Ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Человечество с древнейших времен ищет оптимальные формы соотношения человека (личности) и государства, сочетания их интересов. Сложилось идеальное представление о таком соотношении: интересы человека должны стоять на первом месте, а благо народа представлять собой высший интерес для государства. Однако жизненные реалии существенно корректируют «идеальный» вариант, и современное представление об оптимальном соотношении «личность - государство» отходит от индивидуалистической концепции и видоизменяется в сторону все большей социализации прав человека, которые рассматриваются сквозь призму общечеловеческих ценностей и публичных интересов.
Процесс жизнедеятельности российского общества неизбежно сталкивается с ситуациями, требующими от государства принятия мер в ущерб гарантированным основным законом и международными нормами правам и свободам человека и гражданина, диктуют необходимость их ограничения с целью защиты как общих, так и частных интересов. В то же время, не существует четкого ответа на вопрос о том, каковы критерии (условия) ограничения прав и свобод человека и гражданина. В литературе данная проблема поднималась неоднократно, и некоторыми исследователями были предложены критерии ограничения прав человека и гражданина. Так, B.C. Устинов выделяет три таких критерия: 1) цель: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе; 2) законность ограничений: введение ограничений только на основе закона; 3) необходимость (по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В.А. Толстик в качестве так называемых индикаторов определения степени ограничения прав человека наряду с названными выделяет и общеправовые принципы права в целом, поскольку именно на них в подавляющем большинстве случаев ориентируются законодатель и правоприменитель при решении проблемы ограничения прав человека. По мнению А.А. Подмарева, ограничения прав и свобод в конституционном праве могут быть обоснованы только самой Конституцией. Попытаемся выяснить, каковы же критерии ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации.
Анализ ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (читаем: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»), показывает, что основания ограничения прав и свобод человека формулируются достаточно широко. Статья же 27 Конституции, закрепляющая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства по территории России и за ее пределами, перечень оснований ограничений данного права не содержит вовсе. Следовательно, согласно формулировки ч. 3 ст. 55 конкретизация оснований ограничения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства должна быть осуществлена законодателем в федеральном законе. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г. указал, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту».
Следует также отметить, что не смотря на отсутствие в Конституции указания на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом, это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, эти барьеры обозначены имманентными пределами осуществления прав, закрепленными в тексте Конституции. Это значит, что они не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав и вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ. Если рассматривать норму ч. 3 ст. 55 под таким углом зрения, то содержащееся здесь указание на то, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,, обеспечения обороны страны и безопасности государства», выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Данная норма, конкретизирующая конституционные пределы осуществления прав применительно к праву человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, означает, что данное право может быть ограничено федеральным законом только в указанных целях и только соразмерно этим целям.
В развитие указанных формулировок и основываясь на них, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает в ст. 8 исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, который включает в себя ограничения данного права:
- в пограничной зоне;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно - территориальных образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Можно сказать, что ограничения, содержащиеся в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении», носят территориальный характер, то есть распространяются на территории с особым режимом. На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный правовой статус, который обычно включает в себя особые правила въезда и выезда в зону, передвижения и т.д.
Исходя из приведенных выше оснований ограничений права, следует заключить, что все они подразделяются на постоянные, то есть бессрочные и временные, то есть действующие определенное время. К первым следует отнести проживание в пограничной полосе, в закрытых военных городках, а также в закрытых административно-территориальных образованиях. Ко вторым - все оставшиеся.
Как правильно отмечает Н.А. Лимонова, чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основании законов, а временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами.
Конституционный Суд в постановлении от 2 февраля 1998 г. подчеркнул, что указанные в ст. 8 Закона ограничения права на свободу передвижения, представляют собой лишь условия, при которых допускаются ограничения данного права. Таким образом, данное положение делает отсылку к федеральным законам, которыми должны быть урегулированы процессы передвижения граждан, выбор ими места пребывания и жительства при определенных обстоятельствах или на территориях с определенным режимом. К этим законам на сегодня относятся: Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»; Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-государственном образовании»; Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении».
В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств, в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами и пограничными войсками. Для въезда (прохода) в пограничную зону устанавливаются специальные места. Кроме того, специально может быть установлено время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств. Это ограничение непосредственно говорит лишь о свободе передвижения, но затрагивает также и право на выбор места пребывания и жительства, т.к. ни постоянное, ни временное проживание невозможны без свободного передвижения непосредственно вблизи места проживания.
Закон РФ № 4730-1 предусматривает определенные гарантии от чрезмерного ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, устанавливая в ст. 16, что в пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Согласно ст. 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297 «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО) особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях включает в себя установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией. При этом решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Правительством РФ. Перечень ЗАТО (их 42) установлен Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508. Особенности обеспечения режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Минобороны РФ, регламентированы специальным Положением, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655.
Ограничение на свободу передвижения заключается в установлении пропускного режима для въезда на территорию ЗАТО. Ограничения в правах на выбор места жительства и места пребывания в ЗАТО заключаются в необходимости согласования въезда на территорию ЗАТО в этих целях с органами Федеральной службы безопасности.
Законом РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установлены так называемые зоны отчуждения и зоны отселения, загрязненные радионуклеидами, из которых население подлежит обязательному отселению. Также на основании предоставляемой объективной информации о радиационной обстановке, дозах облучения и возможных их последствиях для здоровья, гражданин имеет право самостоятельно принимать решение о дальнейшем проживании на данной территории или переселении на другое место жительства.
В соответствии с Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» главе администрации в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах предоставляется право вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения.
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» предусматривает возможность установления на территории, где введено чрезвычайное положение, ограничений на свободу передвижения, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, а также возможность ограничения движения транспортных средств. Кроме того, указанный Закон в зависимости от оснований введения чрезвычайного положения на той или иной территории предоставляет право коменданту территории, на которой объявлено чрезвычайное положение устанавливать следующие ограничения: введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; выдворение в установленном порядке лиц, не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение и нарушающих режим чрезвычайного положения, за ее пределы; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений. При этом в соответствии со ст. 28 Закона, меры, принимаемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие изменение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Указанные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» указом Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено путем применения таких мер, как: временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток; интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (могут применяться в период действия военного положения только в случае агрессии против РФ); запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации. Примечательно, что введение военного положения на территории Российской Федерации или отдельной ее части является, в соответствии с законодательством Российской Федерации, единственным основанием для запрещения в необходимых случаях права на выбор места пребывания и жительства. Полномочиями для реализации указанных мер, кроме мер, направленных на ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра, в соответствии с п. 2 ст. 14 указанного Федерального конституционного закона, обладают федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.
В постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1998 г. указано, что перечисленные в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» основания для ограничений права выбирать место пребывания и жительства сформулированы исчерпывающим образом. Как правильно отмечает К.И. Руднева, с этим нельзя согласиться, поскольку анализ действующего законодательства показывает, что нормативные акты, регулирующие правоотношения в иных, кроме указанных в законе сферах, также определяют территории со статусом ограниченного доступа и заселения. Например, Федеральным Законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» предусматривается санитарная охрана лечебно-оздоровительных местностей с запретом проживания в определенных зонах. Ограничения пребывания на конкретных территориях содержат также, например, Федеральные законы от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом». Очевидно, что законодатель при установлении данных ограничений руководствовался ст. 55 Конституции, а не Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения». Так, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» допускается ограничение или запрещение пребывания на территории государственных природных заказников граждан, не являющихся их работниками или должностными лицами. В связи с этим представляется, что перечень, содержащийся в ст. 8 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» нельзя трактовать как исчерпывающий, поскольку он не может предусмотреть всех ситуаций, при которых может быть возможным ограничение права на свободу передвижения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции. Тем более, что наличие ограничений права свободного передвижения в иных федеральных законах, кроме указанного, не будет противоречить Конституции Российской Федерации.
В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указано, что под законом, ограничивающим данное право, следует понимать исключительно федеральный закон, но не закон субъекта Федерации. Это вытекает также и из п. «в» ст. 71 Конституции, согласно которому регулирование (а значит и ограничение) прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. На недопустимость расширительного толкования термина «закон» в этой статье указывал Конституционный Суд РФ.
В то же время регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства, а также ответственность за нарушение этого учета относятся к сфере административного и административно-процессуального законодательства, которое п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, субъекты Федерации имеют право издавать правовые акты по вопросам регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства при условии, что они не налагают каких-либо ограничений на конституционное право человека и гражданина на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и не противоречат Закону РФ от 25 июня 1993 г. и принятым в соответствии с ним федеральным нормативным актам.
Следует отметить, что субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются указанным правом. Среди субъектов, принявших такие нормативные акты, можно указать г. Москву и Московскую область,
Краснодарский край, Мурманскую область и др. Однако регистрационному учету продолжают придавать характер элемента административного управления и контроля, за перемещением населения и используют его в нормотворческой деятельности как способ ограничения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства. В связи с проверкой конституционности подобных нормативных актов, принятых в регионах, был принят ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда по вопросу трактовки и применения ч. 1 ст. 27 Конституции заключается в том, что следует признавать противоречащими Конституции те нормативные акты субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают ограничения права свободного передвижения, не предусмотренные федеральным законодательством, а именно:
- установление сроков, фактически ограничивающих время пребывания по месту временной регистрации, а также сроков отсутствия по месту постоянного жительства, влекущих утрату права пользования жилым помещением;
- установление квот на поселение в некоторых регионах России;
- введение сборов за регистрацию, как условия для регистрации;
- введение правил, ставящих в зависимость от наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания реализацию иных прав граждан (например, вселение в жилое помещение при условии соблюдения режима регистрации, включение в список избирателей лиц, имеющих постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка, приобретение гражданства Российской Федерации путем признания лицами, состоявшими в российском гражданстве по рождению, только при их постоянном проживании на территории Российской Федерации на момент вступления в силу закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», возможность занятия должности главы администрации субъекта Российской Федерации при постоянном проживании на территории этого субъекта, выдачу гражданину Российской Федерации заграничного паспорта при наличии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания).
Тем не менее, позиция местных властей при установлении дополнительных требований при регистрации вполне понятна. Она оправдана отсутствием (помимо Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения») федеральных норм, позволяющих регулировать процессы миграции и защищать интересы жителей местных сообществ. Представляется, что федеральный законодатель должен реагировать на инициативы региональных властей и учитывать потребность некоторых территорий в ограничении притока мигрантов. Практика показывает, что решение проблем регионального нормотворчества по вопросу ограничения свободы передвижения на отдельных территориях только методом отмены нормативных актов (в силу их противоречия Конституции Российской Федерации) является малоэффективным, поскольку административные органы на местах руководствуются не нормами Конституции, а местными нормативными актами. Поэтому, на наш взгляд, необходимо совершенствовать законодательную базу и, в частности: 1) внести изменения и дополнения в закон Российской Федерации « О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; 2) подготовить и принять Федеральный закон «О миграционной политике в Российской Федерации».
Ограничениям подлежит также правомочия по свободному выезду из Российской Федерации и въезду на ее территорию, которые содержатся в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Кроме того, особый административно-правовой пограничный режим при пересечении государственной границы устанавливается Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».
Закон «О порядке выезда из Российской Федерации» предусматривает следующие основания ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации: при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне; в случае призыва на военную службу; при задержании по подозрению в совершении преступления или привлечении к уголовной ответственности, уклонении от исполнения обязательств, наложенных судом; сообщении заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда.
Однако не ясно, насколько эти основания ограничения права на выезд допустимы с точки зрения ст. 55 Конституции Российской Федерации. Ведь любое ограничение права, зафиксированное в федеральном законе, влечет за собой принятие разъясняющих его подзаконных нормативных актов, которые путем установления дополнительных формальностей еще более ограничивают это право. Это видно из следующих примеров. В соответствии с Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а также при принятии решения о выдаче паспорта проводится согласование с органами Федеральной службы безопасности с целью выявления лиц, в отношении которых может иметься информация о наличии иных оснований для временных ограничений права на выезд, не предусмотренных Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», но входящих в компетенцию органов Федеральной службы безопасности. Такое положение напрямую противоречит ст. 15 Закона «О порядке выезда из Российской Федерации».
Согласно Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала Федеральной службы охраны Российской Федерации, ограничение на выезд для указанной категории лиц выражается в необходимости не только получения разрешения на выезд, но и особого порядка получения и хранения паспорта для выезда за рубеж. На руки он выдается только при получении разрешения на выезд. При этом инструкция применяется в случае выезда по частным делам и на отдых и не действует при выезде в служебные командировки.
Иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть не разрешен въезд в Российскую Федерацию, если они не смогли подтвердить наличие средств, для проживания на территории Российской Федерации, нарушили правила пересечения государственной границы Российской Федерации, таможенные правила или санитарные нормы, сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения. Этим лицам запрещается въезд в Российскую Федерацию, когда это необходимо в целях обеспечения безопасности государства, в случае осуждения за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления в соответствии с законодательством Российской Федерации в период предыдущего пребывания в России, когда не представлены документы, необходимые для получения российской визы, в случае непредставления сертификата об отсутствии ВИЧ-инфекции при ходатайстве о российской визе на срок более трех месяцев.
Особые ограничения в реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства существуют в отношении военнослужащих, иностранцев и лиц без гражданства.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. Правила передвижения военнослужащих в расположении воинской части, их выезда за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяются общевоинскими уставами. Порядок выезда военнослужащих за пределы территории Российской Федерации определяется Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 18 июля 1996 г., а также Положением «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба», где установлено, что военнослужащие выезжают за пределы Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, предоставлено право, свободно передвигаться только в расположении воинских частей, в которых они проходят службу. В пределах гарнизонов указанные военнослужащие могут передвигаться, если они уволены из расположения воинской части в установленном порядке. Выезд военнослужащих, проходящих военную службу по контракту за пределы гарнизонов, на территории которых они проходят военную службу, осуществляется только с разрешения командира воинской части.
В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 27 мая 1998 г.
«О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, предоставляет право на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, с учетом условий прохождения военной службы, состояния здоровья военнослужащих и членов их семей (на основании заключения военно-врачебной комиссии) и по иным основаниям, устанавливаемым Положением о порядке прохождения военной службы. Речь идет об изменении места службы для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в высокогорных и других местностях с тяжелыми климатическими условиями. Такое изменение места службы производится в соответствии с актами Правительства РФ, которыми установлены сроки службы и порядок замены указанных военнослужащих.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в соответствии с действующим российским законодательством ограничения права на свободу передвижения военнослужащих связаны с их социально-правовым статусом и обусловлены необходимостью обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
В силу ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, а также ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако анализ законодательства, регулирующего пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации (в частности Постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. «О порядке приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации» и Правил пребывания иностранных граждан в СССР 1991 г.), показывает, что иностранные граждане и лица без гражданства не обладают равным с российскими гражданами правом свободы передвижения, так как в соответствии с законодательством на них распространяется большее количество ограничений. К примеру, упомянутые Правила содержат целую главу о передвижении иностранных граждан по территории СССР. Вероятно, многие положения данного нормативного акта устарели, противоречат современному законодательству и фактически утратили силу, но этот документ не отменен, и на его основании органы внутренних дел могут применять дискриминационные меры в отношении иностранцев, требуя уведомлений о поездке по территории Российской Федерации.
Статьей 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций или объектов, для въезда на которые, в соответствии с федеральными законами, требуется специальное разрешение. Перечень таких территорий, организаций или объектов утверждается Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем возникают сомнения в конституционности положений ч. 2 ст. 11 указанного Закона, в соответствии с которыми временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.
Таким образом, иностранцы, находящиеся на территории Российской Федерации, юридически и фактически не обладают провозглашенным ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации правом свободного передвижения по территории России, выбора места пребывания и места жительства наравне с гражданами Российской Федерации. И даже если будет отменен устаревший нормативный акт о правилах пребывания иностранных граждан на территории СССР, все равно в силу стратегических соображений, интересов национальной безопасности в отношении иностранцев будут действовать более сильные ограничения по передвижению на территории Российской Федерации, выбору места пребывания и места жительства.
Помимо этого региональные власти устанавливают дополнительные ограничения в отношении данной категории лиц. К примеру, постановлением главы администрации Краснодарского края от 12 марта 2001 г. № 174 утверждено Положение о краевой комиссии миграционного контроля, которая, по сути, становится органом, разрешающим постоянное или временное проживание на территории края для некоторых категорий граждан (иностранцев, лиц без гражданства).
Кроме того, за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации, нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, нарушение иммиграционных правил предусмотрена административная ответственность. В частности за нарушении правил регистрационного учета, а также за совершение административных правонарушений иностранный гражданин может быть подвергнут административному выдворению, то есть принудительному и контролируемому перемещению (либо контролируемому самостоятельному выезду) через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации по решению суда. Таким образом, в отличие от российских граждан, для иностранных граждан отсутствие регистрации может служить основанием для ограничения их прав и свобод, а именно - права на свободу передвижения.
Специальная норма предусмотрена в отношении соблюдения правил проживания беженцем или вынужденным переселенцем. Фактически правовое положение беженцев соответствует статусу иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации. Федеральный закон «О беженцах» и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» не предусматривают каких-либо дополнительных ограничений в осуществлении права свободного передвижения вынужденными переселенцами и беженцами (за исключением необходимости регистрации в территориальных органах миграционной службы при перемене места жительства, а также требования о прохождении ежегодного переучета). Статус вынужденных переселенцев в основном совпадает с правовым положением граждан Российской Федерации, а беженцев - с правовым положением иностранных граждан, находящихся на территории России.
Таким образом, ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства - это один из способов регулирования степени свободы человека и гражданина в передвижении, выборе места пребывания и жительства, требующий, однако в своей реализации четкой правовой регламентации оснований, порядка и пределов их применения, а именно: 1) форма ограничения анализируемого права -федеральный закон; 2) цель ограничения - защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства; 3) соразмерность ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства цели, во имя которой оно ограничивается; 4) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов в сфере данного права; 5) разумная достаточность мер государственного ограничения данного права; 6) общий критерий ограничений данного права - ограничения не носят персонифицированный характер.
Автор: Жадяева Т.А.