Международно-правовые гарантии социального государства

За последние десятилетия в результате усилий государств и межгосударственных организаций, сложилась потенциально эффективная система международно-правовых гарантий, как форм и средств контроля деятельности государств по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Главным условием функционирования системы международно-правовых гарантий является принятие государствами обязательств через подписание и ратификацию соответствующих международно-правовых актов. Государства свободны в выборе международных договоров. Их желание или нежелание подписать или присоединиться к международным договорам или конвенциям зависит от многих факторов, в том числе и от экономического положения, и от политической воли руководителя государства. Однако, взяв на себя международные договорные обязательства, государства должны их добросовестно выполнять в соответствии с основополагающим началом всех правовых систем - принципом pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). Этот общепризнанный принцип международного права является одновременно и основным условием действенности всего международного механизма обеспечения соблюдения государствами своих обязательств в области социальных прав.

Как справедливо отмечает В.В. Гаврилов, действенность международных правовых норм во многом зависит от эффективности международного контрольного механизма за их осуществлением. Выступая в качестве средства обеспечения исполнения международных норм, контроль заключается в действиях субъектов международного права по установлению фактического положения и его оценки с точки зрения соответствия нормативным предписаниям, разрабатываемым на международном уровне.

Центральное место в системе международных форм и средств контроля занимает ООН. Ее функции и полномочия весьма разнообразны. ООН организует и проводит исследования, составляет доклады, представляет государствам рекомендации, выносит решения, готовит проекты конвенций и созывает международные конференции для принятия разработанных нормативно-правовых актов. Нормативные правовые акты ООН сформулировали пакет основных прав человека, в том числе и социальных, которые должны содержаться в законодательстве любого государства, претендующего на статус цивилизованного.

Акты ООН отличаются по юридической силе. Всеобщая декларация прав человека одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. в виде резолюции, это в большей мере программный политический документ, однако его авторитет достаточно велик, потому что это первый международный документ, который стал результатом осмысления человечеством последствий Второй мировой войны.

Во Всеобщей декларации прав человека выделен и сформулирован пакет основных неотъемлемых и неотчуждаемых трудовых прав человека: 1) право на труд; 2) право на свободный выбор работы; 3) право на защиту от безработицы; 4) право на справедливые и благоприятные условия труда; 5) право на равную плату за равный труд без какого-либо дискриминации; 6) право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи и дополняемое при необходимости другими средствами социального обеспечения; 7) право создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты своих интересов; 8) право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего времени и на оплачиваемый периодический отпуск, а также прав в сфере социального обеспечения: 1) право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи; 2) право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства; наступления старости или иного случая утраты средств, к существованию по независящим от него обстоятельствам; 3) право на особое попечение и помощь матерям и младенцам; 4) право детей на социальную защиту; 5) право на образование.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах одобрен Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г. По своей юридической природе это многосторонний международный договор, ратифицированный большинством государств-членов ООН, в том числе и СССР. Он обязателен для Российской Федерации как правоприемницы Советского Союза.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах в восьми статьях (6-13) закреплен перечень основных социальных прав каждого человека, которые сформулированы подробнее, чем в Декларации, круг этих прав шире и, кроме того, в Пакте (в отличие от Декларации) содержаться конкретные обязательства государств, ратифицировавших Пакт, по претворению в жизнь содержащихся в них положений.

Наиболее полно право каждого человека на труд раскрыто в ст. 6 Пакта, которая гласит:

« 1. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право на труд, которое включает право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который он свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права.

2. Меры, которые должны быть приняты участвующими в настоящем Пакте государствами в целях полного осуществления этого права, включают программы профессионально-технического обучения и подготовки, пути и методы достижения неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной профессиональной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономические свободы человека.

Анализ вышеназванных пунктов 1 и 2 ст. 6 Пакта, показывает, что основным условием реализации этого права является:

- обязанность государства предпринимать надлежащие правовые (законодательные, административные и судебные), экономические и психологические шаги к полному обеспечению этого права;

- обязанность государства предоставить каждому человеку возможность зарабатывать себе на жизнь своим трудом;

- обязанность государства предоставить каждому человеку возможность свободно выбирать вид труда или свободно на него соглашаться;

- обязанность государства обеспечить в целях осуществления этого права реализацию программ профессионально-технического обучения, социально-экономического развития и полной производительной занятости. Конкретизация важнейших аспектов права на труд продолжилась в рамках Международной Организации Труда. В 1964г. на Генеральной Конференции МОТ была принята Конвенция № 122 «О политике в области занятости», участницей которой является и Россия, оказала влияние на развитие внутригосударственного планирования в социальной области. Учет потребностей населения в сфере занятости, создание и расширение новых рабочих мест стали включаться в качестве приоритетных задач в планы развития экономики страны. Однако эта Конвенция, как и другие документы МОТ, не упомянула ни слова об основном правовом условии обеспечения всеобщей занятости - о праве на труд. По этому поводу Э.М. Аметистов писал, что «создавалась парадоксальная ситуация, когда МОТ, главный международный форум, созданный для обсуждения социальных проблем трудящихся и содействия их разрешению, обошел вниманием наиболее важную юридическую гарантию достижения всеобщей занятости - обеспечение права на труд». В результате длительной борьбы и компромиссов в 1984 г. МОТ была принята Рекомендация №169 «Политика в области занятости (дополнительные положения)», в которой деятельность государств по содействию занятости населения была названа средством обеспечения права на труд. В этой рекомендации государствам указаны наиболее эффективные средства повышения уровня занятости, а также основные принципы политики в области занятости населения: недопущение какой-либо дискриминации в получении занятости и условиях труда; содействие приспособлению работников к структурным и технологическим изменениям путем повышения квалификации и переквалификации; использование развития техники не для сокращения, а для расширения занятости, содействие улучшению условий труда, сокращению рабочего времени и т.д.

Думается, что именно в вопросе о праве на труд наиболее отчетливо проявляется степень «социальности» государства, «проявления им своей изначальной и основной функции - служить людям, создавать условия для их безопасной и благополучной жизни, созидательного труда и полноценного отдыха».

Для того, чтобы самореализоваться, удовлетворять свои естественные потребности, человек как биологическое существо и как социальная личность должен выполнять определенную интеллектуальную и физическую работу для создания материальных и нематериальных благ, которые нужны для удовлетворения разнообразных потребностей его самого и общества. Поэтому труд есть социальное право, социальная необходимость и социальная обязанность человека, как члена общества. Именно поэтому международные нормативные акты так настойчиво и подробно регламентируют обязанность государств по созданию внутригосударственного механизма реализации этого права человека. В социальном государстве должны быть созданы условия для его реализации.

ООН осуществляет конкретные функции контроля, за осуществлением государствами обязательств, взятых соответствующими международными документами. Главная роль в этом вопросе принадлежит Генеральной Ассамблее. Согласно ст. 13 Устава ООН, Генеральная Ассамблея организует исследования и дает рекомендации по вопросам осуществления взятых на себя обязательств государствами-членами.

Наряду с Ассамблеей ответственность за выполнение функций ООН в области контроля, за созданием государствами условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека несет Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС). ЭКОСОС проводит исследования о положении в отдельных странах и регионах мира, составляет на их основе доклады и после обсуждения делает соответствующие рекомендации государствам в целях поощрения уважения и соблюдения прав человека и основных свобод, подготавливает проекты международных конвенций, созывает международные конференции (ст. 62 Устава), координирует работу органов ООН с ее специализированными учреждениями.

Напрашивается естественный вопрос, почему правам «второго поколения» международные организации придают такое значение? Потому что, человек не может пользоваться свободой, если не живет в достоинстве - то есть, хотя бы в минимальном социальном достатке. В конструкции «права человека» вторая часть - «человек» выпадает, если он голоден, нищ, болен, не имеет жилища, не образован и не может реализовать себя через свободный труд. Отсюда проистекает много раз проговоренная неделимость, взаимосвязанность и взаимозависимость двух категорий прав.

Основной рабочий орган ЭКОСОС - Центр по правам человека, который находится в Женеве. Его главными функциями являются:

- организация контроля в отдельных странах и регионах по выполнению взятых государствами обязательств и подготовка к этому вопросу докладов;

- консультативное обслуживание государств в области прав человека;

- координация связи с другими организациями.

Среди органов, непосредственно занимающихся в ООН вопросами создания государством условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, выделяется Комиссия по правам человека, созданная ЭКОСОС, делегировавшим ей свои полномочия в этой области. Действуя под руководством ЭКОСОС, она рассматривает любые гуманитарные вопросы, занимается всеми проблемами, касающимися создания условий достойной жизни человека.

Комиссия имеет следующие полномочия:

- оказывает ЭКОСОС содействие в координации деятельности в рамках системы ООН;

- представляет на сессии ЭКОСОС свои предложения, рекомендации, доклады, проекты резолюций и решений;

- проводит свои заседания, на которых принимает самостоятельные резолюции и решения;

- учреждает рабочие группы, определяет экспертов для подготовки к обсуждению отдельных вопросов;

- назначает специального докладчика или своего представителя для изучения положения в том или ином государстве (докладчик выезжает на место нарушения, проводит расследование, налаживает диалог с государственными структурами, представляет Комиссии свои предложения и рекомендации).

В соответствии с международными конвенциями создаются и работают специальные, так называемые, конвенционные органы ООН - комитеты. В их число входят: Комитет по правам человека (Международный пакт о гражданских и политических правах); Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах); Комитет по правам ребенка (Конвенция о правах ребенка). Все комитеты принимают и изучают только письменную информацию, а их решения, носящие исключительно рекомендательный характер, действуют только в отношении тех государств, которые признали их компетенцию.

Общими для всех комитетов направлениями работы является получение и обсуждение докладов от государств-участников пактов и конвенций о принимаемых мерах по созданию условий для реализации прав и свобод; препровождение своих замечаний государствам по их докладам; принятие и рассмотрение сообщений государств о невыполнении каким-либо другим государством его обязательств по Конвенции или Пакту и дача ему рекомендации.

Но основным специализированным органом контроля в области защиты социальных прав человека является Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, утвержденный в 1985г. резолюцией ЭКОСОС.

Этот комитет оказывает содействие ЭКОСОС как его консультативный орган. Для этого он: 1) получает от государств-участников пакта каждые 5 лет обязательные доклады по соблюдению положений Пакта; 2) обсуждает доклады государств-участников, анализирует условия и причины, препятствующие реализации предусмотренных Пактом прав, делает замечания и дает рекомендации, включая те, которые касаются выполнения всех положений Пакта; 3) создает редакционные группы для обобщения получаемой информации, подготовки предварительных текстов документов; 4) назначает докладчиков для подготовки докладов и предложений; 5) запрашивает необходимую информацию по конкретным вопросам; 6) осуществляет сбор, хранение и использование различных документов; 7) организует семинары с обзором своей работы в области прав человека; 8) рассматривает обращение государств, международных организаций о нарушении прав человека;,9) рассматривает коллективные и индивидуальные петиции и жалобы.

Общей функцией всех вышеназванных органов ООН является контроль деятельности государств по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Роль международного контроля как средства юридической гарантии социального государства постоянно возрастает, однако, работа органов ООН в этой сфере все же малоэффективна. В числе причин, влияющих на эффективность работы ООН можно указать следующие: сессионный характер деятельности; отсутствие достаточных полномочий для принятия результативных решений, так как главное средство работы - это диалог; длительный, а иногда и бесконечный поиск компромисса; возражение многих государств, против усиления контрольных функций международных организаций в целом и ООН в частности.

Многие государства (в том числе и Россия) не своевременно присылают доклады и ответы на запросы о дополнительной информации, формально подходят к изложению фактов по реализации своих обязательств, что также влияет на аналитическую работу ООН и Комитетов. Примером может служить Альтернативный доклад российских неправительственных организаций «О соблюдении Российской Федерацией Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах», в котором приводятся примеры из Четвертого периодического доклада в Комитете ООН по экономическим, социальным и культурным правам Правительства Российской Федерации о. соблюдении Пакта и выводов ряда ведущих неправительственных организаций (Фонда «За гражданское общество», Центра развития демократии и прав человека, Независимого института социальной политики, Московской Хельсинской группы, Центра мониторинга и статистики образования, Фонда «Институт экономики города и др.»). Этот доклад дал некоторые ориентиры для общей оценки социально-экономической политики России. В частности, в этом докладе обращается внимание на то, что «в принципе, политику государства можно охарактеризовать как направленную не на реальное улучшение условий труда на предприятиях, а на установление различных защищающих работника мер социального и экономического характера: дополнительных отпусков, в связи с вредными условиями труда, установление надбавок и компенсаций к заработной плате, сокращение рабочего дня и недели, предоставление лечебно-профилактического питания и др.». В сфере занятости «политику государства можно охарактеризовать как весьма пассивную, направленную на борьбу уже с последствиями безработицы, а не на ее предупреждение. Закон «О занятости» регулирует по большей части порядок выплаты пособий по безработице, а не содействие занятости». Также авторы доклада отмечают тот факт, что за последнее время снижено финансирование профессионального обучения в расчете на одного безработного. Фактически речь идет о финансировании Программ профессионального обучения безработных граждан, по остаточному принципу. Что касается выполнения положений ст. 7 Пакта, то в докладе обращается внимание на то, что состав потребительской корзины, используемый для расчета прожиточного минимума в РФ, не обеспечивает достойного уровня жизни. По заказу одного из отраслевых профсоюзов России был проведен научно обоснованный расчет минимального потребительского бюджета рабочего (на примере основной (базовой) профессии в отрасли) для расчета минимальной заработной платы в отрасли. В августе 2000 года величина минимального потребительского бюджета работника по этому расчету составила 4836 рублей. В это же время прожиточный минимум трудоспособного мужчины в этом регионе был установлен в размере 1484 рубля.

Однако даже официальный прожиточный уровень - не более чем ориентир при определении минимального размера оплаты труда. Соотношение между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума на очередной финансовый год устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Минимальный размер оплаты труда в 2003 году был в 4-6 раз ниже прожиточного минимума.

Законопроекты, внесенные Правительством РФ в Государственную Думу, которые до сих пор не приняты, предполагали установление минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума не ранее 2010 года.

Независимые эксперты также отметили, что надзор и контроль, за соблюдением норм по охране труда работодателями осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы и инспекции, формально не зависящие от администрации предприятий. Однако существующий механизм контроля доказал свою неэффективность, так как органы Федеральной инспекции труда, как правило, проводят только документальные проверки, причем по тем документам, которые им предоставляют работодатели. Из всех возможных форм реагирования на нарушения законодательства об охране труда государственные инспекторы труда предпочитают предписания об устранении нарушений в адрес работодателей и наложение штрафов. Причем предписания, как правило, игнорируются, а размеры штрафов слишком малы, чтобы стимулировать соблюдение требований охраны труда. Помимо этого низкий уровень заработной платы государственных инспекторов также позволяет сомневаться в действительной их независимости от работодателей.

В результате рассмотрения таких докладов на Комитете, принимаются различные решения, рекомендации, замечания органами ООН. Но они государствами не выполняются должным образом. Более того, контроль, за их исполнением очень слабый, а порой вообще нет никакого. Однако данная система органов - это то, что удалось государствам создать в настоящий момент.

Важную роль в международном контрольном механизме стали играть международные суды. Особенно эффективно работает Европейский суд по правам человека, который призван рассматривать дела о толковании и применении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. в целях обеспечения выполнения государствами-участниками вытекающих из нее обязательств. Суд осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе поданных на его имя жалоб отдельных физических лиц или неправительственных организаций на нарушение государством прав человека, закрепленных в конкретной норме конкретной статьи Конвенции. Жалоба на нарушение Конвенции может быть подана также и самим государством-участником Конвенции на другое государство-участника.

Таким образом, на международном уровне установлен международно-правовой контроль, который является одной из юридических гарантий социального государства и он выражается в:

1. Рассмотрении периодических докладов государств;

2. Рассмотрении споров о толковании и осуществлении конкретных соглашений;

3. Рассмотрении индивидуальных и коллективных петиций административными или конвенционными органами;

4. Рассмотрение жалоб международными судебными органами.

Очевидно, что международное сообщество уже выработало и использует определенный механизм функционирования международных контрольных и судебных органов, призванный содействовать осуществлению государством принятых на себя обязательств по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что, безусловно, способствует поднятию авторитета государственной власти. Что касается российского государства, то международные юридические гарантии способствуют тому, чтобы элементы Европейской модели социального государства были восприняты и способствовали развитию и совершенствованию российского социального государства.

Автор: Баиева Н. А.