Понятие и правовая природа денежно-кредитной и валютной политики
Политика в целом, денежно-кредитная и валютная политика в частности являются комплексными общественными явлениями, которые должны быть предметом исследования различных гуманитарных наук.
Так, в рамках политической науки (политологии) отмечается, что термин «политика» произошел от греческого politika, означающего «государственные или общественные дела; то, что относится к государству», производному от греческого «polis» (государство). При этом отмечается, что политика, прежде всего, многомерное явление, которое может быть представлено в нескольких качествах: «а) сфера общественной жизни, социальной подсистемы, выполняющей функции согласования общих и частных интересов, властвования и поддержания социального порядка, достижения общезначимых целей, управления людьми и общественными делами; б) вид активности социальных субъектов, совокупность их индивидуального поведения; в) тип социальных отношений между индивидами, малыми группами и большими общностями, система взаимодействий и коммуникаций людей между собой». С другой стороны, там же политика определена во втором значении термина как «политический курс, то есть сознательно выработанная политическая стратегия (как логически увязанный, направляемый единой волей ряд последовательных единичных действий), включающая в виде необходимых компонентов определение цели и способы ее достижения; направление в политике». Денежно-кредитная политика и валютная политика, являясь категориями, прежде всего, экономической науки, понимаются ею именно в этом, втором значении термина «политика», то есть как «сознательно выработанная политическая стратегия» государства в определенной сфере экономических отношений, «включающая в виде необходимых компонентов определение цели и способы ее достижения».
Термины «денежно-кредитная политика» и «валютная политика» активно включены в научный оборот, причем не только экономической, но и правовой науки. Причем если экономический характер этих терминов не вызывает каких-либо сомнений, то об их использовании в праве необходимо сказать несколько слов.
Если говорить о позитивном праве, то, обратившись к опыту Российской Федерации, можно обнаружить факты достаточно активного использования как термина «денежно-кредитная политика», так и термина «валютная политика». Однако при этом соответствующие понятия на законодательном уровне в достаточной мере не определены. Единственное, что можно считать пусть описательным, но все же определением, это норму статьи 35 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», которая устанавливает состав инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России.
Что же касается позитивного права Европейского Союза, то мало того, что рассматриваемые понятия не определяются однозначно и здесь, однако ситуация с их определением осложняется еще и особенностями перевода на русский язык соответствующих терминов.
Основным термином, используемым в нормативных актах Европейского Союза для обозначения понятий, схожих с рассматриваемыми, является словосочетание «monetary policy». Этот термин используется не только в позитивном праве Европейского Союза, но и, соответственно, в практике органов Европейского Союза и в доктрине.
Существуют различные варианты его перевода с английского языка на русский: «денежная политика», «денежно-кредитная политика», «валютная политика». В этой связи, например, О.В. Буторина отмечает следующее: «В Договоре о Европейском Союзе, так же как и в материалах ЕЦБ [Европейского центрального банка. - А.Л.] чаще всего используется термин «валютная политика» (monetary policy), который на русский язык в зависимости от контекста может переводиться и как «денежно-кредитная политика», и как «валютная политика». Лишь в отдельных случаях используется термин «курсовая политика» (exchange rate policy), который близок русскому понятию «валютная политика». То есть О.В. Буторина фактически говорит о широком и узком подходах к пониманию рассматриваемой категории. В рамках первого подхода, характерного для зарубежной доктрины, для обозначения валютной политики используется термин «monetary policy»; в рамках второго, характерного для российской науки, - термин «exchange rate policy», обозначающий политику обменного курса.
Соглашаясь в целом с этим мнением, представляется целесообразным сделать некоторые уточнения, необходимые для целей настоящей работы.
В Консолидированной версии Договора, учреждающего Европейское сообщество (Consolidated version of the Treaty establishing the European Community) (далее - Договор о Европейском сообществе) в Раздел VII, который назван «Economic and monetary policy», включена Глава 2, названная «Monetary policy». И в том, и в другом случае рассматриваемый термин переводится как «валютная политика», например в издании Института Европы РАН, а также авторским коллективом под руководством проф. С.Ю. Кашкина. Вместе с тем в ряде публикаций в этих же случаях термин «monetary policy» переведен как «денежно-кредитная политика».
Этот пример позволяет сделать вывод, что использование различных вариантов перевода термина «monetary policy» происходит не только в связи с различным прочтением контекстов (как это отметила О.В. Буторина), но и в связи с определенной терминологической путаницей, основанной на неоднозначности перевода слова «monetary», которое переводится с английского как «денежный» или «валютный».
Вообще же анализ нормативных источников Европейского Союза, а также научных изданий позволяет прийти к выводу о том, что современная европейская экономическая наука (а вслед за ней и правовая наука, позитивное право) не очень стремятся однозначно разграничить денежно-кредитную политику и валютную политику, понимая, по всей видимости, что это части одного целого явления - политики государства в денежной сфере. В то же время для российской экономической науки вполне характерно разделение понятий и методов денежно-кредитной политики и валютной политики, связанное, по всей видимости, с тем, что на протяжении более чем 80 лет валютная политика осуществлялась преимущественно административными мерами (например, запретами) при осуществлении валютных операций в режиме валютной монополии.
Перевод российскими учеными термина «monetary policy» словосочетанием «валютная политика» вполне объясним, учитывая, что, например, словосочетание «economic and monetary union» традиционно переводится как «экономический и валютный союз». Однако трудно объяснить тогда, почему в зарубежной литературе при рассмотрении, например, «monetary policy» Европейского центрального банка (далее также - ЕЦБ) в качестве инструмента этой политики называют, в частности, операции на открытом рынке, которые нашей доктриной традиционно относятся к инструментам денежно-кредитной политики».
Однако, не вдаваясь в подробный лингво-экономический анализ термина «monetary роliсу», представляется возможным оговорить следующее: в рамках настоящей работы для обозначения политики в соответствующей сфере представляется удобным использовать единый термин «денежно-кредитная и валютная политика». Этот термин позволяет не только учесть особенности российской экономической доктрины, но и, понимая, вслед за европейской традицией, что денежно-кредитная и валютная политика - это части одного целого, не разделять их не только теоретически, но и даже на уровне терминологии.
Что же касается иных словосочетаний, в которых используется слово «monetary», то для целей настоящей работы будет использоваться тот вариант перевода этого слова, который будет соответствовать контексту и традиции перевода на русский язык соответствующего словосочетания.
Различия в подходах к переводу словосочетания «monetary policy» на самом деле заставляют задуматься о том, существует ли единое понимание природы и содержания денежно-кредитной и валютной политик.
Как уже было отмечено, денежно-кредитная и валютная политики являются, прежде всего, категориями экономической науки, а значит, правовая наука в целом, и в особенности наука финансового права для определения своего отношения к содержанию этой категории должна бы была обратиться к разработкам экономики, разделяющей, как уже подчеркивалось, денежно-кредитную и валютную политики.
Экономических исследований в сфере «денежно-кредитной политики» великое множество. Однако, к сожалению, выявить среди них работы, в которых с высокой долей определенности было бы сформулировано определение этого понятия, применимое для целей настоящего исследования, практически невозможно. В этой связи представляется необходимым попытаться выделить основные элементы определения денежно-кредитной политики, которые являются в настоящее время уже устоявшимися в экономической науке:
1) Денежно-кредитная политика - одно из направлений экономической (макроэкономической) политики государства. Тем самым, с одной стороны, подчеркивается особая роль государства в реализации этой политики, а с другой, становится очевидным, что конкретное содержание денежно-кредитной политики и денежно-кредитного регулирования зависит от торжествующей в настоящее время концепции вмешательства государства в экономику.
Формулирование теорий государственного регулирования экономики (вмешательства государства в экономику) - достаточно важное и богатое идеями направление экономической мысли. От содержания, основной идеи теории, на которой базируется вся экономическая политика государства, зависит содержание этой политики. Сказанное относится и к денежно-кредитной политике как части экономической политики государства. То есть официальная концепция государственного регулирования экономики в стране по общему правилу определяет не только набор методов и инструментов денежно-кредитной политики, но и ее цели, задачи.
Вместе с тем предметом правовой науки могут быть только следующие элементы теории вмешательства государства в экономику:
- обоснование правомерности существования отдельных положений соответствующей доктрины вмешательства государства в экономику, в том числе обоснование правомерности применения характерных для данной доктрины методов и инструментов денежно-кредитной политики;
- формулирование правовых принципов применения соответствующих положений доктрины вмешательства государства в экономику, принципов применения характерных для этой доктрины методов и инструментов денежно-кредитной политики;
- определение правового содержания соответствующих положений доктрины, в том числе правового содержания методов и инструментов денежно-кредитной политики: нормативное закрепление случаев применения тех или иных методов и инструментов; состав органов и институтов, уполномоченных на их применение, порядок формирования и использования финансовых ресурсов, необходимых для применения соответствующих методов и инструментов денежно-кредитной политики; и т.д.
То есть правовое исследование в этой сфере не должно касаться вопросов экономической целесообразности использования отдельных методов и инструментов денежно-кредитной политики.
2) Денежно-кредитная политика - это политика государства в сфере «денежного обращения и кредита». Определив, таким образом, сферу реализации денежно-кредитной политики, экономическая наука отмечает, что она взаимосвязана не только с деньгами и кредитом, но и с такой экономической категорией, как расчеты (платежная система), банковская система, финансовая политика и т.д.
При этом прямая взаимосвязь денежного обращения (денег) и кредита для современной экономической науки уже является неоспоримым фактом. Другой вопрос - характер этой взаимосвязи и пути из взаимовлияния, а также воздействие государства на соответствующие отношения - это уже актуальные проблемы для современной экономики. Однако анализировать даже в общих чертах в рамках настоящей работы эти взаимосвязи не представляется возможным. Для правового исследования важно понимать, что деньги (денежные отношения) теснейшим образом взаимосвязаны с кредитом (кредитными отношениями) и что соответствующие правоотношения должны рассматриваться именно как денежно-кредитные отношения.
Что же касается разграничения денежно-кредитной политики и валютной политики, то, к сожалению, российская экономическая наука, склоняясь к необходимости различать их, не смогла до настоящего времени выявить четкие критерии для их разграничения.
И денежно-кредитная политика, и валютная политика признаются направлениями государственной экономической политики. Следовательно, разграничить их по этому критерию не представляется возможным.
Непродуктивными видятся попытки разграничить денежно-кредитную и валютную политики по сфере их осуществления. Так, сфера осуществления валютной политики определяется как «международные валютно-экономические отношения» или как «международные валютные и другие экономические отношения». Однако в связи с этими возникают вопросы: могут ли быть денежные отношения отнесены к экономическим и могут ли валютные отношения быть отнесены (хотя бы в части) к денежным? Конечно, на оба вопроса следует ответить утвердительно.
Может быть, именно поэтому сфера реализации этих политик зачастую смешивается. Так, например, сфера реализации валютной политики может определяться как «валютные отношения и денежное обращение» или как «валютно-финансовые и кредитные отношения». И такие подходы трудно оспорить, поскольку они соответствуют действительности.
Получается, что выделенные в настоящей работе на основе российской экономической доктрины основные элементы понятия «денежно-кредитная политика» не позволяют отличить ее от валютной политики: обе государственные и обе в сфере денежных отношений.
Более того, с экономической точки зрения трудно разграничить денежно-кредитную политику и валютную политику по объектам их воздействия. Объектом воздействия денежно-кредитной политики могут быть признаны деньги и их обращение, а в валютной политике - «валюта, валютный курс и валютные операции». Однако валюта также является деньгами - средством обращения, платежа, накопления и т.д. Различия между деньгами и валютой становятся более понятными при опоре на государственную теорию денег, поскольку с ее позиций иностранная валюта не может быть признана деньгами. Но это различие зависит от воли государства: что назвать деньгами, а что нет. В свою очередь, эта воля государства определяется, в частности, исходя из выбранной им концепции вмешательства в экономику.
Таким образом, все более очевидным становится тот факт, что в основе денежно-кредитной и валютной политики лежит одно общее явление - деньги, их природа и сущность. По этой же причине очень сложно разграничить денежно-кредитную политику и валютную политику по другим традиционно выделяемым элементам - по «специфическим» целям, задачам, методам и инструментам.
Учитывая сказанное выше и возвращаясь к уже сформулированному авторскому подходу к переводу термина «monetary policy», денежно-кредитную и валютную политику можно определить с позиций экономической науки как государственную политику в сфере денежно-валютного обращения и кредита, проводимую методами и инструментами, необходимыми для достижения целей и решения задач, определяемых в соответствии с официальной доктриной вмешательства государства в экономику. При этом из этого определения ключевым для оценки качества (эффективности) этой политики с экономической тоски зрения являются ее цели, задачи и, конечно, методы и инструменты.
К сожалению, правовые исследования в этой области, которые естественно должны быть основаны на достижениях экономической науки, вместе с тем ушли не очень далеко от рассмотренного подхода к определению понятия «денежно-кредитная и валютная политика». В них либо делается попытка перефразировать различные теории денег, либо анализируются конкретные инструменты денежно-кредитной политики, прежде всего Центрального банка. В таких исследованиях порой очень сложно обнаружить право и отличить их от экономических исследований, особенно если учитывать, что как для первых, так и для вторых характерен тезис о том, что государственное регулирование находит свое отражение в правовом регулировании. Поэтому и в тех, и в других исследованиях осуществляется простой анализ закрепленных в позитивном праве элементов денежной системы и инструментов воздействия государства на денежные отношения.
Представляется, что стремление авторов правовых исследований к анализу денежных отношений через позитивное право можно было бы рассматривать как вполне оправданное, если бы отсутствовала необходимость учитывать то обстоятельство, что такой анализ не создает условий для определения правовой природы денежно-кредитной и валютной политики, а именно это необходимо сделать для установления круга общественных отношений, которые должны быть предметом правового анализа настоящей работы.
Целью статьи является определение правовой природы денежно-кредитной и валютной политики, то есть необходимого и достаточного основания ее осуществления, в качестве которого правовые явления, определяют существование этой политики как правовой категории.
И здесь уместно будет согласиться с мнением, что отправной точкой любого юридического анализа должен быть принцип суверенитета: «изначально все определяется принципом суверенитета». В продолжение чего применительно к денежной сфере можно привести суждение Л.А. Лунца, который отмечал, что суверенитет государства в области денежного обращения является одним из основных начал публичного права.
В зарубежной литературе достаточно широко используется термин «валютный суверенитет». Так, термин «валютный суверенитет» можно встретить в переводных изданиях франкоязычных авторов, анализирующих вопросы валютно-финансовых отношений. В англоязычных источниках используется термин «monetary sovereignty)), который можно перевести словосочетанием «валютный суверенитет», «денежный суверенитет» или даже «денежно-кредитный суверенитет». В переводах на русский язык немецких источников также можно встретить использование отдельных элементов концепции «суверенитета в валютной сфере». Более того, в отечественных исследованиях концепция суверенитета рассматривалась применительно к валютной сфере.
Однако при подготовке настоящей работы не удалось обнаружить в литературе на русском языке не только целостной концепции «валютного суверенитета», но и более или менее развернутого определения соответствующего понятия. В этой связи, в частности отмечается, что «концепция денежно-кредитного суверенитета затрагивает сразу несколько областей: экономику, право и политику. Возможно, именно по этой причине она всесторонне не изучалась, и полного определения суверенитета не существует».
Конечно, может возникнуть вопрос, а нужна ли такая концепция, учитывая, что теория суверенитета достаточно подробно разработана и совершенствуется в рамках науки государственного права и науки международного права. Более того, в зарубежной литературе все чаще звучит предположение, что «валютный суверенитет» как «традиционный экономический символ национального суверенитета» должна постигнуть участь динозавров, «независимость денежно-кредитной и валютной политики» называется «большой иллюзией». Но, не анализируя правдоподобность подобных суждений с точки зрения политической и экономической наук, несколько забегая вперед, можно сказать, что с точки зрения правовой науки рассуждение о природе (правовой природе) денежно-кредитной и валютной политики без конструирования авторского подхода к концепции «валютного суверенитета» так же невозможно, как и экономический анализ денежно-кредитной и валютной политики невозможен без соответствующей целостной теории денег.
При формулировании концепции «валютного суверенитета», на первый взгляд, для определения соответствующего понятия логичным было бы обратиться к традиционной теории суверенитета, сформулированной в рамках государственной науки и науки международного права. Вместе с тем именно с применением этой теории в данном случае возникает масса сложностей.
Суверенитет обычно определяется как «состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств». При этом одним из фундаментальных свойств суверенитета, отмеченном еще Ж. Бодэном и Т. Гоббсом, называется его неделимость (неограниченность).
В современном понимании это свойство суверенитета рассматривается также через призму принципа единства суверенитета. И.Д. Левин, говоря о единстве суверенитета, отмечал, что этот принцип означает «единство классовой основы суверенитета», то есть единство политической природы суверенитета. В современном демократическом обществе политической основой суверенитета является волеизъявление народа. Единство суверенитета в этом смысле означает, что суверенитет как свойство придается государству народом.
Концепция неделимости (единства, неограниченности) суверенитета, приводит в некоторое замешательство, если применять на практике теорию суверенитета (будем называть ее теорией государственного суверенитета) к категории «валютный суверенитет». Действительно, исторический опыт реализации прав, вытекающих из «валютного суверенитета», показывает, что государства практически всегда вынуждены были согласовывать свою волю в этой сфере с другими государствами. Так, например, в зарубежной доктрине Статьи соглашения Международного валютного фонда называются основным источником ограничения «валютного суверенитета», устанавливающим обязательства государств-членов, формирующие так называемый Кодекс добропорядочного денежно-кредитного регулирования. Более того, подчеркивается, что «полный валютный суверенитет существует только в тех немногих странах, которые не являются членами Фонда [Международного валютного фонда. - А.Л.]». При этом в качестве самого существенного ограничения «валютного суверенитета» рассматривается Экономический и валютный союз Европейского Сообщества.
Однако если приведенные примеры ограничения «валютного суверенитета» являются в достаточной степени привычными, то гораздо менее объяснимой с позиции неделимости государственного суверенитета является необходимость государства всегда соизмерять свои действия в денежно-валютной сфере с общественным мнением.
Действительно, сугубо юридически, зачем носителю государственного суверенитета согласовывать свою волю с кем-либо? Вместе с тем, как показывает история валютных объединений, государства с завидным упорством стремятся к самоограничению своего «валютного суверенитета» и согласованию своей воли с другими государствами. Недоверие же общества к деньгам государства вообще приводит к пагубным последствиям как экономического характера, так и, что более важно для предмета настоящего исследования, к проблемам политического толка («медные бунты» в России). То есть общество в данном случае почему-то считает возможным своими действиями заставлять государство реализовывать его «валютный суверенитет» в рамках, определенных общественным мнением.
Ответить на эти вопросы может позволить некоторое смещение акцентов в концепции «валютного суверенитета» от собственно государственного суверенитета к совокупности прав, вытекающих из него. То есть под «валютным суверенитетом» следует понимать не какую-то тематическую часть государственного суверенитета (это будет противоречить основам теории суверенитета, в которой он рассматривается как единый), а совокупность прав вытекающих из суверенитета государства.
Государственный суверенитет неделим (оспаривать этот постулат государственной науки и науки международного права в рамках настоящей работы бессмысленно). Следовательно, употребление со словом «суверенитет» прилагательного «валютный» означает, что существует и какой-то еще суверенитет, например экономический. Собственно, в юридической литературе в зависимости от сферы рассматриваемых проблем часто сразу оговаривают, что речь идет о суверенитете в определенной области общественных (правовых) отношений. Представляется, что страшного в этом ничего нет. Важно, чтобы различались сам суверенитет и его реализация.
Суверенитет неделим как свойство. Но сферы его реализации могут быть различными. Поэтому для целей настоящей работы целесообразно подходить к понятию «суверенитет» следующим образом: суверенитет - это свойство государства, наличие у государства суверенитета указывает на то, что у него есть правоспособность и дееспособность. Возникновение, прекращение, изменение, основное содержание суверенитета - это все вопросы науки государственного права и науки международного права. Предметом финансового права может быть лишь совокупность прав и обязанностей, возникающих у государства при реализации его суверенитета (право-, дееспособности) при осуществлении им финансовой деятельности. Эта совокупность прав и обязанностей в денежно-кредитной и валютной сфере как раз и составляет «валютной суверенитет» как финансово-правовую основу денежно-кредитной и валютной политики.
Таким образом, применительно к современной ситуации «валютный суверенитет» можно при первом приближении определить как совокупность прав и обязанностей, возникающих у государства в ходе реализации его государственного суверенитета в сфере осуществления денежно-кредитной и валютной политики.
Из этого определения следует, что:
1) нельзя смешивать «валютный суверенитет» и государственный суверенитет. К сожалению, именно это зачастую случается. По всей видимости, связано это с тем, что в глазах многих исследователей право чеканки монеты (в современном понимании - эмиссия денег), рассматривается как один из признаков суверенитета, а следовательно, одно из основных прав, составляющих его основу.
Конечно, может, это и так, однако из такого подхода следует, что «валютный суверенитет» - это один из видов государственного суверенитета, что, естественно, не совсем корректно - выделение видов государственного суверенитета прямо противоречит концепции неделимости суверенитета, с идеями которой сложно не согласиться.
Более того, в пользу тезиса о недопустимости смешения «валютного суверенитета» и государственного суверенитета говорит и опыт происхождения денег: так, государства в понимании современной теории права не было, а орудия обмена, по своей сути схожее с деньгами, уже существовали. Так, например, скот, ракушки, камешки использовались и используются в качестве более или менее» универсального средства обмена не только в государственных, но и в догосударственных формах организации общества. Это указывает на то, что деньги - это не продукт государства - оно, если так можно выразиться, просто монополизировало этот общественный продукт.
Таким образом, суверенитет в настоящей работе корректнее читать как суверенитет в кавычках, понимая под ним совокупность прав и обязанностей, возникающих в ходе реализации государственного суверенитета;
2) другой особенностью понятия «валютный суверенитет» является то, что он, в отличие от государственного суверенитета, - не свойство, а совокупность прав и обязанностей в денежно-кредитной и валютной сфере.
Что касается прав, то именно одно из них и отмечается практически всеми исследователями как основная характеристика «валютного суверенитета» - право государства определять законное платежное средство. В зарубежной доктрине в этой связи подчеркивается, что «валютный суверенитет» включает в себя право на определение денежной единицы, право на определение стоимости денежных знаков в соответствующих денежных единицах, право установления требования о том, чтобы эти денежные знаки принимались без ограничений в соответствии с их номинальной стоимостью.
Действительно, право определения законного платежного средства является фундаментальным для правовой теории денег (и особенно для государственной теории денег). Его значение, прежде всего, для права настолько трудно переоценить, что здесь вызывает лишь недоумение отсутствие в некоторых вполне уважаемых юридических словарях определения понятия «законное платежное средство» или аналогичных ему понятий. Это тем более странно, если учитывать, что экономические словари находят нужным включить в свой состав определение этого понятия. Законные платежные средства в них определяются, например, как «денежные знаки, которые по закону являются обязательными к приему в погашение долга на территории данной страны».
Среди юридической литературы особого внимания при рассмотрении правового содержания понятия «законное платежное средство» заслуживают работы Л.А. Лунца, и прежде всего, следующее исследование: Деньги и денежные обязательства: Юридическое исследование. М: Финансовое издательство НКФ СССР, 1927. Справедливости ради следует отметить, что концепцию законного платежного средства не обходили вниманием также исследователи вопросов финансового права XIX в.. К сожалению, в современной юридической литературе, посвященной исследованию денег, сложно найти комплексные правовые исследования этой категории.
В.А. Лебедев, анализируя элементы явления, которое в современной науке характеризуется термином «законное платежное средство и характеризуя отдельные элементы соответствующей категории, рассматривает ее как приданную законом «правоспособность быть представителем ценности». Он также указывает, что «по добровольному соглашению я могу взять в уплату любой предмет, который считаю для себя полезным или пригодным, но я не имею права никого заставить принять от меня в уплату что-либо, кроме законных денег».
Л.А. Лунц определяет сущность и понятие законного платежного средства следующим образом: «Для законодателя представляется не только возможным, но и необходимым указать такие предметы, предоставление коих должно иметь место для обязанного лица и принятие коих должно иметь место со стороны лица управомочешюго: предмет, служащий универсальным суррогатом исполнения имущественных обязательств, носит название законного платежного средства». В дополнение он указывал, что «правовое значение легальной платежной силы, присвоенной денежному знаку, заключается в том, что кредитор по обязательству, могущему быть погашенным путем денежного платежа, отказавшись принять законное платежное средство, впадает в просрочку (mora creditoris). Этим, по современному праву, исчерпывается правовое значение законной платежной силы».
На основе сформулированной концепции «законного платежного средства» Л.А. Лунца можно сформулировать следующие существенные для настоящего исследования замечания:
- наделение государством определенных вещей платежной силой должно быть осуществлено «в силу предписания закона: один лишь факт выпуска в обращение определенных денежных знаков государством не создает законного платежного средства»;
- законной платежной силой наделяются определенные вещи – денежные знаки;
- наделение денежного знака платежной силой в процессе выпуска выражается в обозначении на нем суммы денежных единиц;
- законное платежное средство является всеобщим орудием обмена;
- из основной функции законного платежного средства как всеобщего орудия обмена вытекает основная функция его единицы (денежной единицы) - выражение абстрактной ценности.
Приведенные элементы концепции «законного платежного средства» Л.А. Лунца указывают на то, что он придерживается, прежде всего, государственной теории денег. Однако в его концепции уже делаются попытки несколько отойти от интерпретации этой теории Г. Кнаппом, который не признавал возможности выражения денежными знаками стоимости, наличия у них кроме платежной силы покупательной. Обосновав несправедливость этого суждения через выполнение законным платежным средством функции орудия обмена, Л.А. Лунц тем самым еще раз обратил внимание на то, что эта функция является основной.
Функция денег как, прежде всего, инструмента обмена подчеркивалась и исследователями вопросов финансово-правовой проблематики XIX в. Так, М.М. Сперанский в качестве «начала и основания» монеты рассматривал мену. Более того, несколько утрируя и пренебрегая правовой сущностью денег (в том числе монет), он указывал, что «каждая вещь, служащая средством мены другим вещам, может называться в отношении к ним монетой». В связи с этим же Н.И. Тургенев подчеркивал, что «деньги суть не что иное, как средство, коим различные части общественного капитала приводятся в движение и разделяются между людьми».
В связи с анализом указанной функции нельзя не учитывать, что на практике законное платежное средство, выполняющее роль орудия обмена, сталкивается с конкуренцией со стороны других инструментов, выбираемых самим обществом и способных выполнять те же функции.
Л.А. Лунц в этой связи ввел в оборот российской правовой науки термин «государственные» деньги и «негосударственные» («частные») деньги, понимая под государственными деньгами (currency) «монеты и бумажные знаки, выпускаемые правительством и получившие на деле значение всеобщего орудия обмена». При этом он отмечал выдвижение «гражданским оборотом» наряду с различными видами государственных денег своих собственных средств обмена, «о денежной функции которых умалчивает закон». Причем Л.А. Лунц выступал противником обозначения этих негосударственных денег термином «денежные суррогаты», отмечая, что с юридической точки зрения этот термин представляется неточным, так как если употребление этих «денежных суррогатов» приобрело всеобщее значение и не запрещено законом, то они должны рассматриваться как настоящие деньги в юридическом смысле слова: платеж ими есть настоящее исполнение обязательства (solutio), а не замена исполнения (datio in solutum). Поэтому с правовой точки зрения правильнее было бы говорить о «негосударственных», или «частных» деньгах.
Л.А. Лунц подчеркивал, что «наряду с законодательством о «денежных суррогатах» валютное законодательство устанавливает ряд ограничений, исключающих возможность обращения в Союзе иностранной валюты». Учитывая эту позицию Л.А. Лунца и не отрицая права государства запрещать использование в хозяйственном обороте наряду с деньгами (законным платежным средством) указанных инструментов, представляется необходимым остановиться на пределах реализации этого права.
Государство, теоретически обладая всей полнотой прав, составляющих его (а полностью ли его?) «валютный суверенитет», почему-то вынуждено считаться с общественным мнением. Очевидно, что в этой связи необходимо ввести в понятие «валютной суверенитет» дополнительную характеристику, социальную составляющую - доверие общества к созданному государством орудию обмена ((законному платежному средству).
Доверие общества, выраженное в общественном мнении, направлено на фундаментальные свойства денег как общественной категории. Эти свойства должны быть присущи вещам, называемым деньгами, по природе этих вещей. И, например, М.М. Сперанский среди таких «свойств монеты» выделял:
1. достоверность, определяемую «внутренним ее независимым достоинством» и «печатаю правительства»;
2. удобность, определяемую «удобностью и дешевизною ее перемещения»;
3. «обширность», определяемую «тем кругом, в коем она обращается удобно и с достоверностью, объемлет и сохраняет все капиталы без изъятия».
Наличие у денег указанных свойств формирует доверие к ним общества таким образом, что если государство определит в качестве законного платежного средства вещь, не удовлетворяющую потребности общества с точки зрения удобства ее обращения, то никакие административные действия правительства (вплоть до уголовного преследования) не смогут обеспечить сохранение за этим законным платежным средством функции всеобщего средства обмена. Это законное платежное средство либо будет фактически вытеснено из оборота более - удобным средством, либо существенно потеряет в своей цене.
Таким образом, государство, если оно стремится сохранить за собой реальный «валютный суверенитет», должно постоянно обеспечивать развитие законного платежного средства с целью поддержания в нем свойств, выделенных М.М. Сперанским.
Вместе с тем общественное мнение в современных условиях направлено не только на внутренние свойства денег (законного платежного средства), но и в значительной степени на деятельность институтов, реализующих «валютный суверенитет». Более того, в современных условиях очень часто доверие общества к деньгам проявляется, прежде всего, через доверие общества к эмиссионному институту.
На эту особенность применительно к банкнотам указывал, например, И.Х Озеров, отмечая следующее: «Владелец банкнот уверен, что, когда ему потребуется золото при платежах, он тотчас обменяет в эмиссионном институте свой знак на монету и получит за него именно то количество золота, какое написано на билете». Конечно, в современных условиях это доверие к эмиссионному институту принимает более сложные формы, однако правовая природа все равно единая - реализация обществом «валютного суверенитета» своем уровне.
Денежные отношения уже существовали в догосударственный период, но можно ли говорить о существовании такого явления, как «валютный суверенитет» до государства, и если возможно, то кто являлся основным носителем основных права, его составляющих?
Представляется, что общественные категории «деньги» и «валютный суверенитет» в историческом смысле связаны следующим образом. Существование денег определяет существование «валютного суверенитета»: нет денег - нет «валютного суверенитета». Однако сложно себе представить, как могут появиться такие искусственные образования, как деньги, без реализации «валютного суверенитета» - кто или что определит, какая вещь должна признаваться орудием обмена. В этой связи представляется, что в основе и того, и другого явления (определения орудия обмена и реализации «валютного суверенитета») лежит личная воля каждого отдельного человека, которая объективно существовала и будет существовать всегда. Эта воля базируется на самом существе человека, ведь, в конечном счете, никто не может заставить принять человека пустую бумажку, если он голоден и ему нужна еда. Более того, деньги никому не будут нужны, если на Земле, например, иссякнут запасы пресной воды.
Однако на уровне реализации личной воли еще не возникает «валютный суверенитет», поскольку реализовать эту волю возможно только во взаимоотношениях с ограниченным кругом лиц. В отношениях между двумя субъектами воли, основанных только на их опыте, нельзя сказать, идет ли речь о денежных отношениях или просто о мене. Предположим, какое-то лицо договорится с другим лицом, что они будут регулярно осуществлять между собой мену принадлежащих им товаров. При этом будет определено, что если первое лицо будет предлагать на мену один и тот же товар, то второе лицо может предложить любой товар. Означает ли это означать, что указанные лица сделали первый товар орудием обмена? Представляется, что нет.
Орудие обмена возникает тогда, когда соответствующая вещь принимается в обмен на другую вещь потенциально неограниченным числом субъектов воли. Субъект, принимая эту первую вещь, считает, что, передав ее потом кому-то еще, он всегда получит нужную ему третью вещь. Таким образом, первая вещь может считаться деньгами с точки зрения общественного мнения, если у каждого субъекта есть уверенность, что, приняв ее, он сможет от нее избавиться в любой момент и получить другую, нужную ему вещь. То есть здесь важно доверие не каждой личности в отдельности, а потенциально неограниченного числа субъектов, то есть доверие общества. Это доверие может, как определить в качестве всеобщего орудия обмена любую вещь, так и отказаться от использования каких-либо вещей как орудия обмена.
Таким образом, важным признаком доверия к деньгам является то, что оно не личное, а общественное. Личное доверие какого-либо субъекта воли к какому-то предмету по большому счету не имеет никакого значения: какую бы ценность ни придавал каждый человек в отдельности определенной вещи, для другого человека она может ничего не стоить и, значит, он по своей воле никогда не примет ее. Поэтому с усложнением общественных отношений, с расширением взаимосвязей в обществе сформировалась необходимость существования институтов, обеспечивающих принятие денег всеми членами соответствующего общественного образования. В обществе осознавалось, что определение орудия обмена не означает обязательность принимать его всеми и каждым. Для обеспечения такого приема, а следовательно для стабильности денежного обращения, необходим институт, который бы гарантировал прием орудия обмена принуждением, гарантируя тем самым всеобщность орудия обмена.
Так появляется институциональный уровень реализации «валютного суверенитета», когда доверие определяется не личным отношением каждого по отдельности к вещи, которую навязывают орудием обмена, а отношением к этой вещи со стороны созданного института. Сначала такими институтами могли быть старейшины рода. Однако рода должны тоже торговать между собой - появились ярмарки и соответственно лица, отвечающие за их организацию, следовательно, за функционирование орудие обмена.
Вместе с тем расширять сферу функционирования в качестве орудия обмена вещи, выбранной достаточно узким кругом лиц, становилось все труднее, поэтому с появлением крупных и постоянных общественных институтов к ним постепенно переходит обязанность по обеспечению функционирования орудия обмена, по обеспечению его всеобщности.
С расширением сферы обращения орудия обмена возникает вопрос, как соответствующий институт может гарантировать подлинность того, чего он сам не создавал? А главное, невозможно же, чтобы каждый, кто засомневался в этом орудии обмена, обращался к этому институту за разъяснением и подтверждением. В результате возникла необходимость в подтверждении подлинности выбираемого общественным мнением орудия обмена. Так появляются элементы выпуска в обращение орудия обмена лицом, отвечающим за его функционирование. Точнее говоря, появляется процедура подтверждения этим общественным институтом его доверия к всеобщему орудию обмена, например путем проставления каких-либо особых отметок на кусочке золота определенного веса (чеканка монеты).
Таким образом, общественное доверие распространилось уже не на само орудие обмена, а фактически на институт, его выпускающий.
Из приведенных выше схематичных и очень абстрактных рассуждений можно сделать следующие важные выводы:
- в основе «валютного суверенитета» как общественного явления лежит доверие к орудию обмена;
- это его свойство носит вневременной характер: с момента возникновения торговли появилась необходимость в орудии обмена, а следовательно, свойство доверия к этому орудию; сейчас недоверие к «государственным деньгам» может повлечь серьезные последствия для экономики в целом и для государственного финансового хозяйств в частности;
- можно выделить два уровня реализации «валютного суверенитета»: общественный и институциональный. Во втором, в отличие от первого, для поддержания доверия к орудию обмена создается специальный институт или система институтов. При этом, по большому счету, сложность институтов не имеет существенного значения: и ярмарка, и город, и государство, и международная организация, по сути, в денежной сфере выполняют одну главную функцию - обеспечивают функционирование всеобщего орудия обмена путем поддержания доверия общества к этому орудию.
Таким образом, базовым уровнем реализации «валютного суверенитета» был и остается общественный, социальный («личностный») уровень. Причем до появления институтов, наделенных компетенцией в денежной сфере, именно общество как неинституционализированная совокупность индивидуумов являлось носителем основы «валютного суверенитета», то есть носителем права определять всеобщее орудие обмена и обязанность обеспечивать его функционирование. Впоследствии эта основа «валютного суверенитета» была передана на институциональный уровень, однако на общественном уровне всегда остается право доверять или не доверять созданному орудию обмена (законному платежному средству). Более того, недоверие к деньгам порождает недоверие к государству, их выпустившему, и наоборот, недоверие к государству, обусловленное неденежными причинами, может породить недоверие к его деньгам.
Получается, что исторически не только государство обладало правом определять всеобщее орудие обмена. Более того, рассматриваемое право государства по наделению отдельных вещей силой законного платежного средства с позиций истории скорее производно от его обязанности как универсального общественного института по поддержанию функционирования всеобщего орудия обмена. Указанное право призвано облегчить (обеспечить) выполнение государством названной обязанности. Следовательно, это право в определенном смысле входит в содержание соответствующей обязанности.
В современных условиях основным общественным институтом, решающим соответствующие общие задачи (публичные задачи) в денежной сфере, является государство. Однако тема настоящего исследования тем и интересна, что она позволяет проследить выполнение этих задач на другом институциональном уровне - надгосударственном (на примере Европейского Союза и прежде всего европейского валютного союза). Именно поэтому в настоящей работе словосочетание «валютный суверенитет» и аналогичные ему будут употребляться как применительно к государству, так и применительно к союзу государств.
Все сказанное позволяет заключить, что основной публично-правовой задачей государства (союза государств) в денежной сфере на современном этапе исторического развития общества можно считать осуществление им денежно-кредитной и валютной политики в целях поддержания доверия общества к созданному им всеобщему орудию обмена (законному платежному средству). Следовательно, правовая природа денежно-кредитной и валютной политики определяется концепцией «валютного суверенитета», включающей в себя следующие основные положения:
1) «Валютный суверенитет» нельзя смешивать с суверенитетом государственным.
Это положение позволяет, в частности, обосновать возможность передачи части (в том числе большей части) «валютного суверенитета» суверенного государства международной организации. Так, это положение позволит сформулировать правовое содержание теории валютных объединений и природу Экономического и валютного союза как валютного объединения.
2) «Валютный суверенитет» во внеисторическом контексте представляет собой право определять всеобщее средство обмена, а значит и обязанность обеспечивать функционирование созданного им средства обмена. Причем интересно отметить, что зарубежные исследователи указанную обязанность рассматривают как «право регулировать обращение данной валюты либо иной валюты в пределах территории» данного государства. Однако здесь нет принципиального противоречия: естественно, носитель основы «валютного суверенитета» наделен определенными правами, необходимыми для исполнения указанной обязанности. То есть для указания на права и обязанности, связанные с реализацией «валютного суверенитета», можно использовать термин «полномочия», который позволяет подчеркнуть, что для публично-правового субъекта права одновременно являются и обязанностями.
Из рассматриваемого подхода к категории «валютный суверенитет», кроме перечисленного выше, вытекает, еще одно правило: носитель основного права «валютного суверенитета» (определение средства обмена) и носитель основной обязанности (обеспечение функционирования этого средств обмена) должны совпадать. Причем публичное образование, которое наделено правом определять всеобщее орудие обмена (законное платежное средство), а также обязано обеспечить его функционирование в условиях доверия общества, именуется в настоящей работе носителем основы «валютного (денежного) суверенитета».
В этой связи следует обратить внимание на некорректность использования термина «носитель суверенитета» для характеристики статуса только одного, пусть даже самого важного, органа. Так, например, СР. Моисеев указывает, что «центральный банк является носителем денежно-кредитного суверенитета», в то время как центральный банк в данном случае является лишь одним из институтов, участвующих в реализации «валютного суверенитета» соответствующего государства (группы государств).
Также необходимо иметь в виду, что отмеченный выше принцип совпадения носителей основного права и основной обязанности, составляющих «валютный суверенитет», не может рассматриваться как отрицание возможности делегирования вытекающих из них полномочий. Опыт реализации этой идеи удобно проследить на опыте европейской валютной интеграции.
3) Права носителя основы «валютного суверенитета» (носителя основного права и основной обязанности) ограничены только сферой функционирования, созданного им орудия обмена. Это порождает практически неограниченные правомочия носителя основы «валютного суверенитета», которые на практике могут привести к злоупотреблениям с его стороны. Однако, полномочия носителя основы «валютного суверенитета» ограничены обязанностью, не нарушать в процессе реализации своего «валютного суверенитета» прав другого носителя основы «валютного суверенитета»: по общему правилу, одно государство не может осуществлять выпуск в обращение валюты другого государства.
Кроме того, концепция «валютного суверенитета» была бы далеко не полной, если бы при ее использовании в настоящей работе пренебрегали общественным («личным») уровнем его реализации. Этот уровень реализации «валютного суверенитета» существовал с момента появления посредника в обмене товаров (денег) и будет существовать до исчезновения необходимости в таком посреднике. Основным средством реализации «валютного суверенитета» на этом уровне является доверие или общественное мнение, считаться с которым носитель основы «валютного суверенитета» на институциональном уровне вынужден.
То есть при реализации «валютного суверенитета» на институциональном уровне игнорирование социального (личного) уровня его реализации так же противоестественно, как игнорирование мозгом сигналов, посылаемых нервной системой от отдельных органов и клеток организма.
Носитель основы «валютного суверенитета» в современных условиях должен наладить взаимодействие создаваемого им явления - денег - с другими институтами общества на основе анализа сигналов, посылаемых ими, то есть с учетом общественного мнения (доверия общества к деньгам). Для реализации этой задачи, составляющей одну из основ «валютного суверенитета», их носитель создает определенную институциональную структуру, способствующую реализации «валютного суверенитета» (денежно-кредитной и валютной политики) в интересах всего общества. В эту структуру входят не только специализированные органы, но и органы общеполитической компетенции. Именно через последние в демократическом обществе должно осуществляться общественное влияние на действия специализированных субъектов денежно-кредитной и валютной политики. Таким образом, анализ организационно-правовой основы денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза, являясь составной частью реализации «валютного суверенитета», также должен быть предметом исследования настоящей работы.
4) Существуют и другие самоограничения реализации «валютного суверенитета» носителем его основы. Обычно их содержание раскрывается в категориях денежной и валютной систем, которые во многом определяют содержание денежно-кредитной и валютной политики, поэтому также должны быть отдельно рассмотрены в настоящей работе, прежде всего, применительно к европейскому опыту.
Завершая формулирование понятия «валютный суверенитет», необходимо также обратить внимание на следующее.
Всеобщее орудие обмена, признаваемое государством законным платежным средством, составляет основной элемент правового содержания понятия «деньги». То есть с точки зрения реализации рассматриваемого «суверенитета» деньги как законное платежное средство лежат в основе денежно-кредитной и валютной политики, а следовательно, регулирование валюты и валютных отношений в этом смысле производно. Регулирование обращения иностранной валюты и валютных ценностей является только одним из направлений реализации рассматриваемого «суверенитета», поскольку указанные объекты, не являясь законными платежными средствами, естественно создают «конкуренцию» деньгам, признанным в данном государстве в качестве законного платежного средства.
Слово «валюта» означает инструменты, создаваемые носителем основы «валютного суверенитета», не определившим данное законное платежное средство, то есть инструменты, являющиеся законным платежным средством на территории иного государства, группы государств. Соответственно, в словосочетании «валютный суверенитет» в кавычках надо употреблять не только слово «суверенитет», но и предпочтительно заменить слово «валютный» на слово «денежный».
Таким образом, представляется целесообразным переводить англоязычный термин «monetary sovereignty)) словосочетанием «денежный суверенитет». Использование для обозначения рассматриваемой категории термина «валютный суверенитет» в российской доктрине можно объяснить тем, что данная категория анализировалась российской наукой применительно к анализу международных денежно-кредитных отношений. То есть формально, исходя из соотношения понятий «валюта» и «деньги», следует рассматривать «валютный суверенитет» как полностью входящий в содержание понятия «денежный суверенитет».
В этой связи представляется, что для целей настоящей работы, исследующей не столько международный аспект функционирования денег, сколько финансово-правовые основы их функционирования, более корректным будет применение термина «денежный суверенитет».
Таким образом, правовой первоосновой осуществления денежно-кредитной и валютной политики следует признать денежный суверенитет, основой которого является право носителя определять законное платежное средство (всеобщее орудие обмена) и его же обязанность по обеспечению выполнения этим законным платежным средством функций денег, и прежде всего функции средства обращения.
Вместе с тем денежный суверенитет явление многогранное и комплексное. Его реализация имеет различные направления и формы. Денежный суверенитет реализуется различными способами. Причем содержание денежно-кредитной и валютной политики не полностью совпадает с содержанием денежного суверенитета. В этой связи одной из основных задач настоящей работы является не только формулировка основных положений концепции денежного суверенитета, но и определение соотношения реализации денежного суверенитета и осуществления денежно-кредитной и валютной политики как формы его реализации. Решить эту задачу не представляется возможным без определения правового содержания денежно-кредитной и валютной политики. Тем более что правовое содержание явления наряду с его первоосновой (правовой природой) является составным элементом собственно правовых основ этого явления.
Автор: Лисицын А.Ю.