Коллизии и несовершенство бюджетного законодательства как фактор возникновения юридических конфликтов
Прежде чем начать анализировать коллизии бюджетного законодательства, следует определиться с этимологией слова конфликт. Термин «конфликт» (от лат. conjlictus) означает «столкновение». В литературе по конфликтологии и социологии конфликта под конфликтом понимается особый вид взаимодействия, отличающийся острыми разногласиями, активными действиями противоборствующих сторон, стремящихся нанести ущерб друг другу. Конфликт возникает тогда, когда каждая из взаимодействующих сторон стремится к обладанию одними и теми же ресурсами, ценностями, блокируя тем самым действия других участников взаимодействия.
Конфликты, споры и столкновения людей существовали во все времена. Их всегда пытались осмыслить и найти средства предотвращения и разрешения. Великие мыслители античности стремились понять противоречия в мире и роль законов в их преодолении. Платон в 12 книгах «Законы» в своих беседах признает, что «все находятся в войне со всеми как в общественной, так и в частной жизни, и каждый - с самим собой». Благоустроенное государство и его добрые законы должны служить примирению и устранению междоусобиц. Тогда все внимание будет обращено на внешних врагов. Законодателю следует и поучать граждан, и определять, что хорошо и что дурно, в каждом отдельном случае.
В истории отечественной и зарубежной правовой мысли проблема юридических коллизий выдвигалась и решалась, скорее, косвенно, в связи с анализом соотношения правовых актов и их действия.
Крупнейший ученый-юрист прошлого века Р. Иеринг в написанной в 1872 г. и изданной на русском языке в 1874 г. книге «Борьба за право» обосновал подход к праву как законно защищаемому интересу. Право есть цель и средства ее достижения, и эти средства используются в борьбе против неправды. Всякое право - и право народа, и право лица - должно быть добыто борьбой. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением, и должно его уничтожить и ограждать себя. Поддержание такого порядка со стороны государства есть не что иное, как непрерывная борьба против беззакония, которое стремится этот порядок нарушить.
Перемены в праве - случаи, обычаи, привычки - совершаются медленно, постепенно или резко (в том случае, когда их вводит закон). Действующее право и охраняемые им интересы противятся этому. Борьба обостряется, когда интересы принимают форму приоритетного права. Здесь друг против друга стоят две партии: борьба за право касается и права частного, и права публичного. Этот процесс выражается в жестких и мягких формах. При всяком нарушении права правообладатель - и народ, и конкретный человек - должен оказать сопротивление. Такое сопротивление есть обязанность и долг правообладателя во имя существования и нравственного самосохранения. И если правовое сознание, правовое убеждение есть отвлеченность науки, то сила права лежит в чувстве. Правовое чувство - психологический источник права; оно проявляется по-разному в отношении неодинаковых нарушений права.
Защита права есть долг и по отношению к обществу, и в этом заключено единство права в объективном и субъективном смыслах. Правовое положение должно притязать и быть утвержденным и реальным. Осуществление общественного права зависит от государства и чиновников, а частного права - от мотивов и действий, интересов и правового чувства определенного лица. Каждый тем самым защищает и общий интерес - правовой порядок. Идет спор, борьба за закон. Здесь налицо солидарность закона и конкретного права.
Р. Иеринг в книге «Цель в праве», написанной в 1877г., еще раз признает интерес основанием для определения права в субъективном смысле. Объективное право подчинено достижению той или иной цели, и оно выступает как обеспечение жизненных условий общества в форме принуждения. При этом право трактуется как система социальных целей, гарантируемых принуждением. В нем выражается - и это особо важно подчеркнуть - двусторонне-обязательная сила закона, поскольку и государственная власть подчиняется издаваемым ею законам. И все же несовпадение и противоборство частных и общих интересов сохраняется и воспроизводится, хотя их согласованность (тождество) желательны. Правовое принуждение действует.
Глубокую характеристику соперничества различных правопорядков за господство в государственной жизни дал Г. Еллинек. Во внешней сфере - это войны и захваты как основание изменить правопорядок побежденного. Внутри «замкнутых правоотношений» борются правовые мысли, идеи и принципы по поводу того, как регулировать одни и те же области. Не последующий закон отменяет предыдущий - победу одерживает ценность нового права. Г. Еллинек советует избегать страшного потрясения народного правосознания, сопряженного со всякой революцией. Действительно, и в правовой сфере надо различать «видимые» и «невидимые» пружины изменений и их сферы.
В своем труде «Чистое учение о праве» Г. Кельзен признает существование основной нормы как постулируемой для единого истолкования всей системы правовых норм, как основы «познающего правоведения». Правовой позитивизм рассматривает эту норму для обоснования объективной действительности правовых норм. Единство их множества заложено в логическом единстве правопорядка. Основная норма определяет основной фактор правотворчества и служит своего рода «конституцией правовой логики». Поэтому дело не в конфликте норм, по его мнению, а в применении логики и закона противоречия к оценке правовых суждений и высказываний о нормах. Конфликт норм надо разрешать путем интерпретации. Здесь, как видно, скорее полезны правовые принципы, нежели четкие юридические критерии и процедуры.
Близкую позицию занимает Е.Н. Трубецкой, который подробно поясняет пределы действия закона как такового во времени, включая обратную силу закона в пределах места, в отношении к лицам. При столкновении законов разных стран в государственном и уголовном праве превалирует территориальный принцип, в гражданском и семейном праве этот принцип ограничивается. Столкновение «разноместных» законов разрешается на основе статуарной теории, когда выбор закона определяется природой правовых отношений. Отсюда разные решения применительно к статусу лиц, статусу вещей и статусам смешанным (договорам).
В отраслевых юридических науках в основном использовались схемы общей теории права применительно к анализу юридических противоречий.
В годы существования советского государства проблема юридических коллизий внутри страны исследовалась главным образом в аспекте законности. Правонарушения и ответственность служили главными инструментами познания данного явления, скорее средствами юридической фиксации неправомерных действий, проступков и преступлений. Изучению этого явления были посвящены многочисленные труды. Международно-правовой и сравнительно-правовой аспекты почти не выделялись ввиду закрытости советской системы. Лишь международное частное право и его нормы оставались «открытой дверью».
Своеобразную трактовку источников права можно обнаружить в трудах Я.М. Магазинера, опубликованных в 20-30-х гг. XX в. К источникам права он относил нормы права, создаваемые неопределенной массой людей, связанных общностью жизни. Это - нормы обычного права. Законы являются продуктом деятельности органов законодательства. Источником права служит практика госучреждений, особенно судебных и административных. Однако изменение действующего права может происходить не только законным, но и незаконным путем - путем революции, государственного переворота и т.п. Нормы нового права появляются с нарушением форм, установленных для их возникновения. Консервативное правило о правонарушениях сталкивается с нарастающей потребностью изменить его даже посредством разрушения. «Неправо» как положительная основа нового порядка создается не только снизу, но и сверху. Опыт истории Франции и Пруссии, прошлый и современный отечественный опыт свидетельствуют о появлении нового права из нарушения и даже разрушения старого. Созидательность этого означает новую правовую дату, с которой ведет начало новый порядок.
Многие годы в СССР главенствовало понятие социалистической законности. М.С. Строгович, например, определял ее как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение советских законов всеми органами государства, учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Законность требует соблюдения и исполнения не только законов, но и подзаконных актов. Акцент на обязательности правовых норм сопровождался акцентом на неотвратимости наказаний.
В рамках общей теории права, наук гражданского и уголовного права, криминологии развивается общая теория правонарушений. Детальное изучение В.Н. Кудрявцевым сквозь призму закона поведения, поступка и ответственности привело к открытию нового направления в этой области.
Примечательно, что в многочисленных научных работах по анализу правоприменения, реализации законов и иных актов упор делается на правонарушения как признаваемые и осуждаемые законом явления, на их фиксированность - временную, нормативно-структурированную, количественную. Проблема коллизий в крупном масштабе не ставится и не решается. Она сводится к коллизионным нормам, предписывающим, какие акты принять в случае, когда возникает противоречивая ситуация. Не случайно в монографии С.С. Алексеева по общей теории права лишь несколько раз упоминается о коллизионных нормах. Главным и определяющим в применении права, по мнению автора, является социально-политический аспект, дополняемый организационным, технико-юридическим аспектом. В юридическом познании выделяются познания правовых предписаний и фактических обстоятельств дела. Коллизионность как сопутствующее явление никак не выявляется.
Исследования причин правонарушений, видов преступлений и проступков возобновились в 60-70-е гг. XX в. Появилось много интересных работ в данной сфере, как юридических, так и социально-психологических и криминологических. Объектом пристального анализа вновь, как и раньше, стали вопросы личности правонарушителя, его правовых ценностей и мотивов противоправного поведения. В трудах по теории права отчетливее проводится грань между правомерным и неправомерным поведением. И все же был заметен акцент на причинах и видах индивидуальных нарушений законности. Видимо, сдерживало пыл ученых политическое «табу» на анализ массовых и крупных отступлений от принципов правового порядка в стране.
При всей внешней правовой «безоблачности» в 60-70-х гг. в научной сфере предпринимались попытки глубже понять механизм возникновения и развития юридических противоречий. Казахский ученый-юрист М.Т. Баймаханов в своем крупном исследовании противоречий в развитии правовой надстройки провел обстоятельный анализ противоречий в формировании, развитии и функционировании социалистического общества, отметив естественные познавательные трудности в правовом отражении действительности. Им разработаны вопросы противоречий в формировании и развитии социалистического права и противоречивого сочетания тенденций его постоянного развития и сохранения прежнего состояния; раскрыты противоречия в процессе реализации права; охарактеризованы противоречия между составными частями правовой надстройки. Думается, этот труд может быть востребован исследователями коллизионного права.
Последние десятилетия характеризуются интенсивным развитием теории конфликтов. Наибольший вклад в нее внесли социологи, рассматривающие конфликт как столкновение интересов различных групп, сообществ людей и отдельных индивидуумов. Связанные с этим социальная напряженность и соответствующая мотивация поведения порождаются неудовлетворенностью базовых потребностей людей и социальных групп, влияют вопросы социального равенства и неравенства, социальных притязаний, использования ресурсов. Э. Дюркгейм и Т. Парсонс выделяют и нормативно-ценностный аспект конфликтов.
Социология конфликтов постепенно перерастает в конфликтологию с ее теоретическими и прикладными аспектами, участниками и стадиями развертывания конфликта, способами его предотвращения и разрешения.
Дело в том, что разные проявления конфликтов - политических, экономических, национальных и др. - служат подтверждением широкого поля их существования и развития. Обилие и многообразие конфликтов, непрерывность их возникновения, развития и разрешения побуждают проводить комплексные конфликтологические исследования. Более того, наметился переход к созданию общей теории конфликта, позволяющей анализировать реальные процессы и факторы, влияющие на субъектно-объектные отношения, деятельность как выражение активности субъекта по отношению к его окружению, мониторинг динамики конфликтных ситуаций и конфликта как высшей стадии развертывания противоречия. Его разрешение может иметь как негативный, так и позитивный смысл с точки зрения действующих или будущих нормативных стандартов.
Общие понятия и «язык конфликтов» позволяют обнаруживать, анализировать и оценивать структурные характеристики конфликта, его динамические показатели, тип, стадии развития, конфликтогенное поведение участников и способы их действий. Это облегчает выделение истоков и причин конфликтов, этапов развития сторон, их позиций и отношений между собой, а также позволяет обнаруживать исходный подход к цели конфликта. Правильно отмечается: конфликтом надо управлять, т.е. устанавливать нормы и правила его разрешения, структурировать группы участников, последовательность действий по ослаблению конфликта и переводу его на другой уровень напряженности. Переговоры, посредничество, арбитраж, обязательное или силовое достижение цели конфликта - таков диапазон применяемых средств.
Появилось немало трудов по теории и практике разрешения конфликтов в разных сферах деятельности. Рассмотрим американскую методологию управления конфликтами в организации. Конфликт, по мнению М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури, может быть функциональным и вести к повышению эффективности организации, и дисфункциональным. Выделяются четыре основных типа конфликта: внутриличностный, межличностный, между личностью и группой, межгрупповой конфликт. Причинами конфликтов являются: ограниченность ресурсов, различие в целях, представлениях и ценностях, манере поведения, уровне образования. Влияют и плохие коммуникации. Для разрешения конфликта рекомендуются такие структурные методы, как разъяснение требований к работе, применение координационного механизма («цепи команд»), установление общеорганизационных комплексных целей, использование системы вознаграждений. Их гибкому применению способствует выделение пяти основных межличностных стилей разрешения конфликтов - уклонение, сглаживание, принуждение, компромисс и решение проблемы.
На этом фоне вполне объяснимы усилия ученых-юристов сформировать такое научное направление, как юридическая конфликтология, предметом которой стало бы изучение конфликтов, возникающих, развивающихся и разрешаемых в рамках внутреннего (национального) или международного права. Можно сказать, что юридическая конфликтология по своей сути является междисциплинарной наукой, так как она находится на стыке теории права, политологии, социологии, конфликтологии, социологии конфликта и других отраслей знания. Появилась серия книг по юридической конфликтологии, есть и крупные юридические фрагменты в трудах по общей конфликтологии. Базовым понятием служит определение юридического конфликта как любого конфликта, в котором спор, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями). Следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а сам конфликт влечет юридические последствия. Типология юридического конфликта построена на общей типологии конфликтов: объективные и субъективные, региональные, острые или вялотекущие, возобновляющиеся и т.п. Также к ним можно отнести и трудовые, семейные, производственные, бытовые и межнациональные конфликты, если они затрагивают основы конституции страны, соглашения между регионами и ветвями власти, статус наций и народностей. Как отмечают многие авторы, конфликты возникают в каждой отрасли права, что позволяет их классифицировать с учетом предмета и метода правового регулирования. При этом есть и много смешанных вариантов конфликтных взаимоотношений, в которых «участвуют» нормы разных отраслей права. Перерастание конфликтов в этом смысле означает их движение по всему «правовому полю».
Отрасль материального права, к которой относится конфликт, предопределяет процессуальные средства его разрешения лишь в целом. Совмещение разноотраслевых процедур является необходимым способом преодоления конфликтных ситуаций.
Отмечается и возможная типология юридических конфликтов в зависимости от природы соответствующих норм. При уполномочивающих нормах чаще возникают конфликты между органом и частным лицом; при обязывающей норме круг субъектов конфликта может быть шире; при запретительных нормах к ним относятся юридические и физические лица, нарушающие норму.
Рассматриваемые нами проблемы являются предметом изучения и других научных направлений и отраслей права. Наиболее развитым в этом отношении является международное частное право, которое нередко и в прошлом, и в настоящее время почти отождествляется с коллизионными нормами и даже коллизионным правом. Полтора столетия дали, конечно, немало оснований для подобных аналогий, и тщательная отработка многих понятий, терминов и институтов в рамках международного частного права оказались очень ценными.
Тем не менее, в современной системе российского права не выделяется такая отрасль, как коллизионное право. Правда, в последние годы поддержка нашей концепции, о юридических коллизиях дала основание рассматривать в контексте применения права и юридические коллизии. Их трактуют как расхождения или противоречие между правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные отношения, а также противоречие в процессе правоприменения и осуществления органами и должностными лицами своих полномочий. Коллизии разделяются на четыре группы: коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами (между законами и подзаконными актами, между конституцией и всеми иными актами, между федеральными и региональными актами); коллизии в правотворчестве; коллизии в правоприменении; коллизии полномочий и статусов госорганов, должностных лиц и др.
Выше была рассмотрена природа происхождения юридических конфликтов, а также их типология, существующая в общей теории государства и права. Однако исследование юридических конфликтов в данной работе на этом не заканчивается, так как необходимо рассмотреть юридические конфликты, существующие в бюджетной сфере.
Для такого типа конфликтов можно предложить следующую классификацию: юридические конфликты до принятия бюджета на очередной финансовый год.
Рассмотрев этимологию терминов «конфликт» и «юридический конфликт», их типологию и особенности, следует перейти к анализу коллизий и несовершенства бюджетного законодательства.
Можно выделить следующие проблемы законодательства:
1. Существующая на сегодняшний день бюджетная система является объемной, но недостаточно четкой.
2. Движение денежных средств от их распорядителей к их получателям сильно запутано и многоступенчато. Из этого следует предложение относительно максимального упрощения механизма передачи бюджетных средств от распорядителей к получателям.
3. Также много проблем возникает в момент финансирования бюджетных организаций, которое производится на основании сметы доходов и расходов, составленной в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации, закрепленной Федеральным законом «О бюджетной классификации».
4. К числу острейших проблем функционирования бюджетной системы относится проблема повышения ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Ежегодно на уровне закона принимается бюджет, и ежегодно он не исполняется. Ответственность за это, как правило, никто не несет. Допускаются случаи произвольного финансирования отдельных видов расходов и предметных статей, когда деньги выделяются на одни цели, а перепрофилируются на другие.
5. Недопустимое отягощение различными целевыми программами, программами предоставления гарантий, льгот и т.д. Бюджетные средства должны выделяться только на конкретные нужды, с четким пониманием конечной цели, а главное, с определением конкретного получателя этих средств, исключая чье-либо посредничество и не допуская какого-либо лоббирования, которое в значительной мере усложняет, а иногда делает полностью неосуществимым надлежащее и четкое получение денежных средств в полном объеме нуждающимся в них.
6. Следует подчеркнуть, что бюджетные правоотношения должны быть свободны от субъективных моментов (т.е. должны быть упрощены до предела), так как на сегодняшний день существует немалое количество различных схем лазеек» в бюджетном законодательстве с целью сокрытия части бюджетных средств на их пути от распределителя к получателю.
7. Бюджетные средства должны отпускаться только на конкретные нужды (ассигнования на армию, медицину, науку, образование, культуру и т.д.) через реально действующие правовые механизмы, исключая всякое давление извне.
Конечно, надо учитывать сложившуюся в нашем государстве финансовую систему, включающую в себя различные фонды, в том числе целевые государственные и муниципальные денежные фонды, которые появились в финансовой системе Российской Федерации относительно недавно. Первоначально они создавались как государственные внебюджетные фонды, и их возникновение было связано со специальными расходами органов исполнительной власти. Первым государственным внебюджетным фондом в России был Пенсионный фонд РСФСР. Он был создан постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР», ныне утратившим силу.
С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет не всегда удавалось достаточно последовательно проводить те или иные социальные и экономические программы, так как в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, и поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.
Для устранения несовершенства бюджетного законодательства следует еще раз пересмотреть и предельно четко отрегулировать путем упрощения уже существующую схему движения финансовых потоков от распорядителя бюджетных средств к их получателю.
Необходимо внедрить в существующее законодательство систему строгого взаимоконтроля с последующим возложением мер ответственности и на распорядителя, и на получателя бюджетных средств. Надо создать некое подобие так называемой системы «сдержек и противовесов», которая позволила бы посредством контроля максимально сократить хищение финансовых средств в процессе движения капитала от распорядителя к получателю.
Из-за несовершенства нашего законодательства (в данном случае не только бюджетного) возникает проблема недостаточной урегулированное освещенных в данном исследовании вопросов.
Из всего вышесказанного можно сделать следующие выводы:
- следует изменить и дополнить новыми законами бюджетное законодательство в части распределения бюджетных средств, в целом;
- необходимо рассмотреть вопрос о возможном принятии дополнительных нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушение в еще недоработанных областях бюджетных правоотношений, возникающих между распорядителями и получателями бюджетных средств;
- необходимо провести анализ и законодательно устранить все возможные препоны, не урегулированные на текущий момент никакими правовыми положениями;
- особенно внимательно следует отнестись к вопросу о контроле за работой, проводимой до принятия бюджета на очередной финансовый год;
- недопустимы послабления контроля, в различного рода подведомственных отношениях, которые имеют место после принятия бюджета на очередной финансовый год;
- необходимо вести непрерывную работу по устранению, вплоть до максимально возможного искоренения пробелов, имеющихся в бюджетном законодательстве Российской Федерации на различных этапах и стадиях и в конечном итоге всегда приводящих к различного рода неблагоприятным последствиям, носящим негативный характер для российского бюджета в целом;
- особо важно еще раз рассмотреть, переработать и дополнить состав экономических преступлений, уже имеющихся в УК РФ, связанных в основном с хищением и нецелевым испрользованием бюджетных средств в целях ужесточения ответственности за подобного рода преступления.
Автор: Фомин В.А.