Бюджетные правонарушения как предпосылки защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права
Правонарушением называется виновное противоправное деяние, совершенное деликтоспособным лицом.
Всякое правонарушение - это деяние, т.е. действие или бездействие. Действие - акт активного поведения (кража, драка, взятка, бандитизм, пиратство и т.п.). Оно может состоять в произнесении определенных слов (клевета, оскорбление, призыв к насильственным, антиобщественным деяниям, пропаганда национальной вражды и розни и т.п.). Бездействие признается деянием, если по служебному долгу или по ситуации нужно было что-то сделать, но сделано не было (прогул, халатность должностного лица, уклонение от уплаты налогов, проезд без билета в общественном транспорте, оставление человека в опасном для жизни или здоровья состоянии без помощи и т.п.).
Любое правонарушение противоправно, представляет собой нарушение запрета, указанного в законе или в подзаконных актах, либо невыполнение обязанности, вытекающей из нормативного правового акта или заключенного на его основе трудового или иного договора.
Законом определены отдельные ситуации, когда деяние формально подпадает под признаки противоправного, но по существу не опасно и не вредно для общества и потому считается правомерным. В уголовном и в административном праве указаны такие обстоятельства, исключающие противоправность, как «необходимая оборона» (соразмерная защита от противоправных посягательств) и «крайняя необходимость» (действия для устранения опасности, которая не могла быть устранена другими средствами, если причиненный при этом вред является менее значительным, чем предотвращенный). Обстоятельствами, исключающими противоправность некоторых деяний, является их малозначительность, обоснованный риск, исполнение служебных или профессиональных обязанностей (обязанностей пожарника, врача, работника органов охраны общественного порядка и т.п.).
Правонарушение является виновным деянием. Вина - это психическое отношение лица к собственному поведению и к его результатам, в котором выражено отрицательное или легкомысленное отношение к праву, интересам общества и государства, правам и свободам других лиц. Поскольку право регулирует волевое поведение людей, о правонарушении можно говорить только тогда, когда от воли человека зависело, поступить правомерно или неправомерно, и был избран второй вариант в ущерб первому. Соответственно, не являются правонарушениями хотя бы и противоречащие праву деяния малолетних, а также лиц, признанных невменяемыми (тех, кто во время совершения деяния не мог отдавать себе отчета в своих действиях или руководить ими вследствие душевной болезни или иного болезненного состояния психики). Не является правонарушением и так называемый несчастный случай - причинившее вред происшествие, ставшее результатом стечения объективных обстоятельств, исключающих чью-либо вину.
Наконец, правонарушением является деяние деликтоспособного лица. Деликтоспособностью называется признанная законом способность лица сознавать значение своих противоправных деяний и нести за них юридическую ответственность. Деликтоспособны все вменяемые лица, достигшие определенного возраста (за совершение некоторых преступлений - с 14 лет, за остальные преступления и за административные проступки - с 16 лет).
Юридической наукой разработано понятие состава правонарушения, которым называется описание признаков правонарушения по схеме: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
1. Объект правонарушения - это область общественных отношений, регулируемых и охраняемых правом, в которой произошло деяние и (или) которой этим деянием причинен вред. Любое правонарушение, даже если оно и не возымело осязательных вредных последствий, приносит вред правопорядку, причиняя урон общественному правосознанию, внося беспорядок в урегулированные правом отношения. Особенно вредны правонарушения, оставшиеся безнаказанными.
2. Объективная сторона - характеристика деяния, способа его совершения (группой, систематически, повторно, с применением оружия, специальных технических средств), обстоятельств (во время эпидемии, в военное время, во время стихийных бедствий). Для ряда составов правонарушений достаточно только совершения деяния, хотя бы оно и не повлекло последствий (превышение водителем установленной скорости движения, нарушение правил охраны труда, произнесение оскорбительных слов, заведомо ложная реклама, уклонение от уплаты таможенных платежей и т.п.). Если такое деяние повлекло вредные последствия, то ответственность за него либо усиливается, либо осуществляется по другому составу, предусматривающему более строгую ответственность.
Другие составы правонарушений включают определение последствий деяния и, соответственно, предполагают установление причинной связи деяния и наступивших последствий (причинение телесных повреждений, доведение до самоубийства, нарушение правил дорожного движения пешеходом, повлекшее повреждение транспортных средств, нарушение правил пожарной безопасности, ставшее причиной человеческих жертв или иных тяжких последствий, и т.п.).
3. Субъект правонарушения - тот, кто совершил правонарушение, характеристика правонарушителя.
При осуществлении штрафной, карательной ответственности качества лица, совершившего правонарушение, учитываются как обстоятельства, влияющие на степень строгости наказания - смягчающие (несовершеннолетний, беременная женщина и др.) или отягчающие (наличие судимости или неснятого взыскания, состояние опьянения и др.). Рядом составов правонарушений предусмотрены специальные субъекты: должностное лицо, военнослужащий, работник транспорта, медицинский работник. Особенностью составов бюджетных правонарушений является особый субъектный состав, отличающийся от составов административных правонарушений и уголовных преступлений, - это Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, бюджетные учреждения и др.
4. Субъективная сторона - определяется формой вины.
В отношении составов, где деяние квалифицируется без связи с его последствиями, действует общий принцип: незнание официально опубликованного закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение.
В сложных составах, содержащих описание деяния и его последствий, сверх того важна дифференциация форм вины. Различаются умысел и неосторожность. Правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, предвидело его вредные или опасные последствия и желало их наступления (прямой умысел) или сознательно допускало наступление этих последствий (косвенный или эвентуальный умысел). Правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо предвидело возможность наступления вредных или опасных последствий своего деяния, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение (легкомыслие) либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (небрежность). Учитывая специфику составов бюджетных правонарушений вина коллективных субъектов определяется по вине ее руководителей (губернатора, директора и др.)
Соответствие деяния всем признакам состава правонарушения называется квалификацией правонарушения.
В законодательстве составы правонарушений излагаются по-разному. В уголовном праве детально описаны условия применения уголовной ответственности и наказания, признаки каждого преступления, вид и размеры наказания, которому подлежат те, кто совершит это преступление. Аналогичным образом проступки и взыскания определены в КоАП РФ. Бюджетный кодекс РФ содержит понятие «нарушение бюджетного законодательства», под которым понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля, за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Статья 283 БК РФ дает подробный перечень разновидностей бюджетных правонарушений, которые являются основанием для применения мер государственного принуждения.
Бюджетная ответственность наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетным законодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля, за исполнением. Следовательно, основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).
Особо следует отметить, что БК РФ не содержит понятия «бюджетное правонарушение». Оно подменено понятием «нарушение бюджетного законодательства», что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях. В связи с этим необходимо внести изменения в БК РФ, закрепив в нем, что бюджетным правонарушением признается виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка формирования, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета, осуществления контроля за его исполнением, порядка составления, рассмотрения, утверждения отчета об исполнении бюджета, субъектов бюджетного правоотношения, за которое БК РФ установлена ответственность.
По аналогии с налоговым правом и учитывая степень разработанности НК РФ, где законодатель более подробно и четко определяет состав налогового правонарушения (гл. 15), бюджетное правонарушение имеет место, когда присутствуют все признаки его состава: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона.
Субъектный состав бюджетного правонарушения является достаточно специфичным, что объясняется публичным характером бюджетных правоотношений. Наряду с получателями бюджетных средств, кредитными организациями (их руководителями) к ним относятся органы государственной власти (федеральные и региональные) и органы местного самоуправления, которые в соответствии со своей компетенцией ответственны за исполнение соответствующего бюджета, а также лица, их возглавляющие. В соответствии с БК РФ субъектами бюджетных правонарушений являются: главный распорядитель бюджетных средств (ст. 160); распорядитель бюджетных средств (ст. 160); получатели бюджетных средств (ст. 163); Минфин России (ст. 167); министр финансов РФ (ст. 167); Федеральное казначейство (ст. 167); кредитные организации (ст. 304); руководители кредитных организаций (ст. 305).
Субъективная сторона бюджетных правонарушений характеризует психологическое отношение субъекта к противоправным действиям (бездействию) и их последствиям. Хотя законодатель прямо не определяет такой признак правонарушения, как виновность субъекта, но, на наш взгляд, его вина предполагается. Например, нецелевое использование бюджетных средств предполагает вину должностных лиц, совершивших данное деяние.
Объектом бюджетного правонарушения являются общественные отношения по образованию, рассмотрению и утверждению проекта бюджета, их исполнению и контролю за исполнением бюджетов, составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Объективную сторону бюджетного правонарушения составляет совершение противоправных действий (бездействие). В качестве противоправных действий законодатель указывает основания применения мер принуждения за совершение бюджетного правонарушения (ст. 283 БК РФ). Однако этот перечень оснований не является исчерпывающим и, соответственно, не ограничивает возможность привлечения виновных лиц за противоправные деяния, предусмотренные БК РФ. Следует отметить, что законодатель предусматривает ответственность только за действия (бездействие) субъектов правонарушения, связанные с исполнением бюджета. В то же время, на наш взгляд, ненадлежащее исполнение уполномоченными лицами обязанностей по составлению проекта бюджета может привести к существенным нарушениям всего бюджетного процесса, что повлечет негативные последствия в осуществлении бюджетной деятельности всей Российской Федерации.
Наиболее часто встречается такое нарушение, как нецелевое использование бюджетных средств, что влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (ст. 15.14), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств (ст. 289), используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные УК РФ (ст. 285.1). На сегодняшний день, к сожалению, данная проблема российского бюджетного законодательства еще не утратила своей актуальности.
Согласно ст. 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Однако вопрос о том, какие конкретно ситуации являются нецелевым использованием средств федерального бюджета, решает суд на основе полного и всестороннего исследования представленных документов.
Проанализировав ст. 289 БК РФ, можно прийти к выводу о том, что наказуемым является недостижение цели, для решения которой выделяются средства федерального бюджета. Иными словами, если такая цель достигнута, но процесс ее реализации сопровождался неправомерными действиями (например, организация оформила оправдательные документы после совершения бухгалтерской проводки по соответствующей хозяйственной операции или отразила хозяйственную операцию на не предусмотренных для этих целей балансовых счетах), то подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. В этих ситуациях должностные лица организаций могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 21.11.1996 № 128-ФЗ «О бухгалтерском учете». Самым распространенным видом нецелевого использования денежных средств бюджетными организациями является их перераспределение с одного кода бюджетной классификации на другой в пределах утвержденной сметы, произведенное без разрешения собственника (распорядителя) таких средств.
Наряду с нарушениями бюджетного законодательства надо отметить и несоблюдение фундаментального принципа законности, который означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, включая государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию в качестве правового государства. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст.ст. 2, 15, 57 и др.).
Также необходимо отметить, что в БК РФ не используется понятие «бюджетное правонарушение», а применяется термин «нарушение бюджетного законодательства». И, хотя в специальной юридической литературе термины «бюджетное правонарушение» и «нарушение бюджетного законодательства» иногда рассматриваются как синонимы, заметим, что, например, в КоАП РФ - как в самом названии, так и в ряде статей - используется термин «административное правонарушение», но не «нарушение административного законодательства».
Анализируя статьи БК РФ, в которых устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст.ст. 289-306), можно сделать вывод, что санкции всех этих статей содержат отсылку к КоАП РФ, а при наличии состава преступления - к УК РФ. Следовательно, можно решить, что в законодательстве умышленно не выделяется понятие «бюджетное правонарушение» и его признаки, тем самым данный термин сводится в зависимости от степени общественной опасности к административным проступкам или преступлениям.
Исходя из общетеоретических положений, под правонарушением подразумевается виновное противоправное деяние, совершенное деликтоспособным лицом. Соответственно, признаками правонарушения являются противоправность, антиобщественность, виновность; правонарушение совершается в форме действия или бездействия; правонарушение совершается деликтоспособным лицом.
Учитывая вышесказанное, необходимо отметить то, что, несмотря на все выявленные признаки, «правонарушение» - это родовое понятие, означающее любое деяние, которое нарушает какие-либо нормы права. Все правонарушения подразделяются на гражданские (причинение вреда личности, имуществу гражданина или организации), административные (нарушение правил дорожного движения), дисциплинарные проступки (прогул). Наиболее опасным видом правонарушения является преступление.
Определяя «бюджетное правонарушение», надо учитывать специфическую отраслевую среду, в которой образуется такого рода правонарушение.
Проанализировав общетеоретические положения, следует отметить, что бюджетное правонарушение - это частный случай, т.е. один из примеров разного рода правонарушений, реализующийся в определенной специфической (бюджетной) сфере. Это означает, что бюджетное правонарушение будет обладать, хотя и с некоторой спецификой, всеми перечисленными признаками правонарушения. Так, противоправность будет выражаться в непосредственном нарушении бюджетного законодательства. Однако помимо противоправности, бюджетное правонарушение должно отвечать и другим вышеперечисленным признакам. Что касается остальных четырех общих признаков, то они в бюджетном законодательстве и в БК РФ, в частности, не называются и не раскрываются, что, по мнению многих авторов, порождает неопределенность и различные точки зрения. Одним из наиболее дискуссионных является вопрос о виновности как признаке бюджетного (финансового) правонарушения.
Резюмируя вышесказанное, необходимо отметить, что отсутствие законодательного определения бюджетного правонарушения и его признаков приводит к различным сложностям в понимании сущности бюджетного правонарушения, поэтому в целях наиболее ясного представления о том, что же такое бюджетное правонарушение, следует ввести в БК РФ определение соответствующего понятия с четкой характеристикой всех его признаков.
Данное определение можно вывести из общего понимания правонарушения, имеющегося в теории права, основываясь на специфике бюджетного законодательства, а также на уже существующих соответствующих положениях, закрепленных в БК РФ, касающихся установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Таким образом, под бюджетным правонарушением следует понимать виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении установленного действующим бюджетным законодательством порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за которое применяются меры государственного принуждения в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.
Автор: Фомин В.А.