Компетенция Конституционного Суда в Таджикистане

Специализированная конституционная юстиция, имея в разных странах общую задачу обеспечения верховенства конституции (воплощенных в ней принципов и норм) в правовой системе, неодинакова по объему и содержанию полномочий. Ключевая прерогатива конституционной юстиции во всех без исключения странах - это решение вопросов конституционности законов. Помимо своей стержневой прерогативы, конституционная юстиция (особенно в континентальной версии), имеет целый ряд не менее важных правомочий, призванных придать многоплановость и целостность конституционному правосудию. В развитии специализированной конституционной юстиции в различных странах прослеживается тенденция расширения ее компетенции, направленная на полную и всестороннюю охрану конституции, на обеспечение последовательного соблюдения ее требований не только в законах, но и в иных нормативных актах и действиях всех властей. Все больше проявлений государственно-властной действительности оказывается вовлеченным в орбиту конституционного правосудия в качестве объектов проверки. Соответственно расширяется и круг субъектов, имеющих право инициировать конституционное разбирательство. Среди часто встречающихся полномочий конституционной юстиции особо можно выделить: установление конституционности законов и иных нормативных актов, установление конституционности ненормативных актов высших органов власти, проверку конституционности международных договоров, контроль за судебными и административными решениями по защите конституционных прав и свобод, толкование конституции, разрешение споров по поводу компетенции между органами государства, определение конституционности политических партий, проверку результатов выборов и т.д.

Тип модели конституционного правосудия предопределяет способы законодательного регулирования компетенции соответствующих органов конституционного правосудия.

Сравнительный анализ современного законодательства позволяет констатировать, что объем полномочий органов конституционного правосудия разнообразен и специфичен в каждом государстве. Но, как бы то ни было, во всех странах непременным компонентом компетенции данных органов является полномочие по контролю, за конституционностью нормативно-правовых актов (в первую очередь, законов), которое, как отмечалось выше, составляет ядро конституционного правосудия.

Исчерпывающий перечень полномочий КС Таджикистана установлен в Конституции и подробно закреплен в Конституционном законе (ст.14). Характерно то, что в Конституционном законе установлены и основные и иные полномочия КС. Согласно ст.14, Конституционный Суд РТ разрешает дела о соответствии Конституции РТ: законов, правовых актов Маджлиси Оли, Президента, Правительства, Верховного Суда, Высшего Экономического Суда и других государственных и общественных органов, не вступивших в законную силу договоров Таджикистана; правовых актов местных представительных и исполнительных органов власти, договоров, заключенных областями, районами и городами республики; договоров между республиканскими и местными органами власти; выборов и референдумов; исполнение других полномочий, определяемых Конституцией и законам.

Конституционный суд Республики Таджикистан также решает споры о компетенции: между республиканскими органами государственной власти; между республиканскими и местными органами государственной власти; между местными органами государственной власти и территориальными органами местного самоуправления.

Конституционный суд РТ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, в порядке, установленном Конституционным законом «О Конституционном Суде Республики Таджикистан».

Конституционный закон (ст. 15) устанавливает и иные полномочия КС, к которым относятся: право законодательной инициативы КС по вопросам его ведения; право принимать регламент КС РТ; приостановление полномочий судей Конституционного Суда в случаях, предусмотренных Конституционным законом; избрание секретаря КС РТ; осуществление других полномочий, предоставленных ему законодательством.

Надо отметить, что если в некоторых странах четко не определен круг субъектов, имеющих право на обращения в КС, то в Таджикистане этот круг определен достаточно ясно и по каким вопросам. Право на обращения в Конституционный Суд РТ, согласно Конституционному закону (ст.37), принадлежит:

1) Президенту РТ, Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Правительству РТ, члену Маджлиси Милли и депутату Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Верховному Суду РТ, Высшему Экономическому Суду РТ, Маджлису народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области по вопросам об определении соответствия Конституции законов, правовых актов Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Президента РТ, Правительства РТ, Верховного Суда РТ, Высшего Экономического Суда РТ и других государственных и общественных органов, не вступивших в законную силу договоров Таджикистана, выборов и референдумов;

2) судам РТ, Генеральному прокурору РТ по вопросу о конституционности руководящих разъяснений Пленумов Верховного Суда и

Высшего Экономического Суда РТ, а также о конституционности закона, примененного в конкретном деле в любой судебной инстанции;

3) Верховному Суду и Высшему Экономическому Суду РТ, Генеральному прокурору РТ, министерствам, государственным комитетам и другим государственным и общественным органам по вопросу о проверке конституционности актов нормативного характера, применяемых министерствами, государственными комитетами, другими государственными и общественными органами;

4) гражданам по вопросу нарушения их конституционных прав и свобод по примененным законам в конкретном деле после рассмотрения вопроса соответствующими органами;

5) Президенту РТ, министерствам, государственным комитетам и ведомствам РТ, местным представительным и исполнительным органам государственной власти по спорам о компетенции между республиканскими органами государственной власти, между республиканскими и местными органами государственной власти, между местными органами государственной власти разных территориальных уровней.

Для краткого анализа полномочий КС мы их разделим на две основные группы: 1) полномочия по проверке конституционности правовых актов и 2) полномочия по разрешению иных правовых вопросов. Приведенное деление полномочий КС носит весьма условный характер.

1. Полномочия Конституционного Суда по проверке конституционности правовых актов - данная группа заключает в себе следующие правомочия КС:

а) полномочия по контролю за конституционностью правовых актов законодательной и исполнительной властей. Согласно п.1 ч.З ст.89 Конституции Республики Таджикистан, Конституционный Суд определяет соответствие законов, совместных правовых актов Маджлиси Намояндагон и Маджлиси Милли Маджлиси Оли, правовых актов Маджлиси Намояндагон, Маджлиси Милли, Президента, Правительства Конституции Таджикистана.

Закрепленный здесь вид контроля - по существу основная функция и форма деятельности КС в Таджикистане.

Объектом проверки при данном разбирательстве являются законы, совместные правовые акты Маджлиси Намояндагон и Маджлиси Милли Маджлиси Оли, правовые акты Маджлиси Намояндагон, Маджлиси Милли, Президента, Правительства, причем не только нормативного характера (т.е. общеобязательные), но и правоприменительного характера (т.е. индивидуальные и ненормативные акты, содержащие на основе применения юридических норм властные решения по вопросам конкретной жизненной ситуации). С этой точки зрения речь здесь идет, по существу, о двух видах конституционного судопроизводства: о конституционном нормоконтроле и о контроле правоприменительной деятельности названных органов власти.

Представляется оправданным отнесение к ведению КС проверки конституционности не только нормативных, но и правоприменительных правовых актов высших органов государственной власти. Дело в том, что кажущаяся с теоретической точки зрения ясность и простота отграничения, по названному выше критерию, нормативных и правоприменительных правовых актов, на самом деле в практике оказывается проблематичной; не всегда можно провести четкие различия между ними. Во-первых, понятие нормативного акта размыто, часто в правовом акте (особенно в подзаконном) переплетаются и нормативность, и правоприменение. Во-вторых, правовой акт, подпадающий по всем формальным признакам под определение правоприменительного, часто самым непосредственным образом влияет на судьбу нормативных актов, либо является средством формирования правовых установлений. По указанным соображениям, дабы избежать сложностей разграничения нормативных и ненормативных правовых актов, включение в юрисдикцию КС всех видов правовых актов предпочтительнее. Кроме того, указанный подход существенно расширяет объект конституционного правосудия и позволяет на основе Конституции более полно проверять действия государственных органов и должностных лиц. Правда, заметим, что в большинстве стран орган конституционного правосудия правомочен контролировать только нормативные акты.

Надо отметить, что если в ряде государств, проверка Конституционным Судом правовых актов может быть осуществлена только по запросу Президента и 1/3 депутатов парламента (Армения), то в Таджикистане (Азербайджане, Беларуси) круг субъектов обращения по данному вопросу намного шире. Так, согласно п.1 ч.1 ст.37 Конституционного закона, в таких случаях право на обращения имеют Президент РТ, Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Правительство РТ, член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Верховный Суд РТ, Высший Экономический Суд РТ, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области. В плане расширения круга субъектов обращения таким правом желательно также наделить и Генерального прокурора, ибо в процессе судебного правоприменения особенно наглядно проявляется противоречивость отдельных норм Конституции.

Среди первой группы выделенных выше полномочий КС (контроль конституционности правовых актов) главное - это абстрактный конституционный нормоконтроль, т.е. проверка на соответствие Конституции правовых норм. При данной форме разбирательства КС в режиме, свободном от конкретного правоприменения, стремится обеспечить соблюдение конституционно-правовых требований (как материальных, так и формальных) в государственном нормотворчестве, без чего организация правового государства невозможна.

Осуществляемый Конституционным Судом абстрактный нормоконтроль, за исключением контроля международных договоров, носит исключительно репрессивный характер. Такой порядок нормоконтроля обладает тем безусловным преимуществом, что предоставляет возможность изъять из юридического оборота неправовые (неконституционные) юридические нормы, случайно или преднамеренно просочившиеся в правовую систему и выявленные на этапе правоприменения.

Конституционность правовых актов органов государственной власти должна быть проверена Конституционным Судом, прежде всего, с позиций принципа разделения властей, с точки зрения разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий между различными органами государственной власти, а затем, уже по содержанию норм (материальный контроль) и по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие (формальный контроль). Проверяя конституционность нормативного акта по всем указанным параметрам, КС оценивает как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Конституционный закон оставляет без должного внимания один из принципиальных вопросов процедуры абстрактного нормоконтроля юридические последствия постановления КС и механизм его реализации. Здесь упоминается лишь о том, что постановления КС окончательны, вступают в силу с момента принятия или с момента, установленного в них (ст.54), и обязательны к выполнению на всей территории Таджикистана. Ясно, что антиконституционные юридические нормы впредь не могут порождать новые права и обязанности, иначе имела бы место легализация антиконституционных актов. Однако Конституционный закон умалчивает о том, с какого момента юридическая норма, признанная неправомерной, теряет юридическую силу (с момента ее принятия, объявления ничтожной или же с определенной даты в будущем). Неясна и дальнейшая судьба тех актов, которые уже изданы на основе такой нормы. В практике других государств данная проблема решается по-разному. Представляется целесообразным наделить КС правом самому определять момент утраты силы неправомерной нормы, исходя из соображений максимально возможного восстановления нарушенных прав и обязанностей, без ощутимого ущерба для стабильности правопорядка. Одновременно, дабы ограничить произвольное усмотрение КС, следовало бы установить максимальный срок, например 14 дней, в рамках которого КС был бы вправе решать вопрос о действии своего решения во времени, точнее, момент утраты силы неконституционной нормы. Более сложен вопрос о последствиях для тех правоотношений, которые сложились в условиях действия закона, который был затем признан неконституционным. В законодательстве Республики Таджикистан, однако, этот вопрос пока не решен. В законодательстве Республики Таджикистан, мы предлагаем, должен быть установлен такой порядок, в соответствии с которым эти правоотношения остаются в силе после признания закона неконституционным, так как в противном случае вся система правопорядка была бы разрушена;

б) полномочия по контролю конституционности договоров.

Данный вид контроля как одна из разновидностей абстрактного нормоконтроля, осуществляемого КС, имеет превентивный характер. Превентивный контроль, проистекающий из принципа примата конституции перед международными нормами, преследует здесь совершенно определенную цель: предотвращать коллизии конституции и международного права. Объектом проверки, на основе п.1 ч.З ст.89 Конституции РТ, являются заключенные договоры, не получившие, однако, окончательного согласия на их обязательность для Таджикистана.

Согласно Конституционному закону (ч.1 ст.37), правом на обращение в КС с запросом о проверке конституционности договоров обладают Президент РТ, Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Правительство РТ, член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Верховный Суд РТ, Высший Экономический Суд РТ, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области. Необходимо расширить круг субъектов обращения в КС с такими запросами, включив в него еще и Генерального прокурора.

Если постановлением КС договор или отдельные его положения признаны не соответствующими конституции, то он не может быть ратифицирован и применен.

Заслуживает рассмотрения и вопрос о полномочиях КС в сфере контроля законов с точки зрения их соответствия международным договорам. Постановка такого вопроса правомерна, ибо Конституция (ч.З ст. 10) закрепляет такой принцип «международное право - часть права страны»: «Ратифицированные международные договоры являются составной частью правовой системы республики». Причем договоры не ставятся на один уровень с законами: «В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам, применяются нормы международно-правовых актов». Не вникая в детали правовых последствий этих положений для нашей государственно-правовой системы в целом, попробуем выяснить их влияние на компетенцию КС.

Конституционная концепция судебной власти Республики Таджикистан в целом отвергает возможность абстрактного судебного контроля законов на предмет их соответствия международному праву: ни КС, ни общие суды не наделены таким правом. При рассмотрении конкретных дел общие суды компетентны судить о соответствии закона договору и, соответственно, оценить включенность и применимость договорной нормы как части национального права.

Учитывая растущее значение международного права и тенденцию к интернационализации национальных правовых систем, на наш взгляд, вполне оправданно в дальнейшем наделить КС правом рассмотрения по запросам общих судов вопросов о том, может ли та или иная норма международного права (в том числе и общая норма) применяться как часть права Республики Таджикистан. При этом в порядке исключения следует изымать из юрисдикции КС часть тех договоров, которые обязывают государство в целом и «не обязательны для всех лиц». Такой подход вполне соответствует принципу разделения властей и освобождает КС от рассмотрения политических вопросов. Именно в таком порядке Основной Закон ФРГ (п.8 ст. 100) решает затронутый здесь аспект компетенции Федерального Конституционного Суда, что следует принимать во внимание.

2. Полномочия Конституционного Суда по разрешению иных вопросов.

Конституционный Суд наделен некоторыми важными функциями избирательного суда. Согласно ч.1 ст. 14 Конституционного закона, КС решает споры, связанные с результатами референдумов, выборов. Заметим, что все остальные споры, связанные с подготовкой и проведением выборов и референдумов подсудны судам общей юрисдикции.

Целью данного разбирательства в КС является защита избирательного права, которое должно обеспечить имманентное демократическому правовому государству, волеизъявление народа и надлежащее претворение политической воли народа во властные политические структуры. Разбирательство о результатах выборов и референдумов венчает всю систему судебных разбирательств, касающихся подготовки и проведения выборов и референдумов. Хотя данная процедура - своеобразная гарантия защиты субъективных избирательных прав, это не является ее непосредственной задачей. Ближайшей обязанностью КС, по смыслу конституционной формулировки, является юридическая квалификация (с точки зрения действующего избирательного права) всех фактов, которые могли оказать существенное влияние на исходный результат выборов и референдумов. Причем не имеет значения, были констатированы такие факты по ходу выборов соответствующими органами (избирательными комиссиями, судами), или же они выявлены и установлены в процессе разбирательства в КС. В своеобразном контексте данного разбирательства главным критерием оценки таких правонарушающих фактов должно быть их возможное влияние на исход выборов и референдумов.

Круг субъектов обращения в КС по данным категориям дел следующий: ПрезДент РТ, Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Правительство РТ, член Маджлиси Милли и депутат Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли РТ, Верховный Суд РТ, Высший Экономический Суд РТ, Маджлис народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области. По спорам о результатах референдумов представляется правильным наделить таким правом и политические партии.

Примечательно, что ни Конституция, ни Конституционный закон не указывают предмет и пределы проверки, а также виды и вероятное содержание предполагаемых решений КС по таким делам.

С точки зрения данных правомочий Конституционного Суда, было бы весьма логично наделить его правом рассматривать и споры, связанные с регистрацией кандидатов в Президенты. Тем более, что требования, предъявляемые к кандидатам в Президенты, сформулированы в Конституции Республики Таджикистан (ст.50).

Несмотря на внушительный объем компетенции КС в содержательном плане она довольно бедна и явно нуждается в расширении с тем, чтобы придать целостность и большую действенность системе конституционного контроля. Некоторые изменения, касающиеся расширения круга субъектов обращения в Конституционный Суд, не могут быть произведены без изменений Конституционного закона.

Как показывает опыт первых семи лет (1996-2002 гг.) деятельности КС, за этот период он рассмотрел всего лишь 7 дел по контролю законов, в то время как по проведенному выборочному анализу 41 закон из 100 содержит положения, противоречащие Конституции. Это лишний раз свидетельствует о необходимости расширения властных возможностей КС в сфере нормоконтроля посредством введения новых процедур.

Включение законодателем в компетенцию КС правомочия осуществлять конкретный нормоконтроль (т.е. нормоконтроль по запросам общих судов) представляется наиболее правильным решением данного вопроса. Введение такой процедуры позволит обеспечить единообразие судебной практики, осуществлять непротиворечивое и однозначное толкование Конституции, оперативно реагировать и признавать ничтожными противоконституционные законы. При этом важно, что эти решения КС имеют общеобязательную силу.

Конституция признает, соблюдает и защищает права и свободы человека и провозглашает их высшей ценностью. Такое правопонимание проистекает из естественно-правовых представлений и традиций, в которых права человека рассматриваются как правообразуюшее начало, как принципиальный критерий и стандарт для определения наличия или отсутствия, признания или отрицания права вообще и правового государства в частности. В связи с этим В.С. Нерсесянц пишет: «Право вообще и права человека - это не различные (по своей сути, функциям и назначению) феномены, ведущие независимую друг от друга жизнь, а явления принципиально одного порядка, одной сущности. Права человека (в тех или иных формах и объемах их бытия и выражения) - это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно - субъектно-человеческий) аспект выражения бытия и осуществления формы свободы и равенства людей. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека - без и вне права».

В отличие от прежней советской Конституции 1978 г. новая Конституция Республики Таджикистан вводит категорию прав и свобод человека и гражданина. Хотя Конституция непосредственно не раскрывает смысловую нагрузку данной категории и не закрепляет характеризующие ее содержание положения (что, на наш взгляд, следовало бы сделать), ясно, что она, проведя различие между правами человека и правами гражданина, стремится здесь подчеркнуть особые свойства и качества прав человека: неотчуждаемость, неотъемлемость, их прирожденный характер. Принимая это во внимание, законодатель предусмотрел (п.4 ч.1 ст.37 Конституционного закона), что граждане вправе по вопросу нарушения их конституционных прав и свобод по примененным законам в конкретном деле после рассмотрения вопроса соответствующими органами обращаться (ходатайствовать (ч.2 ст.40)) в Конституционный Суд.

Конституционное ходатайство позволит не только непосредственно защитить основные права и свободы отдельных лиц, но и обеспечит надлежащий гражданский контроль, за правовым качеством деятельности властей. В этом смысле трудно переоценить значение конституционного ходатайства в деле утверждения режима господства права.

Применительно к юрисдикционной системе Таджикистана, чтобы не превратить конституционное ходатайство в правовое излишество и не затруднить оперативное функционирование всей судебной власти, предмет конституционного ходатайства можно ограничить только законами, ибо трехинстанционная система общих судов вполне позволяет добиться защиты основных прав и свобод от неправомерных судебных и административных актов. Вместе с тем, в условиях нашего пока что невысокого уровня правовой культуры и правового сознания было бы правильным наделить правом на конституционное ходатайство в отношении законов специализирующиеся в области защиты прав и свобод ассоциации и неправительственные организации, которые на профессиональном уровне могут действовать в интересах граждан.

Часть 3 ст. 61 Конституции Таджикистана гласит: «Толкование Конституции дается Маджлиси Оли в указанном порядке», что, по нашему мнению, является пробелом в законодательстве Таджикистана. На наш взгляд, было бы правильно наделить КС исключительным правомочием по нормативному толкованию конституции в рамках специальной процедуры, ведь эта практика существует почти во всех государствах континентальной правой системы, в том числе и в странах СНГ (Россия, Молдавия, Азербайджан). Известно, что вся деятельность КС сопряжена с соответствующим толкованием конституционных норм. Однако специальная процедура толкования Конституции по соответствующим запросам имеет ряд особенностей, что обусловливает ее значимость и необходимость в системе гарантий непосредственного действия конституционных норм. Так, нормативное толкование конституции позволяет путем системного уяснения смысла тех или иных положений и норм повысить ее жизнеспособность, раскрыть ее потенциал, восполнить неминуемо существующие пробелы, уменьшить потребность в запросах и проверке конституционности правовых актов, избежать частых внесений изменений в конституцию, и, как результат всего этого, - обеспечить прочность, долгосрочность, стабильность конституционного правопорядка, что является необходимым условием успешной практической реализации конституции.

Таким образом, расширение компетенции Конституционного Суда должно быть нацелено на то, чтобы он превратился в полновластного и независимого защитника Конституции, чтобы он мог гарантировать и обеспечить всестороннюю, системную и действенную защиту конституционно-правовой законности и конституционного правопорядка. Это в значительной мере способствовало бы эффективной реализации Конституции как концентрированного выразителя объективных принципов и критериев права, утверждению правового профиля в отечественной государственности.

Автор: Гафуров Хайрулло Мирзамонович - к.ю.н., доцент кафедры судебного права и прокурорского надзора ТНУ