Основные положения и значение Конвенции о ядерной безопасности
Значительную роль в процессе разработки Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях сыграло появление такого основополагающего международного документа в области мирного использования ядерной энергии, как Конвенция о ядерной безопасности.
Первоначально, когда была начата работа над проектом Ядерного протокола, разработка Конвенции, о ядерной безопасности не предполагалась. Однако в феврале 1992 г. Совет управляющих МАГАТЭ уполномочил Генерального Директора создать группу открытого состава с участием экспертов по юридическим и техническим вопросам для выполнения основной работы по подготовке Конвенции, о ядерной безопасности. В работе приняли участие более 90 экспертов из 45 стран мира, в том числе представители таких международных организаций, как КЕС, ОЭСР/АЯЭ и МОТ. В качестве ключевых идей, которые должны быть положены в основу Конвенции, эксперты определили следующие:
«а) основные обязательства участников конвенции будут в значительной степени основываться на принципах регулирования безопасности и управления ею, а также на принципах эксплуатации ядерных установок, содержащихся в докладе по основам безопасности Агентства, озаглавленном «Безопасность ядерных установок»;
б) конвенция будет предусматривать обязательство участников докладывать об осуществлении конвенции и механизм пересмотра, устанавливаемый посредством «совещания участников»;
в) Агентство по мере необходимости будет предоставлять «совещанию участников» вспомогательные услуги, услуги технических и любых других экспертов».
Группа экспертов закончила работу над проектом текста конвенции раньше, чем был доработан и согласован текст Ядерного протокола. И уже в феврале 1994 г. Совет управляющих предложил Генеральному директору МАГАТЭ созвать Дипломатическую конференцию для принятия Конвенции о ядерной безопасности, которая, в свою очередь, приняла данную Конвенцию 17 июня 1994 г. без голосования. После чего, 20 сентября 1994 г. в Вене во время XXXVIII очередной сессии Генеральной конференции она была открыта для подписания.
Конвенция о ядерной безопасности вступила в силу 24 октября 1996 г. на 90-й день после сдачи на хранение 22-го документа о ратификации, присоединении или одобрении, включая документы 17 государств, каждое из которых имеет как минимум одну ядерную установку, в которой достигалась критичность в активной зоне реактора. К этому времени Конвенцию подписали 65 стран и 32 страны сдали на хранение документы о ратификации, принятии и одобрении. К 2000 г. число Договаривающихся сторон достигло 53.
К числу стран, подписавших Конвенцию о ядерной безопасности и присоединившихся к ней, относится и Российская Федерация. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «О подписании Конвенции, о ядерной безопасности» министру Российской Федерации по атомной энергии В.Н. Михайлову было поручено 21 сентября 1994 г. подписать этот международный документ от имени Правительства Российской Федерации. Позднее весной 1996 г. Министерство иностранных дел Российской Федерации уведомило Генерального директора МАГАТЭ о принятии Конвенции Россией.
Конвенция о ядерной безопасности, стала первым международно-правовым документом, непосредственно касающимся безопасности ядерных установок, под которыми в ней понимаются «для каждой Договаривающейся стороны любые наземные гражданские атомные станции, находящиеся под ее юрисдикцией, включая такие хранилища и установки для обработки и переработки радиоактивных материалов, которые находятся на этой же площадке и непосредственно связаны с эксплуатацией данной атомной станции». В этом смысле, как справедливо отметил Президент Дипломатической конференции д-р У. Хохфельдер, Конвенция представляет собой «веху в развитии международного атомного права».
Основные цели Конвенции заключаются: во-первых, в достижении высокого уровня ядерной безопасности во всем мире на основе укрепления национальных мер и международного сотрудничества, в том числе, в соответствующих случаях, и поддержании такого уровня; во-вторых, в создании и поддержании на ядерных установках эффективных средств защиты от потенциальной радиологической опасности, с тем, чтобы защитить отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду от вредного воздействия ионизирующих излучений от таких установок; в-третьих, в предотвращении аварий с радиологическими последствиями и смягчении таких последствий в том случае, если они произойдут. Две последние из названных целей свидетельствуют о том, что защита окружающей среды также является одной из основных задач Конвенции, о ядерной безопасности. Это дает основание предполагать, что ударение на меры по предотвращению радиоактивного загрязнения окружающей среды нашли свое отражение не только в Преамбуле и целях Конвенции, но и в ее требованиях.
Положения Конвенции базируются в значительной степени на передовых «основополагающих принципах» ядерной безопасности, используемых наиболее опытными регулирующими органами, содержащихся в документе по Основам безопасности (NUSSAG) - «Безопасность ядерных установок». Как подчеркивается в Преамбуле, Конвенцией предусматривается обязательство государств-участников, во избежание любого «застоя в развитии ядерной безопасности» в предстоящие годы применять именно такие принципы безопасности, а не детализированные стандарты безопасности.
Утверждая и закрепляя на договорно-правовом уровне только «основополагающие принципы безопасности», Конвенция отводит «детализированным стандартам (нормам) безопасности» и «сформулированным на международном уровне руководствам по безопасности», разработанным под эгидой МАГАТЭ, иную роль. А именно, отделив последние от «основополагающих принципов», Конвенция говорит, что «они могут служить руководством в отношении современных средств достижения высокого уровня безопасности», и аргументирует это, в первую очередь, возможностью их периодического обновления.
Что касается причин того, почему в Конвенции, о ядерной безопасности не были утверждены международные стандарты МАГАТЭ в качестве международно-договорной нормы, то этот вопрос достаточно подробно был рассмотрен Е.С. Молодцовой. Она отмечает, что без такого четкого противопоставления «основополагающих принципов» «детализированным стандартам» государства-участники Конвенции не нашли бы возможным подписать этот документ. И связано это с тем, что, несмотря на стремление государств-участников проводить сотрудничество по вопросам ядерной безопасности на договорно-правовом уровне, их не устраивает статус стандартов безопасности как международно-договорной нормы. Такое осторожное отношение государств-участников к утверждению на договорном уровне стандартов МАГАТЭ подтвердилось еще на стадии переговоров по Конвенции, где даже предположение о включении технических стандартов МАГАТЭ в качестве приложений к ней натолкнулось на стену неодобрения со стороны государств, прежде всего, ведущих ядерных держав.
Таким образом, Договаривающиеся стороны Конвенции, о ядерной безопасности действительно предусмотрели в ней лишь самые общие принципы безопасности. Этот вывод подтверждается и тем фактом, что положения, призванные регулировать конкретные вопросы ядерной безопасности (например, выбор площадки, проектирование или сооружение ядерной установки), как это будет показано ниже, не содержат каких-либо указаний на конкретные стандарты, принятые МАГАТЭ по этим вопросам. По этой же причине меры по осуществлению целей Конвенции также прописаны в ней в общей форме: «Каждая Договаривающаяся сторона в рамках своих национальных законов принимает законодательные, регулирующие и административные меры и другие шаги, необходимые для осуществления своих обязательств, вытекающих из настоящей Конвенции». Все это позволяет нам говорить о том, что Конвенция о ядерной безопасности сформулирована как побудительный международно-правовой документ, который характеризуется значительным потенциалом для взаимного стимулирования и поощрения сторон.
Прежде чем подробно остановиться на рассмотрении обязательств Договаривающихся Сторон Конвенции, о ядерной безопасности нельзя не отметить тот факт, что в ней содержатся достаточно полезные и четкие определения таких понятий, как «ядерные объекты», «лицензии» и «регулятивные органы».
Основные положения Конвенции, о ядерной безопасности, касаются целого ряда обязательств государств-участников и охватывают все аспекты ядерной безопасности, в том числе и ее экологический аспект.
Так, в целях обеспечения безопасности существующих ядерных объектов Сторонами в кратчайшие сроки должно быть «проведено рассмотрение безопасности ядерных установок, имеющихся на момент вступления в силу настоящей Конвенции» (ст. 6). Также предусматривается, что в случае необходимости государства-участники обязуются провести практически осуществимые действия по повышению безопасности ядерной установки или, если это не представляется возможным, закрыть эти ядерные объекты.
Что касается создания Договаривающимися сторонами законодательной и регулирующей основы для обеспечения безопасности ядерных установок, то, согласно ст. 7, она должна включать в себя: соответствующие требования и регулирующие положения по безопасности на национальном уровне; систему лицензирования ядерных установок; систему регулирующего контроля и оценки ядерных установок для проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий, а также обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий. Для реализации такой основы каждой Стороне необходимо учредить или назначить регулирующий орган, наделить его надлежащими полномочиями, людскими и финансовыми ресурсами, а также принять меры для обеспечения эффективного разделения его функций с функциями любых иных органов, содействующих использованию или использующих ядерную энергию (ст. 8). Еще одним необходимым условием создания законодательной и регулирующей базы для обеспечения ядерной безопасности является установленная положением статьи 9 прямая ответственность владельца лицензии (оператора).
Кроме того, положениями Конвенции предусматривается принятие Договаривающимися Сторонами мер в сфере общей безопасности. В частности, государствам-участникам следует:
- обеспечивать, чтобы все организации, деятельность которых связана с ядерными установками, в своей политике отдавали приоритет ядерной безопасности (ст. 10);
- обеспечивать достаточность финансовых и людских ресурсов необходимых для поддержания безопасности каждой ядерной установки в течение всего ее жизненного цикла (ст. 11);
- учитывать возможности и ограничения деятельности человека в течение всего жизненного цикла установки (ст. 12);
- разрабатывать и осуществлять программы обеспечения качества требований в отношении всей важной для ядерной безопасности деятельности (ст. 13),
- а также принимать меры для обеспечения защиты персонала и населения от радиации (ст. 15).
В свою очередь, такие меры, как непрерывное проведение всесторонних и систематических проверок безопасности, в том числе до начала сооружения и ввода в эксплуатацию ядерной установки; регулярное обновление этих оценок «в свете опыта эксплуатации и важной новой информации в области безопасности»; проведение проверки ядерной установки с помощью анализа, наблюдений, испытаний и инспектирования ля обеспечения соблюдения соответствия технического состояния установки проекту, национальным требованиям по безопасности и условиям эксплуатации необходимы, в соответствии с положениями статьи 14, для оценки и проверки безопасности.
Неотъемлемой частью общей безопасности, которая должна быть обеспечена Договаривающимися Сторонами, является аварийная готовность. Конвенция обязывает государства, на территории которых находятся ядерные установки, иметь планы аварийной готовности и обеспечивать свое собственное население и компетентные органы соседних государств, расположенных вблизи установок, информацией, необходимой для аварийного планирования (ст. 16).
Следующий круг вопросов, включенных в Конвенцию о ядерной безопасности, содержит ряд эколого-правовых требований непосредственно касающихся безопасности установок и затрагивает такие ее аспекты, как выбор площадки, проектирование, сооружение и эксплуатация.
Что касается выбора площадки для ядерной установки, то Конвенция предусматривает, что каждая Договаривающаяся Сторона должна «разрабатывать и осуществлять надлежащие процедуры:
- оценки всех соответствующих факторов, относящихся к площадке, которые могут оказать влияние на безопасность ядерной установки в течение ее прогнозируемого жизненного цикла;
- оценки вероятного воздействия предлагаемой ядерной установки на отдельных лиц, общество в целом и окружающую среду с точки зрения безопасности;
- переоценки по мере необходимости всех соответствующих упомянутых выше факторов, в целях обеспечения сохранения приемлемости ядерной установки с точки зрения безопасности;
- консультаций с Договаривающимися сторонами, расположенными вблизи предлагаемой ядерной установки, поскольку существует вероятность того, что они могут подвергнуться воздействию со стороны этой установки, и предоставления по запросу необходимой информации таким Договаривающимся сторонам, с тем, чтобы они могли произвести оценку и собственный анализ вероятного влияния ядерной установки на безопасность собственной территории».
Как видно из этих положений, Конвенция утверждает применение процедуры оценки воздействия на окружающую среду в отношении планируемых ядерных установок. В случае же, когда ядерную установку предполагается разместить вблизи границы другого государства, Конвенция предписывает, что в подобной ситуации применение только лишь процедуры оценки воздействия на окружающую среду недостаточно. Наряду с ней для решения трансграничных вопросов в интересах всех заинтересованных сторон необходимо также обеспечить проведение консультаций и предоставление необходимой информации.
Однако в данной статье учтены далеко не все возможные ситуации. В частности, не решен вопрос о том, как следует поступать в случае, если соседнее государство станет возражать по поводу размещения планируемой ядерной установки вблизи от своих границ, какие действия предпринимать, если консультации с этим государством не приведут к разрешению такой ситуации. Кроме того, Конвенция не предусматривает проведения оценки воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, а ограничивается лишь рамками того государства, где должна разместиться планируемая ядерная установка.
Другим экологически важным моментом является обязательство сторон Конвенции на стадии проектирования и сооружения ядерных установок принять «все соответствующие меры» для того, чтобы в проекте и при сооружении установки предусматривалось несколько надежных уровней и способов защиты (глубокоэшелонизированной защиты) от выброса радиоактивных материалов в целях предотвращения аварий и смягчения их последствий в том случае, если они произойдут.
При эксплуатации ядерных установок стороны должны гарантировать выдачу разрешений на эксплуатацию ядерных объектов только после анализа безопасности и программы ввода в эксплуатацию при условии соответствия требованиям проекта и безопасности, а также осуществление эксплуатации, технического обслуживания, инспектирования и испытания ядерной установки осуществлялись в соответствии с утвержденными регламентами. Кроме того, они обязуются следить за обеспечением необходимой инженерно-технической поддержки во всех важных для безопасности областях в течение всего жизненного цикла установки; своевременного оповещения об инцидентах, значимых с точки зрения безопасности; сотрудничества с международными органами и другими эксплуатирующими и регулирующими органами; безопасного и ограниченного производства и хранения радиоактивных отходов и отработанного топлива (ст. 19).
Наиболее важной и инновационной стороной Конвенции является процесс так называемого «взаимного контроля сторон», который осуществляется с помощью «независимых авторских рассмотрений» национальных докладов на Совещаниях по рассмотрению Договаривающимися Сторонами. Национальный доклад, содержащий отчет о мерах, которые каждая Сторона приняла в целях осуществления обязательств, предусмотренных Конвенцией, в соответствии с положением статьи 5 Конвенции в обязательном порядке должен быть представлен на Совещание по рассмотрению заранее. Эта мера дает возможность каждой Договаривающейся Стороне «в разумных пределах» обсуждать все предоставляемые доклады и получать по ним соответствующие разъяснения. Рассмотрение этих документов на Совещаниях, проводимых с интервалом, не превышающим трех лет и обслуживаемых МАГАТЭ, где должны присутствовать все государства-участники Конвенции, завершается принятием международного доклада. Эти суммарные доклады, в которых излагаются выводы, сделанные во время совещания, делаются доступными для общественности.
Дата проведения первого Совещания, а также правила процедуры и финансовые правила, руководящие принципы по подготовке национальных докладов и руководящие принципы в отношении процесса их рассмотрения в соответствии с Конвенцией, устанавливаются на Подготовительном совещании, которое должно состояться не позднее чем через полгода после вступления Конвенции в силу. Это совещание состоялось в апреле 1997 г., а первое Совещание по рассмотрению успешно прошло в апреле 1999 г.
Такой метод анализа соблюдения сторонами Конвенции, являющийся ее центральным элементом, призван, как справедливо замечает ряд исследователей, увеличить «прозрачность», содействовать развитию сотрудничества, эффективности и служить стимулом для соблюдения положений Конвенции.
В условиях реалий настоящего времени, когда содействие безопасности в области ядерных установок является одной из важнейших национальных и международных целей, значение Конвенции, о ядерной безопасности трудно переоценить. «Эта Конвенция, - как заметил X. Блике, - придает многим известным принципам силу закона. Она также устанавливает инновационные механизмы, которые помогут нам гарантировать, что положения этого закона будут использованы для повышения уровня безопасности ядерной действительности». И действительно, Конвенция, установив обязанность государств, представлять национальные доклады о мерах, которые каждое из них приняло в целях осуществления прописанных в ней обязательств, сделала «прозрачным» и более эффективным процесс регулирования государствами безопасного использования ядерной энергии. Другой не менее важной ее заслугой является то, что она «открыла собой новую перспективу обеспечения безопасного для окружающей среды осуществления ядерной деятельности в международном договоре». Кроме того, Конвенция о ядерной безопасности стала не только всеобщим международно-правовым предостережением, которое обязывает договаривающиеся стороны соблюдать фактически не определенные нормы. Она подчеркивает ту ответственность, которую возлагают на себя подписавшие ее государства.
Что касается использования в положениях Конвенции «основополагающих принципов» ядерной безопасности и отсутствия четких ссылок на детализированные международные нормы ядерной безопасности, иными словами, несмотря на то, что Конвенция не придала «мягкому праву» международных организаций обязательную форму, она сделала важный шаг вперед, повысив роль международных стандартов. В свою очередь, наличие в ее тексте положений, не носящих конкретный характер, позволяет Конвенции избегать любого «застоя в развитии ядерной безопасности», что ни в коем разе не снижает ее актуальности, а, напротив, повышает жизнеспособность в условиях все более ускоряющихся темпов научно-технического прогресса. Достижению этой же цели призвано содействовать и то, что настоящая Конвенция предусматривает создание механизма как развития существующих, так и разработки будущих международно-правовых документов, которые бы выделяли, усиливали или расширяли сферы действия некоторых положений Конвенции, что также обещает принести плоды в вопросах глобального укрепления ядерной безопасности.
Оценивая значение Конвенции, о ядерной безопасности, нельзя не отметить и тот немаловажный, с точки зрения ядерной безопасности, факт, что она, обладая привлекательными чертами, является гибким соглашением, которое может выполняться странами, находящимися на различных стадиях промышленного развития, с самыми разными подходами к ядерной энергетике.
Однако, несмотря на очевидные «плюсы», Конвенции присущи и некоторые недостатки. В частности, в ней практически не рассматриваются такие вопросы, как предотвращение аварий во время транспортировки ядерных материалов, захоронение отходов и управление этим процессом. Но, если в отношении этих вопросов в Конвенции достаточно четко формулируется необходимость их регулирования и предусматривается принятие параллельного политического обязательства начать переговоры по вопросу заключения международного договора по безопасности управления утилизацией радиоактивных отходов в возможно кратчайшие сроки, то иные вопросы в ней своего отражения не нашли. К числу последних относятся вопросы, касающиеся обеспечения энергоснабжения, торговли ядерными материалами и инвестиций, содействия энергетическому сектору и недискриминации, незаконного оборота ядерных материалов и оборудования и гарантий нераспространения.
Причина этого, по мнению некоторых исследователей, лежит в узкой сфере применения Конвенции, которая нацелена исключительно на рассмотрение проблемы безопасности на ядерных объектах и полностью оставляет вне сферы своего действия такие экономические факторы, как торговля ядерным оборудованием и материалами, вопросы инвестиций и промышленное сотрудничество, и считается ее «слабой стороной».
Тем не менее, вышеназванные недостатки Конвенции, о ядерной безопасности нисколько не умаляют ее значения для международного сотрудничества в области обеспечения ядерной безопасности, и по существу она является жизнеспособным и конструктивным международным соглашением в этой области.
Напротив, наличие ряда вопросов выпадающих из сферы охвата Конвенции и требующих своего разрешения на международном уровне, лишь подтверждает закономерность и актуальность нашего предложения о целесообразности включения их в содержание проекта Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях. Тем более что вопросы торговли ядерными материалами и оборудованием, содействия и укрепления экономической и технической помощи и передачи технологий, инвестиций, а также обязательство применять принципы Конвенции о ядерной безопасности к ядерному топливному циклу целиком, включая ядерные объекты военного назначения, ядерные объекты по обогащению и переработке, управление утилизацией радиоактивных отходов, транспортировку ядерных материалов, в большей степени отвечают общей цели Договора к Энергетической Хартии, чем ограничение сферы применения проекта Декларации повторением положений рассматриваемой Конвенции.
Автор: Лизикова М.С.