Правовая природа права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Те или иные права, свободы и обязанности граждан могут к определенному времени сложится как основные, если они опосредуют принципиальные и существенные отношения между обществом и его членами, но они могут быть не записаны в Конституции. Именно такая ситуация возникла с таким основополагающим правом, как право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства. Долгое время оно не было закреплено юридически в системе правовых норм Российского государства. Однако, несмотря на это, к настоящему времени право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства имеет уже многовековую историю.
История становления права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана с историей возникновения и развития паспортной системы в России. По мнению В.В. Ивановского, история развития права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства связана с постепенным ослаблением ограничений, устанавливаемых в его отношении государством. Оно возникло «из ограничений, которые практиковались в эпоху абсолютного и полицейского государства. Эти ограничения выливались в систему мероприятий, известных под именем паспортной системы, имевшей своей целью наблюдение за передвижением граждан для охраны целостности государственного порядка».
До XVII в. коренное население России, кроме крепостных крестьян, могло свободно передвигаться по стране, но уже издавна были известны ограничения для иностранных граждан. Еще в древнерусском государстве было установлено требование «знатка» для каждого, не принадлежащего к общине, человека, то есть требование поручительства за него перед общиной ее членом. С XIII в. известны проезжие грамоты для иностранных граждан, которые были своеобразным удостоверением их личности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение. Развитие торговых и дипломатических отношений с другими странами обусловило появление проезжих грамот для русских, отъезжающих за границу.
В первой половине XVII в. заметно возрастает законодательная деятельность Русского государства, усиливается стремление подвергнуть правовой регламентации как можно больше сторон и явлений общественной жизни. В 1615 г. был издан один из первых нормативных актов, регулировавших порядок передвижения на территории России - Грамота Царя и Великого Князя Михаила Федоровича «всеа Русси», по которой Государь предоставил донским казакам право «ездить в наши украиные города со всякими ваши товары и безъ товаровъ, к родимцомъ вашимъ и с ними видитеся повольно». Результатом этой деятельности явилось также создание Соборного уложения 1649 г., которое впервые законодательно в гл. VI «О проезжих грамотах в иные государства», в гл. XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги» и проезжих грамотах для иностранных граждан (ст. 55) закрепило требование удостоверения личности.
В конце XVII в. право свободного передвижения населения все более ограничивается. Царские указы 1684 и 1686 гг. запрещали проживать в Москве «без поручных записей». Принятый в 1667 г. «Новоторговый устав» имел узкую направленность, регламентируя вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимание таможенных пошлин. Акцент в Уставе делался на необходимости соблюдения условий торговли иностранными купцами. В Москву и другие города их велено пускать лишь при наличии царских жалованных грамот о торговле.
С упрочением абсолютной монархии и усилением бегства крестьян от помещиков возрос контроль государства за передвижением населения. Необходимость такого контроля вызвала в первой четверти XVIII в. появление документов, удостоверяющих личность, т.е. привела к паспортной системе.
В России понятие «пашпорт» впервые фигурирует в наказе астраханскому воеводе 1710 г., однако подлинным основателем паспортной системы стал Петр I. Указом от 30 октября 1719 г. он ввел «проезжие грамоты» в общее правило - в связи с установленными им рекрутской повинностью и подушной податью. Учреждался порядок, при котором никто не мог изменить места жительства без разрешения соответствующих властей. Указом вводилась обязательность «проезжих писем» или «пашпортов» для всех свободных жителей государства, отъезжающих в другие местности страны: «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо». Так было положено начало ограничительным правилам в передвижении и в выборе места жительства граждан. Воеводам и губернаторам запрещалось пропускать через провинции и губернии людей без паспортов. Лица, не имевшие при себе паспорта или «проезжей грамоты», признавались за «недобрых людей» или даже «прямых воров». Указ 1724 г. ввел в России паспорта для крепостных крестьян, уходящих на работу в другие районы. Причем в зависимости от того, на какой срок и на какое расстояние крестьянин собирается отъехать, он получал различные виды паспортов (т.н. «пропускные» и «покормежные»). Общим в них было то, что они идентифицировали личность владельца. В 1763 г. паспорта получили и фискальное значение - как средство сбора паспортных пошлин.
В период правления Петра I был снят запрет на свободный въезд иностранцев, урегулированы многие вопросы их правового положения. Манифестом «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г. для иностранцев был открыт свободный доступ в Россию, а также были гарантированы многие права и привилегии. Однако к 20-м годам XVIII столетия пребывание иностранцев в России получило довольно жесткую законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально иноземцев, что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешними причинами (Северной войной). Начало XVIII в. было ознаменовано введением ряда административных учреждений, регулирующих вопросы пребывания иностранцев в России (в 1718 г. учреждается Коллегия иностранных дел, Петербургская полицейская канцелярия).
Продолжательницей Петра I в деле развития передвижения иностранцев на территории России стала императрица Екатерина И. Руководствуясь практическими соображениями об увеличении населения, необходимости заимствования у иностранцев способов улучшения обработки земли и улучшения правил ведения хозяйства, Екатерина II в 1762 г. издает манифест «О свободном поселении в России», предоставляя иностранцам право свободного поселяться в России, а также право русским людям на беспрепятственное возвращение в Россию.
В первой половине XIX в. законодательство о паспортах получило дальнейшее развитие. С целью борьбы с использованием фальшивых паспортов и участившимися случаями бегства крестьян Указ 1803 г. установил печатные паспорта (вместо письменных) для купцов, мещан и крестьян. Положение о паспортах 1812 г. систематизировало законодательство и уточнило правила получения паспортов крестьянами, отлучившимися в другие места для торговли, промысла и работы. В целях улучшения криминогенной обстановки при органах полиции Петербурга в 1809 г. и Москвы в 1816 г. были учреждены адресные экспедиции (первоначально - адрес-конторы). Все лица, работавшие по найму в частных домах, были обязаны зарегистрироваться в адресной конторе и получить там «вид на жительство» («адресный билет»). При перемене работы или места жительства и в случае окончания срока «адресного билета» требовалась новая регистрация, причем вид на жительство не выдавался без положительного отзыва со старого места работы. Учреждением адресной экспедиции правительство стремилось взять под строгий надзор часть населения, живущую продажей своей рабочей силы, внушавшую властям особые опасения. Малейшие подозрения в неблагонадежности влекли за собой высылку из столицы.
В 30-х гг. XIX в., в результате кодификации законодательства о паспортах, был издан Устав о паспортах и беглых, который устанавливал строгий паспортный режим: запрещал отлучаться без паспорта с постоянного места жительства, ввел особые паспорта для каждого сословия. Устав закреплял ограничения в передвижении по территории страны для национальных меньшинств (евреев, нагайцев, калмыков и ряда др.), цыганам выдача паспортов запрещалась, а беспаспортные бродяги и беглые подвергались преследованию. В паспортах указывались приметы предъявителя, возраст, семейное положение, время, на которое паспорт выдан, а также содержалось предупреждение о наказаниях в случае неявки в срок в адресную экспедицию.
В связи с ростом революционного движения в 70 - 80 гг. XIX века усилился контроль полиции за миграцией населения, и в связи с этим была введена обязательность прописки паспортов в Петербурге и Москве. Во всех крупных городах были созданы адресные столы, куда полиция направляла извещения о приезжающих и об отъезжающих.
3 июня 1894 г. было принято новое Положение о видах на жительство, которое усилило роль паспорта как средства полицейского надзора. Хотя закон установил необязательность паспорта в месте постоянного жительства, кроме случаев выезда далее, чем на 50 верст, и дольше, чем на 6 месяцев, исключения из данного правила сводили эти положения на «нет». В результате этих исключений подавляющее большинство населения (в основном трудящиеся классы) оказывалось под полицейским надзором. Новый закон установил различные паспорта в зависимости от социальной принадлежности их владельцев. Бессрочные паспортные книжки выдавались дворянам, чиновникам, духовенству, купцам, а для трудящихся (рабочих, крестьян и ремесленников) устанавливались три вида паспортов: паспортные книжки (на пять лет); паспорта (на один год, шесть месяцев и три месяца), бесплатные виды на отлучку (до одного года). Паспорта, являясь средством наблюдения за движением населения, в то же время служили и источником доходов казны.
Определенные послабления полицейского режима были внесены в паспортную систему после революции 1905 - 1907 гг. Указ императора Российской Империи от 8 октября 1906 г. отменил ряд ограничений, существовавших для крестьян и других лиц бывших податных сословий: провозглашалось право свободного избрания ими места жительства на равных основаниях с остальным населением.
В годы реакции, последовавшей за подавлением революции, полицейский надзор за населением усилился, паспортный режим был ужесточен. В период Первой мировой войны правительство ввело некоторые ограничения в выдаче паспортов, связанные с военными условиями. Пришедшее к власти буржуазное Временное правительство отменило эти ограничения. Других изменений в регулирование паспортного режима оно не внесло, и Положение о видах на жительство 1894 г. продолжало действовать до Великой Октябрьской социалистической революции.
В Советской России идея контроля над мерой труда и потребления путем введения рабочей книжки была предложена В.И. Лениным в работе «Очередные задачи Советской власти». В этих книжках не реже одного раза в месяц должна была делаться отметка о выполнении гражданами возложенных на них общественных работ и повинностей. Поскольку трудовые книжки давали право на получение по месту работы продовольственных карточек, они были мощным средством прикрепления рабочих к месту жительства.
В условиях гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами значение трудовых книжек в ряде мест изменилось. Обстановка потребовала установления контроля за проведением повсеместного конституционного принципа всеобщей трудовой повинности. Видимо, в этих целях, а также для успешной борьбы с уголовной преступностью в ряде мест вводилась прописка.
При осуществлении трудовой повинности возникали большие трудности, в частности из-за наличия у населения большого количества всевозможных документов. В одних губерниях граждане пользовались для удостоверения личности дореволюционными паспортами, в других исполкомы разработали и ввели свои виды на жительство в форме различных трудовых книжек, карточек, паспортов, ставивших их владельцев в затруднительное положение при переезде из одной губернии в другую. По приблизительным подсчетам в обращении имелось девять видов документов, не считая тех, которые выдавались в уездах и волостях. В результате учет населения на местах был организован слабо.
Был поставлен вопрос о едином документировании всех советских граждан. Первой попыткой решения этого вопроса было принятие Инструкции о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств, объявленной приказом Главного управления советской рабоче-крестьянской милиции НКВД от 1 ноября 1920 г. Исключительное право выдачи паспортов и временных свидетельств возлагалось на уездно-городские и уездные управления милиции. Всем другим учреждениям выдача подобных документов запрещалась. Виды на жительство, выданные другими учреждениями, считались недействительными и подлежали замене на паспорта. В паспорта вносились сведения о служебном, общественном и семейном положении. Особая отметка делалась в паспортах лиц, лишенных избирательного права в соответствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г. Паспорта выдавались лишь лицам, желавшим их получить. Однако ведомственный акт (хотя и согласованный с другими центральными органами - ГПУ, НКЮ, Наркоматом труда и др.) практически не удалось провести в жизнь. Экономические и политические условия не позволили в те годы ввести единый документ для всех граждан. Наряду с трудовыми книжками продолжали функционировать старые паспорта и виды на жительство.
Вообще, в первые годы советской власти практически все вопросы свободы передвижения регулировались ведомственными циркулярами и инструкциями. Так, циркуляром народного комиссариата иностранных дел от 2 декабря 1917 г. «О визитации паспортов при въезде из-за границы» были установлены принципы разрешительной системы на въезд иностранцев в Россию. Другой циркуляр НКВД РСФСР от 31 октября 1925 г. устанавливал порядок выдачи видов на жительство для иностранцев. Одним из немногих правовых актов, принятых высшими органами государственной власти по вопросам пребывания иностранцев в СССР было специальное Постановление ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1926 г. «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянное место жительства в Союзе ССР». Это постановление определяло иностранцев, имеющих постоянное место жительства в СССР как «лица, законно проживающие в СССР и не менее 18 месяцев занимающиеся на его территории, не воспрещенной законом деятельностью». Все остальные иностранцы считались имеющими временное пребывание.
Окончание Гражданской войны и переход к нэпу ознаменовали определенную либерализацию права свободного передвижения. Декретом Президиума ВЦИК РСФСР от 24 января 1922 г. и Гражданским кодексом РСФСР от 31 декабря 1922 г. впервые провозглашалось право на беспрепятственное передвижение по территории страны. Отсюда вполне естественным стал переход к легитимационной системе, который и был осуществлен Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 г. «Об удостоверении личности». В ст. 1 этого Декрета запрещалось требовать от граждан предъявления паспортов и других видов на жительство, ограничивающих их право передвигаться и выбирать место жительства на территории РСФСР. Все эти документы, а также трудовые книжки аннулировались. Граждане в случае необходимости могли получить удостоверение личности, однако это стало правом, а не обязанностью. Удостоверение личности выдавалось сроком на три года. Положения Декрета 1923 г. были конкретизированы в постановлении СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. «О прописке граждан в городских поселениях». Наркомату внутренних дел поручалось подготовить Инструкцию по применению данного постановления. В дальнейшем краевым и губернским исполкомам (по представлениям окружных, уездных и районных исполнительных комитетов) было предоставлено право распространять действие указанного декрета о прописке граждан и на отдельные крупные сельские поселения. В остальных сельских местностях, как правило, прописка не производилась. Таким образом, начиная с 1925 г., «институт прописки» стал неотъемлемой часть паспортного режима советского общества.
18 июля 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление «Об удостоверении личности», в котором порядок выдачи и получения удостоверений был значительно упрощен. В частности, государственным органам и должностным лицам запрещалось требовать от граждан обязательного предъявления документов, удостоверяющих личность, за исключением случаев, предусмотренных законом. Для удостоверения личности достаточным считалось предъявления одного из следующих документов: актовой записи о рождении и браке, справки домоуправления и сельского Совета, профсоюзного комитета, документа, подтверждающего обучение в учебном заведении.
Новый этап развития права на свободу передвижения был обусловлен экономическими преобразованиями в стране. В целях учета движения населения и реализации трудовой повинности правительство вновь устанавливает основы паспортной системы путем издания 27 декабря 1932 г. постановления № 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». Положение о паспортах устанавливало, что «все граждане Союза ССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие на транспорте, в совхозах и на новостройках, обязаны иметь паспорта». Отныне вся территория страны делилась на две неравные части: ту, где была введена паспортная система, и где ее не было. В паспортизированных местностях паспорт являлся единственным документом, «удостоверяющим личность владельца», и выдавался на три года. Кроме того, были отменены все прежние документы, которые ранее служили видом на жительство, и введена обязательная прописка паспортов в органах милиции «не позднее 24 часов по прибытии на новое местожительство». Обязательной стала и выписка: для всех, кто выбывал «из пределов данного населенного пункта совсем или на срок более двух месяцев»; для всех меняющих местожительство, обменивающих паспорта; для заключенных, арестованных, содержащихся под стражей более двух месяцев, а также выписка умерших. Лицам, прибывшим из местностей, неохваченных выдачей паспортов, а также сезонным рабочим выдавались временные удостоверения сроком до трех месяцев.
Не получили паспортов колхозники, что ставило их в положение прикрепленных к месту жительства, к своему колхозу. Уехать в город и жить там без паспорта они не могли: согласно п. 11 постановления о паспортах такие «беспаспортные» подвергались штрафу и «удалению распоряжением органов милиции». Повторное нарушение влекло уголовную ответственность. Введенная 1 июля 1934 г. УК РСФСР 1926 г. ст. 192 «а» предусматривала за это лишение свободы на срок до двух лет.
Следует отметить, что для колхозников ограничение права на свободу передвижения и выбора места жительства стало абсолютным, поскольку, не имея паспорта, они не могли не только выбрать, где жить, но даже покинуть место, где их застигла паспортная система.
Положение «паспортизированных» жителей города было не намного лучшим: передвигаться по стране они могли, но выбор постоянного места жительства для них был ограничен необходимостью прописки, причем паспорт стал единственно допустимым для этого документом. Таким образом, механизм прописки стал мощным инструментом регулирования расселения граждан по территории СССР. Разрешая прописку или отказывая в ней, можно было эффективно влиять на выбор места жительства. При этом возросли возможности контроля, за гражданами, возникла система «всесоюзного розыска» через сеть паспортных столов - специальных справочных центров, созданных в населенных пунктах. В областных управлениях милиции организовывались паспортные отделы, в городских и районных управлениях (отделениях) - паспортные столы. В населенных пунктах, где проживало свыше 100 тыс. «паспортизированного населения» создавались адресные бюро (ЦАБ).
Еще одним проявлением тотального ущемления права советских граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства было Постановление Совнаркома СССР от 14 января 1933 г. № 43, утвердившего Инструкцию о выдаче паспортов. В соответствии с секретным разделом этой инструкции были очерчены т.н. «режимные» территории. Изначально это были города Москва и Ленинград (включая 100-километровую полосу вокруг них), а также Харьков и Баку (соответственно с 50 и 25-километровыми полосами вокруг них). Секретным разделом Постановления Совнаркома СССР от 28 апреля 1933 г. № 861 «О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории СССР» к разряду режимных были отнесены и многие другие города. Сущность системы режимных территорий сводилась к тому, что в них вводился запрет на проживание определенных «антиобщественных элементов» (к ним относились «кулаки», «раскулаченные», уголовные и другие, не занятые общественными работами на производстве, в учреждениях и школах).
Анализ нормативно-правовых актов советского периода показывает, что большинство актов, которые регулировали важнейшие вопросы жизни граждан, никогда полностью в открытой печати не публиковались. Многочисленные указы СССР и соответствующие им акты союзных республик, постановления Совнаркома и ЦК партии, циркуляры, директивы, приказы наркоматов (министерств), в частности внутренних дел, юстиции, имели грифы «Не для печати», «Не публиковать», «Не подлежит оглашению», «Секретно» и т.д. Законодательство имело как бы две стороны: одну, в которой открыто и гласно - «для народа» - закреплялась правовая норма, и вторую - секретную, которая являлась главной, потому что в ней всем государственным органам предписывалось, как именно следует понимать закон и практически проводить его в жизнь.
Одной из трагических страниц в истории развития права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства было насильственное переселение (депортация) народов в 30 - 50 гг. прошлого века. Сотни тысяч людей были лишены права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, и как следствие этого, ряда других тесно связанных с ними конституционных прав - право на выбор профессий, рода занятий, места работы, право собственности, охрану здоровья и др.
Первыми из окрестностей Ленинграда были выселены в Волгоградскую область 30 тысяч финнов-ингерманландцев. Это произошло в 1935 г. Так начинались «зачистки» приграничных территорий от потенциально - враждебного советской власти элемента. В следующем году с Волыни (Украина) были выселены поляки (49 тыс.) и немцы (15 тыс.). В 1937 г. пришел черед проживающих на Дальнем Востоке корейцев. С территории Бурят-Монгольской АССР, Хабаровского, Приморского краев и Читинской области корейцы (173 тыс.) были выселены на территорию Узбекской и Казахской ССР. Согласно справки начальника Отдела спецпоселений В.В. Шияна, составленной 10 лет спустя после депортации корейцев, на учете спецпоселенцев эти корейцы не состояли, а лишь в паспорта им были внесены ограничения сроком на 5 лет о проживании их только в местах выселения. Однако архивы свидетельствуют о том, что в результате многочисленных обсуждений, дискуссий был издан Приказ наркома внутренних дел СССР Л. Берии от 2 июня 1945 г., согласно которого советские корейцы были взяты на учет как спецпоселенцы. Все меры по ужесточению проживания распространялись и на них.
Директивой МВД СССР № 196 от 2 августа 1946 г. всем административно выселенным, имеющим в паспортах ограничения сроком на 5 лет, срок которым окончился, в том числе корейцам, высланным из Дальневосточного края, было предписано выдать новые паспорта без ограничения прописки их по месту жительства на общих основаниях. Второй директивой МВД СССР № 36 от 3 марта 1947 г. было дано разъяснение о порядке применения директивы №196 от 2 августа 1946 г. при выдаче новых паспортов корейцам. Согласно этой директиве, было предложено выдавать корейцам паспорта только для проживания в районах Средней Азии, куда они были переселены, за исключением приграничных районов этих республик. Этой же директивой корейцам воспрещалось проживание в Дальневосточном крае. Таким образом, в течение семи месяцев с августа 1946 г. по март 1947 г. часть корейцев имела возможность получить паспорта без каких-либо ограничений.
Следующий этап переселения совпал с началом войны. С территорий, полученных по пакту Молотова - Риббентропа, в Сибирь повезли поляков (139,6 тыс.), украинцев, литовцев, латышей и эстонцев (85,7 тыс.). Репрессиям подверглись бывшие правящие классы, священнослужители и просто подозрительные.
Самыми многочисленными из репрессированных народов стали немцы Поволжья, проживавшие в тех местах с XVIII века. Причиной переселения явились полученные военными властями данные о том, что среди немецкого населения имеются десятки тысяч диверсантов и шпионов, которые должны произвести взрывы в районах, населенных немцами Поволжья. Во избежании таких нежелательных явлений и для предупреждения серьезных кровопролитий Президиум Верховного Совета СССР признал необходимым переселить все немецкое население, проживающее в районах Поволжья, в другие районы с тем, чтобы им была оказана государственная помощь по устройству в новых районах. 800 тысяч человек в качестве «превентивной меры» с чадами и домочадцами посадили в товарные вагоны и вывезли Сибирь, Казахстан и Среднюю Азию.
В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета и Постановлением СНК от 28 октября 1943 г. НКВД СССР все калмыки были переселены в восточные районы. За время операции в 46 эшелонов было погружено 26359 семей или 931139 переселенцев, которые отправлены к местам расселения в Алтайский и Красноярские края, Омскую и Новосибирскую области. Та же участь постигла карачаевцев (69 тыс.), чеченцев и ингушей (500 тыс.), балкарцев (37 тыс.).
В связи с предательскими действиями крымских татар против советского народа и исходя из нежелательности проживания крымских татар на пограничной окраине СССР, после освобождения Крыма в 1944 г. в районы Узбекской ССР в качестве спецпереселенцев с полуострова было выселено все татарское население (191 тыс.), а также греки, болгары, румыне, турки и иранцы (42 тыс.). Выселение из Прибалтики и Западной Украины кулаков, националистов, «лесных братьев» (120 тыс.) продолжалось до самой смерти Сталина в 1953 году.
Всего с начала 30-х до середины 50-х годов депортациям подверглись 15 народов и более 40 народностей. В 1949 г. на учете в органах МВД состояло 2 млн. 562 тыс. 830 «выселенцев и спецпоселенцев». Всего же родины лишились примерно 3,5 млн. человек. В первые годы жизни на новом месте смертность среди переселенцев достигла 27 %. Для справки: немцами за годы войны было депортировано на принудительные работы 4,8 млн. советских граждан. В условиях ограничения свободы, расселенные в указанных районах спецпоселенцы и высланцы привлекались к принудительному труду как в сельском хозяйстве, так в промышленности и транспорте.
После смерти И.В. Сталина акции по депортации были признаны как незаконные. Однако ликвидация последствий этих преступлений приняла затяжной характер, что до сих пор вызывает острые конфликтные ситуации. Начиная с 90-х годов прошлого века и до настоящего времени решаются проблемы народов, права которых были восстановлены в 50-х годах, так и турков-месхетинцев, крымских татар, немцев Поволжья, корейцев, курдов, греков и других народов.
Вопросы регулирования права советских граждан на выезд за пределы государства и свободное возвращение обратно подверглись изменениям лишь в 1935 году. 4 октября этого года было принято Постановление СНК СССР «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов (иностранных столов) исполнительных комитетов местных органов власти». Указанным постановлением на базе переданных иностранных отделов были созданы отделы виз и регистрации (ОВИР), основными направлениями деятельности которых были регистрация и учет иностранцев и лиц без гражданства; контроль за их передвижением; вопросы приема в советское гражданство и выхода из него; выдача заграничных паспортов советским гражданам и др. 26 октября 1935 г. в развитие указанного постановления приказом НКВД СССР была утверждена Инструкция по учету и регистрации иностранцев, выезду за границу и въезду в СССР советских граждан, выходу из советского гражданства и приему такового, содержавшая предписание начальникам Управлений НКВД «пересмотреть принимаемый личный состав (ранее состоявший в иностранных отделах исполкомов) и укрепить его проверенными людьми, по возможности знающими иностранные языки. Такой подход к подбору кадров отделов виз и регистрации говорит о формировании так называемого «железного занавеса», когда вопросы выезда граждан СССР за границу решались только в централизованном аппарате Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД и только после согласования с органами государственной безопасности. При этом для отказа гражданину не требовалось никаких веских причин.
Пребывание иностранцев на территории СССР находилось под не меньшей опекой органов НКВД и КГБ СССР. Начиная с 30-х годов, регулярно уточнялся и пополнялся список населенных пунктов Союза ССР, закрытых для посещения иностранцами и апатридами. В этот перечень полностью вошли Таджикская ССР, Туркменская ССР, Узбекская ССР, а также Якутская ССР и острова Северного Ледовитого океана.
С принятием Конституции СССР 1936 г. правовой статус гражданина СССР формально подвергся определенным демократическим изменениям. Конституция провозгласила полное равноправие граждан и отменила существовавшие ранее ограничения прав по классовому признаку. Однако фактически продолжалось ограничение свободы передвижения и выбора местожительства граждан, особенно это касалось крестьянства.
В 1939 г. в Советский Союз вошли Западная Украина и Западная Белоруссия, в 1940 г. - Латвийская, Литовская и Эстонская республики, а также Бессарабия. Это потребовало проведения работы по выдаче паспортов лицам, принятым в советское гражданство. Кроме того, необходимость такой регламентации была обусловлена царившей тогда в стране атмосферой тотального сыска и выявления «врагов народа». Эту проблему в значительной мере решало Постановление СНК от 10 сентября 1940 г., утвердившее новое Положение о паспортах. Паспорта были обязаны получать все граждане, достигшие 16-летнего возраста, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных центрах, населенных пунктах, где расположены МТС; во всех населенных пунктах Московской области; во всех населенных пунктах 100-километровой полосы вокруг Ленинграда; 50-километровой полосы вокруг Киева; запретных пограничных зонах и пограничной полосе вдоль всей границы СССР. Паспорта также выдавались лицам, работающим на новостройках, водном и железнодорожном транспорте и в совхозах.
Этот акт расширил область применения Положения о паспортах, распространив его на пограничные зоны, сотрудников и рабочих ряда отраслей народного хозяйства. Положение устанавливало две категории режимных местностей. Наиболее крупные, имевшие большое экономическое значение административные и промышленные центры Союза ССР относились к числу режимных местностей 1-й категории. В них устанавливались ограничения для проживания более широкого круга лиц, нежели в режимных местностях 2-й категории. Повышалась ответственность должностных лиц учреждений, предприятий и организаций за прием на работу граждан без паспортов и с не прописанными паспортами.
Значительную роль в деле упорядочивания миграции населения и борьбы с преступностью паспортная система сыграла в годы Великой Отечественной войны. В первые годы войны, в условиях резкого сокращения кадрового состава подразделений виз и регистрации на сотрудников этих подразделений легла огромная нагрузка регистрации и выдачи временных удостоверений населению, эвакуированному из прифронтовых областей в восточные и юго-восточные районы страны. В соответствии с постановлением СНК СССР от 9 августа 1941 г., утвердившим Положение о прописке граждан, эвакуированных из прифронтовой зоны, все эвакуированные, прибывшие на место расселения как в организованном, так и в индивидуальном порядке, были обязаны в течение 24 часов прописать свои паспорта в милиции. Прибывшие без паспортов подлежали регистрации в исполкомах районных (городских) Советов. Списки зарегистрированных лиц передавались в милицию, где можно было получить удостоверение сроком на 3 месяца, на основании которого можно было прописаться и устроиться на работу.
10 октября 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека. Однако это событие мирового значения не нашло отражения в национальном законодательстве СССР. На протяжении последующих сорока лет право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в нашей стране по-прежнему подвергалось ограничению нормативно - правовыми актами.
21 октября 1953 г. Постановлением Совета Министров СССР было утверждено новое Положений о паспортах, согласно которого иметь паспорта были обязаны все граждане, достигшие 16 лет, проживавшие в городах, районных центрах, поселках городского типа, а также на всей территории Литовской, Латвийской и Эстонской ССР, Московской области, в 10 районах Ленинградской области, во всех населенных пунктах в пределах установленной пограничной зоны и пограничной полосы.
Таким образом, жители сельской местности указанных выше регионов уже могли иметь паспорта, а в отношении остальных постоянных сельских жителей оставались ограничения - они проживали без паспортов. В случае необходимости сельские советы по месту жительств выдавали им справки. Большая часть населения была ущемлена в своих правах.
Положение о паспортах устанавливало единый для СССР образец паспорта с текстом на русском языке и языке соответствующей союзной или автономной республики. Положение определяло порядок выдачи паспортов и их прописку. Так, прописке подлежали паспорт всех лиц, сменивших место жительства хотя бы временно, на срок свыше трех суток. Вводилось понятие временной прописки (при сохранении постоянной по месту жительства).
Паспорт во всех случаях должен был быть сдан на прописку в течение суток и прописан в городах не позднее трех суток со дня прибытия, а в сельских местностях - не позднее семи суток. Постоянно прописаться можно было только при наличии штампа о выписке с предыдущего места жительства.
Кроме Положения о паспортах были приняты многочисленные постановления, ограничивающие свободу выбора места жительства в так называемых режимных городах, к числу которых относились Москва, Ленинград, столицы союзных республик, крупные промышленные и портовые центры. Данные постановления принимались в целях уменьшения тяги населения в крупные города и касались прекращения строительства в этих городах новых фабрик и заводов. В частности, Постановления исполкома Моссовета 1956 и 1958 гг. «Об усилении паспортного режима в городе», а также Постановление Совета Министров СССР № 585 от 25 июня 1964 г. «Об утверждении Положения о прописке и выписке населения в г. Москве» были направлены на ужесточение паспортного режима и усиление уголовного преследования его нарушителей в городе Москве.
Секретные инструкции, разосланные во исполнение этих постановлений в органы МВД, практически запретили прописку новых лиц в режимных городах. Однако вскоре естественное развитие этих городов привело к несоответствию между спросом и предложением рабочей силы. Так была введена система «лимитов прописки». Отдельные предприятия получали право прописывать в конкретном городе (например, в Москве) определенное число лиц в течение года в пределах установленной квоты. В основном это были предприятия военной промышленности либо просто имеющие военное значение, однако встречались и исключения из этого правила. Так, в Москве стали прописывать рабочих-строителей из-за нехватки рабочих рук на стройках столицы. Другое исключение составили дворники. Забегая вперед, отметим, что в середине 80-х гг. систему «лимитов» пытались отменить (не отменяя самих ограничений на прописку), но «лимиты» вновь понемногу появились - сначала для Метростроя, а потом и для других организаций.
Перевод Москвы и других городов в разряд «режимных» привел к искажению структуры рабочей силы не только в самих этих центрах, но и на периферии, где таких ограничений не было. Москвичи-специалисты, особенно выпускники вузов, стали, пытаться любыми средствами остаться в Москве, понимая, что, однажды уехав, более они туда не вернутся. Статья 306 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. устанавливала, что при отъезде с места постоянного жительства на срок более 6 месяцев лицо автоматически теряет право на эту жилую площадь (за исключением случаев так называемого бронирования площади при выезде за границу или вербовке в районы Крайнего Севера). В результате периферия стала быстро ощущать недостаток квалифицированных специалистов, которые могли бы туда приехать, не будь они скованны боязнью навсегда потерять Москву или другой крупный центр.
Еще одним эффективным рычагом ограничения права на свободу передвижения и выбор места жительства стало введение в текст Положения о паспортах так называемой санитарной нормы, когда необходимым условием прописки являлось наличие в данном жилом помещении некоего минимума жилплощади на каждого жильца. В случае если жилплощадь была ниже установленной нормы, прописка не разрешалась. Причем необходимо отметить, что для прописки и постановки на учет по улучшению жилищных условий устанавливались разные нормы. Лица, которым было отказано в прописке, обязывались в трехдневный срок покинуть населенный пункт, о чем им объявлялось в милиции под расписку.
28 августа 1974 г. Совет Министров СССР утвердил новое Положение о паспортной системе в СССР. Коррекция паспортной системы не изменила ее сути, она продолжала ограничивать свободы и права граждан, в частности право на выбор места жительства в стране. В соответствии с новым Положением паспортизации подлежало все население страны, достигшее 16-летнего возраста, независимо от места проживания (в городе или сельской местности) и сферы производства (колхоз, совхоз, завод или учреждение).
Введение всеобщей паспортизации - главная особенность паспортной системы тех лет. Паспорта изготовлялись по единому образцу на русском языке и языке соответствующей союзной и автономной республики. В паспорт вносились основные сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество; число, месяц, год и место рождения; национальность. Паспорта носили бессрочный характер. Положение о паспортах подробно регламентировало единый, повсеместный порядок прописки граждан по месту жительства.
Однако вскоре стало ясно, что преобразования паспортной системы носили двоякий характер. В правила прописки были внесены существенные изменения. Первые четыре пункта Постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г. № 678 были опубликованы, следующие шесть имели гриф «Не для печати». В опубликованной части постановления основным был пункт, несколько смягчающий ограничения на прописку. В соответствии с постановлением разрешалась прописка в городах и поселках городского типа целой категории граждан независимо от того, удовлетворяет жилплощадь «санитарной норме» или нет. Так, было разрешено прописывать мужа к жене и наоборот, детей к родителям и наоборот, братьев и сестер - друг к другу, демобилизованных из армии лиц - на жилплощадь, где они проживали до призыва в армию, и т.д. Однако п. 5 неопубликованной части устанавливал изъятия из этого «либерального» постановления: «Установить, что лица, признанные судом особо опасными рецидивистами, и лица, отбывшие наказание в виде лишения свободы или ссылки за особо опасные преступления не подлежат прописке до погашения или снятия в установленном порядке судимости в городах, районах и местностях, перечень которых определен решениями Правительства СССР».
Тенденция расширения запретов на прописку в Москве и других крупных городах для лиц, освободившихся из мест лишения свободы, продолжалась и позднее. Более того, для этой категории лиц вводились новые ограничения. 6 августа 1985 г. Совет Министров СССР принял новое Постановление № 736 «О внесении изменений и дополнений в Постановление Совета Министров СССР от 25 июня 1964 г. № 585 «Об утверждении Положения о прописке и выписке населения в г. Москве», в котором были ограничены возможности прописки в Москве. В п. 271 было указано: «Не подлежат прописке в Москве: а) граждане, отбывавшие лишение свободы, ссылку или высылку за преступления, предусмотренные статьями» Далее шел довольно объемный список статей Уголовного кодекса. Более того, бывшим осужденным стало невозможно не только жить Москве, но даже посещать ее: «Лицам, которые в соответствии с п. 2 настоящего Постановления не подлежат прописке в г. Москве, въезд в Москву разрешается при наличии уважительных причин на срок не более 3 суток, если они имеют прописку в другой местности. Условия и порядок выдачи разрешения на въезд в г. Москву указанным лица определяется МВД СССР».
Характерно, что постановления № 585 от 1964 г. и № 736 от 1985 г. в Собрании постановлений Правительства СССР не публиковались, но именно этими нормативными актами руководствовались органы внутренних дел. Складывалась интересная юридическая ситуация: одни и те же правоотношения регулировались двумя нормативными актами, изданными одной и той же инстанцией. Один (официальный, открытый, опубликованный) игнорировался; другой (закрытый, изданный в нарушение основополагающих правовых принципов и конкретного положения закона и постановления того же Совета Министров СССР «О порядке опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР» от 20 марта 1959 г.) действовал. Согласно закону все постановления Правительства СССР, носящие нормативный характер, должны быть опубликованы в Собрании постановлений Правительства СССР, но этого не происходило.
Наряду с пропиской Положением о паспортной системе была установлена регистрация граждан, прибывших из одной местности в другую на срок до полутора месяцев. Она производилась не позднее трехдневного срока со дня прибытия, а в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и других подобных учреждениях - по прибытии. При регистрации никаких отметок в паспортах не делалось. В Положении были определены конкретные обязанности граждан и руководителей предприятий и учреждений по строгому соблюдению правил паспортной системы. В нем указан исчерпывающий перечень противоправных действий, за совершение которых наступала административная ответственность. За злостное нарушение паспортных правил по ст. 198 УК РСФСР (проживание без паспортов и прописки), если за эти действия уже дважды применялись меры административного воздействия, была установлена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до года или исправительных работ на тот же срок, или штрафа до ста рублей. Указанное Положение о паспортах вводилось в действие (за исключением выдачи самих паспортов) с 1 июля 1975 г., а в полном объеме - с 1 января 1976 г. В течение шести лет (до 31 декабря 1981 г.) предстояло заменить и выдать паспорта миллионам городских и сельских жителей.
Первый шаг по модернизации паспортных правил был сделан Постановлением Моссовета от 10 февраля 1988 г., по которому лица, отбывшие срок наказания в местах лишения свободы «за тяжкие преступления», если они были осуждены впервые, могли быть прописаны в Москве у своих супругов или родителей. Кроме того, разрешалась прописка уволенных в запас военнослужащих, если они до призыва имели в столице жилую площадь.
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства СССР по вопросам прописки граждан» от 8 сентября 1990 г. № 907 были сняты все ограничения по прописке на прежнем месте жительства для лиц возвращающихся из мест лишения свободы.
В соответствии с заключением Комитета по конституционному надзору Верховного Совета СССР от 26 октября 1990 г. «О несоответствии запретов на опубликование правил о прописке положениям международных Пактов о правах человека» был снят гриф секретности с подзаконных актов о прописке. В заключении признавалось, что «регистрационная» функция прописки не противоречит законам СССР и общепризнанным международным нормам, однако ее разрешительный порядок препятствует реализации гражданами основополагающих прав - на свободу передвижения, труд и образование». Также Комитет по конституционному надзору впервые провел грань между понятиями «регистрационного» и «разрешительного» характера прописки.
Постановлением Комитета по конституционному надзору Верховного Совета СССР от 11 октября 1991 г. № 26 «О разрешительном порядке прописки граждан» положения о прописки признаны утратившими силу.
Но законодательно право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства было зафиксировано только в Декларации прав и свобод человека, принятой на Съезде народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года. Статья 21 Декларации гласит: «Каждый человек имеет право на свободное передвижение внутри страны, выбор места жительства и места пребывания. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом». 22 декабря 1991 г. Постановление Верховного Совета РСФСР утвердило Декларацию прав и свобод человека и гражданина, где в ст. 12 также закрепляется право граждан на свободное передвижение и выбор места жительства. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства было провозглашено в новой редакции Конституции РСФСР 1978 года (в ст. 42).
С 1 июля 1991г. вступил в силу Закон СССР от 20 мая 1991 г. «О порядке выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР», предусматривавший возможность бывшим гражданам СССР, эмигрировавшим из Союза ССР, возвратиться обратно.
Распад Союза ССР и сопутствующая ему коренная ломка государственной машины привели к замене разрешительного характера прописки на уведомительный характер регистрационного учета на законодательном уровне.
Россия, начав демократические преобразования, пошла по пути признания международных стандартов в области прав человека. Европейские нормы в области прав человека основываются на индивидуалистической концепции, согласно которой государственные институты должны выполнять свои функции в интересах отдельных людей, а эти люди должны пользоваться личной независимостью во всех касающихся их областях, за исключением случаев, когда речь идет о высших интересах общества. Коммунистическая государственная доктрина, в рамках которой человек должен был служить обществу во всех своих действиях, связанных с общественной жизнью, явно не совместима с такой концепцией».
Принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в полном соответствии с международно-правовыми стандартами в ст. 27 закрепила право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на выезд из Российской Федерации и право граждан на беспрепятственное возвращение обратно.
25 июня 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В развитие указанного закона Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, которые детально излагают порядок учета места нахождения граждан, что необходимо для обеспечения условий реализации их прав и обязанностей.
В развитие ч. 2 ст. 27 Конституции РФ 15 августа 1996 г. был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
Однако падение «железного занавеса», связанное с образованием нового Российского государства, вкупе с обострением социально-экономической и национальной обстановки в стране, отягченной возникновением межнациональных вооруженных конфликтов, привело к колоссальному стимулированию миграционных процессов как на территории бывшего СССР, так и за его пределами. Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Установление новых межгосударственных отношений, как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для въезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства. Одной из серьезных проблем в области миграции для России стала концентрация мигрантов в центральных густонаселенных и южных районах страны с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития (в Белгородской, Калининградской, Калужской, Липецкой областях, Краснодарском, Ставропольском краях).
В целях преодоления социального кризиса и стабилизации межнациональных отношений органами государственной власти указанных регионов в нарушение федерального законодательства были приняты нормативные правовые акты дискриминационного характера, существенно ограничивающие право как граждан Российской Федерации, так и иностранцев и апатридов на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в этих регионах. В последствии дискриминационные нормы этих актов были признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ.
Тем не менее, за прошедшее десятилетие налицо коренные, глубинные изменения, произошедшие в нашей стране в плане реализации как нашими соотечественниками, так и иностранцами и лицами без гражданства своего права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. На сегодняшний день право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является непосредственно действующим, в процессе его реализации возникают и разрешаются многочисленные, в том числе и юридические проблемы. Как правильно отмечает А.А. Кауфман, «переселение следует рассматривать как факт, и вся переселенческая политика должна быть направлена, с одной стороны, к тому, чтобы облегчить переселение, а с другой стороны, чтобы по возможности уменьшить число желающих переселиться. Для этой цели хороши все способы - кроме запрещений и принуждений».
Автор: Жадяева Т.А.