Юридическое понятие экологической безопасности современной России
Экологическая безопасность России - иерархическое, многофункциональное социально-правовое явление, а его обеспечение - динамичный и порой весьма дорогостоящий вид юридически значимой деятельности.
Само понятие «экологическая безопасность» является синтезирующим, и сквозь призму экологизации находит отражение не только в экологическом законодательстве, но и в других правовых общностях.
В теоретическом плане вопросы экологической безопасности рассматривались, начиная с 80-х годов прошлого века такими экологами-юристами, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильева, В.П. Виноградов, А.К. Голиченков, В.Д. Ермаков, Б.В. Ерофеев, Э.Н. Жевлаков, ТВ. Злотникова, В.В. Петров, А.А. Тер-Акопов и др.
Проблема экологической безопасности обсуждалась на научно-практических семинарах, конференциях, проводимых ведомственными организациями и Российской академией наук; в 90-е годы выполнялась комплексная федеральная программа «Экологическая безопасность России»; достаточно обстоятельный анализ проблем проводился Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, Министерством природных ресурсов России и другими ведомствами.
Развивались работы по созданию систем экологической безопасности, и в ряде регионов решались конкретные задачи обеспечения экологической безопасности.
Однако проблемы обеспечения экологической безопасности до настоящего времени трактуются и понимаются неоднозначно, отсутствует общепризнанная терминология в этой области. Отмеченное обстоятельство характерно не только применительно к экологической безопасности, но и в целом для современной эколого-правовой доктрины и действующего законодательства. Профессор А.К. Голиченков обращает внимание на отсутствие единства в понимании ключевых терминов «охрана природы», «охрана окружающей природной среды», «обеспечение экологической безопасности», «обеспечение рационального природопользования» и т.д.
Для выработки адекватного реалиям российского бытия, одновременно «жизнеспособного» в теоретическом и практическом планах понятия «экологическая безопасность», требуется рассмотреть ряд существенных признаков искомого явления, четко определить предмет, к которому применяется исследуемый феномен, преодолеть некоторые устоявшиеся противоречия и неточности мировоззренческого характера.
Первое. Экологическая безопасность - вид национальной безопасности России. При всей очевидности данного тезиса, между данными категориями имеется существенное различие. Речь идет о критериях оценки реальности угрозы.
В отношении национальной безопасности следует отметить, что здесь нередки политические спекуляции данным феноменом. Как правило, псевдоугрозы национальной безопасности обнаруживаются в угоду политическим мотивам.
Применительно к экологической безопасности угрозы всегда реальны. Именно судя по реальности угроз экологической безопасности можно сделать вывод о том, что современное состояние экологической сферы России может быть охарактеризовано как критическое.
В отечественных СМИ приводятся шокирующие цифры об угрозах экологической безопасности России, о громадном ущербе, наносимом экологии государства.
Седьмая часть территории России (с населением в 50 млн. россиян, или трети всего населения страны) находится в неудовлетворительном экологическом состоянии. Крайне неблагоприятная ситуация отмечается в Самаре, Волгограде, Нижнем Новгороде, Москве и Московской области, Санкт-Петербурге, Архангельске, Астрахани, Норильске, Новокузнецке, Кемерово, Красноярске. В федеральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных компонентов Волжского бассейна на период до 2010 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998 года, отмечалось: «Природная среда (Волжского) региона подошла к рубежу необратимых изменений. Загрязнение окружающей среды в пределах Волжского бассейна в 3-5 раз превышает средние показатели Российской Федерации».
Статистика свидетельствует: выбросы в РФ загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников постепенно возрастают, и превысили предыдущие показатели 2001 года на 101,6 %, а от автотранспорта - на 109,1%. При общем снижении в 2001 году (по сравнению с 2000 годом) сброса загрязненных сточных вод в водные объекты страны на 2, 6% наблюдается рост объема сбрасываемых без очистки или недостаточно очищенных сточных вод на территории тридцати четырех субъектов РФ. На начало 2003 года в результате хозяйственной деятельности более чем на треть увеличилась общая площадь нарушенных земель в Томской области; в Республике Саха (Якутия), в Ханты-Мансийском автономном округе - на 13%, Республике Татарстан - на 9%. В 2001 году в организациях промышленности образовалось 130 млн. тонн токсичных отходов, что на 9,2 % больше, чем в 2000 году. Более половины (55%) из которых образовалась на территории Кемеровской области, Краснодарского края, Челябинской, Вологодской и Волгоградской областей. В общей сложности в 2000 году образовалось 131,1 тыс. тонн токсичных отходов (1994 г. - 75,1 тыс. т., 1999 г. - 108,1 тыс. т.); обезврежено в 2000 году - 2,6 тыс. тонн, тогда как в 1994 - 6,8, а в 1999 г. - 3,2 тыс. тонн.
Растут факты незаконного уничтожения и порчи леса, его самовольной рубки. Только в 1999 году в лесах Федеральной службы лесного хозяйства России незаконно вырублено 620 тысяч кубометров; причиненный ущерб превысил 280 миллионов рублей. В этом же году зарегистрировано 260 случаев сброса в леса сточных вод, промышленных отходов и химических веществ. Ежегодно в России возникает до 30 тысяч лесных пожаров, причем 81% из них по вине человека. По экспертным данным, в одном только 1998 году лесорубы-браконьеры украли у государства 9 750 вагонов древесины.
Таким образом, нарушение экологического баланса между природой и человеком создает реальную угрозу существования общества.
В экологическом законодательстве сформулировано множество требований экологической безопасности, например требования к проектированию, строительству, эксплуатации предприятий; требования при использовании химических веществ; требования к продукции, технике и т.п.
Анализ экологических требований позволяет сделать вывод: все они в той или иной мере сводятся к обязанности соблюдения и исполнения при осуществлении любых видов хозяйственной или иной деятельности нормативов качества окружающей среды, сформулированных в ст. 19-33 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Второе. Экологическая безопасность - особое социально-правовое явление. Вместе с тем, его дефинитивный статус остается неопределенным, что делает затруднительной его правовую оценку, решение вопросов, связанных с регулированием соответствующих отношений и вопросов юридической ответственности.
Понятие экологической безопасности употребляется во многих законодательных актах, активно используется в политических, экономических, правовых и научных дискуссиях, что указывает на важность отражаемых этим понятием явлений.
Между тем единого законодательного, однозначного научного определения этого явления не существует. Подобная неопределенность затрудняет анализ сущности и социально-правового статуса самого явления экологической безопасности, не позволяет выделить ее из системы родственных отношений природопользования, охраны окружающей природной среды, безопасности и др.
В действительности специфичные явления и процессы, содержание которых должно быть обозначено особым термином «экологическая безопасность», существуют, они органически связаны с явлениями и процессами природопользования и охраны природной среды, вытекают частично из них, но не совпадают с ними. Уже на понятийном уровне, очевидно, что речь идет о «стыковом», пограничном между экологией и безопасностью явлении, не объясняемом в полной мере ни экологией, ни безопасностью, но для объяснения, которого требуется синтез знаний и того, и другого.
Третье. С позиции гносеологического генезиса экология возникла как область знания о взаимоотношении организмов с окружающей их средой; она раскрывала общие, вначале преимущественно биологические закономерности жизнедеятельности и развития организмов под воздействием изменений, происходящих в окружающей среде, в т.ч. таких изменений, которые генерированы самими этими организмами.
В дальнейшем из общей экологии выделилась экология социальная, которая вычленила из организмов человеческое общество и изучает его взаимодействие с природной средой. В сфере социальной экологии с необходимостью формируется экологическое право, которое решает задачи регулирования общественных отношений, возникающих по поводу пользования обществом объектами природной среды. Создается законодательство, которое закрепляет порядок рационального природопользования и осуществляет охрану природной среды.
Углубленное изучение процессов взаимодействия социума с природой привело к пониманию исключительной роли в них отдельного человека, индивида. Появилась необходимость исследовать отношение к природе не только общества, но и человека как некоторого относительно самостоятельного организменного образования. Это то первичное отношение, на котором строится социальная экология и экология в целом. Возникла сфера знаний, именуемая экологией человека.
Сущность созданной таким образом экологической науки состояла в том, чтобы на различных уровнях (организм - социальная общность - человеческий индивид) отследить отрицательные изменения, происходящие в природе, и принять меры по их минимизации, поскольку полное исключение невозможно. Так или иначе, задача сводилась главным образом к защите природы. Хотя очевидно, что при этом реализовывалась и презумпция социального, в т.ч. человеческого блага, тем не менее, это благо рассматривалось в системе только интересов природохозяйственной деятельности.
Экологическая безопасность как правовая и научная категория появилась в связи с потребностью исследовать процессы воздействия природной среды на безопасность человека, общества и государства, обусловленной появлением на статистически обнаруживаемом уровне фактов, свидетельствующих о превращении объектов природы в источник социальных угроз.
Четвертое. В концептуальном смысле экологическая безопасность интегрирует в себе как вопросы защиты природы, так вопросы защиты человека и социума в целом от опасного действия природных факторов.
Экологическая безопасность как теория имеет своим объектом безопасность человека, общества и государства, а предметом - связь этой безопасности с изменениями, происходящими в окружающей природной среде.
Пятое. Экологическая безопасность не имеет уровней безопасности. В данном случае речь не идет об уровнях территориального распространения опасности, например, локальном или глобальном. Речь идет о признании отсутствия каких-либо допустимых параметров опасности.
С позиции онтологии термин «экологическая безопасность» означает исключение опасности, исходящей от природной среды для отдельного человека, общества и государства. Именно возникновение таких опасностей и вызвало к жизни феномен экологической безопасности.
В этой связи следует согласиться с точкой зрения, что «безопасность не может быть низкой или высокой, - она либо есть, либо ее нет. Другой вопрос - какова полнота, насыщенность («плотность») юридического обеспечения экономической безопасности, скажем, по отраслям права. В этом случае оценке подвергается не безопасность, а система ее правового обеспечения». В рамках указанного понимания безопасности следует признать совершенно правильным утверждение о том, что безопасность либо есть, либо ее нет. Объект может находиться в опасном или в безопасном состоянии. Отрицание безопасности означает признание опасности. Небезопасное - это опасное. Идея уровней, степени развития явления, обозначаемого логически отрицательным понятием, несостоятельна, поскольку его содержание исчерпывается указанием на отсутствие признака, а степени отсутствия быть не может.
Шестое. Экологическая безопасность имеет системный характер проявления. Обусловлено это тем, что экологическая опасность, как правило, возникает и проявляется в системе других опасных факторов: социальных, экономических, технологических, организационно-хозяйственных и т.п.
Проблема экологической безопасности возникла одновременно с такими видами безопасности, как экономическая, технологическая, химическая, радиационная и т.д.
Средства защиты человека (общества, государства) имеют единую линию, обусловленную определенными фундаментальными социально-экономическими преобразованиями. Не может быть экологического кризиса при отсутствии кризиса экономического, поскольку негативные экологические тенденции всегда обнаруживаются и могут быть вовремя пресечены при наличии материальных возможностей и политической воли. Экологически опасные ситуации не могут возникнуть при обеспеченности радиационной, химической, технологической и иной безопасности. Таким образом, система опасностей действует комплексно, во взаимосвязи, из чего следует важный для правового регулирования вывод о необходимости комплексного подхода к организации противодействующих опасностям мероприятий. Нельзя бороться с экологическими или иными опасностями, вкладывая силы и средства преимущественно в одну (экологическую или техническую) сферу. Необходимо параллельное решение проблем безопасности во многих направлениях.
Экологические источники опасности оказывают отрицательное влияние на безопасность человека в системе многих факторов; выделение доли экологического воздействия в общей системе отрицательных сил, действующих на человека, требует сложного факторного анализа.
Следует обратить внимание при оценке опасности экологических факторов на соотношение экологической опасности с более опасными глобальными процессами, происходящими в обществе. К этим процессам следует отнести те, которые указывают на снижение ценности человеческой жизни.
Недостаточность природных ресурсов ведет к развитию биотехнологии, в частности росту производства трансгенных продуктов питания, в основе которых лежат генные изменения, действие которых на организм человека непредсказуемо.
Те же экологические факторы ведут к опасной интенсификации жизнедеятельности людей, использованию ими новых видов пищи, расширению ареала проживания, в т.ч. за счет опасных территорий.
Седьмое. Экологическая безопасность напрямую зависит от правильного выбора объекта защиты. По мнению Б.В. Ерофеева, индивидуализация природных объектов позволяет рассматривать их не только как природные (материальные) объекты, но и как юридические объекты, для которых характерны нормы и правила их эксплуатации, охраны, оборота, представляющие собой по существу законность и правопорядок в экологических правоотношениях.
Промышленно-хозяйственная и иные виды деятельности реализуются в процессе взаимодействия общества и природы в формах: природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены, неспособность общества организовать природопользование, исключающее негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению проблемы ее охраны. В свою очередь неэффективность охраны приводит к проблеме обеспечения экологической безопасности.
В соответствии с Законом «О безопасности» от 5 марта 1992 года безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (ст. 1). Определением устанавливаются основные объекты безопасности - личность, общество и государство. Подчеркнем то обстоятельство, что безопасность (как состояние защищенности от угроз) - это свойство, качество объекта безопасности (объекта защиты). Угрозы жизненно важным интересам защищаемых объектов могут быть техногенного и природного происхождения.
Весь спектр объектов безопасности может быть определен исходя из анализа перечня объектов безопасности (ст. 1 Закона «О безопасности»), перечней объектов охраны окружающей природной среды (ст. 4 Закона «Об охране окружающей природной среды»; ст. 2 Рекомендательного законодательного акта Ассамблеи стран СНГ), предназначения Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «Об обороне») объектов защиты (преамбула к Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности»; ст. 1 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»; Федеральных законов «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений», «Об охране атмосферного воздуха», Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ).
Одним из важнейших объектов безопасности является предприятие. Именно предприятие в условиях рыночной экономики и проведения правовой реформы в России становится центром сосредоточения первоочередных проблем, в том числе в экологической сфере. Другим важнейшим объектом безопасности являются природные объекты, пользование которыми осуществляет предприятие в процессе своей основной деятельности.
Объекты, которые защищаются от угроз техногенного характера и от экологических угроз, образуют четко выраженную иерархию: личность (гражданин); предприятие; природный объект; муниципальное образование (или особо охраняемая природная территория); субъекты Российской федерации; два и более субъекта Российской Федерации; Россия; Россия и сопредельные с Россией государства.
В зависимости от объекта экологической безопасности различаются виды безопасности: индивидуальная, локальная, местная, территориальная, региональная, национальная, межгосударственная (глобальная, планетарная).
Восьмое. Категория «экологическая безопасность» имеет широкое распространение в законодательном массиве. Она закреплена Конституцией РФ (ст. 72), международными актами, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 18), Законом «О безопасности» (ст. 13), Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ, классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 года №511, иными нормативными правовыми актами.
Рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 29 декабря 1992 года и одобренный Государственной Думой РФ (постановление от 20 апреля 1994 года № 96-1 ГД), определяет экологическую безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф (ст. 1). Близкое к данному определение экологической безопасности закреплено проектом Конвенции об экологической безопасности. Инициативой его подготовки выступила Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ; проект одобрен решением 9 сессии Межгосударственного экологического совета от 1 декабря 1998 года № 19 (г. Тбилиси), которым рекомендована его дальнейшая разработка.
В Федеральном Законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года №7- ФЗ устранен пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2061-1 «Об охране окружающей природной среды» не было четкого определения понятия экологической безопасности.
Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие «экологическая безопасность», Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие «экологическая безопасность» оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды. Об этом, в частности, свидетельствует сложная судьба федерального закона «Об экологической безопасности», который находился в разработке с 1993 года и после принятия его Государственной Думой в 1996 году не был одобрен Советом Федерации.
Вместе с тем, хотя новый Закон «Об охране окружающей среды» определяет (с отмеченным недостатком) понятие «экологическая безопасность», в науке экологического права нет единого мнения относительно определения и содержания этого понятия.
Так, О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как «систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира». Он предлагает «создать новую, никогда прежде не существовавшую систему отношений, при которой каждый их участник сознательно и в силу воспитанной привычки заботится о сохранении окружающей природной среды, о поддержании ее и благоприятном состоянии в соответствии с известными экологическими требованиями, базирующимися на знаниях объективных законов материального мира».
Очевидным недостатком этого определения является то, что единственной целью экологической безопасности автор называет устранение угрозы массовой гибели людей в результате неблагоприятного антропогенного изменения состояния природы. Такой подход не позволяет обществу надлежащим образом реагировать на экологические угрозы еще до достижения ими уровня, вызывающего массовую гибель людей.
На наш взгляд, «экологическая безопасность» означает закрепление в правовых институтах такой системы отношений по поводу окружающей среды, которая способна служить основой нормального, стабильного существования общества и создания условий, при которых состояние всех элементов окружающей среды не представляет опасности для жизни и здоровья человека.
Такое понимание экологической безопасности ближе всего к позиции В.В. Петрова, который считал, что экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего, прав на чистую, благоприятную для жизни окружающую природную среду.
К окружающей человека среде В.В. Петров относил города и другие населенные пункты; промышленные, агропромышленные, сельскохозяйственные зоны; зеленые, пригородные, лесопарковые зоны вокруг городов и промышленных центров; курорты; зоны активного отдыха. Окружающая среда характеризуется преобладанием видоизмененных (модифицированных) и преобразованных (трансформированных) человеком экологических систем.
Следует отметить, что на современном этапе развития общества экологическая безопасность личности, общества и государства в равной степени зависит от охраны окружающей человека среды и от того, насколько рационально, экономно нынешние и будущие поколения людей смогут использовать природные ресурсы для удовлетворения своих возрастающих потребностей.
В статье 1 проекта Конвенции об экологической безопасности, один из авторов которой Т.В. Злотникова, дано такое определение экологической безопасности как: «.состояния защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий».
В приведенном определении неоправданно расширен круг угроз экологической безопасности за счет включения антропогенных и природных воздействий.
Загрязнения, аварии и катастрофы, причиняющие вред окружающей среде, человеку, имуществу, народному хозяйству, - явления техногенного происхождения, случающиеся по вине людей. В плане обеспечения экологической безопасности нельзя допускать загрязнения, аварии и катастрофы; их можно и необходимо предотвращать, а не бороться с их последствиями для человека и окружающей среды.
Стихийные же бедствия не зависят от воли людей, и человечество еще не научилось их предотвращать. Непредсказуемость стихии (землетрясения, оползни, селевые потоки, извержения вулканов, ливни, грозы, разливы рек, морские приливы, цунами) все чаще поддаются прогнозу, но пока речь может идти не о их предотвращении, а лишь о ликвидации их последствий, о компенсационных и предупредительных мерах.
По мнению А.С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами.
С таким определением нельзя полностью согласиться, ведь автор сводит круг угроз экологической безопасности только к источникам вредоносного воздействия, расположенным за пределами государства.
А.А. Тер-Акопов, Г.П. Серов обратили внимание на то, что категорию «экологическая безопасность» необходимо дополнить еще одной составляющей - состоянием защищенности от угрозы нехватки природных ресурсов (сырья, материалов) либо от угрозы несоответствия сырья, материалов установленным требованиям (например, поставка загрязненного песка для изготовления бетонных блоков и др.).
Закрепленная ст. 1 Закона норма в сочетании ее со ст. 42 Конституции РФ делает правомерным рассмотрение деятельности по обеспечению экологической безопасности как деятельности по защите экологических прав граждан. Именно такой точки зрения придерживается проф. М.М. Бринчук, понимая под обеспечением экологической безопасности деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благополучного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Сказанное, на наш взгляд, означает, что проф. М.М. Бринчук рассматривает взаимодействие общества и природы в одной форме - обеспечения экологической безопасности. Это положение является достаточно дискуссионным.
А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как «достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой».
Однако в этом определении отсутствует четкое указание видов воздействия на окружающую среду, которые могут привести к ухудшению здоровья человека. По мнению Г.П. Серова, «проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды».
Подход к определению места обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по поводу окружающей среды, при котором обеспечение экологической безопасности признается самостоятельным направлением практической деятельности, проводимой наряду с охраной окружающей среды и природопользованием, представляется не совсем удачным.
Более обоснованной следует признать точку зрения М.М. Бринчука. Анализируя проект закона «Об экологической безопасности» и проект Концепции экологической безопасности Российской Федерации, он не выявил в них правоотношений по обеспечению экологической безопасности, выходящие за рамки традиционных отношений по охране окружающей природной среды. Кроме того, как полагает М.М. Бринчук, отсутствуют правовые меры обеспечения экологической безопасности, отличные от мер по охране окружающей природной среды.
Основными инструментами обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды служат экологическое нормирование; оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический контроль; юридическая ответственность за экологические правонарушения.
По мнению М.М. Бринчука, в экологическом праве понятие «обеспечение экологической безопасности» выступает в разных качествах. Оно «может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности, но восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкое».
По нашему мнению, обеспечение экологической безопасности следует рассматривать в четырех аспектах:
- как составную часть охраны окружающей среды;
- как деятельность, осуществляемую параллельно с охраной среды и природопользованием;
- как деятельность, тождественную охране окружающей среды и природопользованию;
- как цель или принцип охраны окружающей среды и природопользования.
Девятое. Цель обеспечения экологической безопасности - достижение такого социального состояния, когда при минимуме условий каждый человек может реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду, являющееся условием реализации конституционных прав человека на жизнь и охрану здоровья.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» признает экологическую безопасность важнейшим видом безопасности наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной и определяет общие для всех видов безопасности понятия (ст. 1-3,13).
Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Десятое. Для определения понятия «экологическая безопасность» важно выяснить его соотношение с понятием «окружающая среда».
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет окружающую среду как совокупность компонентов природной среды, природных, природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Под компонентами природной среды понимается земля, недра, почвы, поверхностные и подземные поды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (ст. 1).
Окружающая среда в комплексе и ее отдельные элементы, интересы человека, связанные с окружающей средой, являются объектами, по поводу которых возникают общественные отношения, регулируемые экологическим правом. В научной и учебной литературе по экологическому праву в качестве его предмета угроз рассматриваются истощение природных ресурсов и ухудшение экологической ситуации в стране.
Таким образом, цели обеспечения экологической безопасности не тождественны целям охраны окружающей среды и природопользования (в том широком понимании, которое заложено в сформулированном М.М. Бринчуком определении благоприятной окружающей среды) и соотносятся как частное и целое.
Безусловно, биологическое разнообразие и эстетическое богатство окружающей среды имеют большое значение для человека, особенно для поддержания его психического здоровья. Однако статистические исследования показывают: для психического и физического здоровья россиян опаснее загрязнение и деградация окружающей среды, которые приводят к потере ею свойств, позволяющих выполнять функцию жизнеобеспечения.
Чтобы определить, какое место занимают отношения по обеспечению экологической безопасности среди отношений по охране окружающей среды и природопользованию, необходимо обратиться к Закону «О безопасности», в ст. 3 которого сформулировано понятие угрозы безопасности как совокупности условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Основываясь на этом положении, следует заключить, что угроза экологической безопасности должна создавать реальную или потенциальную опасность для существования личности, общества и государства.
Главная угроза для экологической безопасности современной России - хозяйственная или иная деятельность, служащая причиной изменения химических и биологических условий жизни человека и истощения окружающей среды.
Для нашей страны эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности; отсутствия или ограниченного использования ресурсосберегающих технологий; нарастания тенденции использования российской территории в качестве места захоронения опасных материалов и веществ, а также размещения на ней вредных производств.
По нашему мнению, именно опасность хозяйственной или иной деятельности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства служит критерием, определяющим место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию. Есть основание предположить: отношениями по обеспечению экологической безопасности являются общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на среду и представляющей опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.
Таким образом, если экологическое законодательство, состоящее из природоресурсных и природоохранных нормативно-правовых актов, а также экологизированных правовых норм, в целом регулирует отношения в сфере осуществления всех видов деятельности, связанных с влиянием на окружающую среду, то его составная часть - законодательство в области обеспечения экологической безопасности - регулирует отношения в сфере осуществления хозяйственной или иной деятельности, представляющих опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.
Одиннадцатое. Критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности, является экологический риск. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» под экологическим риском понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызнанного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера (ст. 1).
Экологический риск как качественная и количественная мера опасности предполагает наличие нескольких его видов. Так, ст. 7 Федерального чакона от 5 июля 1996 года № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» в зависимости от степени потенциальной опасности устанавливает четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека. К первому уровню относят риск, соответствующий работам, не представляющим опасности для здоровья человека, и сопоставимый с риском при работе с непатогенными микроорганизмами, а к четвертому - соответствующий работам, представляющим опасность для здоровья, сопоставимый с риском при работах с возбудителями особо опасных инфекций.
Международной комиссией по радиологической защите введены понятия риска чрезмерного, предельно допустимого и приемлемого.
Следует согласиться с мнением разработчиков Концепции экологической безопасности Российской Федерации, что для оценки приемлемости различных уровней экологического риска на первом этапе можно ограничиться рассмотрением риска лишь тех вредных последствий, которые, в конечном счете, приводят к смертельным исходам, поскольку для этого имеются достаточно надежные статистические данные.
Двенадцатое. Угрозами для экологической безопасности являются такие виды хозяйственной или иной деятельности, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду и могут привести к увеличению количества заболеваний и смертельных исходов среди населения, обусловленных состоянием окружающей среды, что в итоге представляет опасность для общества и государства.
В отличие от угрозы гибели от загрязнения окружающей среды, угроза гибели людей от истощения природных ресурсов (полезных ископаемых, водных, лесных, земельных и других ресурсов) на современном этапе развития общества менее вероятна. Однако эти две проблемы взаимосвязаны. Можно с уверенностью предположить, что в дальнейшем угроза гибели людей в результате полного истощения природных ресурсов станет не менее реальной, чем гибель от загрязнения. Это важно учитывать, обеспечивая экологическую безопасность.
Перечни видов и объектов хозяйственной или иной деятельности, представляющие собой угрозу экологической безопасности, закреплены в ст. 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в Федеральном законе от 21 июля 1997 года №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Основным условием осуществления хозяйственной или иной деятельности должно стать их соответствие правовым экологическим требованиям.
Если обобщить все многообразие понятийных конструкций «экологической безопасности», то можно выделить следующие основные подходы.
Первая позиция основывается на сущности экологической безопасности. Данный подход рассматривает экологическую безопасность в качестве определенного состояния, в частности, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, а также окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на них; положение при котором отсутствует угроза нанесения ущерба природной среде и здоровью населения.
Вторая позиция сводится к пониманию экологической безопасности в качестве системы мер, норм; суммы условий, что выражено в следующем определении экологической безопасности - это система мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек, как биологический вид, лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественно-физические и социальные потребности за счёт окружающего материального мира.
Третья позиция подходов фиксирует понимание экологической безопасности в качестве степени защищенности ее объекта (личность, государство, природа и т.п.). Подобная позиция нашла отражение, в частности, в таком определении экологической безопасности - это приемлемая на данном этапе социально-экономического развития степень защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства, мирового сообщества от последствий и угроз, которые обусловлены негативными изменениями (деградацией) окружающей среды, возникающими в результате антропогенного и природного воздействия на нее. Приемлемая степень защищенности означает максимально возможный уровень экобезопасности, который реально может быть обеспечен государством (обществом) на определенном этапе своего социально-экономического развития.
Необходимо подчеркнуть, что понятийный аппарат в сфере экологии разрабатывался рядом отечественных ученых в рамках теории безопасности, что можно расценивать как научную предпосылку законодательного определения понятия экологической безопасности.
Такой элемент понятия экологической безопасности, как защищенность человека от загрязненных природных объектов, не имеет юридического значения, так как антропогенная деятельность требует использования какого-либо природного ресурса (например, воды), и состояние экологической безопасности подвергается объективной и потенциальной угрозе даже не в связи с нарушением правил и норм того или иного технологического процесса.
Иными словами, техногенная угроза представляет собой динамическую систему причинно-следственных прямых и обратных связей, каждая из которых в определенной степени наделена свойством автогенерации, проявляющимся в том, что незначительная, на первый взгляд, причина может повлечь стохастически развивающиеся и трудно предсказуемые вредные последствия.
Очевидно, такая дифференциация понятийных категорий имеет сугубо теоретический характер, хотя в то же время она предоставляет возможность выделять систему мер обеспечения безопасности различного уровня, т.е. выделять меры обеспечения безопасности личности, меры обеспечения экологической и в целом общественной безопасности.
По существу, объектом охраны и защиты, экологических прав человека и гражданина является не только жизнь и здоровье человека, сохранение благоприятной для него окружающей природной среды, но и общественные интересы, т.е. интересы общества в сфере сохранения и создания благоприятных внешних и внутренних условий его (общества) функционирования в окружающей природной среде.
Итак, экологическая безопасность включает элементы личной и общественной безопасности, а саму экологическую или социально-экологическую безопасность можно рассматривать как часть общественной безопасности, являющейся частью национальной безопасности Российской Федерации.
Данная дефиниция понятия «экологическая безопасность» не имеет принципиальных расхождений с определенным в Законе Российской Федерации «О безопасности» понятием, которое законодателем трактуется как «состояние защищенности важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» и по своим признакам примыкает к сущности и содержанию понятия «общественная безопасность».
Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что понятия «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности» и «поддержание благоприятной окружающей среды» содержат много общего: все три понятия включают сохранение природной среды, защиту ее от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности усилиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций, иных юридических, а также физических лиц.
Обеспечение экологической безопасности достигается путем разработки, и реализации комплекса мер по противодействию (профилактике) совершению экологических правонарушений, посягающих на установленные административным, экологическим и иным законодательством экологические права граждан и порядок сохранности природных ресурсов и создающих потенциальную и реальную опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства в сфере экологии.
В результате проведенного анализа сформулируем определение искомого понятия. Экологическая безопасность - юридико- организационная защищенность личности, общества и государства, основанная на комплексе мер по прогнозированию, предотвращению либо компенсации наступления негативных экологических событий и явлений.
Автор: Русаков М.И.