26.12.2011 9586

Структура права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

 

Существует три основные формы движения населения: естественное (динамика рождения и смертей), социальное (изменения положения людей в социально-экономической структуре общества в широком смысле слова) и пространственное (перемещение по территории). Различные формы движения населения взаимосвязаны и взаимозависимы.

Территориальное (пространственное) движение населения - совокупность передвижений людей относительно мест жительства или мест приложения труда. В понятии территориального движения следует различать, прежде всего, межпоселенные и внутрипоселенные передвижения. Первые из них относят к миграциям, поскольку межпоселенные передвижения меняют картину размещения населения в стране, создают систему межпоселенных связей, играют значительную роль в территориальном (географическом) разделении труда. Этимологически термин «миграция» означает перемещение, процесс заселения территории. Толковый словарь определяет его как передвижение, переселение.

Основным критерием отличия миграций от иных передвижений людей является пересечение мигрантом границ административной или государственной территории. Даже в самом широком значении понятие миграции подразумевает любое перемещение населения за границы определенной территории вне зависимости от того, на какой срок и с какой целью оно предпринимается.

Юридическая наука, используя критерий отнесения перемещений к категории миграции, сформулировала ее определение. В юридическом понимании миграция - это пересечение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства. Это влечет за собой необходимость регистрации по новому месту пребывания или жительства.

Миграцию как социальный феномен следует рассматривать в трех плоскостях. Миграция может различаться по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя и внутренняя) и временным критериям (возвратная или безвозвратная).

Инициативные (добровольные) миграции - это объективное выражение права каждого человека и гражданина на свободу передвижения.

Свобода в философии - возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания законов развития природы и общества. Свобода (вообще) - отсутствие каких-либо ограничений, стеснений в чем-нибудь.

Свобода передвижения - это возможность волеизъявления каждого перемещаться и выбирать место своего нахождения без каких-либо ограничений. Свобода передвижения - это смена места пребывания, в том числе и жительства.

Инициативные передвижения населения могут осуществляться как по территории Российской Федерации (внутренние инициативные миграции), так и с пересечением ее границ (внешние инициативные миграции), имея при этом различное правовое регулирование. Целью многих инициативных миграций является не только постоянное или временное изменение места жительства, но и краткосрочная смена места пребывания, направленная на достижение каких-либо конкретных результатов (учеба, работа).

Субъектами добровольной миграции выступают субъекты внутренней миграции и субъекты внешней миграции (иммигранты и эмигранты). Отдельную категорию мигрантов составляют внешние трудовые мигранты. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации не содержит определения добровольной миграции, но использует данное понятие при определении внешней трудовой миграции, указывая на ее добровольный характер.

Инициативные передвижения граждан Российской Федерации по ее территории можно разделить в зависимости: 1) от их целей (трудовые, личные, учеба, отдых), 2) продолжительности (связанные или не связанные со сменой постоянного места жительства), 3) расстояния (в границах локальной системы расселения, в границах субъекта Российской Федерации, муниципального образования или с пересечением их границ), 4) организованности (коллективные, индивидуальные), что влияет на необходимость или отсутствие необходимости применения отдельных форм соответствующего правового регулирования.

Таким образом, инициативные внутренние передвижения населения можно охарактеризовать как связанные с пересечением границ территориальных образований, осуществляющиеся в рамках обычной жизнедеятельности (в отсутствие вынуждающих обстоятельств). Они могут быть долгосрочными (направленными на изменение места жительства) и краткосрочными (в связи с регулярными перемещениями, чаще всего обусловленными определенными целями. Краткосрочные (возвратные) миграции - трудовые и культурные поездки населения, образуют местную подвижность населения, которая служит для определения границ региональной и локальной систем расселения.

К инициативным перемещениям можно отнести миграции, вызванные всевозможными причинами, как позитивными, так и негативными: в связи с учебой, с работой, возвращением к прежнему месту жительства, обострением криминогенной обстановки, неблагоприятными для здоровья природно-климатические условиями, семейными обстоятельствами, в связи с переездами к месту прохождения воинской службы, в командировку, на отдых. По данным позициям производится статистический учет миграций населения. На основе анализа данных, полученных в процессе учета перемещений населения, формируется государственная миграционная политика, инструментом которой является законодательство в сфере миграции.

В науке существует деление стимулирующих факторов миграции («факторов - движущих сил») на две группы: «притягивающие» факторы («притягательная сила открывающихся возможностей») и «выталкивающие» факторы («довлеющее бремя трудностей»). Учитывая это, можно разделить инициативные перемещения на две группы. Во-первых, добровольные перемещения, происходящие по воле мигранта, связанные с положительными изменениями в его жизни (брак, учеба, лучшая работа). Помимо лично-психологического, основным мотивом таких миграций является стремление к улучшению не только экономического положения, но и социального статуса мигрантов, в связи с чем, здесь преобладает притягивающий фактор новых возможностей. Исследования показывают, что к этой категории относится большинство трудовой эмиграции из России. Во-вторых, это реактивные инициативные миграции, которые связаны со стремлением сохранить сложившийся образ жизни и вызваны внешними негативными причинами - выталкивающими факторами, что не позволяет говорить об их полной добровольности. К примеру, это ситуация, когда нет возможности найти работу по специальности в границах населенного пункта места жительства. Для этого случая наиболее характерны маятниковые и сезонные, то есть возвратные миграции, связанные с перемещением на место работы в другой населенный пункт. Сюда надо отнести внутрироссийские трудовые безвозвратные миграции. При этом надо отметить их отличие от вынужденных экономических миграций. Трудовые инициативные мигранты стремятся к достижению экономической выгоды. Об этом свидетельствует содержащееся в ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации определение трудовых отношений, где подчеркивается их добровольный и возмездный характер. Тогда как главной целью вынужденных экономических мигрантов является поиск нового места жительства. Место жительства у них связано с местом работы. Эти миграции обусловлены социально-экономическими факторами, так как место жительства теряется одновременно с потерей работы. В частности, такая ситуация возникает при реформировании воинских частей, ликвидации населенных пунктов в арктических районах. Однако указанная классификация миграций достаточно условна и четкого нормативного закрепления не имеет.

Основная доля внутрироссийских миграций, субъектами которых выступают граждане Российской Федерации, приходится на миграции, обусловленные социально-экономическим мотивом. По мнению специалистов, при смене места жительства люди в наибольшей степени руководствуются соображениями экономической целесообразности. Миграционные процессы протекают в зависимости от социально-экономических процессов, в первую очередь, от процессов занятости. Именно с уровнем развития социально-бытовой (жилищно-коммунальное хозяйство, торговля, бытовое обслуживание, социальное обеспечение, охрана окружающей среды) и социально-духовной (здравоохранение, культура, искусство, физическая культура, спорт) инфраструктур в российских регионах связана их привлекательность для внутренних мигрантов.

Группа регионов, которые являются самыми густонаселенными (в зоне от Калининградской области до Западной Сибири и от Карелии до Краснодарского края) поглощает большинство мигрантов, которые выезжают из остальных регионов страны. В пределах основной принимающей зоны выделяются сверх притягивающие регионы. Таким является Центральный экономический район, при этом основная часть мигрантов приходится на Москву и столичную область. Мощный миграционный поток приходится на Краснодарский, Ставропольский края и Ростовскую область, также притягательностью отличаются Белгородская, Воронежская области.

В исследованиях отмечается, что одной из традиционных черт современных миграций является развитие временных форм территориальной подвижности (то есть возвратных миграций). Такие социально-экономические (трудовые) миграции могут быть связаны не только со сменой места жительства при смене работы. Они составляют также большую часть возвратных миграций (маятниковых, сезонных).

К возвратным инициативным передвижениям относятся также поездки, связанные с обучением, туристические миграции. Сфера туристической деятельности отличается достаточно разработанным нормативным регулированием. На федеральном уровне действует Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», аналогичные нормативные акты существуют на уровне субъектов Федерации. Сфера туристского обслуживания подпадает также под регулирование Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», туристские услуги подлежат сертификации. Однако эти нормы относятся к сфере гражданского права и непосредственно не связаны с регулированием миграционных процессов. Они могут оказывать только косвенное стимулирующее воздействие на передвижение населения. К примеру, договор о туристической поездке может явиться основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Провозглашение свободы передвижения в ст. 27 Конституции Российской Федерации, которая является нормой прямого действия, подразумевает, что инициативные передвижения не всегда требуют дополнительной правовой регламентации. В частности, не нуждаются в урегулировании внутренние инициативные передвижения, которые не направлены на смену места жительства или места пребывания (к примеру, кратковременные поездки по личным целям). Среди внутрироссийских инициативных передвижений, подлежащих правовому регулированию, можно выделить социально-экономические (трудовые), туризм, поездки, связанные с обучением. При этом правовое регулирование указанных процессов в основном носит косвенный характер и направлено не на административное управление миграциями, а на защиту прав мигрантов посредством норм гражданского, трудового законодательства.

Следует указать, что миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений, среди которых основные - это экономические ограничения, значительно сужающие «социальную» составляющую миграционной политики, а также ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства. Помимо этого, к нерешенным проблемам следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

Заметим, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации». К сожалению, они не в полной мере обеспечивали интересы государства, права отдельных лиц. Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве. Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.

С учетом сказанного, можно сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствовал системный подход к регулированию данных общественных отношений. В настоящее время положение удалось несколько выправить. В России в настоящее время создана нормативная основа миграционного законодательства. Принято и существует ряд системообразующих законов, в частности, в 1996 г. принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в 2002 г. вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Что касается Правительства Российской Федерации, то основу программы его законодательной деятельности составляют утвержденные им 20 февраля 2001г. Основные направления миграционной политики.

Обновление законодательства направлено, в частности, на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Предусматривается централизованный учет (создание центрального банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации.

Однако говорить о наличии продуманной комплексной государственной программы реализации миграционных ресурсов пока преждевременно. Как неоднократно указывалось в публикации, в настоящее время, к сожалению, нет даже нормативного определения самого термина «мигрант». Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие «мигрант» является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем считаем, что использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. В то же время само понятие миграции существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ.

Исходя из подхода к структуре миграции как явления, мигрантом может оказаться любой человек, поэтому, необходимо, на наш взгляд, согласиться с предложением ряда исследователей о необходимости разработки в системе российского права специальной отрасли - миграционного права. Выделение соответствующих законодательных норм в отдельную отрасль права сконцентрирует и скоординирует усилия по вопросам защиты прав мигрантов, позволит найти новые, более удачные пути решения существующих проблем.

Представляется необходимым осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне. Для этого, на наш взгляд, требуется разработка и принятие базового федерального закона о миграции, в котором, прежде всего, необходимо дать четкую юридическую формулировку самого термина «мигрант», определить все подлежащие правовому регулированию виды миграции (как внешней, так и внутренней), установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, определить структуру распределения полномочий государственных органов власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере, предусмотреть гарантии защиты переселенцев от дискриминации по различным мотивам.

Учитывая непрерывное увеличение числа мигрантов, увеличения правовых отношений, в которые они вступают, а также увеличения совершаемых в сфере миграционного режима правонарушений, требуется внесение дополнений в уголовное и административное законодательство. Такие дополнения должны установить виды правонарушений и преступлений в сфере миграционного режима, вид и меру наказания за них. Правовая ответственность должна быть предусмотрена в отношении юридических и физических лиц Российской Федерации, физических лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, а также официальных государственных лиц.

Требуют принципиального уточнения положения федерального законодательства, касающиеся российских граждан, вынужденно оставивших место жительства и переехавших в связи с этим в другой субъект Российской Федерации. Необходимо законодательное закрепление механизма защиты их прав и определение обязанностей федеральных и региональных органов исполнительной власти по данной проблеме.

Общероссийская нормативно-правовая база миграционного регулирования должна стать основой регионального нормотворчества по данной тематике. При этом местные законы, учитывающие конкретную социально - экономическую, этническую и демографическую ситуацию и не противоречащие международным стандартам и общероссийскому законодательству в области обеспечения и защиты прав человека и гражданина, могут приниматься в качестве нормативного дополнения законодательными органами субъектов Федерации.

Необходима эффективная законодательная основа борьбы с незаконной миграцией. Наличие данной проблемы подчеркивается в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 31 июля 2004 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Президенту Российской Федерации В.В. Путину и Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову о некоторых мерах по упорядочиванию миграционных процессов на территории Российской Федерации», в котором говорится, что незаконная миграция на приграничных территориях и попытки легализации любым путем представляют угрозу территориальной целостности страны. Предпринятые меры, в частности, введение в действие Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в определенной степени позволяют соблюсти экономические интересы государства, снизить приток нелегальных трудящихся - мигрантов. Существующая в настоящее время в Российской Федерации система идентификации, учета и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства не отвечает требованиям сегодняшнего дня и не является эффективным средством борьбы с незаконной миграцией. Государства - члены Европейского союза, а также Соединенные Штаты Америки, Япония ведут активную разработку паспортно-визовых технологий биометрического документирования личности и планируют приступить к выдаче новых заграничных документов в ближайшие сроки. При данных обстоятельствах нельзя допустить отставание России в этой области, и в то же время необходимо обеспечить конституционные права граждан Российской Федерации. В этой связи назрела необходимость в разработке внешнеполитических мер по унификации и взаимному признанию паспортно-визовых технологий биометрического документирования личности.

Следует отметить, что целесообразно ускорить введение в Российской Федерации паспортно-визовых документов с использованием биометрической информации, обеспечить эффективное взаимодействие различных государственных органов при формировании основных направлений государственной паспортно-визовой политики, включая вопросы международного сотрудничества, нормативно-правового, финансово-экономического и технологического обеспечения этой важной задачи.

Во многом указанные выше негативные последствия миграции имеют причинно-следственную связь с действующим порядком безвизового въезда в Российскую Федерацию, регулируемым рядом многосторонних и двусторонних международных договоров. Порядок безвизового въезда в Российскую Федерацию нуждается в совершенствовании, в частности, это касается перечня документов, дающих право на безвизовый въезд.

Демографическая ситуация в стране не лучшая, но по-прежнему нет системы юридических и экономических гарантий, стимулирующих, например, привлечение переселенцев в малонаселенные места.

Свободное передвижение (инициативные миграции) с пересечением границ территории Российской Федерации (инициативные межгосударственные миграции) регулируется ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

В соответствии с ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации условия выезда за пределы России характеризуются как «свободные», а условия возвращения как «беспрепятственные». Представляется, что эти термины использованы законодателем как равнозначные. Говоря о праве гражданина РФ на беспрепятственное возвращение в страну, ч. 2 ст. 27 имеет в виду и людей с двойным гражданством.

Для осуществления инициативных международных миграций всегда необходимо согласие государства выезда и государства въезда. Выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию российские граждане осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за ее пределами. Такими документами признаются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка. В соответствии с действующими правилами об оформлении и выдаче заграничных паспортов, паспорта общегражданского образца выдаются всем желающим, независимо от цели их выезда за рубеж. Предусмотренный ст. 8 Закона порядок выдачи заграничного паспорта по месту жительства гражданина Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в постановлении от 15 января 1998 года. Суд указал, что порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства ограничивает право, предусмотренное ч. 2 ст. 27 Конституции для лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Верховный Суд Российской Федерации также вынес решение, касающееся процедуры выдачи заграничного паспорта. Им было признано противоречащим нормам действующего законодательства требование о необходимости снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства при получении заграничного паспорта, содержащееся в п. 4.4 Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, утвержденной Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 мая 1997 г. N 310.

Иностранные граждане и лица без гражданства обязаны при въезде в Россию предъявить документы, удостоверяющие их личность и признаваемые Российской Федерацией в этом качестве, и визу, выданную соответствующим дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации за пределами ее территории, если иное не предусмотрено международным договором России.

Оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерации, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, а также осуществление контроля за соблюдением указанными лицами правил проживания и пребывания осуществляет Федеральная миграционная служба. Координация в сфере реализации организационно-правовых мер по обеспечению режима выезда граждан Российской Федерации с территории Российской Федерации осуществляется Межведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничением их права на выезд из Российской Федерации, положение о которой утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 302.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Правительство Российской Федерации утвердило следующие нормативные акты: Положение о регистрации в Министерстве иностранных дел Российской Федерации организаций в целях оказания ими консульских услуг; Положение об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию; Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства; Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства; Положение о предъявлении иностранными гражданами и лицами без гражданства гарантий предоставления средств, для их проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации.

Надо отметить также ряд законодательных актов Российской Федерации, которые определяют круг формальностей при осуществлении внешней инициативной миграции всеми ее субъектами. Сюда относятся: Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173- ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральный закон от 30 марта 1995 г. «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

Вопросы передвижения населения тесно связаны с вопросами его размещения. Причины, побуждающие множество лиц выбирать определенное место жительства, а не просто продолжать проживать по месту рождения, являются причинами, порождающими миграцию, так как в основном это перемещение с целью выбора места жительства с вытекающими отсюда последствиями (приложение рабочей силы и др.).

Что представляет собой свобода выбора места пребывания и жительства?

Право человека и гражданина на свободный выбор места пребывания и жительства тесно связано с понятиями «место пребывания» и «место жительства». Чтобы уяснить суть понятий «место пребывания» и «место жительства» обратимся к толковому словарю.

Местопребывание - местонахождение кого-нибудь. Пребывать - находиться где-нибудь.

Местожительство - место постоянного проживания. Проживать -жить, пребывать где-нибудь.

Следовательно, место пребывания - место нахождения, а место жительства - это место постоянного проживания, пребывания (нахождения). Отсюда можно сделать следующие выводы: 1) место пребывания - понятие более широкое, это любое место нахождения человека; 2) место жительства - место постоянного пребывания, проживания.

В переводе с английского место жительства - место пребывания, проживания, местожительство, а место пребывания - место временного пребывания, проживания, местожительства. Из этих положений видно, что место жительства - это место пребывания (нахождения), проживания, а место пребывания - место временного нахождения, временного проживания, временного местожительства. Речь идет о постоянном месте жительства и временном месте жительства.

Сравнительный анализ статей Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, закрепляющих право на свободный выбор места пребывания и жительства показывает, что тексты Конституции (ч. 1. ст. 27), Всеобщей декларации прав человека (ч. 1 ст. 13), Пакта о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 12), Протокола № 4 Конвенции о защите прав человека (ст. 2) и Конвенции СНГ (ч. 1 ст. 22) имеют некоторые расхождения в формулировках.

Если в Пакте, Протоколе и Конвенции СНГ предоставляется «свобода выбора местожительства», то во Всеобщей декларации прав человека и Конституции России - «право выбирать место пребывания и жительства». Как было установлено выше, понятие «свобода» подчеркивает более широкие возможности индивидуального выбора, не указывая конкретного результата, термин «право» определяет более конкретные действия. Из этого следует, что в Пакте, Протоколе № 4 к Европейской конвенции и Конвенции СНГ устанавливаются большие возможности личности поступать по собственному усмотрению в выборе места жительства, чем во Всеобщей декларации прав человека и Конституции России.

Понятие «место пребывания» отражено только в Конституции, во Всеобщей декларации прав человека, Пакте, Протоколе № 4 к Европейской конвенции и Конвенции СНГ оно не содержится. Таким образом, выделение в законе права на выбор места пребывания является «изобретением» российского законодателя. Следует заметить, что и в советской юридической литературе не было термина «место пребывания». Так, в учебнике «Советское административное право» сказано: «Граждане, прибывшие на временное место жительства, а также выбывающие в другую местность на временное проживание обязаны выписаться перед выбытием».

Наконец, нужно отметить, что если в Пакте, Протоколе и Конвенции СНГ прямо предусматривается «свобода выбора местожительства», то анализ грамматической конструкции российской формулировки права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства не дает нам точного ответа на вопрос, имел ли законодатель в виду «право выбирать место пребывания и жительства», либо он подразумевал «право свободно выбирать место пребывания и жительства».

Поэтому будет правомерным за разъяснением данного вопроса обратиться к специализированному законодательству. В данном случае это принятый в развитие ч. 1 ст. 27 Конституции Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» . Часть 1 ст. 1 указанного Закона гласит: «В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В соответствии с ч. 3 ст. 1 этого Закона «лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на её территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией, законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».

Как правильно было отмечено С.В. Пенкиным, элементарных знаний грамматики русского языка достаточно, чтобы понять, что в предложенной Законом РФ от 25 июня 1993 г. формулировке конституционного права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства определяется существительным «выбор» посредством предлога «на» и соотносится с определяющим существительным «право», но не с существительным «свобода», поскольку в противном случае формулировка выглядела бы как «право на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства». В данном случае законодатель подразумевает: 1) право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться; 2) право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, выбирать место пребывания и жительства.

Таким образом, Закон РФ от 25 июня 1993 г. трактует данную норму Конституции как «право на выбор места пребывания и жительства».

Однако противоположная Закону РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» позиция дана Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 4 апреля 1996 г., который указал, что: «Нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства».

Применительно анализируемого права следует отметить, что здесь речь идет о деятельности и способности выбора. Действительно, реализация права на свободный выбор места пребывания и жительства предполагает определенные действия. При этом действия индивида могут быть признаны полностью адекватными лишь в том случае, если они производятся осознанно и желанно, то есть когда у него есть возможность выбора. Относительно категории «выбор» представляется, что выбор есть не что иное, как наличие различных вариантов достижения намеченной цели. Представляется, что понятие «свободный выбор», исходя из определения свободы, предполагает наличие всех возможных вариантов поведения, не подлежащих никакому ограничительному толкованию.

Согласно ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. «место пребывания» - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно. При раскрытии содержания понятия «место пребывания» законодатель избрал прием юридической техники, связанный с обозначением открытого перечня мест, временное проживание в которых подразумевает под собой «пребывание» гражданина в отличие от его постоянного или преимущественного проживания. Формулировка Закона указывает на следующие основные характеристики места пребывания:

- Временное проживание. При этом срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином, а не органами регистрационного учета, что служит гарантией реализации гражданами конституционных прав и свобод. Временный характер, к примеру, носит проживание поднанимателя жилого помещения в течение определенного срока, проживание в общежитии в период учебы, пользование служебными жилыми помещениями гражданами, с которыми заключен срочный трудовой договор и т. п.

- Проживание в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, туристической базе, больнице, другом подобном учреждении, а также в жилом помещении, не являющиеся местом жительства гражданина. При этом, по смыслу Закона, определение гражданином места своего пребывания не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания, поскольку перечисленные учреждения традиционно к жилищному фонду не относятся, что предполагает, в частности, регистрацию и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания. На необоснованность увязывания места пребывания с наличием жилого помещения обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 февраля 1998 г.: «По смыслу Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения», определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания».

Однако из смысла Закона не следует, что случай ночевок граждан в салонах своих автомобилей или в палатках на берегу реки (и иные случаи временного проживания граждан вне учреждений, подобных перечисленным в Законе) требуют юридической квалификации как «места пребывания» и применения к ним правил об обязательности регистрации по месту пребывания. Такой вывод в настоящее время не вступает в противоречие и с позицией Конституционного Суда РФ, признавшего, что присутствует ограничение перечня мест, в которых возможна регистрация по месту пребывания, что позволяет органам регистрационного учета отказывать человеку в регистрации на территории его фактического пребывания, однако устранившегося от разрешения проблемы по причине того, что вопрос не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Вышесказанное означает, что в настоящее время не каждое место фактического нахождения человека, не являющееся «другим подобным учреждением», может быть признано местом его пребывания, что может повлечь отказ органов регистрационного учета в регистрации человека по такому месту нахождения.

Статья 2 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» определяет место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, при характеристике понятия «место жительства» законодатель выделил три составляющие, в соответствии с которыми место нахождения гражданина может быть признано местом его жительства:

- проживание в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированном доме (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и т.д.), а также в ином жилом помещении;

- период проживания: постоянно или преимущественно;

- наличие основания для проживания, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды и др.

Содержащиеся в некоторых федеральных нормативно-правовых актах собственные толкования понятия «место жительства» призваны конкретизировать данную Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» конструкцию применительно к специфике регулируемых им правоотношений. Так, например, Гражданский кодекс Российской Федерации 1993 г. (ст. 20) в целях регулирования гражданских правоотношений вслед за Законом определяет место жительства гражданина как «место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает», и кроме того, дополняет содержание термина за счет установления правил определения места жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой (место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов).

Характеризуя термин «место жительства» через понятие жилого помещения, законодатель тем самым подчеркивает связь между конституционно закрепленным правом граждан Российской Федерации на жилище (ст.40 Конституции) и свободой выбора места жительства, как неотчуждаемыми правами и свободами, вытекающими из естественного состояния каждого человека. В формулировке Закона усматривается граница, разделяющая место временного пребывания человека и место его жительства: местом жительства может быть только жилое помещение. В соответствии с действующим гражданским и жилищным законодательством жилые помещения бывают различных видов: квартиры, жилые дома, изолированные комнаты в квартирах или жилых домах. При этом жилым признается помещение, отвечающее установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям, благоустроенное применительно к условиям населенного пункта, в котором находится.

По смыслу Закона, в любом случае необходимым условием признания конкретного места нахождения человека местом его жительства является факт проживания человека в помещении, включенном в жилищный фонд в соответствии с требованиями действующего законодательства (поэтому, например, не могут считаться местом жительства временные строения не территории садово-дачного участка, офисное помещение и пр.).

Закон содержит требование о законности основания проживания гражданина в жилом помещении, которое может быть признано местом его проживания. В соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, законность заселения в жилое помещение может быть подтверждена ордером, договором, свидетельством о праве на наследство жилого помещения, решением суда о признании права пользования жилым помещением, заявлением лица, предоставившего гражданину жилое помещение, либо иным документом или его надлежаще заверенной копией. В качестве «иных документов» могут выступить свидетельство о праве собственности на данное жилое помещение, определение или постановление суда о передаче несовершеннолетних детей, других иждивенцев, лица, осужденного к лишению свободы, в том числе престарелых родителей, нуждающихся в постороннем уходе, на попечение близких родственников, родственников или других лиц либо помещении их в детские или социальные учреждения (ст. 313 УПК РФ) и т.д.

Закон не раскрывает смысла понятия постоянного или преимущественного проживания, что открывает возможность для его противоречивого толкования. К примеру, в каком случае проживание гражданина по договору поднайма надлежит определению как временное проживание, а в каком как постоянное или преимущественное? Несомненно, что поднаниматель рассматривает свое проживание на условиях поднайма как временное, ограниченное определенным сроком, обусловленное отсутствием иной возможности обеспечить себя отдельным жилым помещением, не зря жилищное законодательство Российской Федерации признает длительное проживание на условиях поднайма как основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Кроме того, согласно ст. 685 Гражданского кодекса РФ поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением, ответственным перед наймодателем по договору найма жилого помещения остается наниматель. С учетом того, что ранее существовавшее ограничение по сроку пребывания граждан до 6 месяцев в новом Жилищном кодексе Российской Федерации отсутствует, в настоящее время разграничение понятий места пребывания и места жительства, в частности в отношении поднайма, достаточно условно. Это означает, что гражданину предоставляется право свободного волеизъявления, основанного на его внутреннем и самостоятельном убеждении, относительно оценки жилого помещения, в котором он проживает, как места пребывания или жительства, при наличии иных необходимых оснований для признания такого места местом жительства гражданина.

Однако указанный пробел законодательства является причиной и ряда других негативных явлений в нашем обществе. Одним из таких явлений можно считать появление в нашем обществе определенной группы людей, обладающих весьма неясным правовым статусом. Некоторые называют их лицами без определенного места жительства или лицами без определенного места жительства и работы (сокращенно - бомжами) или бездомными. Официально статистика численности вышеуказанной категории граждан в Российской Федерации не ведется, но существуют статистические данные о количестве учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства, а также о численности лиц, обслуживаемых в течение года в таких учреждениях.

Энциклопедические источники термин «бомж» определяют как лицо, не имеющее определенного (постоянного или временного) места жительства. Как уже было отмечено, в законодательстве понятия «постоянное» и «временное» место жительства гражданина четко не определены. Сегодня реально существует правовая коллизия, от которой страдают миллионы россиян и соотечественников, проживающих на территории бывшего СССР. Речь идет о противоречии ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 года.

Статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что местом жительства признается место, где гражданин постоянно или временно проживает. Можно предположить, что местом жительства гражданина может быть жилое помещение, нежилое помещение или какое-либо иное место, в котором гражданин постоянно или временно проживает (чердак, подвал, склад, школа, уличный переход и т.п.). Анализ ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» позволяет сделать вывод, что временным местом жительства гражданина является место временного пребывания - гостиница, санаторий, больница, дом отдыха, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Никакие другие места, в которых может проживать гражданин, в данном Законе не указаны.

При том, что определения термина «без определенного места жительства» в российском законодательстве вовсе нет, отсутствует и определение термина «бездомный». Однако есть люди, которые по социальному статусу могут быть отнесены к бездомным и бомжам. Существуют и серьезные проблемы, которые у них возникают из-за несовершенства российского законодательства, правовых пробелов и коллизий. Граждане, потерявшие жилье по различным причинам, как правило, «переселяются» в теплотрассы, уличные переходы, метро и ведут антисоциальный образ жизни. Такие граждане не имеют регистрации по месту пребывания, поскольку их местом проживания является место общественного пользования, и в целом фактически лишены конституционных прав, предоставленных человеку гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина». При этом законодатель не предпринимает никаких мер, чтобы эти граждане могли легализовать свое положение и защитить свои права.

Сама этимология слова «бездомный» дает нам понять, что это лицо, у которого отсутствует какой-либо дом или жилье. Данное лицо не имеет жилого помещения на праве собственности, аренды, договора жилищного найма (поднайма), не владеет и (или) не пользуется жильем на других законных основаниях. Можно сделать вывод, что под «бездомными», с юридической точки зрения, должны пониматься все те люди, которые проживают вне помещений, виды которых указаны в ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения». Что же касается определения «без определенного места жительства», то с юридической точки зрения его следует применять в отношении лиц, не имеющих регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Как уже упоминалось, под местом жительства понимается только жилое помещение, но человек может проживать и в нежилом помещении. В связи с этим он не будет иметь регистрации по месту жительства или пребывания, поскольку не сможет предоставить указанные в ст. 6 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» документы, необходимые для регистрации. Кроме того, и сама регистрация граждан в нежилых помещениях не предусмотрена упомянутым законом. Местом жительства гражданина в таком случае будет являться место, где он постоянно или временно проживает, указанное в ст. 20 ГК РФ. Однако подобный факт не будет признан и официально зафиксирован органами, проводящими регистрацию граждан по месту жительства или пребывания.

Конечно же, это не обязывает вводить регистрацию граждан по месту их фактического жительства в нежилых помещениях. Однако, мы согласны с мнением Е.А. Школяренко о том, что определения «бездомный» и «без определенного места жительства» должны быть законодательно закреплены и для этих лиц должна быть введена отдельная регистрация. В связи с этим целесообразно внести соответствующие дополнения, прежде всего в Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения», а также Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (в них, в частности, предусмотреть порядок осуществления такой регистрации). Осуществление особой регистрации в отношении этих лиц даст возможность компетентным органам располагать информацией о численности бомжей, их поле, возрасте, месте жительства, занятости и на основании таких данных решать острые проблемы их расселения, занятости, обучения и др. Путем правовой регламентации термина «бездомный» можно ликвидировать пробел в российском законодательстве, не позволяющий некоторым категориям граждан реализовывать свои конституционные права.

Кроме того, на наш взгляд в целях предотвращения противоречивого толкования понятий постоянного или преимущественного проживания, необходимо внести дополнения в положения ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также положения ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения», раскрывающие содержания данных понятий.

Место жительства не может служить дискриминационным критерием при реализации человеком своих прав и свобод. Согласно ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. На недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина в связи с их местом жительства неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих постановлениях. Так, Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию», Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями. Конституционный Суд при этом, в частности, указал, что установление запрета на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений фактически свидетельствует об отступлении от провозглашенного ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства и о дискриминации определенной категории граждан в зависимости от места жительства и рода занятий. Такой запрет не может не препятствовать осуществлению ими права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда.

По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения Устава о прекращении полномочий главы администрации области досрочно в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области. При этом Конституционный Суд обратил внимание на то, что действующее федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности главы администрации субъекта Российской Федерации и исполнения им соответствующих полномочий. Тем более их не вправе ввести законодатель субъекта Российской Федерации.

Российская Федерация, закрепив естественное неотчуждаемое право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, в то же время признала его и обязанностью гражданина. Введение системы регистрационного учета Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» связывает с необходимостью обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Регистрационный режим представляет собой совокупность правовых и организационных мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне порядок регистрационного учета соответствующих субъектов (объектов), осуществляемый указанными в законодательстве уполномоченными органами власти. Природа данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия на основе реализации функций государственного надзора, контроля, ведения учета, классификации, хранения и выдачи соответствующей информации. Юридический акт государственной регистрации удостоверяет законность существования субъекта права, либо подтверждает появление нового субъекта права. Сфера действия государственного регистрационного режима очень обширна. Однако, независимо от видов регистрируемых объектов, ее режим является административно-правовым. Если говорить о типе правового регулирования, то регистрационный режим может относиться как к уведомительному (учетному), так и к разрешительному типу правового регулирования, а иногда представлять синтез того и другого типа правового регулирования общественных отношений. Так, регистрация и учет граждан по месту пребывания и по месту жительства носит учетный, уведомительный характер.

Уведомительная регистрация (регистрационный учет) означает подтверждение уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления факта нахождения лица в определенном месте, в котором оно пребывает или проживает.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-П, отражающем проблему регистрационного учета граждан, отмечалось, что регистрация гражданина РФ по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства, обусловленное тем, что указанное право не носит абсолютного характера и его осуществление не должно приводить к нарушению прав и свобод других лиц, вступать в противоречие с основами конституционного строя, нравственности, здоровья, принципами обеспечения обороны страны и безопасности государства. В связи с этим Закон РФ от 25 июня 1993 г. вводит систему регистрационного учета граждан, устанавливая уведомительный порядок регистрации.

Указанное постановление Конституционного Суда содержит вывод о том, что «уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства». С таким утверждением нельзя согласиться, поскольку уведомительная регистрация является обязанностью граждан, но не ограничением их прав. Поэтому более правильной представляется точка зрения Комитета Конституционного надзора СССР, высказанная им при рассмотрении вопроса о разрешительном порядке прописки граждан: «регистрация и учет граждан по месту их жительства не связанные с получением разрешения административных органов на нахождение, проживание, работу, учебу и отдых в данной местности, не являются сами по себе ограничением права на свободу передвижения, выбор местожительства и местопребывания».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998г. № 4-П указано, что «право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства». Уведомительный характер регистрации составляет ее основное отличие от института прописки.

Практическая реализация права на свободу передвижения на территории Российской Федерации связана с паспортом, который подтверждает личность гражданина Российской Федерации. Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828. Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, необходимым для регистрационного учета граждан при смене ими места пребывания или места жительства. В него проставляется штамп о регистрации по месту жительства (п. 4.7. Инструкции по применению Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации).

Как правильно было отмечено Н.А. Лимоновой, ни Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении», ни нормативными актами, принятыми во исполнение указанного Закона, не предложен механизм реализации права на свободу передвижения. Такой механизм предложен только применительно к праву на свободу выбора места пребывания и жительства. Основу такого механизма составляет институт регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства. Однако право на свободу выбора места пребывания и жительства неразрывно связано с правом на свободу передвижения. Поэтому использование права на свободу выбора места пребывания и жительства автоматически влечет за собой и реализацию права на свободу передвижения. Учитывая изложенное, недостаточно обоснованным представляется увязывание института регистрационного учета только с местами пребывания и жительства.

Поскольку нормативными актами места пребывания и жительства увязываются как правило с жилой площадью, становится весьма проблематичной возможность реализации гражданами права на свободу передвижения. Это объясняется тем, что гражданин, не сумевший зарегистрироваться по месту пребывания на какой-либо площади, автоматически теряет право находиться в той или иной местности или населенном пункте, а значит и право на свободное передвижение становится недопустимым.

Представляется, что для решения данной проблемы было бы целесообразно ввести регистрацию в увязке с территорией пребывания. Порядок такой регистрации должен быть максимально простым, сама же регистрация должна носить исключительно уведомительный характер.

Уведомление гражданином Российской Федерации органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным Законом от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» порядком является обязанностью, исполнение которой обеспечивается нормами административного законодательства. Проживание или пребывание гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства в соответствии с ч. 1 ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации является административным правонарушением и влечет за собой наложение наказания.

В целях реализации системы регистрационного учета, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 были утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - Правила регистрации), а также Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию. (Необходимо отметить, что в настоящее время Правила регистрации действуют с учетом нескольких изменений, обусловленных, в том числе и мнением Конституционного Суда РФ). В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 290 действие указанных Правил распространяется на граждан бывшего СССР, прибывающих из государств - участников СНГ и Балтии.

В перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, внесены, в том числе должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций, гостиниц, кемпингов, туристических баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения; акционерных обществ и других коммерческих организаций; других государственных и муниципальных учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.

Установление режима регистрации имеет оправданный публичный интерес. Институт регистрации является одним из основных способов государственного учета населения. Система регистрационного учета населения представляет собой источник сведений о населении, которые используются как органами статистического учета, так и органами внутренних дел, налоговыми органами. В случае смены места жительства в связи с переездом в другой населенный пункт, а также в связи с прибытием на территорию Российской Федерации к новому месту жительства из государств - членов СНГ, при регистрации по месту жительства заполняется листок статистического учета мигрантов, где содержится информация о причинах миграции, образовании, виде деятельности или занятий по последнему месту жительства, состоянии в браке, членах семьи. При регистрации по месту жительства проверяется информация о наличии судимости, задолженности по исполнительным листам, а также осуществляется постановка на воинский учет.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и предоставить: документ удостоверяющий личность; военный билет (временное удостоверение взамен военного билета) или удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу (для лиц, обязанных состоять на военном учете); заявление установленной формы о регистрации по месту жительства; документ, являющийся основанием для заселения в жилое помещение; квитанцию об оплате государственной пошлины. Граждане, снявшиеся с регистрационного учета по последнему месту жительства, представляют, кроме перечисленных документов, адресный листок убытия, выданный органом регистрационного учета по последнему месту жительства. Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, в трехдневный срок со дня обращения граждан передают перечисленные документы вместе с адресными листками прибытия и формами статистического учета в органы регистрационного учета. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства.

Регистрация граждан, обязанных состоять на воинском учете, осуществляется органами регистрационного учета после их постановки на воинский учет. Регистрация военнослужащих по месту их жительства осуществляется на общих основаниях (за исключением солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву).

Граждане, проживающие на территории монастырей, храмов и других культовых зданий, регистрируются в общем порядке на основании заявления и документов, удостоверяющих личность.

Регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан, не достигших 14-летнего возраста, осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность родителей (усыновителей), или документов, подтверждающих установление опеки, и свидетельства о рождении этих несовершеннолетних путем внесения сведений о них в домовые (поквартирные) книги. Регистрация по месту жительства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 16 лет осуществляется на основании свидетельства о рождении с выдачей свидетельства о регистрации по месту жительства.

Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без снятия их с регистрационного учета по месту жительства. Согласно Правилам регистрации, граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше шести месяцев обязаны в трехдневный срок со дня прибытия (исключая выходные и праздничные дни) обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию и предоставить: документ, удостоверяющий личность; заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания; документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договор найма, поднайма, социального найма, аренды, субаренды жилого помещения или заявления лица, предоставляющего гражданину жилое помещение), квитанцию об оплате государственной пошлины. Должностные лица, ответственные за регистрацию, а также граждане и юридические лица, предоставляющие для проживания принадлежащие им на праве собственности жилые помещения, в трехдневный срок со дня обращения граждан передают перечисленные документы в органы регистрационного учета. Органы регистрационного учета в трехдневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания.

Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристической базе, а также в ином подобном учреждении осуществляется по их прибытии администрацией этих учреждений на основании документов, удостоверяющих личность. Регистрация граждан по месту пребывания в психиатрических, туберкулезных и иных больницах при длительном стационарном лечении осуществляется администрацией этих организаций в случаях, когда установить место жительства больных не представляется возможным или оно отсутствует.

Правилами регистрации установлены некоторые особенности регистрации по месту пребывания отдельных категорий граждан. Так, регистрация военнослужащих осуществляется по месту пребывания- при наличии отпускного билета или командировочного удостоверения. Военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту, а также офицеры, проходящие военную службу по призыву, и члены их семей до получения жилых помещений регистрируются по месту дислокации воинских частей в установленном порядке. Граждане, связанные по условиям и характеру работы с постоянным передвижением (лица плавающего состава морского и речного флотов, работники геологических, поисковых и разведочных экспедиций, линейных строительно-монтажных, передвижных механизированных колонн и др.) регистрируются по месту дислокации соответствующих пароходств, флотилий, организаций и учреждений. Регистрация по месту пребывания несовершеннолетних граждан, не достигших 14-летнего возраста, осуществляется на основании документов, удостоверяющих личность находящихся вместе с ними родителей (усыновителей, опекунов) или близких родственников, а также свидетельства о рождении этих несовершеннолетних. Регистрация по месту пребывания несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 16 лет осуществляется на основании свидетельства о рождении с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания.

Автор статьи согласен с мнением ряда исследователей данной проблемы в том, что процедура получения временной регистрации граждан по месту их пребывания требует существенного упрощения. Например, для граждан удобнее, если регистрацию по месту пребывания будут производить одновременно с проверкой документов и установлением личности при пересечении людьми границ субъектов Российской Федерации в портах, на железнодорожных станциях, вокзалах, контрольно-пропускных пунктах ГИБДД и т.п.

Отдельно существует порядок регистрации по месту жительства и месту пребывания вынужденных мигрантов. Такой порядок предусмотрен ч. 2 ст. 6 Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» и заключается в необходимости учета в органах миграционной службы при смене места пребывания и жительства. Регистрация по месту пребывания граждан, обратившихся в миграционную службу с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, производится на основании выдаваемого указанными органами направления на временное поселение. Регистрация вынужденных переселенцев по месту жительства осуществляется на основании выдаваемых в установленном порядке органом миграционной службы России удостоверений о признании их вынужденными переселенцами. При смене вынужденными переселенцами места жительства постановка на учет и снятие с учета в органах миграционной службы производится после их регистрации и снятия с регистрационного учета в органах внутренних дел.

Что касается беженцев, то в связи с тем, что они не являются гражданами Российской Федерации и их пребывание на территории России подразумевается временным, согласно п. 6 ст. 8 Федерального закона «О беженцах», основанием для регистрации лица, признанного беженцем, и членов его семьи в органе внутренних дел по новому месту пребывания является постановка на учет данного лица в территориальном органе миграционной службы.

Некоторые особенности регистрации по месту пребывания и жительства предусмотрены в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает регистрацию иностранных граждан по месту пребывания и по месту жительства на основании миграционной карты, имеющей отметку органа приграничного контроля о въезде в Российскую Федерацию.

В связи с тем, что вопросы обеспечения общественной, экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. б, д, к ч. 1 Конституции РФ), наряду с Российской Федерацией органы власти субъектов Российской Федерации также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан. В частности, региональные нормативные акты не могут устанавливать иные, кроме прямо указанных в федеральном законе, основания для введения разрешительного порядка регистрации. Между тем, власти некоторых субъектов пытаются придать регистрационному учету разрешительный характер, т.е. при осуществлении регистрации они вводят дополнительные требования. Особого напряжения достигло противостояние по данному вопросу с федеральным центром властей г. Москвы, Краснодарского края, Ставропольского края, Воронежской области, г. Воронежа и некоторых др. Так, в ст. 19 Закона Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. № 460 - КЗ «О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края» краевой законодатель установил правило о том, что нотариальные конторы вправе оформлять договоры отчуждения жилья, находящегося в пограничной полосе на территории Краснодарского края, а учреждения федеральной регистрационной службы могут регистрировать права на недвижимое имущество, находящееся в пограничной полосе на территории Краснодарского края, только при наличии у лица, приобретающего жилье, постоянной регистрации по месту жительства на территории Краснодарского края или по решению краевой комиссии миграционного контроля. Очевидно, что житель края не сможет свободно распорядиться своей собственностью, продать жилое помещение, к примеру, своему родственнику, не имеющему регистрации по месту жительства на территории Краснодарского края, или такая возможность будет поставлена в зависимость от положительного решения краевой комиссии миграционного контроля. Путем установления краевым законодателем, по сути, разрешительного порядка купли-продажи недвижимости на территории Краснодарского края введены ограничения в праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Российской Федерации. Нормы Закона Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. не были рассмотрены Конституционным Судом РФ на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и продолжают действовать.

В связи с тем, что сведения о населении, его количестве и местоположении отдельных граждан являются необходимыми для осуществления государством своей юрисдикции, в современных демократических государствах довольно часто встречается регистрационный учет граждан или иная форма получения информации о населении. В европейских государствах существует так называемая легитимациионная система, по которой гражданин не обязан иметь какой-то определенный документ, но в случае необходимости его личность могла быть. Например, уведомительная регистрация существует в Австрии. Проводится она в полицейском участке города проживания. У австрийского гражданина два документа - удостоверение личности и договор об аренде (покупке) жилья. Иные документы - паспорт, водительские права, карточка социального страхования - желательны, но для регистрации не обязательны.

В Японии регистрация осуществляется по месту жительства. Процедура регистрации производится без проблем. Плата за регистрацию, установленная правительством, не может быть изменена местными властями. Налоги платятся по месту регистрации. Дети могут посещать государственную школу лишь в том месте, где зарегистрированы их родители.

Но все же во многих странах регистрация как таковая отсутствует (в Италии, Испании, Греции, Нидерландах). Государственный контроль некоторых аспектов жизнедеятельности граждан осуществляется косвенным образом. Например, в США - посредством присвоения каждому гражданину своего номера социального страхования, указываемого почти во всех сколько-нибудь важных случаях - от записи в библиотеку до покупки дома или устройства на работу. На этом номере содержится основная информация о гражданине (об уплате налогов, о долге по кредитной карте или по ипотеке, о наличии серьезных нарушений правил дорожного движения и т.д.). Граждане США пользуются только иностранным паспортом. Внутри страны личность гражданина может быть удостоверена любым документом, чаще всего водительскими правами, в которых указывается адрес.

Во Франции контроль со стороны государства осуществляется прежде всего по месту работы: бухгалтерия любого предприятия собирает все сведения о работнике, необходимые для уплаты налогов. Свидетельством места жительства для французов являются квитанции «Газ де Франс» и «Франс Телеком». Они предъявляются при аренде (покупке) жилья или при устройстве на работу. Также информацию о гражданах французские власти получают из телефонных компаний (при установке телефона указывается адрес). В остальном ничего не ограничивает свободы во Франции.

Особый подход содержит законодательство Германии. Здесь помимо статуса гражданина Федерации существует статус гражданина общины, дающий право на участие в осуществлении местного самоуправления. Статус жителя и гражданина общины различается. Приобрести статус гражданина общины можно только по основному месту жительства. Закон не воспрещает иметь место жительства или производственные предприятия на территориях нескольких общин, но наличие статуса жителя предполагает не только пользование общественными учреждениями общины (созданными для обеспечения экономического, социального и культурного благополучия жителей), но и уплату муниципальных налогов за землю или производственное предприятие. На общины возложена обязанность по учету и регистрации граждан, проживающих на ее территории. Ведомство регистрации, входящее в Департамент права, безопасности и правопорядка местной администрации, ведет картотеки, в которые заносятся основные сведения о гражданах общины.

В Китае до сих пор существует система контроля над личностью, во многом превосходящая советскую. Помимо «народных дружинников», осуществляющих надзор за всеми жилыми зданиями и собирающими информацию о жильцах и их посетителях, существует партийный контроль. Ни один член партии не может по своему желанию переехать в другой город. Это допустимо только в случае производственной необходимости и с разрешения партийного секретаря, который, в свою очередь, несет полную ответственность за отъезжающего на новое место жительства члена партии. При этом мигрант не может забрать с собой семью. Переехать из деревни в город практически невозможно, поскольку в городе необходимо получить официальное разрешение на проживание. Поэтому китайцы предпочитают жить в городах нелегально, либо обращаются за помощью к членам китайских триад (мафии), которые устраивают их на своих предприятиях. В итоге многие центральные города КНР переполнены, а количество проживающего в них населения не соответствует официальным цифрам.

В завершении сказанного еще раз необходимо отметить, что на сегодняшний день требуется эффективная работа законодательных органов, создающих правовую базу для деятельности правоприменителей, поскольку именно законодательство, подкрепленное судебными решениями, было и остается гарантом реализации права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации.

 

Автор: Жадяева Т.А.