Понятие и сущность права человека и гражданина РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является одним из основополагающих прав человека. Появляясь с момента рождения, данное право не покидает человека на протяжении всей жизни, является необходимым условием его существования и жизнедеятельности, что позволяет отнести его к категории естественных прав.
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства закреплено в ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Иными словами, в соответствии с названной статьей Конституции, государство признает и обязуется охранять естественное право любого человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Своеобразной точкой отсчета в деле признания права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства стало закрепление этого права в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства».
В 1966 году указанное право было закреплено в ст. 12 Международного Пакта о гражданских и политических правах, принятого на XXI сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В данном нормативном акте это право сформулировано следующим образом: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и выбор местожительства».
В 1996 году Российская Федерация вступила в Совет Европы. Одним из условий-рекомендаций присоединения России к СЕ, названных в Заключении ПАСЕ № 193 (1996 г.), было реальное обеспечение конституционного права граждан России на свободу передвижения и выбор места жительства. Кроме того, Российская Федерация должна была в течение года ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней.
30 марта 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) от 4 ноября 1950 г., ст. 2 которого закрепляет свободу передвижения и свободу выбора места жительства: «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства».
Конвенция Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 г. «О правах и основных свободах человека закрепляет анализируемое право следующим образом: «Каждому, кто законно находится на территории какой-либо Договаривающейся Стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства» (ст. 22 ч. I).
На государственном уровне в Российской Федерации принят ряд правовых актов, определяющих объем, содержание и гарантии права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в частности, к ним относятся: Конституция Российской Федерации 1993 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина 1991 г., Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный Закон от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и другие.
Можно согласиться с мнением Н.А. Лимоновой, о том, что «право на свободное передвижение в объективном смысле слова - это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного права, призванный регулировать отношения между человеком и государством в области свободы передвижения».
При этом верховенство Конституции РФ должно определять смысл и применение норм текущего законодательства, принятых в ее развитие. Это в первую очередь относится к региональному нормотворчеству.
Для исследования сущности права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства концептуально важным представляется понимание терминов «право» и «свобода» человека и гражданина. Понятия «свобода» и «право» употребляются в тексте Конституции Российской Федерации, а также в доктрине конституционного права в нескольких значениях. Понятия «свобода» и «право» применяются как равнозначные и означают правовую возможность. Схожесть данных понятий отмечается Б.Н. Топорниным, А.Г. Бережновым. Указанные авторы говорят об отсутствии резкого разграничения данных понятий.
Встречается также определение понятия «право» через понятие «свобода»: «право - это предоставляемая и охраняемая государством возможность (свобода) субъекта избирать вид и меру своего поведения».
Таким образом, право представляется формой и официальной мерой свободы конкретного индивида. Отмечается, что современная российская общественно-политическая и правовая мысль совершает переход от марксистско-ленинской трактовки свободы как познанной необходимости к пониманию ее в виде способности и возможности личности совершать выбор вариантов поведения. Свобода воли для личности, в результате, означает способность человека действовать в соответствии с собственным решением, использовать спектр возможностей, заложенных в его свободной воле.
Вместе с тем, несмотря на единство двух обсуждаемых категорий, между ними выделяются определенные различия. По мнению Н.А. Лимоновой, «особенности свобод личности в сравнении с ее правами заключаются в характере действий личности, возможности поступать по собственному усмотрению, самому определять линию поведения и обязанных субъектов, в частности органов государства, призванных охранять сферу осуществления свободы личности. Субъективное право, в сравнении со свободой, есть более строгая мера дозволенного поведения, и она ограничивает всякое иное вне этой «меры» поведение с целью удовлетворения возникающих потребностей».
По мнению В.В. Лазарева, «в различии свободы и права человека заложен глубокий смысл. Свобода - это самостоятельное поведение носителя свободы, которое должно иметь адекватную форму пользования ею. Свобода обеспечивается и защищается государством, но не регламентируется им. В пользовании свободой человек не должен лишь злоупотреблять ею, т.е. наносить вред другим. Право - это четко очерченная государством возможность свободного поведения в тех рамках, которые определены законом».
В юридической литературе при исследовании понятия «свобода» с точки зрения взаимоотношения человека и государственной власти еще в начале двадцатого века отмечалось, что свобода может быть «отрицательной», то есть свобода от вмешательства государства, и «положительной», то есть требующей от государства «положительных действий».
Л.Д. Воеводин, используя данную мотивировку, выделяет понятие «право» и «свобода». Он считает, что основные права свидетельствуют о возможности получения каких-либо социальных благ, то есть «право на» получение чего-либо (аналог «положительной свободы»). В противоположность этому свобода - это возможность человека избежать воздействия со стороны государства, государственной власти или иных ограничений. Свобода характеризуется независимостью от государства - свобода от чего - либо («отрицательная свобода»).
Скорее, употребляющиеся в международных актах и конституциях термины «права человека» и «свободы человека» являются данью минувшему времени, когда правовые возможности человека виделись ему в независимости от государства, в его самостоятельности. Да и сейчас, если глубоко анализировать содержание гл. 2 Конституции, можно увидеть указанные различия. Например, с одной стороны, используется термин «право на жизнь», «право на неприкосновенность личности», а с другой - свобода от произвольных арестов, задержаний и заключений под стражу, еще «право на труд» и «свобода труда».
Все это показывает, что различия между основным правом и основной свободой обусловлены как историей их возникновения, сложившимися традициями, так и смысловой нагрузкой. Понятие «свобода» подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора, не указывая конкретного результата. Термин «право» определяет более конкретные действия. Можно говорить, свобода слова, печати, собраний - это более употребляемые выражения, чем право на свободу мысли, слова, печати, собраний Конечно, можно сказать «право на свободные мысли», но традиционно говорят о свободе мысли, слова, печати, подчеркивая как раз в этом случае идею самостоятельности и независимости.
Поэтому, несмотря на единство двух обсуждаемых категорий, они в международных документах и конституциях употребляются хотя и одновременно, но не однозначно.
Нужно подчеркнуть, что в Конституции Российской Федерации свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства определяется как «право» - то есть, не говорится о свободе передвижения, выбора места передвижения и жительства как таковой, а говорится о праве свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Понятие «свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства» означает состояние человека, которое заключается в том, что он располагает возможностями перемещения в пространстве и возможностями выбора места своего пребывания и жительства. Тогда как «право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства» - это юридическое понятие, обозначающее соответствующее субъективное право. Оно является «юридической формой реализации свободы человека в общем, философском смысле этого слова», выражает «не потенциальные, а реальные возможности индивида, закрепленные в конституции и законе». Поэтому автор согласен с мнением К.И. Рудневой о том, что нельзя рассматривать термины «свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства» и «право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства» как синонимы, а их взаимное и равнозначное употребление считать оправданным, как это утверждает СВ. Толкачева.
Анализ гл. 2 Конституции Российской Федерации показывает: когда в ней говорится о свободе (свобода совести и вероисповедания - ст. 28, свобода мысли и слова - ст. 29, свобода творчества - ст. 44), то речь идет о гарантиях этой свободы (например, «каждому гарантируется свобода мысли и слова»). Государство берет на себя обязательство создать условия для того, чтобы человек мог реализовать свои творческие или этические потребности. В данном случае речь идет об абстрактных, духовных категориях. Что же касается формулировок «каждый имеет право свободно» (свободно передвигаться - ст. 27, свободно распоряжаться своими способностями к труду - ст. 37), то указывается, на те сферы жизни человека, где он находится в более тесном взаимодействии с обществом и государством. Этой формулировкой подчеркивается определенная зависимость реализации данных прав или свобод от государства.
Усматривая в праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства естественное начало, мы тем самым объективно признаем за ним такой сущностный признак естественных прав, как возникновение с момента рождения.
Действительно, указанное право, как естественная необходимость жизнедеятельности человека возникает у него с момента рождения. Это подтверждается признанием факта рождения как юридически значимого рядом правовых документов, (ст. Г Всеобщей декларации прав человека, ст. 17 Конституции РФ, ст. 150 Гражданского кодекса РФ и др.). Однако следует различать факт возникновения и факт реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Реализация права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства зависит от набора целого ряда юридически значимых факторов, обусловленных достижением определенного возраста, наличием определенного социального статуса и т. п.
В связи с изложенным не вызывает сомнения наличие в праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства такого сущностного качества естественных прав как неотчуждаемость, которое следует отличать от понятия ограничения данного права. Действительно, лишив человека права свободно передвигаться во всех его проявлениях, общество с уверенностью теряет его как своего члена, как существо социальное и жизнедеятельное. Принцип неотчуждаемости естественных прав является источником реализации индивидом своих правомочий.
В силу того, что естественные права присущи человеку от рождения, в работах по теории права обсуждается вопрос о наличии правоотношений при реализации конституционных прав. По мнению Л.Д. Воеводина, «отдельные конституционные права и свободы (свобода слова, неприкосновенности личности, свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства) могут реализовываться вне конкретных правоотношений». Некоторые авторы считают, что при реализации личных конституционных прав возникают общие правоотношения. Другие высказывают мнение о невозможности возникновения общих правоотношений, т.к. не может быть правоотношений с неопределенным составом обязанных лиц. Практически значимой представляется точка зрения Г. Гаджиева. Среди норм Конституции РФ о правах и свободах человека он выделяет нормы, которые могут быть непосредственно применены судами (чаще всего это личные права и свободы; к ним относится и право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства). Личные конституционные права являются нормами прямого действия, что дает возможность их непосредственного применения при осуществлении правосудия, в правоприменительной практике, взаимодействии административных государственных органов и прочих юридических и физических лиц. Прямое действие конституции означает, что каждый, чьи права нарушены, даже «если они не обеспечены конкретизирующими конституцию правилами в текущем законодательстве, вправе прибегнуть к аппарату государственного принуждения для защиты своего нарушенного и охраняемого в самой общей форме права».
Представляется обоснованной точка зрения К.И. Рудневой, согласно которой право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства реализуется непосредственно субъектами права без возникновения конкретных конституционных правоотношений. Но, поскольку этому личному праву корреспондирует обязанность государства по его обеспечению, при его реализации неизбежно возникают административные и другие отношения с государственными и иными уполномоченными органами (к примеру, правоотношения, возникающие при осуществлении регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства). Правоотношения возникают также в случае нарушений права свободного передвижения и необходимости его защиты. Кроме того, с реализацией данного права часто связано возникновение жилищных, гражданских и трудовых правоотношений (возникновение права на жилую площадь, переезд, в связи со сменой места работы).
Таким образом, анализ приведенных положений свидетельствует о наличие в структуре анализируемого права еще одного признака естественных прав - непосредственная реализация в рамках жизнедеятельности человека.
Кроме того, необходимо отметить, что для практики правоприменения может иметь сущностное значение характеристика права свободного передвижения, как личного неимущественного права в силу ст. 150 Гражданского кодекса Российской Федерации. Это означает, что в случае нарушения данного права, могут быть применены меры гражданско-правовой защиты, предусмотренные гл. 2 Гражданского кодекса.
Провозглашенные государством права и свободы всегда означают определенную для лиц правовую возможность поступать определенным образом. Национальным законодательством за человеком и гражданином признаются правовые возможности, которые относятся не только к поведению самого человека, но и к его взаимоотношению с другими гражданами, с государством, общественными организациями. Эти возможности, различные по характеру и направленности, являются субъективными правами граждан. Отсюда «возможность» есть тот исходный конструктивный элемент, который дает первоначальное представление о правах и свободах человека и гражданина. Обычно под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность. Это свойство возможности в полной мере присуще всем записанным в Конституции и законах правам и свободам личности, включая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. При таком истолковании возможности в первую очередь подчеркивается ее способность, обеспеченная наличными условиями, стать действительностью.
Не менее важным для анализа понятия прав и свобод личности является другое существенное свойство возможности. Чтобы стать реальностью, превратиться в действительность, возможность должна осуществляться в активной, целенаправленной деятельности человека.
Таким образом, возможность свободно избирать вариант поведения, его вид и меру - главный элемент всякого юридического права и юридической свободы. Это свойство возможности лежит в основе содержания прав и свобод человека.
Предложенная С.Н. Братусем в конце 40-х гг. такая формулировка стала в своей основе традиционной. Впоследствии в науке неоднократно делались попытки расширить указанное определение за счет включения в его содержание конкретных видов правомочий его обладателя. Получила поддержку трехчленная структура субъективного права, элементами которой названы: 1) возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия (активное поведение); 2) возможность требовать корреспондирующего поведения других лиц (исполнения обязанности или, напротив, соблюдения запрета); 3) возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов (к государственному принуждению против обязанной стороны).
Такой концепции придерживаются, в том числе, и исследователи права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В частности, Н.А. Лимонова усматривает первое из названных правомочий в возможности гражданина пользоваться правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в том числе, путем обращения к компетентным должностным лицам (ответственным за регистрацию) с заявлением о своем волеизъявлении поселиться на свободно избранном им месте пребывания или жительства. При этом самостоятельно в пределах закона распорядиться заключенной в праве возможностью гражданин сможет, лишь опираясь на активное содействие, помощь других лиц, государственных органов, общественных объединений, пользуясь при этом их действиями как средством для достижения собственных целей, либо, напротив, рассчитывая на их невмешательство.
Поэтому второе правомочие исследуемого права заключается в возможности требовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения правовых обязанностей по соблюдению и охране права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Суть данного правомочия состоит в предоставлении человеку и гражданину как носителям соответствующего субъективного права юридической возможности требовать от должностных лиц исполнения ими своих обязанностей по регистрации человека и гражданина в свободно избранном им месте пребывания или жительства. Третье правомочие анализируемого права заключается в возможности прибегать в необходимых случаях к государственной и общественной защите нарушенного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Конституция Российской Федерации содержит целый ряд положений правоохранительного свойства, которые обеспечивают как пользование правами и свободами, так и порядок их восстановления.
Анализируя структуру субъективного права, Н.И. Матузов приходит к выводу о необходимости дополнить указанную концепцию четвертым существенным правомочием, заключающимся в возможности пользоваться определенным социальным благом, то есть возможности удовлетворять свои материальные и духовные потребности.
В связи с этим представляется обоснованной точка зрения СВ. Пенкина, согласно которой вышеуказанное правомочие является существенным элементом структуры права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Так, для обладания указанным правом и для его осуществления человеку не требуется совершать каких-либо активных действий и, на первый взгляд, оно обеспечивается автоматически. Однако, будучи правом абсолютным, то есть прирожденным и неотчуждаемым, оно сочетается с обязанностью всех граждан и должностных лиц соблюдать право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства данного лица, а его осуществление является специфическим состоянием личности, поддерживаемым непрерывно и на протяжении всей жизни человека. А это, в свою очередь, возможно лишь при наличии правового регулирования общественных отношений, связанных с обладанием и пользованием человеком такой социальной ценностью, как право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Следует заметить, что ст. 27 Конституции закрепляет два различных основных права, защищающих свободу передвижения: если ч. 1 охраняет полную свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в границах государственной территории, то ч. 2 защищает право на выезд, ограниченное действием российского суверенитета в части свободы передвижения, и вне государственной территории. В основе отличия права свободного передвижения в пределах государственной территории Российской Федерации и права свободного выезда и возвращения на ее территорию лежит территориальный признак (пересечение государственной границы Российской Федерации). Тем не менее, свободное перемещение внутри страны и выезд из любой страны и въезд в собственную страну возможно рассматривать в качестве составляющих права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, как это предлагает СВ. Толкачева. Как комплексный институт право свободного передвижения представлено и в международных документах (ч. 1 и 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека; ч. 1 и 2 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Однако, поскольку реализация права свободного передвижения по территории России и за ее границы связана с принципиально разными правовыми режимами (разрешительным при въезде-выезде и уведомительным при внутренних миграциях), традиционно юридический институт свободного передвижения рассматривается как передвижение в пределах Российской Федерации. В частности, по данному поводу Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 4 апреля 1996 г. указал, что нормативное содержание конституционного права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства.
Помимо указанных, из текста ч. 1 ст. 27 Конституции вытекают следующие элементы права свободного передвижения:
- субъект права свободного передвижения - «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации»;
- территория, на которой предоставляется право свободного передвижения - территория Российской Федерации».
На сегодня в пределах Российской Федерации можно выделить четыре вида территорий, различающихся по своему конституционно-правовому статусу: территория Российской Федерации, на которую распространяется ее государственный суверенитет; территории субъектов Российской Федерации; территории административно-территориальных образований и территории муниципальных образований в рамках субъектов Федерации. Постоянное проживание на одной из этих территорий, как правило, связано с приобретением лицом определенного статуса. На федеральном уровне - это гражданство Российской Федерации. Конституции субъектов Федерации (республик), осуществляющих свое собственное конституционно-правовое регулирование, предусматривают двухуровневое гражданство. Уставы некоторых других субъектов Федерации предусматривают особый статус для лиц, проживающих на их территории - статус «жителя». Но чаще всего статусом жителя обладают лица, проживающие на территории муниципального образования. Приобретение указанных статусов означает возникновение у физических лиц правовой взаимосвязи с конкретной территорией, в пределах которой осуществляются властные полномочия различного уровня. Кроме того, реализация некоторых конституционных прав и свобод зависит от проживания в конкретном регионе. Безусловно, основными правами и свободами обладают все граждане Российской Федерации. Тем не менее, реализация некоторых из этих прав и свобод связана с постоянным или преимущественным местом жительства.
Поэтому в рамках федеративного государства право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства можно определить, как беспрепятственное перемещение лиц, обладающих легальным статусом, по территории федерации, ее субъектов, пересечение границ субъектов федерации, а также муниципальных образований, свободный выбор ими места пребывания или постоянного жительства. Именно в таком значении (как передвижение по территории Российской Федерации) это право рассматривается в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения».
Статья 27 Конституции РФ, устанавливая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, распространяет его на каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации. Использование формулировки «каждый» подчеркивает признание указанного права за любым человеком, находящимся на территории России, независимо оттого, является ли он ее гражданином, иностранцем или лицом без гражданства. Среди них дополнительно выделяются лица, обладающие двойным гражданством, беженцы, вынужденные переселенцы, лица, получившие политическое убежище. Однако их статус произведен от статуса граждан Российской Федерации и иностранных граждан.
По мнению Н.А. Лимоновой, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, закрепленное в Конституции РФ как право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, конкретизируясь в Законе от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», получает статус права гражданина.
Согласимся с мнением СВ. Пенкина, что это утверждение верно лишь отчасти. Указанный Закон подробно регламентирует право граждан Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Однако сказанное отнюдь не означает, что данное право получает при этом статус права гражданина. Принимая во внимание рассмотренную выше юридическую природу указанного права, право на свободу передвижения является неотъемлемым как для граждан Российской Федерации, так и для иностранцев и апатридов. Данное обстоятельство подтверждается также ч. 3 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г., которая гласит: «Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».
Таким образом, факт признания Российским государством права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, как права граждан своей страны, ни в какой мере не свидетельствует об умалении этого права в отношении неграждан - иностранцев и лиц без гражданства (апатридов).
Следует однако, отметить, что указанная статья Конституции РФ распространяет данное право лишь на тех, кто «законно» находится на территории Российской Федерации. Законность нахождения на территории России любого ее гражданина не требует доказательств. Иностранный граждан, то иностранный гражданин считается законно находящимся на территории Российской Федерации лишь при наличии у него законных оснований: визы, разрешения на временное проживание либо вида на жительство.
Таким образом, закрепленное в ст. 27 Конституции Российской Федерации естественное право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства имеет ряд юридических характеристик. Это естественное, неотчуждаемое, конституционное, субъективное, неимущественное право человека и гражданина, реализующееся непосредственно в рамках жизнедеятельности человека и гарантированное государством.
Автор: Жадяева Т.А.