Основания включения денежно-кредитной и валютной политики в предмет науки финансового права
Носитель основы денежного суверенитета (в современных условиях, прежде всего, государство) в ходе его реализации оказывает непосредственное воздействие на денежные, валютные, расчетно-платежные, кредитные и банковские отношения (далее также - денежно-кредитные и валютный отношения). Формы этого воздействия могут быть различными: от прямого регулирования этих отношений до участия в них на условиях юридического равноправия. При этом представляется, что участие носителя основы денежного суверенитета в указанных отношениях является формой осуществления денежно-кредитной и валютной политики только в случае, если целью этого участия является воздействие на денежно-кредитные и валютные отношения не как равноправного их участника, а именно как регулятора.
Участвуя в денежных отношениях на началах юридического равенства, например при передаче, в частную собственность государственного имущества, носитель основы денежного суверенитета (государство) реализует свой личный уровень денежного суверенитета, поскольку он самостоятелен в принятии решения о том, принимать или не принимать (и если принимать, то на каких условиях) те или иные предметы в оплату передаваемого им государственного имущества. Реализация денежного суверенитета в этом случае не будет связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики, следовательно, не будет являться непосредственным предметом настоящего исследования.
Таким образом, денежно-кредитная и валютная политика представляет собой явление публично-правовое и рассматривается в настоящей работе как форма реализации денежного суверенитета на институциональном уровне, для которого характерны отношения власти и подчинения.
Вместе с тем представляется, что еще более важной характеристикой отношений в сфере осуществления денежно-кредитной и валютной политики, является то, что при осуществлении этой политики реализация денежного суверенитета на институциональном уровне направлена на удовлетворение интересов общества в целом (на решение публичных задач), основными из которых является создание и обеспечение функционирования всеобщего орудия обмена.
Несмотря на сказанное, для правовой науки ответ на вопрос об отраслевой природе денежно-кредитных и валютных отношений, то есть отношений, составляющих осуществление денежно-кредитной и валютной политики, а также отношений, являющихся объектом ее воздействия, не является в достаточной степени очевидным. В этой связи основной задачей статьи является определение места этих отношений в предмете, прежде всего, науки финансового права. Целью решения этих задач является определение финансово-правового элемента в правовом содержании денежно-кредитной и валютной политики. Это, в свою очередь, послужит теоретической базой для исследования финансово-правовых основ денежно-кредитной и валютной политики Европейского союза.
Для решения поставленных задач представляется целесообразным обратиться к методу сравнительно-исторического анализа. И в этой связи можно констатировать, что в российской правовой традиции денежно-кредитные и валютные отношения признавались и признаются предметом финансового права.
Так, в науке финансового права XIX - начала XX в. достаточно подробно рассматривались вопросы, связанные с монетной регалией, в частности, анализировались следующие вопросы: место монетной регалии в системе регалий, сущность и значение монетной регалии (доходов от монетного дела) как источника государственных доходов.
Особое место в этой связи занимали вопросы порчи монеты и чеканки разменной (билонной) монеты. Выделялись следующие основные виды монет: полноценные монеты - монеты, которые чеканились из драгоценного металла и разменные монеты - монеты, которые чеканились из недрагоценного металла (например, меди). Причем объемы эмиссии разменных монет строго регламентировались. Более того, регламентирование этих объемов сохранилось в некоторых странах Европы и до настоящего времени.
Кроме того, в тесной связи с анализом металлического денежного обращения исследовались проблемы определения правовой природы и роли для государственного хозяйства бумажных денег и банковых билетов (банкнот). В частности, основными направлениями исследований в этой сфере были: определение соотношения металлического и бумажного денежного обращения, а также классификация бумажных денег в зависимости от наличия условия их размена на «звонкую монету»; анализ природы бумажных денег (или некоторых их разновидностей) с позиций теории государственного долга (государственного кредита) либо с позиций теории налогов.
Также в связи с выпуском в оборот необеспеченных бумажных денег исследователей рассматриваемого периода интересовал, прежде всего, анализ возможных положительных свойств бумажного денежного обращения, а также его опасности для публичных финансов. В этой связи наука финансового права XIX - начала XX в. касалась не только вопросов денежной эмиссии, но и проблем управления денежным обращением, и прежде всего бумажным денежным обращением.
Говоря об исследовании в рассматриваемый период проблематики, которая в настоящее время относится к сфере осуществления денежной политики, нельзя не отметить, что значительное внимание уделялось также вопросам ценности бумажных денег, точнее, проблеме их обесценения (инфляции). Эта проблема в значительной степени связана с одним из основных направлений валютной политики любого государства - регулированием валютного курса, - начало изучения, которого также было положено в рассматриваемый период и которое во многом базировалось на идеях экономической теории «вексельного курса», в свою очередь основанной на изучении проблем торгового баланса страны.
Также в связи с регулированием ценности национальной валюты необходимо обратить внимание на рассмотрение представителями науки финансового права XIX - начала XX в. отдельных аспектов регулирования движения капитала, связанного с «запрещением вывоза золота и серебра за границу».
В связи с регулированием денежного обращения важно отметить, что уже в рассматриваемый период ряду исследователей было понятно, что регулирование денежного обращения должно осуществляться не только средствами, составляющими в современном понимании денежную политику, но средствами кредитной политики. Например, основываясь на способности кредита содействовать обмену и сопоставляя его тем самым с наличными деньгами, М.Ф. Орлов, по сути, указывал на необходимость безэмиссионного удовлетворения потребностей государства. Этот безэмиссионный механизм М.Ф. Орлов основывал на организации обращения кредита посредством государственных облигаций и векселей. То есть М.Ф. Орлов, по сути, говорит о кредитной составляющей денежно-кредитной политики.
Вместе с тем наукой финансового права XIX - начала XX в. довольно слабо исследовались проблемы организации банковской системы и роли государственного банка в публичных финансах. Так, специальные исследования лишь в общих чертах касались роли государственного банка как «доходного предприятия правительства», а также его роли в организации исполнения бюджета, основанной на принципе единства кассы. Хотя, конечно, определенное внимание уделялось также роли банков в осуществлении эмиссии банковых билетов и месту этих инструментов в денежной системе страны.
Представляется, что определенное пренебрежение исследованием роли банковской системы в публичных финансах в указанный период вполне объяснимо, поскольку банки рассматривались как учреждения, деятельность которых основана на частноправовых началах, и соответственно их существенная роль в финансовой системе общества еще не была четко определена.
Таким образом, основа традиции исследования денежных, валютных и кредитных отношений была заложена наукой финансового права XIX - начала XX в. Однако следует учитывать, что исследование этих отношений носило эпизодичный, несистемный характер. Наукой финансового права рассматриваемого периода не было выявлено специальных критериев отнесения соответствующих вопросов к предмету финансового права. Причем довольно долгое время наука финансового права советского периода также определяла свой предмет, используя описательный подход, то есть перечисляя виды финансовой деятельности советского государства. В частности, к предмету советского финансового права относились следующие группы вопросов:
1. Организация денежной системы (определение денежной единицы и системы денежных знаков, а также некоторые другие основные проблемы эмиссионного права), регулирование денежного обращения (преимущественно кассовая дисциплина), а также регулирование валютных отношений.
2. Организация кредита и кредитная система. Причем в этой связи следует иметь в виду, что к предмету финансового права относился не только государственный кредит, но и хозяйственный долгосрочный и краткосрочный кредит. Указанную позицию разделяла, например, P.O. Халфина. В этой связи А.К. Райдер отмечал, что «деятельность советской кредитной системы является частью финансовой деятельности государства по плановому собиранию и распределению денежных средств. Однако методы, которыми осуществляется собирание и распределение средств, кредитной системой, коренным образом отличаются от методов, применяемых бюджетом. В отличие от бюджета, система краткосрочного кредита получает средства от социалистических предприятий на договорных началах с обязательством хранить их на расчетном или текущем счете в распоряжении владельца и вернуть ему по первому требованию; накопившиеся в банке средства, как и другие его ресурсы (собственные капиталы), предоставляются социалистическим предприятиям также на договорных началах с обязательством возврата в определенные (краткие) сроки». При этом подчеркивалось, что «взаимоотношения между Госбанком и хозяйственными организациями в этой части носят гражданско-правовой характер», однако «наряду с этим Госбанк выступает как орган власти и обязывает хозорганы хранить их средства в банке, контролирует распоряжение этими средствами и осуществляет контроль рублем в кредитной работе. Эта сторона деятельности Госбанка регулируется нормами финансового права».
То есть наука финансового права четко осознавала, что не все кредитные отношения могут быть ее предметом. P.O. Халфина в этой связи подчеркивала, что к предмету финансового права следует относить «организацию кредитной системы, функции планирования, регулирования и контроля, осуществляемые государственными кредитными учреждениями».
Говоря о кредитной системе СССР, Н.Н. Ровинский подчеркивал особую роль Государственного банка СССР, который рассматривался им как «институт краткосрочного кредитования, расчетный и кассовый центр и единый эмиссионный банк». В этой же связи Е.А. Ровинский, оппонируя тезису о том, что из деятельности Государственного банка СССР в сфере кредитно-расчетных отношении вытекают лишь административные и гражданские правоотношения, подчеркивал особую значимость кредитной системы для финансовой системы. По его мнению, кредитная система как часть финансовой системы обеспечивает распределение и перераспределение национального дохода страны.
Таким образом, наукой финансового права советского периода кредитная система СССР рассматривалась с организационно-правовой точки зрения (как совокупность кредитных учреждений), и в этом анализе особое место занимало исследование статуса и роли Государственного банка СССР. Также предметом науки финансового права советского периода была кредитная система как кредитный механизм, то есть как система кредитных отношений. При этом среди последних выделялись не частноправовые, а именно финансово-правовые кредитные отношения.
3. Организация расчетов. С вопросом организации кредитной системы СССР теснейшим образом связывались вопросы финансово-правового регулирования расчетных отношений. В этой связи, прежде всего, подчеркивалось, что «Государственный банк СССР является единым расчетным центром народного хозяйства».
В связи с организацией расчетов наукой финансового права советского периода рассматривались вопросы правового режима использования расчетного счета, а также правовые основы осуществления «расчетных операций», в том числе использования отдельных форм расчетов.
В качестве основных задач системы расчетов и Государственного банка СССР назывались: «обеспечение строгой платежной дисциплины, содействие своевременному и бесперебойному выполнению хозорганами их обязательств по отпуску товаров и оказанию услуг друг другу, недопущение взаимной задолженности и обеспечение плановой аккумуляции средств хозяйства в банке». Эта роль Государственного банка СССР обуславливалась, в частности, тем, что «закон о кредитной реформе запрещает всякое внеплановое перераспределение средств, в том числе коммерческое кредитование – отпуск товаров в долг, выдачу авансов и т.д.».
Вместе с тем учитывая специфику предмета правового исследования настоящей работы, важно отметить, что советская наука финансового права не уделяла особого внимания мерам денежно-кредитной и валютной политики экономического, а не административного характера. Представляется, что связано это было, в частности, с официальной позицией науки советского периода, заключавшейся в следующем постулате: «В советском хозяйстве денежное обращение, построенное на плановых началах, не знает кризисов». В этой связи, например, подчеркивалось, что стабильность советского денежного обращения обеспечивает не имеющийся в СССР золотой запас, а «плановый характер советского народного хозяйства».
Но при этом Е.А. Ровинский отмечал, что «Советское государство неуклонно проводит политику всемерного укрепления рубля, повышения его устойчивости и покупательной силы». Что не дает основания отрицать тот факт, что отношения, входящие в сферу осуществления денежно-кредитной и валютной политики, признавались предметом финансового права. Другой вопрос, какие методы лежали в основе осуществления этой политики.
Действительно, денежно-кредитное регулирование в советский период базировалась на совокупности методов плановой экономики. Может быть, именно в этой связи «планирование денежного обращения в СССР» наряду с эмиссионной деятельностью Государственного банка СССР подробно анализировалось в науке финансового права. Методы плановой экономики в финансовом праве проявлялся, в частности, при определении состава источников финансового права, к которым относились плановые акты. Так, применительно к денежно-кредитным и валютным отношениям в качестве примера можно привести кредитный план Государственного банка СССР и кассовый план.
Таким образом, в науке финансового права советского периода существенно расширился круг общественных отношений, связанных с реализацией денежного суверенитета, относящихся к предмету финансового права. Такое расширение, с одной стороны, обусловлено развитием и усложнением самих отношений: если в XIX - начале XX в. необходимость бумажного денежного обращения еще ставилась под сомнение, то уже к середине XX в. все большее распространение получало безналичное денежное обращение, - а с другой - особой ролью государства в регулировании всех экономических отношений в советском обществе. Эта роль государства проявлялась в плановом характере советской экономики, позволявшей с высокой долей вероятности прогнозировать многие колебания в денежной сфере.
Современная наука финансового права также рассматривает в рамках своего предмета (скорее по привычке, выработанной в советский период) практически неограниченный круг денежно-кредитных и валютных отношений.
Для иллюстрации сказанного достаточно обратиться практически к любому учебнику или учебному пособию, анализирующему систему финансового права. Более того, можно обратить внимание на то, что научные работы по соответствующей проблематике защищаются, прежде всего, как финансово-правовые исследования. Казалось бы, уже это в совокупности с проведенным выше сравнительно-историческим анализом позволяет отнести денежные, валютные, расчетно-платежные, кредитные и банковские отношения публично-правового характера к предмету финансового права. Однако представляется, что для этого пока нет достаточных оснований. Во-первых, в соответствующих финансово-правовых работах (прежде всего, в современных), к сожалению, отсутствует убедительное обоснование отраслевой принадлежности правового регулирования соответствующих отношений, а во-вторых, нормы, посвященные регулированию этих отношений в настоящее время являются также предметом исследований иных отраслей правовой науки, например, конституционного, административного и гражданского права. Более того, ряд авторов категорически отрицают возможность отнесения к предмету позитивного финансового права регулирование отношений «по денежному обращению».
То есть проведенный выше анализ лишь позволяет констатировать, что имеются основания для отнесения указанных отношений к предмету финансового права, однако для применения этих оснований необходимо выработать соответствующие критерии.
В этой связи можно вспомнить, что бесспорным достижением науки финансового права советского периода является выработка довольно четких критериев отнесения общественных отношений к предмету советского финансового права. Так, к предмету советского финансового права относились отношения, составляющие категорию «финансовая деятельность государства», то есть «отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции распределения денежных средств государством». Причем качественной характеристикой указанной деятельности государства называлась, цель ее осуществления - «построение коммунистического общества», или более конкретно, «создание материальных условий для выполнения его [государства. - А.Л.] основных функций, направленных на построение коммунизма».
В своей сущности схожий подход к выделению качественных характеристик соответствующих отношений применяется в современной науке финансового права. Вместе с тем представляется целесообразным определить особенности применения соответствующих критериев отнесения денежных, валютных, расчетно-платежных, кредитных и банковских отношений к предмету современного финансового права с учетом специфики этих общественных отношений. Среди этих уточненных критериев можно выделить следующие.
1) Объектом финансовой деятельности являются публичные финансовые ресурсы, а не только фонды денежных средств.
Применительно к предмету настоящего исследования очень важно иметь в виду, что речь идет не только о фондах денежных средств, хотя наука финансового права традиционно сосредотачивает свое внимание именно на этих публичных фондах финансовых ресурсов, что обусловлено особой ролью денег в экономике в целом и в финансово-правовых отношениях в частности.
В связи с этим еще СЮ. Витте отмечал, что «необходимый базис всяких хозяйственных действий - прочная денежная система. На почве расстроенного денежного обращения ничто твердо стоять не может». И в этой связи, он говорит о порождаемой расстройством денежного обращения неустойчивости товарных цен и вообще о взаимосвязи денежной системы и общего характера производства и торговли в стране, о различии воздействия на имущественное положение различных экономических классов общества, о влиянии обесценения валют на изоляцию страны от мировых денежных рынков и о расстройстве в этой связи в доверии иностранных кредиторов к государственному кредиту. Более того, отмечая огромное значение денежного обращения как базиса экономики, С.Ю. Витте подчеркивал, что это значение указывает на необходимость избегать «при переходе от расстроенного денежного обращения к новому всяких потрясений, всяких искусственных перемен», поскольку «на денежной системе покоятся все оценки, а с ними связаны все имущественные и трудовые интересы населения страны».
Особая роль денег отмечалась и в специальных финансово-правовых исследованиях XIX - начала XX в. В этой связи, например, В.А. Лебедев отмечал, что финансовая наука (а следовательно, и финансовое право) является предметом, состоящим в тесном соотношении с деньгами. Эту мысль он иллюстрировал следующим образом: «Для осуществления государственного управления требуются денежные средства, чтобы оплачивать услуги, которыми пользуется государство», так как государство «почти не может пользоваться безвозмездным трудом такая служба всегда отправляется хуже и потому невыгодна». Однако здесь идет речь об индивидуальном значении денег для государства как «частного» хозяина, то есть об общественном («личном») уровне реализации денежного суверенитета. Вместе с тем как будет показано ниже, предметом финансово-правового исследования должны быть только публично-правовые аспекты денежного обращения, основанные на институциональном уровне реализации денежного суверенитета.
С.И. Иловайский, обосновывая обязанность государства «заботиться о регулировании своего денежного обращения», подчеркивал особую связь денежного обращения «с финансовою и экономическою жизнью народа».
Интересно, но даже в советский период также не только не отрицалась, но и даже подчеркивалась особая роль денег. В этой связи, например, А.О. Шварцман со ссылкой на И.В. Сталина подчеркивал, что «деньги полностью сохраняют свое значение и в период социализма», который в соответствии с официальной доктриной рассматривался как период, предшествующий коммунизму.
Вместе с тем это не означает, что любые денежные отношения рассматривались наукой финансового права советского периода как предмет финансового права. Так, Е.А. Ровинский, характеризуя финансовые отношения как денежные, отмечал, что «объектом финансовых отношений являются сами деньги, выступающие в процессе финансовой деятельности государства в качестве средства платежа или средства накопление». То есть, по мнению Е.А. Ровинского, деньги не являются объектом финансового права, если «выступают как мера стоимости и орудие обращения». И хотя эта позиция является небесспорной, она позволяет продемонстрировать попытки науки финансового права советского периода разграничить финансово-денежные отношения от денежных отношений, не являющихся финансовыми.
Не отрицая роль денег в экономике, в публичных финансах и в современных условиях, более того, обосновывая этим необходимость изучения наукой финансового права деятельности государства в сфере регулирования денежного оборота, представляется не лишним еще раз подчеркнуть, что эта роль не может рассматриваться (как часто происходит) в качестве достаточного обоснования включения денежных отношений в предмет финансового права.
В этой связи применительно к финансово-правовой сущности денежно-кредитной и валютной политики, прежде всего, следует особо подчеркнуть, что ее осуществление связано с формированием и использованием не только фондов денежных средств, но и фондов неденежных финансовых ресурсов.
Необходимость в таких фондах при металлическом стандарте денежного обращения обосновывалась еще наукой финансового права XIX - начала XX в. и связывалась с необходимостью размена бумажных денег на соответствующую «звонкую монету». Соответствующие фонды состояли из драгоценных металлов, являющихся материалом для изготовления полноценных монет (прежде всего золота и серебра), а также из самих монет, и перед этими фондами стояла задача по обеспечению размена бумажных денег на полноценную монету.
Перед современными фондами, именуемыми золотовалютными (официальными, иностранными) резервами, стоят иные задачи. Они являются финансовой основной осуществления отдельных мер денежно-кредитной и валютной политики, например, мер по стабилизации платежного баланса через механизм валютных интервенций.
В связи с изложенным становится очевидной вся бесплодность попыток исключить, например, правовое регулирование отношений, являющихся объектом воздействия валютной политики, из сферы современного позитивного финансового права со ссылкой на то, что «валютные отношения не направлены на формирование и использование публичных фондов денежных средств». На протяжении многих столетий то, что сейчас называется валютным регулированием, было направлено на формирование фондов ликвидности (разменных фондов, золотовалютных резервов), без которых невозможна стабильность в сфере финансов вообще, и публичных финансов в частности.
Значимость соответствующих фондов неоспорима. И уже их существование, связанное с необходимостью реализации денежного суверенитета (поддержания стабильного денежного обращения), указывает на то, что осуществление денежно-кредитной и валютной политики, по крайней мере, в связи с формированием и использованием соответствующих фондов, входит в предмет, финансового права (и как отрасли права, и как науки).
2) Финансовая деятельность всегда связана с формированием, распределением и использованием фондов публичных финансовых ресурсов, но не исчерпывается этими видами деятельности.
Как уже отмечалось, рассмотрение содержания финансовой деятельности как деятельности публичного образования по формированию, распределению и использованию публичных финансовых ресурсов стало целостным еще в науке советского периода и является традиционным для современной науки финансового права. Вместе с тем такой подход не дает достаточных оснований для отнесения к предмету финансового права таких институтов, как, например, финансовый контроль и финансовая ответственность, то есть институтов, связь которых с финансовой деятельностью очевидна, но они не имеют своей непосредственной целью собственно формирование фондов финансовых ресурсов. Таким же по своей сути институтом финансового права является институт реализации государством денежного суверенитета (институт осуществления денежно-кредитной и валютной политики).
Указанные институты объединяет то, что в состав их задач входит, прежде всего, реализация принципа эффективности финансовой деятельности. В этой связи, в частности, И.В. Рукавишникова подчеркивает, что реализация принципов сбалансированного и эффективного управления публичными финансовыми ресурсами оказывает непосредственное влияние на метод финансового права, который допускает определенную самостоятельность субъектов.
Денежно-кредитная и валютная политика как средство обеспечения эффективности финансовой деятельности государства проявляется в нескольких направлениях.
Во-первых, реализация денежного суверенитета направлена на обеспечение стабильного функционирования денежного обращения, непосредственно влияющего на все финансовые отношения, в том числе и в сфере публичных финансов. То есть упадок в денежном обороте неминуемо приводит к упадку в публичных финансах.
Во-вторых, осуществление денежно-кредитной и валютной политики демонстрирует тот факт, что финансовая деятельность государства может быть направлена только на формирование фондов и не быть непосредственно связанной с их распределением и использованием. То есть финансовой деятельностью государства можно признать деятельность, направленную на формирование фондов финансовых ресурсов не для целей их использования. Так, например, не менее (а может быть, даже и более) эффективным способом регулирования денежного оборота является именно деятельность государства по изъятию из оборота избыточной ликвидности через такой инструмент денежно-кредитной и валютной политики, как обязательные (минимальные) резервы.
В этой связи в содержание финансовой деятельности в качестве ее самостоятельного направления представляется целесообразным включать деятельность государства по использованию инструментов, позволяющих экономить публичные финансовые ресурсы вплоть до удовлетворения общественных потребностей без формирования, распределения или использования фондов финансовых ресурсов.
Причем роль государства в сфере экономии финансовых ресурсов может заключаться как в использовании соответствующих инструментов, так и в регулировании их использования в целях предотвращения злоупотребления правом участников самоорганизующихся финансовых отношений. Примером таких отношений может служить вся кредитная система, основанная на банковском кредите, которая в современных условиях обеспечивает снабжение экономики деньгами, без посредства наличной денежной эмиссии, основанной на золотовалютном обеспечении. То есть использование государством кредитного механизма, с одной стороны, позволяет избежать распределения золотовалютного фонда государства, а с другой, снабжает экономику «оборотными средствами», удовлетворяя тем самым потребности общества в деньгах. Вместе с тем использование кредитного механизма заставляет государство обеспечивать стабильность кредитных отношений через защиту и регулирование возникающих в этой связи рисков. То есть предметом финансового права в данном случае следует считать использование государством кредитного механизма для обеспечения общества достаточным количеством денег, а также банковское регулирование и надзор как средство стабилизации этого механизма в целях максимально эффективного удовлетворения соответствующих потребностей общества.
В этой связи также можно вспомнить, что возникновение самих денег во многом было связано с задачей по созданию инструмента, обеспечивающего экономию финансовых ресурсов через посредство упрощения процесса обмена товарами. Без использования денег как посредника существенно удорожается процесс обмена товарами, поскольку становится связанным с необходимостью поиска контрагента, которому нужен имеющийся у лица товар и у которого имеется нужный данному лицу товар.
Таким образом, возникновение феномена денег как всеобщего орудия обмена, а впоследствии и кредита само по себе явилось одним из механизмов финансовой деятельности, направленной на эффективное использование ресурсов общества, государства.
Вместе с тем представляется нелишним еще раз подчеркнуть, что сказанное не означает отнесения любого использования функций денег, денежного и кредитного механизма к предмету правового регулирования финансово-правовых норм. Так, например, расчеты в магазине, в том числе с использованием банковских карт (то есть не только наличными деньгами, но и посредством кредитного механизма), со всей очевидностью не являются непосредственным предметом финансового права. В этой связи особое значение приобретает следующая характеристика финансовой деятельности.
3) Финансовая деятельность государства или иного публичного образования - это деятельность именно публично-правового характера.
Отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности публичного образования, основаны на власти и подчинении, а следовательно, их правовое регулирование связано с императивным методом правового регулирования. Этот метод, основанный на началах неравенства (власть и подчинение) субъектов правоотношений, является ключевым методом финансово-правового регулирования, специфика которого заключается в том, что права и обязанности субъектов соответствующих правоотношений подлежат жесткой регламентации, и объем правомочий не может быть изменен участниками самостоятельно.
Кроме того, учитывая имущественный характер финансовых правоотношений, а также юридическое неравенство их участников, вполне уместной представляется традиционная характеристика этих отношений как властно-имущественных отношений. При этом отмеченное подчинение имеет характер не столько административный (вертикальное подчинение), сколько функциональный, основанный на особенностях финансовой деятельности публичных образований.
Также в доктрине финансового права в качестве специфики юридического неравенства финансово-правовых отношений называется перераспределение («дробление») некоторых властных полномочий от государственных институтов хозяйствующим субъектам. В качестве примера такого перераспределения применительно к настоящему исследованию можно назвать процедуру безналичной денежной эмиссии, основанной на эффекте банковской мультипликации, создаваемом банками как хозяйствующими субъектами, осуществляющими банковскую деятельность. То есть, несмотря на то, что право эмиссии составляет основу денежного суверенитета, однако соображения общей пользы заставляют носителя основы денежного суверенитета передавать часть своих эмиссионных прав функционально подчиненным ему субъектам - банкам. Это, в свою очередь, дает ему дополнительные основания для регулирования соответствующей деятельности банков.
4) Целью финансовой деятельности является удовлетворение интересов общества в целом (удовлетворение публичных потребностей, интересов).
Общественный характер государственного хозяйства подчеркивался исследователями финансового права еще в дореволюционный период. Так, Э.Н. Берендтс отмечал, что «государственное хозяйство ведется не ради узких, переходящих, эгоистических целей лиц, руководящих им, а ради целей высшего порядка, ради интересов целого народа, сплоченного в государство». И.И. Янжул указывал, что «государственная деятельность имеет в виду не только материальные цели фиска, но и постоянное развитие народного благосостояния». И.Т. Тарасов также, говоря о разнице между частным хозяйством и государственным, подчеркивал, что «государство ведет свое хозяйство для народа».
Кроме того, специалисты по финансовому праву XIX - начала XX в. при исследовании роли монетного дела (монетной регалии) в системе доходов государства особо отмечали, что чеканка монеты (эмиссия денег) не должна рассматриваться как сугубо доходный источник государства. У этого правомочия государства иные задачи - «служение общественным интересам», «общественная польза». Более того, например, М.М. Сперанский относил «монеты» не к доходам, а к потребностям общественного характера («общественным заведениям»).
Представляется, что в основе указанных выше, полностью справедливых суждений лежит еще одна важнейшая для финансового права категория - общественный (публичный) интерес, который проявляется, прежде всего, в том, что финансовая деятельность публичного образования должна осуществляться для решения стоящих перед ним задач, определяемых интересами общества. То есть видится, что одним из направлений науки финансового права должен быть финансово-правовой анализ содержания этих интересов общества. Тем более, что «не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении по первоначально заданной программе». Задачи государства меняются в зависимости от интересов общества. И изучать в первую очередь нужно основу, а уж потом проявления.
Таким образом, применительно к настоящему исследованию и с учетом анализа правовой природы и содержания денежно-кредитной и валютной политики, можно констатировать, что сама концепция денежного суверенитета в полном объеме является предметом финансового права, поскольку реализация денежного суверенитета направлена на удовлетворение потребностей общества в стабильном функционировании орудия обмена, и эта концепция является основой осуществления денежно-кредитной и валютной политики.
Сказанное позволяет отнести все отношения, входящие в содержание денежно-кредитной и валютной политики как формы реализации денежного суверенитета, к предмету финансового права. Что же касается денежных, валютных, расчетно-платежных, кредитных и банковских отношений, на которые воздействует денежно-кредитная и валютная политика, то они являются предметом финансового права, при условии, что они удовлетворяют сформулированным выше критериям. Более того, среди последних можно выделить те отношения, которые традиционно относятся к предмету финансового права, то есть отношения по формированию, распределению и использованию публичных фондов финансовых ресурсов, и отношения, имеющие косвенную связь с этими видами деятельности, но без воздействия на которые невозможно эффективное формирование, распределение и использование указанных фондов. Все эти отношения составляют предмет по крайней мере науки финансового права.
И хотя для полноценного финансово-правового анализа денежно-кредитной и валютной политики необходимо было бы исследовать все указанные выше отношения, однако, учитывая специфику настоящей работы, а также ее цель (изучение именно основ денежно-кредитной и валютной политики), представляется целесообразным оставшуюся часть работы посвятить анализу только тех явлений, которые определяют специфику реализации в Европейском Союзе денежного суверенитета, и, в частности, остановиться на особенностях реализации основного правомочия носителя основы денежного суверенитета в Европейском союзе (права на организацию обращения евро), а также на собственно финансово-правовых основах денежно-кредитной и валютной политики Европейского Союза, то есть на вопросах формирования, распределения и использования публичных фондов финансовых ресурсов, необходимых для осуществления указанной политики. Естественно, что, анализируя указанные вопросы, нельзя обойти вниманием организационно-правовую составляющую осуществления денежно-кредитной и валютной политики.
Автор: Лисицын А.Ю.