Административный порядок защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права
Административный и судебный способы защиты прав являются основными видами защиты нарушенных прав. Административный способ является внесудебным методом разрешения спора, хотя этот вопрос и регулируется отчасти Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В российской правовой системе предусмотрена альтернатива подачи жалобы, т.е. лицо имеет право выбора способа защиты своего права -судебный или административный. Надо отметить, что административный способ защиты может предшествовать судебному. Альтернатива способов защиты нарушенных прав является важной демократической особенностью нашей страны, так как предусматривает широкий диапазон возможностей защиты нарушенных прав.
Административный способ предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу власти по отношению к органу, принявшему решение или выполнившему действие.
Согласно теоретическим положениям административного права понятие «досудебный порядок обжалования» означает процедуру, которая предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в органы администрации. Обязательная (досудебная) стадия рассмотрения жалоб, как правило, характерна для многих европейских стран. Классическим примером служит досудебный порядок обжалования актов публичной администрации Федеративной Республики Германия.
Однако, как уже было сказано ранее, в Российской Федерации предусмотрена возможность альтернативного подхода в подаче жалобы, поэтому правильнее говорить либо об административном (внесудебном), либо о судебном порядке обжалования.
Право выбора является важным демократическим положением, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Под порядком административного обжалования в данном исследовании понимается рассмотрение жалоб граждан и организаций органами, осуществляющими финансовую деятельность в административном порядке, т.е. путем рассмотрения жалобы вышестоящим в иерархической структуре органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, соответствующим должностным лицом.
Финансовую деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как выполнение функций государства по всем направлениям связано с использованием финансов.
В зависимости от характера взаимосвязи с финансовой деятельностью можно выделить органы общей компетенции, которые осуществляют финансовые полномочия в качестве одного из направлений своей деятельности, и органы специальной компетенции, которые созданы для реализации государственных функций в целях образования, распределения и использования фондов денежных средств.
Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ составляют систему органов общей компетенции.
Среди органов специальной компетенции особо можно выделить Минфин России, который обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, валютной и налоговой политики в стране, координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, издает инструкции, методические указания и другие документы по вопросам организации финансовой деятельности.
Основными задачами Минфина России являются: совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма; разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации; участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов, драгоценных металлов и драгоценных камней; разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществление в пределах своих полномочий государственного контроля и др.
Указом Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе» была образована единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиненная Минфину России. В состав этой системы входят Главное управление Федерального казначейства Минфина России и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Российской Федерации, городам (кроме городов районного значения), районам и районам в городах.
В основном процедура административного обжалования регулируется законодательством в рамках порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, где жалоба понимается как определенный вид обращения.
Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на личное обращение, а также на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет конституционное положение, предусматривая право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления.
Действующий порядок административного обжалования содержит следующие принципиальные положения.
Граждане и организации имеют право обратиться с жалобой лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоятельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее рассмотрение. При этом предусматривается право обжаловать отказ в принятии и рассмотрении обращения в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее обжалование происходит также по инстанционному принципу (в порядке субординации в системе соответствующих органов). В то же время должен быть соблюден принцип, согласно которому запрещается направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.
Письменные жалобы должны содержать следующие реквизиты: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется жалоба; изложение существа дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дата, подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (за исключением анонимных сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы).
Устанавливаются определенные сроки (общие и специальные) рассмотрения жалоб и сроки ответов на них. Общий срок рассмотрения жалобы - до одного месяца. Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно, но не позднее 15 дней с момента поступления. В случаях, когда для рассмотрения жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, общий срок рассмотрения может быть в порядке исключения продлен, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Жалобы военнослужащих и членов их семей должны рассматриваться в более сокращенные сроки.
В случае отклонения жалобы органы публичной администрации должны указать точную мотивировку такого отказа. При этом гражданин или организация могут обжаловать такое решение в суд. В принципе предусматривается возможность на любом этапе административного обжалования обратиться с этой же жалобой в суд, однако в случае одновременного обжалования и в административном, и в судебном порядке приоритет рассмотрения этой жалобы остается за судом.
Нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан и организаций. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе в связи с осуществлением административных процедур, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т.е. определения таких правоотношений, при которых споры между участниками были бы отнесены к компетенции суда.
Тем не менее, сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему взаимоконтроля между различными органами государства и улучшения механизма охраны прав граждан и их организаций. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами публичной администрации. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его жалобы либо орган публичной администрации, либо суд.
Таким образом, расширение компетенции суда по рассмотрению административных дел соответствует требованиям демократии, и этому не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования действий органов публичной администрации. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. административный и судебный, поскольку, чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования. Административный и судебный способы разрешения конфликтов - две части единого механизма защиты прав, разумно дополняющие друг друга, но не теряющие своей самостоятельности.
Поскольку государственные органы наделены законом властными полномочиями и способны применять к предпринимателю штрафные санкции, игнорировать их требования невозможно, однако оспаривать в установленном законом порядке вполне допустимо.
Защита в административном порядке, как уже было сказано, предполагает принятие какого-либо решения или совершение действия должностных лиц государственных органов, обжалуемых по подчиненности в вышестоящий орган.
Особо следует отметить, что при подаче жалобы нельзя «перескакивать» через инстанцию, так как срок рассмотрения жалобы в этом случае только увеличится, поскольку жалоба будет направлена для рассмотрения в нижестоящую структуру. Этот способ защиты и восстановления нарушенных прав доступен всем, не регламентирован какой-либо процессуальной процедурой, однако следует помнить, что основанием для отмены принятого должностным лицом решения могут быть лишь четко изложенная в жалобе позиция заявителя с анализом фактов и обстоятельств, ссылками на действующее законодательство и ведомственные акты, а также приложенные к жалобе необходимые расчеты, копии законодательных и нормативных актов, подтверждающих правоту заявителя. В свою очередь должностное лицо обязано доказать законность и обоснованность принятого им решения.
Кроме того, административный порядок предполагает упрощенное производство по поданной жалобе, вынесение решения по ней.
В различных по виду финансовых отношениях, как справедливо отмечает Ю.А. Крохина, имеются свои особенности в применении административного способа защиты. Для сравнения рассмотрим применение административного способа защиты в бюджетном праве.
Предоставление субъектам бюджетного права гарантий защиты их прав является необходимым условием функционирования бюджетной системы. Административный способ защиты прав субъектов бюджетного права заключается в разрешении возникших разногласий в рамках системы финансовых органов без передачи спора в суд. Преимуществами такого способа, по мнению многих авторов, являются:
- простота процедуры, позволяющая субъекту бюджетного самостоятельно защищать свои права, не пользуясь услугами профессиональных юристов;
- относительно быстрое рассмотрение жалобы;
- отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины;
- обжалование решений вышестоящего органа.
К сожалению данный институт не достаточно развит в Российской Федерации по сравнению с иным институтом финансового права-с институтом административного порядка защиты нарушенных прав налогоплательщиков. В Российской Федерации налогоплательщик вправе обжаловать ненормативный акт налогового органа и действия (бездействие) их должностных лиц соответственно в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу. Подача жалобы возможна в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своих прав. В случае пропуска этого срока по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен лицом, которому направлена жалоба (ст. 139 НК РФ).
Статья 140 НК РФ устанавливает срок рассмотрения жалобы и принятия по ней решения в один месяц с момента получения жалобы соответствующим лицом. По итогам рассмотрения жалобы вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе: оставить жалобу без удовлетворения; отменить акт налогового органа и назначить дополнительную проверку; отменить решение и прекратить производство по делу о налоговом правонарушении; изменить решение или вынести новое решение.
По общему правилу подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением случая, когда налоговый орган или должностное лицо, рассматривающее жалобу, приостанавливает их исполнение (ст. 141 НК РФ).
Для рассмотрения налоговых споров в налоговых органах ряда стран созданы специальные подразделения. Например, в составе Службы внутренних доходов Соединенных Штатов Америки и в Главном налоговом управлении Франции действуют соответствующие службы; в Дании существуют специальные налоговые суды, которые входят в систему налоговых органов; в Федеративной Республике Германия попытка Досудебного урегулирования спора является обязательным условием принятия дела к судебному рассмотрению.
На данный момент вопрос об административном способе защиты прав (в данном случае не только бюджетных) не утратил своей актуальности. Для подтверждения вышесказанного можно привести в качестве примера мнение первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко. Он пояснил, что за последнее десятилетие количество обращений от граждан в судебные инстанции увеличилось в пять раз. Так, по словам В.И. Радченко, если в 1993 г. было принято к рассмотрению 36 тыс. исковых заявлений граждан против государственных органов власти, то в 2002 г. эта цифра увеличилась до 424 тыс. При этом число жалоб на неправомерные действия должностных лиц в период с 1993 по 2002 гг. выросло с 19 тыс. до 161 тыс. Количество дел о неправомерном взимании налогов с частных лиц увеличилось с 5 тыс. до 168 тыс., а дел, в которых граждане оспаривали наложенные на них административные взыскания - с 5 тыс. до почти 47 тыс.
Одним из эффективных способов повышения уровня правовой защиты граждан и одной из мер разгрузки судов общей юрисдикции В.И. Радченко считает создание нового государственного правового института - института административных судов. В соответствии с новым законопроектом административные суды будут оказывать процессуальное содействие гражданам. Кроме того, при рассмотрении дела не будут участвовать руководители государственных органов, которые могут повлиять на ход судебного слушания. Также будет запрещено возвращать дела из второй инстанции в первую. Граждане, обратившиеся с иском в административный суд, освобождаются от уплаты предварительной госпошлины - по окончании процесса пошлина будет взиматься с той стороны, которая проиграет суд.
К сожалению, административная реформа в Российской Федерации остается лишь на стадии дебатов, а административные суды так и не сформированы. Следствием такого промедления является чрезмерная перегрузка судов общей юрисдикции. Но нельзя забывать о том, что когда-то суды общей юрисдикции были загружены и спорами экономического характера, связанными с осуществлением предпринимательской деятельности, что на сегодняшний день сложно себе представить в связи с существующей и успешно действующей системой арбитражных судов.
Автор: Фомин В.А.