22.12.2011 18754

Принципы правового обеспечения экологической безопасности

 

Принципы экологической безопасности образуют основу для создания национальной концепции экологической безопасности. Поэтому их исследование приобретает особое значение и актуальность.

Термин «принцип» буквально (от лат. principium) означает основу, первоначало, руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т.п.).

В юридической литературе принципы экологической безопасности не имеют должного доктринального обоснования. В основном речь ведется лишь об одном, едином «принципе экологической безопасности», но не о системе нескольких принципов. Таким образом, экологическая безопасность как многогранное и многофункциональное явление, базируется только на одной концептуальной основе.

Впервые принципы экологической безопасности нашли свое закрепление в рекомендательном законодательном акте «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» принятом Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ 29 декабря 1992 года, которые сформулированы в ст.4 указанного законодательного акта и определены как «общие принципы формирования национальной политики в области экологической безопасности». Всего принципов названо восемнадцать. Основными из них следует назвать следующие: приоритет безопасности для жизни и здоровья личности и общества в целом, общечеловеческих ценностей перед любыми другими сферами деятельности; суверенитет государства над природными ресурсами; непричинение ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции государства; согласование экологической политики государств; согласование законодательной политики государства в области обеспечения экологической безопасности.

Данные принципы сформировались под влиянием международного права окружающей среды или, точнее говорить, международного экологического права.

Вместе с тем, учитывая неповторимую особенность России в мировой экосистеме, в первую очередь, благодаря территориальным размерам, логично заключить, что принципы экологической безопасности России в сравнении с универсальными международными принципами обладают differentia specifika.

В своей монографии А.А. Тер-Акопов определяет, что «устранение экологических угроз возможно посредством реализации основополагающих идей безопасности, к которым относятся: 1) признание человека основной природной и социальной ценностью; создание единой системы безопасности, в том числе и экологической, ориентированной на человека; 2) построение коллективной экологической безопасности; 3) создание системной экологической безопасности; 4) равенство экологических прав граждан, неприемлемость выживания одних за счет других».

В аналогичном русле идет ход рассуждений В.И. Данилова-Данильяна, М.Ч. Залихванова, К.С. Лосева, которые рассуждают о принципах экологической безопасности в глобальном и локальном контекстах.

По нашему мнению, выше перечисленные принципы в большей степени можно отнести к принципам охраны окружающей среды в целом, по крайней мере, они от них производны, и принципам международного права окружающей среды.

Для выдвижения новой парадигмы формулировании принципов экологической безопасности Л. Кристоферсон предложил следующее понятие экологической безопасности: «Экологическая безопасность (environment securiti) может быть определена в рамках трех закономерностей: 1) устойчивое развитие и использование ресурсов; 2) охрана окружающей среды в традиционном узком смысле слова - поддержание чистоты воздуха, чистоты воды, незагрязненной почвы и т.д.; 3) минимизация риска, например, в связи с крупномасштабной индустриализацией и использованием технологий, которые могут быть очень опасными в случае инцидентов, как это бывает в ядерной и химической промышленности».

Следует заметить, что рассмотрение принципов экологической безопасности как системы давно и плодотворно осуществляется зарубежным правоведением. Немецкие ученые-юристы определяют эти принципы как «общие масштабы оценки» права и правоотношений. Тремя основными принципами экологического права Германии являются: принцип предусмотрительности, принцип причинения и принцип кооперации.

Основываясь на изложенном, в качестве рабочей гипотезы принципы экологической безопасности можно определить как основополагающие идеи, выражающие сущность и социальное назначение права экологической безопасности, отражающих его главные свойства и особенности.

Принципами экологической безопасности должны руководствоваться все участники общественных экологических отношений - органы законодательной, исполнительной, судебной власти, предприятия, общественные формирования, граждане. Соблюдение принципов экологической безопасности может служить юридическим индикатором правового социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

К принципам экологической безопасности современной России относятся:

- устойчивое развитие, предусматривающее равный подход к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признания невозможности общественного прогресса при деградации окружающей среды;

- превенция возникновения возможных экологических рисков, опасностей, неблагоприятных воздействий на окружающую среду и здоровье граждан;

- платность природопользования и возмещение гражданам и окружающей среде ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности;

- свободный доступ к экологической информации;

- правовое противодействие экологическому терроризму;

- участие всех заинтересованных субъектов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области обеспечения экологической безопасности.

Обратимся к более подробному анализу каждого из названных принципов.

Принцип устойчивого развития. Английский термин «sustainable» (поддерживающий, длительный, устойчивый, непрерывный) в словосочетании «sustainable development)), переведенном как «устойчивое развитие)), впервые появился в докладе «Всемирная стратегия охраны природы» (1980), представленном Международным союзом охраны природы и природных ресурсов. В этом докладе развитие определяется как «модификация биосферы и использование людских, финансовых, возобновляемых и не возобновляемых природных ресурсов для удовлетворения потребностей людей и улучшения «качества жизни»; для того чтобы развитие было устойчивым, следует учитывать не только его экономические аспекты, но и социальные, и экологические факторы а в долговременной перспективе, как и в кратковременной, необходимо просчитывать все преимущества и недостатки альтернативных вариантов». И далее отмечается, что «сохранение природы - это такое управление использованием человеком ресурсов биосферы, которое может принести иные устойчивые прибыли современному поколению, не подвергая при этом сомнению потенциальные возможности в удовлетворении потребностей будущих поколений».

В наивысшей степени внимание мирового сообщества было привлечено к понятию устойчивое развитие после публикации доклада «Наше общее будущее» (1987), подготовленного Комиссией ООН по окружающей среде и развитию («комиссия Брундтланд»). Именно ее выводы и составили теоретико-методологическую и концептуальную основу решений, принятых в рамках Рио-92, о необходимости для цивилизации выхода на уровень устойчивого развития.

В документах «комиссии Брундтланд», в материалах Рио-92 устойчивое развитие определяется как развитие, позволяющее на долговременной основе обеспечить стабильный экономический рост, не приводя к деградационным изменениям природной среды. При этом особо фиксируется то обстоятельство, что выход на уровень устойчивого развития позволяет рассчитывать на удовлетворение потребностей как современных, так и будущих поколений.

В развитие этого определения, не отвергая в целом тезиса о реальности ограничений ресурсно-природного потенциала биосферы, в докладе Римского клуба «Пределы роста» (1972), подчеркивается, что соответствующие «ограничения» носят не абсолютный, но относительный характер, так как являются функцией научно-технического и социально-экономического развития и зависят от способности биосферы преодолевать в той или иной степени последствия производственно-хозяйственной и социокультурной деятельности человечества.

На рубеже 80-90-х гг. прошлого столетия понятие «устойчивое развитие» приобрело широкую популярность. И ныне его активно используют в мировой научной и публицистической литературе. Термин часто звучит в выступлениях государственных и политических деятелей. Однако, несмотря на это, до сих пор не выработано его общепринятое определения.

Это связано с системной сложностью анализируемого феномена, интегральную суть которого затруднительно выразить терминологически определенно. Междисциплинарный характер феномена устойчивого развития предполагает и соответствующий подход. Не удивительно поэтому, что различные ученые и специалисты, государственные и политические деятели, акцентируя внимание на каком-либо его определенном аспекте, предлагают ту или иную его трактовку.

В зарубежной и отечественной литературе фиксируется несколько десятков соответствующих определений. Одни аналитики связывают феномен устойчивое развитие с изменением характера роста; другие - заостряют внимание на взаимоотношениях развитых и развивающихся стран; третьи -подчеркивают необходимость глобального управления мировыми процессами; в некоторых определениях акцент ставится на изменении качества жизни и др.

И если конкретные дефиниции феномена устойчивого развития носят взаимодополняющий характер и акцентируют внимание на различных тенденциях развития, то целевая установка данного феномена трактуется довольно однозначно. Большинство исследователей сходятся в том, что, говоря об устойчивом развитии, надо принимать во внимание весь спектр волнующих цивилизацию проблем, особенно социально-экологического характера, так как на современном этапе развития остро стоят вопросы биосферы. Обсуждается реальность выхода на такой уровень, когда мировые, региональные и национальные процессы оптимизируются, обеспечивая качественные и количественные характеристики бытия (экономические, социальные, экологические и др.) как нынешнего, так и будущих поколений.

Вполне очевидно, что в Российской Федерации устойчивое развитие как принцип экологической безопасности получил свои начальные «корни» под воздействием международного права окружающей среды.

Указом Президента РФ от 04.02.1994 №236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» определены основные направления обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в условиях рыночных отношений.

В целях обеспечения экологически безопасного устойчивого развития в Российской Федерации осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.

Основными направлениями деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития являются:

- экологически обоснованное размещение производительных сил;

- экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

- экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

- неистощимое использование возобновимых природных ресурсов;

- рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

- расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;

- совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года №440, установила, что переход к устойчивому развитию должен обеспечить на перспективу сбалансированное решение проблем социально-экономического развития и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, удовлетворения потребностей настоящего и будущего поколений. Одним из основных условий перехода к устойчивому развитию является создание государством заинтересованности граждан, юридических лиц и социальных групп в решении задач устойчивого развития.

Российское государство обязано гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах, без чего переход к устойчивому развитию невозможен.

Таким образом, сущностью устойчивого развития России является сбалансированная гармония экономических, социальных и экологических интересов общества и государства, что является юридической основой построения эффективной системы обеспечения экологической безопасности в современных условиях.

Принцип превенции возникновения возможных экологических рисков, опасностей, неблагоприятных воздействий на окружающую среду и здоровье граждан. По утверждению зарубежных юристов-экологов, этот принцип является иллюстрацией всей современной экологической политики. Его цель - предупредить возникновение возможных рисков, опасностей, неблагоприятных воздействий на окружающую среду и путем бережного обращения с природными ресурсами сохранить их для будущих поколений. «Компонент будущего», являющийся составной частью принципа предусмотрительности, делает его (принцип) основой всех программ планирования воздействий на окружающую среду.

Принцип предусмотрительности состоит из двух составляющих: 1) «классическое» предупреждение опасности, которое включает в себя предупреждение конкретных экологических опасностей и 2) избежание и минимизация экологических рисков. Целями предупреждения рисков как части принципа предусмотрительности являются: понятийная фиксация риска; уменьшение его опасности насколько это возможно; установление контроля над рисками.

Принцип превенции в процессе формирования экологического законодательства, заключает в себе следующие требования:

- нагрузка на окружающую среду не должна возрастать;

- оптимизация производственно-хозяйственных технологий;

- приоритет «вероятных», возможных концентраций или вредности и их последствий перед доказанными и подтвержденными данными о вредности и концентрации загрязняющих веществ.

Принцип предусмотрительности в качестве составной части включает принцип защиты от опасности. Принцип защиты от опасности призван предупредить и защитить от опасностей в узком смысле, т.е. предотвратить опасность для жизни, здоровья или окружающей среды, например, защитить от взрывов, пожаров, наводнений, от вредных веществ, которые, попадая в землю или воды, могут нанести ущерб людям, животным и растениям.

Другой составной частью следует считать принцип защиты постоянного существования, который направлен на охрану качества состояния окружающей среды, и именно из этого принципа исходит запрет ухудшения качества окружающей среды.

Принцип предупреждения особо важен для установления и взимания экологических платежей. В своей управляющей функции экологические платежи мотивируют такое поведение плательщика, которое зачастую позволяет избежать, т.е. предупредить, загрязнение окружающей среды.

Принцип платности природопользования и возмещения гражданам и окружающей среде ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности.

Платность является одним из основных принципов экологической безопасности. В соответствии с законодательством об окружающей среде введение платности преследует достижение ряда целей. Во-первых, плата за пользование природными ресурсами является источником пополнения государственного и местного бюджетов, а также экологических фондов. Во-вторых, важнейшая цель платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию тех ресурсов, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности.

Экологическим законодательством устанавливается два вида платежей - за пользование природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, каждый из этих видов подразделяется на подвиды. Структура платежей, а также порядок их внесения за природопользование регулируются в основном природоресурсными законодательными и иными нормативными правовыми актами.

К видам негативного воздействия на окружающую среду согласно ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» относятся:

- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

- загрязнение недр, почв;

- размещение отходов производства и потребления;

- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными ионизирующими и другими видами физических воздействий;

- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Закон предусматривает, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения наносимого ей вреда.

Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду может устанавливаться только законодательством Российской Федерации. До недавнего времени действовал Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, который предусматривал, что базовые нормативы платы устанавливаются за негативное воздействие на окружающую среду в пределах допустимых нормативов или в пределах установленных лимитов. Ранее функционировавшее Минприроды РФ в 1992 году утвердило базовые нормативы платы за загрязнение окружающей природной среды. Кроме того, во исполнение названного постановления Правительства РФ решением МПР России ежегодно производится индексация платы за загрязнение окружающей природной среды.

Конкретные нормативы по отдельным видам и разновидностям загрязняющих веществ, в том числе комплексному воздействию на природу и здоровье населения, разрабатываются на основе базовых нормативов с поправкой на экологическую ситуацию в том или ином регионе, значимости охраняемых природных ресурсов. Непосредственные размеры платежей для отдельных регионов, бассейнов рек, озер и морей определяются путем умножения коэффициента (отражающего экологическое состояние объекта) на базовую ставку платежей.

Ставки платежей за загрязнение непосредственно для предприятий, организаций устанавливаются представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления с участием территориальных органов Министерства природных ресурсов России, санэпиднадзора и предприятия-загрязнителя. Органы представительной и исполнительной власти вправе повышать коэффициенты экологической значимости и при сверхлимитных загрязнениях среды устанавливать плату для предприятий-загрязнителей в увеличенных размерах (до 20% - в крупных городах и промышленных центрах; в два раза - в зонах экологического бедствия, районах Крайнего Севера, на территории национальных парков, в особо охраняемых заповедных зонах, эколого-курортных регионах).

Платежи за выбросы вредных веществ и размещение отходов производятся за счет себестоимости продукции, а за сверхлимитные загрязнения - за счет прибыли, которая остается в распоряжении предприятия-загрязнителя. Сроки поступления платежей согласовываются с местными органами охраны окружающей природной среды.

Таким образом, платежи за загрязнение окружающей природной среды служат, с одной стороны, источником пополнения соответствующих бюджетов, целевых бюджетных фондов, средства которых обеспечивают в том числе проведение мероприятий и выполнение программ по охране окружающей природной среды, с другой стороны, они экономически стимулируют предприятия сокращать и предотвращать вредное воздействие на природную среду и здоровье населения.

Законодательством предусмотрены два вида платы за загрязнение: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов. В свою очередь постановлением Правительства РФ утвержден Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов.

Платность природопользования является важнейшим элементом экономического стимулирования рационального использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности.

Порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов определяется федеральными законами и издаваемыми в их развитие правовыми актами Правительства РФ. Так, плата за использование земли согласно ст. 65 Земельного кодекса РФ осуществляется в двух формах: земельного налога, который действует до введения в действие налога на недвижимость, и арендной платы. Размер земельного налога за конкретный земельный участок зависит от категории земель (сельскохозяйственного назначения, земли поселений и др.), их состава, качества, площади и места расположения. Земельным кодексом РФ предписано, что порядок определения размера арендной платы устанавливается Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления применительно к землям, относящимся к объектам собственности соответственно государственного или муниципального уровней. С учетом инфляционных процессов периодически путем принятия специальных федеральных законов устанавливается коэффициент увеличения ставок земельного налога и арендной платы.

Ст. 39 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что при пользовании недрами существуют следующие виды платежей:

а) разовая плата за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

б) регулярные платежи за пользование недрами;

в) плата за полученную геологическую информацию о недрах;

г) сбор за участие в конкурсе (аукционе);

д) сбор за выдачу лицензий.

Вступившая в силу с 1 января 2002 года глава 26 Налогового кодекса РФ устанавливает налог на добычу полезных ископаемых. При этом налоговая база определяется как стоимость добытых полезных ископаемых.

Согласно ст. 123 Водного кодекса РФ осуществляются платежи за использование водных объектов. Глава 13 Лесного кодекса РФ устанавливает, что за пользование лесным фондом взимаются платежи в виде лесных податей при краткосрочном пользовании участками лесного фонда или арендной платы при аренде участков лесного фонда. Система платежей за пользование животным миром установлена ст. 52 Федерального закона «О животном мире».

Таким образом, платежи за негативные воздействия на окружающую среду воспринимаются преимущественно как инструмент налогового законодательства. Такой подход существенно снижает его потенциал в достижении целей обеспечения экологической безопасности. В науке, не только эколого-правовой, но и экономической, обосновано различие между налогами и платежами. «Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет никаких особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за загрязнение - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды, пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.».

Убедительную аргументацию приводит Т.В. Петрова в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды. Суть доводов ученого заключается в:

- компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;

- возмездном характере отношений, связанных с взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за нормативное загрязнение поэтому относят на себестоимость, как один из видов производственных издержек (как относят на себестоимость плату за землю, за водопользование и пр.). Данному пониманию платы соответствует экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

- понимании платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. На наш взгляд, она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Представляется, что ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными.

Подтверждение названных различий проявляется и в правоприменительной сфере. Так, Правительство РФ направило в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Как утверждается в запросе, платежи за загрязнение окружающей среды не являются налоговыми платежами, не обладают необходимыми признаками налоговых обязательств в их конституционно-правовом смысле и, следовательно, не включаются в систему платежей, которые согласно ст. 57 и 75 (ч. 3) Конституции РФ должны устанавливаться законом. По мнению заявителя, названное постановление принято в соответствии с конституционными полномочиями Правительства РФ и не нарушает предписаний федеральных законов, а потому - вопреки решению Верховного Суда РФ - подлежит действию.

В Определении Конституционный Суд РФ от 10 декабря 2002 года № 284 констатировано, что постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в ред. постановления Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 463) - поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера - сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ.

Принцип возмещения вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды. Компенсация ущерба населению, вызванного стихийными бедствиями, авариями и катастрофами, регулируется специальным законодательством.

Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме (ст. 77 Федерального закона об охране окружающей среды). В соответствии с нормами гражданского законодательства и упомянутого Закона возмещению подлежит лишь та часть ущерба, которая оценивается в деньгах.

При определении величины вреда здоровью граждан учитываются:

- степень утраты трудоспособности потерпевшим;

- затраты на лечение и восстановление здоровья;

- затраты на уход за больным;

- затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии;

- потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией;

- иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности.

По общему правилу гражданского законодательства компенсации при причинении вреда здоровью загрязнением и иными экологически вредными воздействиями окружающей среды подлежит и моральный вред.

Основанием возникновения обязанности возмещения вреда служат факт причинения вреда, который подтверждается медико-социальной экспертизой (ст. 50 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 (с изм. и доп. от 24 декабря 1983 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г.) либо реальная угроза его наступления.

Права граждан на возмещение вреда здоровью от неблагоприятного воздействия окружающей среды могут быть реализованы в исковой, административной, страховой формах.

Право на предъявление иска к причинителю вреда о возмещении ущерба здоровью имеют как сами потерпевшие граждане (в том числе и иностранные), так и их законные представители, в частности члены семьи. Иск может быть предъявлен в интересах граждан прокурором в порядке ст. 27 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», уполномоченными государственными органами, а также общественными объединениями граждан.

При предъявлении искового заявления в суд потерпевший обязан предоставить помимо расчета причиненного ущерба и понесенных убытков заключение медицинского учреждения о характере заболевания и его источнике, степени утраты трудоспособности. В сложных ситуациях проводится санитарно-экологическая экспертиза, назначаемая органами санитарно-эпидемиологического надзора. Ее задача состоит в определении степени вредного воздействия загрязнения и иных неблагоприятных факторов на здоровье человека и установлении причинной связи между наступившим фактором вреда здоровью и источником его причинения.

Сумма денежных средств за причиненный вред здоровью граждан взыскивается с причинителя вреда, а при невозможности его установления -из средств соответствующих муниципальных или государственных экологических фондов. Источниками возмещения вреда могут быть также страховые фонды предприятий на случаи аварий и катастроф.

Условием применения административно-правовой формы возмещения вреда является наличие экологически неблагополучной обстановки или зон экологического риска (списки таких территорий ежегодно утверждаются федеральными природоохранными органами).

Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан устанавливает, что при условии признания районов экологически неблагополучными гражданам, в них проживающим, в административном порядке должны устанавливаться следующие экологические льготы:

- бесплатная медицинская помощь;

- медико-генетические и другие обследования при вступлении в брак;

- санаторно-курортное и восстановительное лечение;

- льготное обеспечение лекарственными и другими медицинскими средствами.

Одним из правовых оснований для возмещения вреда здоровью граждан является наличие причинной связи между повреждением здоровья, загрязнением окружающей среды и деятельностью предприятий - загрязнителей. Поскольку установление прямой причинной связи затруднено из-за отсутствия эффективных методик, это приводит к тому, что дела о возмещении вреда здоровью граждан редко появляются в судах.

Представляется целесообразным использовать опыт зарубежных стран, где существует практика установления причинной связи с помощью косвенных фактов. Для этого необходимо закрепить в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» положение о том, что причинная связь между ухудшением состояния здоровья, заболеванием, смертью, частичной либо полной потерей трудоспособности граждан и неблагоприятным воздействием окружающей среды признается установленной, если наступившие вредные последствия могли быть вызваны воздействием предприятия, учреждения, организации на окружающую среду, либо если предприятиями, учреждениями, организациями не опровергнуто наличие такой связи.

Применение данного положения могло бы коренным образом повлиять на судебную практику в России, особенно в тех случаях, когда недостаток информации о причинной связи обусловлен секретностью или длительным периодом времени, прошедшим с момента загрязнения окружающей среды.

Принцип свободного доступа к экологической информации.

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Более того, ст. 42 провозглашает право граждан на получение конкретного вида информации, т.е. на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Данные права относятся к основным правам и свободам человека, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Указанные конституционные положения получили развитие в специальном экологическом законодательстве. Так, ст.ст. 3, 11, 12 Федерального закона «Об охране окружающей» от 10.01.2002 г. устанавливают право граждан и общественных экологических объединений требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране. В Законе РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.94 провозглашается гласность и открытость информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в этой области. По Закону РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 граждане и общественные организации имеют право получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы информацию о результатах проведения экспертизы. Аналогичные нормы установлены в ст. 8 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.99, ст. 23 Закона РФ «О радиационной безопасности населения» от 09.01.96, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 (ст. 19), и рядом других актов. Следует заметить, что вопросы доступа граждан и общественных объединений к экологической информации отражены в нормах практически всех нормативно-правовых актов законодательства в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Такое положение вещей основано на установленном в российском законодательстве запрете ограничивать доступ к подобной информации. Так, Закон РФ от 21.06.93 «О государственной тайне» в ст. 7 перечисляет сведения, которые не подлежат засекречиванию. Среди них - данные о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, о состоянии экологии, санитарии. Далее в соответствии с п. 3 ст. 10 Закона РФ от 20.02.95 «Об информации, информатизации и защите информации» запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.

Информация экологического характера может быть предметом коммерческой или служебной тайны. Основной вопрос заключается в том, какая экологическая информация по законодательству относится к открытой и доступной, а какие сведения являются секретными либо носят ограниченный характер доступа. Проблема противоречия «секретность - экологическая открытость» нашла отражение в статье А.В. Яблокова, где отмечается, что наиболее остро эта коллизия проявляется в двух областях: в области ядерной и радиационной безопасности и в области химического и биологического оружия. В статье конкретного определения экологической информации не дано, но предложена модель решения этого противоречия, реализация которой ставится в зависимость от выполнения двух условий: 1) экологи должны признать, что экологическая информация в определенной части может быть секретной, и не настаивать на безусловном открытии всей информации, которая может иметь экологический характер и 2) военные должны признать, что национальная безопасность сводится не только к обороне страны от внешнего потенциального противника, но включает не менее важную экологическую составляющую, и рассматривать экологов не как врагов, а как союзников в обеспечении национальной безопасности в широком смысле слова. Приемлемое решение может быть принято экспертно путем тщательного анализа приоритетов и ответа на вопрос: «Что опаснее?». Автор напоминает, что в демократическом гражданском обществе на первом месте должны стоять проблемы обеспечения безопасности личности, потом - общества и лишь потом - государства. Именно в таком порядке эти приоритеты зафиксированы в Конституции РФ.

В настоящий момент отсутствует законодательное определение экологической информации, поэтому многие ученые обращаются либо к общему понятию информации, либо к зарубежному законодательству. Так, в соответствии со ст. 2 Закона «Об информации, информатизации и защите информации» информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

На основе этого закона С.А. Боголюбов определяет экологическую информацию как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях и процессах, имеющих значение для охраны окружающей среды, экологической безопасности, охраны здоровья граждан и т.д., независимо от формы их представления. Представляется, что подобная дефиниция, с одной стороны, узка, поскольку из сферы правового регулирования выпадает деятельность, приводящая к негативным изменениям в окружающей среде, а также деятельность, направленная на охрану природы. С другой стороны, формулировка «имеющих значение» носит явно оценочный характер и является слишком неопределенной. Под нее фактически можно подвести любые сведения.

Некоторые авторы рассматривают экологическую информацию в контексте обеспечения экологической безопасности как составной части национальной безопасности России. Например, Г.П. Серов предлагает понимать под информацией о состоянии экологической безопасности сведения (данные):

1. о предприятиях как о «первичных» потенциальных источниках экологической опасности;

2. о качестве окружающей природной среды (в том числе и о загрязненных природных объектах) и состоянии здоровья населения;

3. о загрязненных природных объектах - как о «вторичных» потенциальных источниках экологической опасности.

Правовое регулирование доступа к информации о состоянии экологической безопасности ставится в зависимость от двух факторов: гарантированность права граждан на ее получение, а с другой стороны - соблюдение требований по обеспечению информационной безопасности (по сохранению государственной, военной, служебной, коммерческой тайны).

В этой связи интересен зарубежный опыт. Так, 7 июня 1990 г. Советом Европейского Сообщества была принята Директива «О свободе доступа к информации об окружающей среде» (90/313/ЕЭС), в соответствии с которой информация об окружающей среде или, иначе, экологическая информация определяется как любая доступная информация в письменной, визуальной, акустической или иной фиксирующей факты форме о состоянии воды, воздуха, почв, фауны, флоры, земли и естественных ресурсов, а также о деятельности или мероприятиях, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду (либо способных воздействовать на нее таким образом), или о деятельности и мероприятиях, нацеленных на защиту окружающей среды, включая административные меры и экологические программы.

Приведенное определение не включает в себя информацию о климатических изменениях и условиях человеческого существования в результате экологических бедствий. В соответствии со ст. 3 Директивы государства - члены ЕЭС должны обеспечить обязанность органов власти предоставлять информацию об окружающей среде физическим и юридическим лицам по их запросам без выяснения причин их интереса. Государства - члены ЕЭС должны также определить систему практических мер по обеспечению доступа к подобной информации. Директива устанавливает перечень оснований, которые могут устанавливать государства в своем законодательстве, согласно которым может быть отказано в выдаче информации. На основе Директивы ЕЭС в Германии был принят Закон по экологической информации, опубликованный в «Федеральных ведомостях» (Bundesgesetzblatt) 8 июля 1994 г. В целом Закон невелик по объему и состоит из 11 статей, в общих чертах повторяющих положения Директивы, но тем не менее он содержит и ряд оригинальных решений. Так, в Законе дано определение экологической информации, установлен порядок предоставления, а также исключения и ограничения в праве на информацию в целях защиты публичного и частных интересов. Например, информация не может быть предоставлена: 1) когда ее разглашение может повлиять на международные отношения, вопросы национальной обороны или конфиденциальность процедур государственной власти, либо представляет значительную угрозу общественной безопасности; 2) когда информация касается данных, добытых органом власти во время и посредством юридического процесса в отношении дел, находящихся на рассмотрении в стадии уголовного расследования или административной процедуры; 3) если разглашение информации значительно нанесло бы ущерб природным богатствам, указанным в Законе, либо успех государственных мер по охране окружающей среды был бы подвергнут опасности, а также в других случаях, установленных в Законе.

Обобщение положений и формулировок, содержащихся в международных, европейских и российских актах позволяет предложить определение экологической информации как любой информации о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, отражающих состояние окружающей среды в целом, ее отдельных элементов (почвы, вод, лесов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха и др.), здоровья человека и о деятельности, оказывающей или способной оказать вредное воздействие на окружающую среду, а также о деятельности или мерах, направленных на охрану природы.

Принцип правового противодействия экологическому терроризму.

Одной из основных угроз экологической безопасности и наиболее опасной формой таких угроз является экологический терроризм.

Терроризм в последние годы XX столетия стал реальной угрозой безопасности многих стран мира, перешагнул государственные границы и приобрел скоординированный международный характер.

Совершенно новым аспектом экстремистских действий стал так называемый «экологический» терроризм. Актуальность проблемы всестороннего, в том числе правового противодействия всем видам терроризма и, в частности, экологическому, не вызывает сомнений для нашей страны.

Исходя из сложного и многогранного характера терроризма как преступной деятельности большое значение с точки зрения права приобретает определение этого понятия. Трактовка самого термина «терроризм» в научном сообществе основывается на этимологическом толковании, восходящем к латинскому слову «terror», означающем в переводе страх или ужас. Под терроризмом в самом общем плане понимается преднамеренное использование насилия или угрозы его применения для достижения политических, религиозных или идеологических целей. Терроризм представляет собой крайнее проявление политического экстремизма, выраженное в систематическом устрашении, провоцировании, дестабилизации общества насилием.

Исходя из этого терроризм рассматривается отечественными учеными как «широкомасштабное явление, представляющее угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства».

Статья 205 УК РФ дает уголовно-правовое определение терроризма и называет способы его осуществления. Действиями, расцениваемыми законодателем как террористические, признаются: совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях. В качестве квалифицированного состава, отягчающего ответственность, в статье определяются террористические действия, сопряженные с посягательством на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов, радиоактивных веществ или источников радиоактивного излучения, т.е. экологически значимых факторов (ч. 3 ст. 205 УК РФ).

Террористические акты, которые совершаются в отношении определенных объектов жизнедеятельности, например атомные или иные электростанции, плотины, нефтехранилища относятся к экологическому терроризму.

Анализируя различные подходы к определению видов терроризма, следует прийти к выводу, что в законодательстве, правоприменительной практике и в научной среде нет устоявшейся классификации видов терроризма, позволяющей наиболее полно выделить его экологическую разновидность. Под экологическим терроризмом зачастую понимаются различные по своему содержанию и проявлению факты насильственного воздействия на окружающую природную среду. Очевидно это обусловлено относительной новизной этого проявления террористической деятельности как социально-правового феномена.

По нашему убеждению, понятие экологического терроризма должно определяться в соответствии с формулировкой, приведенной в ст. 205 УК РФ. Согласно этой норме основанием для выделения экологического терроризма в самостоятельный вид террористической деятельности являются факты современной действительности, свидетельствующие об использовании негативных экологических факторов для достижения целей умышленной террористической деятельности.

Сами по себе факты загрязнения окружающей природной среды, какими бы серьезными они ни были, нельзя рассматривать как экологический терроризм, если при этом не установлены умысел и специальная цель: запугивание для достижения криминального результата. С подобными ситуациями наше государство столкнулось в ходе проведения контртеррористической операции на Северном Кавказе в 1999-2001 гг. Эти ситуации характеризуются отсутствием террористических целей, их можно рассматривать, например, в качестве экономической (либо экономико-экологической) диверсии, когда подрывается экономическая (в т.ч. природная и ресурсная) база общества.

В целом, ситуация, которая сложилась на сегодня в сфере экологического терроризма, настоятельно требует осуществления скоординированной организованной деятельности государственных правоохранительных органов, а также всех других общественных и частных организаций, занимающихся антитеррористической деятельностью, на четко определенной правовой основе. Такая деятельность образует систему правового противодействия экологическому терроризму.

Среди элементов этой системы выделяются собственно правовые, государственно-политические, социально-экономические, организационные, экологические и другие составляющие.

Правовые основы системы противодействия экологическому терроризму определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Среди мер, обеспечивающих данное направление, следует остановиться на правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и управления. Прежде всего, здесь требуется законодательное закрепление составов экологического терроризма как вида преступлений, с определением соответствующих мер пресечения и ответственности. Представляется необходимым внести соответствующие поправки в Федеральный закон РФ «о борьбе с терроризмом» и другие нормативные правовые акты.

Государственная политика защиты личности, общества и государства от экологического терроризма должна включать:

а) концептуальное осмысление феномена экологического терроризма, экологической диверсии и экологических способов совершения иных преступлений, их особенностей, разновидностей, форм проявления и т.д.;

б) всестороннюю подготовку системы национальной безопасности страны к противодействию как терроризму в целом, так и его экологической разновидности, адекватность ответных действий с учетом различий в масштабах, содержании и мотивации проявлений терроризма;

в) профессиональную квалификацию и экспертную оценку акций экологического терроризма, принимаемых решений по противодействию им;

г) разработку соответствующей нормативной правовой базы, позволяющей квалифицировать экологический терроризм и определяющей степень ответственности преступников;

д) своевременное реагирование на предусмотренное законом деяние - экологический террористический акт;

е) организацию и осуществление информационного обмена, согласование статистической отчетности об экологическом терроризме и его участниках;

ж) работу с населением по формированию бдительности в отношении лиц, средств и объектов, которые могут представлять собой экологическую опасность вследствие террористического акта;

з) своевременную и полную информацию общественности о конкретных действиях экологических террористов, о результатах их судебного пре- следования и наказания;

Организационная составляющая правовой системы противодействия экологическому терроризму должна включать в себя комплекс мер, среди которых можно выделить следующие:

- разграничение функций органов государственной власти и управления в сфере противодействия экологическому терроризму, определение границ ответственности и полномочий в выработке и реализации контртеррористических мер;

- формирование системы подготовки высококвалифицированных кадров, обладающих специфическими знаниями и навыками для пресечения экологического терроризма;

- создание соответствующих «экологических» подразделений в структуре правоохранительных органов, способных осуществлять контртеррористическую деятельность на всех этапах подготовки и проведения экологического террористического акта вплоть до выявления и привлечения к ответственности виновных лиц; всестороннее материально-техническое и морально-психологическое обеспечение таких подразделений;

- организация системы управления силами и средствами в интересах задач противодействия экологическому терроризму;

- выработка процедур взаимодействия правоохранительных органов и других структур различной ведомственной принадлежности при проведении операций против «экологических» террористов на всех уровнях управления и другие мероприятия.

Принцип участия всех заинтересованных субъектов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области обеспечения экологической безопасности.

Главным содержанием данного принципа является согласование интересов в сфере экологической безопасности гражданского общества и государства. Первейшим условием участия общества в принятии решений является знание законов и положений, обеспечивающих право на участие общественности в принятии управленческих решений в сфере обеспечения экологической безопасности. Однако, как отмечается в материалах Европейской экономической комиссии ООН, посвященных участию общественности в процессе принятия экологических решений, главная проблема заключается в отсутствии традиции привлечения общественности к этому процессу, а также в отсутствии методов достижения согласия между инициаторами деятельности, природоохранными органами и общественностью. Эта традиция отсутствует и в России.

В этой связи необходимо отметить, что в новую Конституцию России заложены все основные гражданские права, в том числе право на здоровую окружающую среду. Кроме того, в настоящее время в России существует документ, регламентирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), который зарегистрирован в Министерстве юстиции России. В новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» также регламентируется процедура проведения ОВОС. Этой проблеме значительное место отведено в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».

Положение об ОВОС гласит, что среди основных целей проведения общественных слушаний - выявление и фиксация всех возможных неблагоприятных последствий реализации хозяйственных и иных решений, а также поиск альтернатив, позволяющих предотвратить эти неблагоприятные последствия осуществления проекта намечаемой деятельности.

Общественность рассматривается как один из основных национальных источников, способствующих развитию и реализации природоохранной политики и соответствующих законов. Вовлечение общественности в охрану окружающей среды является обязательным для демократизации общества.

Важнейшим условием участия общественности являются правовые основы. Основным законодательным актом, определяющим требования и правила организации и проведения общественного обсуждения экологических аспектов проектов, является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», положения которого об экологической экспертизе, об экологических правах граждан и общественных организаций, о юридической ответственности за экологические правонарушения и т.д. имеют самое непосредственное отношение к данной проблеме.

Важную роль в организации процедуры общественного участия играет общественное экологическое движение. В соответствии со Ст. 8 Федерального закона «Об общественных объединениях», общественной организацией является основанное на членстве общественное объединений, «созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан».

Государство обязано (ст. 17) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности. Более того, законодательство предусматривает предоставление им налоговых льгот и иных преимуществ.

Согласно Закону «Об охране окружающей среды» принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду, должна обязательно предшествовать государственная экологическая экспертиза.

Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372, оговаривается обязательность учета мнения общественности при принятии окончательных решений по поводу строительства или реконструкции того или иного объекта.

Экологические права граждан реально воплощаются в их активных действиях по принятию решений, имеющих экологическое значение. Участие граждан в принятии управленческих решений это способ защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду и вытекающих из него других экологических прав, например, права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. В этом смысле участие граждан в принятии экологически значимых решений представляет собой способ защиты от возможных нарушений обязанными лицами данного права.

Следует иметь в виду, что нередко граждане имеют дело с решениями государственных структур, уже принятыми с различными нарушениями экологического законодательства, при реализации которых осуществляется деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду, в силу чего право граждан на благоприятную окружающую природную среду нарушается. В этом случае граждане могут обжаловать эти решения в административном или судебном порядке, требовать их отмены, предъявить иск о прекращении экологически вредной деятельности. Такие юридические действия приобретают характер защиты нарушенного в результате принятия и реализации экологически необоснованного решения права на благоприятную окружающую среду.

Юридическую природу участия общественности (граждан и общественных объединений) в принятии экологически значимых решений можно охарактеризовать как форму        реализации экологических прав граждан, способ защиты конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую природную среду, самозащиту данного права (один из способов защиты гражданских прав), как участие граждан в управлении делами государства.

Следует согласиться с Ф.Г. Мышко, который говорит о недопустимости сугубо государственного подхода к обеспечению экологической безопасности в кризисных условиях социально-экономического развития, так как в механизме его стабилизации существенная роль отводится субъективному фактору -социальной активности граждан'. Таким образом, обеспечение экологической безопасности не может носить исключительно государственный характер.

Согласно анализу действующего законодательства, проведенному А.А. Авдеевой, выделяются следующие способы такого взаимодействия:

1. Участие граждан в правотворческом процессе путем непосредственного волеизъявления через референдум, а также и путем использования имеющихся правовых возможностей в процессе выработки актов государственных органов и органов местного самоуправления (обращение в эти органы с соответствующими письмами, предложениями и заявлениями, внесение населением проектов правовых актов в органы местного самоуправления и др.).

2. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Действующее законодательство предусматривает следующие формы такого участия: обсуждение места строительства (размещения) объектов, затрагивающих экологические интересы населения, публичные слушания (обсуждения), заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС), организуемые и проводимые заказчиком в средствах массовой информации, общественные обсуждения объектов экологической экспертизы, организуемые органами местного самоуправления.

3. Участие граждан в проведении государственной экологической экспертизы.

4. Проведение общественной экологической экспертизы.

5. Обжалование решений, требование в административном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека (граждане могут требовать защиты путем предъявления исков о прекращении экологически вредной деятельности, а также путем обжалования решений государственных органов и органов местного самоуправления, нарушающих экологические интересы населения, обжалования действия (бездействия) должностных лиц, в результате которых нарушается их право на участие в принятии экологически значимых решений либо создаются препятствия его осуществлению.

 

Автор: Русаков М.И.