правовых требований к ядерной энергетике, содержащихся в них, существенное место занимают специальные технические и радиационно-гигиенические нормативы, что связано с особенностью правового регулирования в ядерной энергетике, которая состоит в том, что данная область таит в себе потенциально высокую опасность для человека и окружающей среды. Эти стандарты отражают общемировой подход к требованиям экологической безопасности (основополагающий документ этой области - «Безопасность ядерных установок» - стал технической базой Конвенции о ядерной безопасности, вступившей в силу в 1996 году) и образуют ту основу, на которой могут быть построены национальные требования той или иной страны, при необходимости, включающие в себя более детальные требования, отражающие национальную практику в области охраны окружающей среды.
Автор: Лизикова М.С.