26.12.2011 9488

Система гарантий права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в РФ

 

«На бумаге, - замечал К. Маркс, - легко можно прокламировать конституции, право каждого гражданина на образование, на труд и прежде всего на известный минимум средств существования. Но тем, что все эти великодушные желания написаны на бумаге, сделано еще не все; остается еще задача оплодотворения этих либеральных идей материальными и разумными социальными учреждениями». Поэтому всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему, возникает вопрос о гарантиях. Каждому человеку должна быть обеспечена возможность пользования конституционными правами и свободами. Государство обязано гарантировать реальное осуществление этих прав и свобод всеми доступными ему средствами. Чем выше степень реализации правового статуса личности, тем в большей мере ограничивается возможность произвола со стороны государства и его органов. Гарантии, таким образом, служат тем надежным мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действительности.

Гарантированность прав и свобод - это своеобразный внешний механизм ограничения власти, который всегда стремится к саморасширению и усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни.

В широком плане понятием «гарантии» охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на подлинную реализацию прав и свобод человека и гражданина, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от далеко нередких в наши дни нарушений. Хотя эти факторы и весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий, средств, способов, приемов и методов правильного его осуществления. Поэтому следует под гарантиями права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимать условия и средства, обеспечивающие его фактическую реализацию и всестороннюю охрану.

Поскольку гарантии нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод, отсюда их характер, система и виды должны, возможно, полнее соответствовать определенным формам реализации прав и свобод человека и гражданина.

Функциональное назначение гарантий авторы исследований обычно усматривают в охране прав и свобод человека и гражданина. И это правильно, если под словом «охрана» понимать не только их защиту от возможных посягательств и нарушений, но и обеспечение обладания и пользования этими правами и свободами. Видимо, будет точнее говорить, что назначение гарантий состоит как в обеспечении, так и в охране прав и свобод.

Углубленный анализ права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства требует того, чтобы в арсенале гарантий более строго различались условия и средства его реализации. Чтобы успешно претворить в жизнь записанное в Конституции РФ право всех и каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, нужна, прежде всего, благоприятная обстановка, которая складывается из множества объективных и субъективных факторов. Обсуждаемые факторы имеют между собой то общее, что они должны обеспечивать: благоприятный режим, среду для реализации этих прав и свобод. С учетом указанной особенности одну группу гарантий целесообразно именовать «условиями» реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а другую - «средствами». В последнем случае речь идет о гарантиях, выступающих в качестве способов, приемов и методов охраны и обеспечения прав и свобод личности. Следовательно, первая группа гарантий направлена на создание благоприятной обстановки для пользования правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, вторая же группа вооружает органы государства, органы местного самоуправления, общественные объединения, самих граждан эффективным инструментом в борьбе за надлежащее осуществление указанного права.

Выделение в системе гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства двух групп - условий и средств - имеет и теоретическую и практическую значимость. В теоретическом плане оно дает возможность глубже познать механизм охраны, обеспечения и защиты анализируемого права человека и гражданина. А в практическом - указанное деление полезно в том смысле, что гарантирует поиск конкретных путей повышения эффективности его реализации. Механизм гарантий права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства таков, что его эффективное функционирование будет нарушено, если утратится слаженное взаимодействие обеих групп гарантий.

Вместе с тем в каждом конкретном случае указанное различие не следует абсолютизировать. Один и тот же фактор в одном случае может выступать как условие, а в другом - в качестве средства реализации права.

Таким образом, закрепляя в ст. 27 Конституции Российской Федерации 1993 г. право человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, государство и его органы принимают на себя обязательства по его обеспечению и охране. Это значит, что государство обязано создавать благоприятные условия для реализации человеком и гражданином своего конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а в случае их нарушения - эффективно обеспечивать их защиту и восстановление.

Гарантирование права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, то есть создание благоприятных условий для его реализации, и его защита осуществляются различными субъектами. Важнейшая роль закономерно принадлежит государству. Оно - основной, властный гарант демократичности правового положения личности, реального воплощения составляющих его элементов. В Конституции России не случайно подчеркнуто, что государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2), гарантированно их равенство независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19).

Термин «гарантирование» применительно к различного рода правовым предписаниям вообще, и к правам и свободам в частности, рассматривается в двух аспектах: во-первых, как деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенции, обязанностей в целях создания оптимальных условий для строгой и неуклонной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод; во-вторых, как итог, результат этой деятельности, выражающийся в фактической реализации правовых предписаний прав и свобод граждан.

В данном случае речь идет о понятии гарантирования прав и свобод в широком смысле. Однако политические, экономические, идеологические предпосылки и условия сами по себе не обеспечивают реализации прав и свобод личности. Они «становятся собственно гарантиями лишь через юридическую форму и организационные усилия государства и общества», то есть обеспечение прав и свобод невозможно без наличия четких организационных и правовых гарантий.

Фактически все внутренние и внешние функции государства прямо или косвенно направлены на упрочение и совершенствование гарантий прав и свобод, в том числе права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Это в первую очередь касается органов власти и управления различных ступеней, а также должностных лиц, начиная с Президента Российской Федерации как главы государства. Обеспечение реализации и охрана прав и свобод личности (так или иначе) осуществляются через большинство их разносторонних функций, включая нормотворческие в области правового положения личности. Вместе с тем, гарантирование прав и свобод не является ведущим направлением их деятельности, а осуществляется ими преимущественно в связи с использованием своих общих должностных властно-управленческих полномочий. Работа же отдельных государственных органов (должностных лиц) отличается своей непосредственной нацеленностью на обеспечение и охрану прав и свобод, то есть большей определенностью характера правогарантирующей деятельности, конкретизацией путей ее воплощения, усиленностью специальными принудительными механизмами. В систему таких органов входят суд, прокуратура и другие правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел. Правоохранительные органы наделены широкими и разнообразными полномочиями, позволяющими им своевременно и оперативно устранять самые различные нарушения прав и свобод граждан, возникающие по вине государственных органов и общественных организаций, а также их должностных лиц и граждан.

В основе правового регулирования компетенции правоохранительных органов лежат принципиальные требования Конституции Российской Федерации. Так, Конституция возлагает на суды осуществление правосудия (ст. 118), на прокуратуру - осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми государственными органами, местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 2 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»).

В рамках этой системы большой объем работы выполняют органы внутренних дел. Органы внутренних дел - федеральные исполнительные государственные органы, которым поручена непосредственная организация работы по охране общественного порядка и обеспечению общественной и личной безопасности граждан, защите прав и законных интересов граждан и организаций от противоправных посягательств. Правоохранительные органы тесно взаимодействуют между собой и в то же время специализируются на решении конкретных задач. Это позволяет избежать дублирования, параллелизма в решении вопросов, связанных с обеспечением законности, в частности с обеспечением прав и свобод. Дополняя друг друга, правоохранительные органы образуют стройную систему, выступающую ядром организационного обеспечения реализации прав и свобод.

Следует заметить, что права и свободы личности и их гарантии в сегодняшнем мире фактически обрели характер неразрывного единства, взаимозависимости. В юридической науке не случайно подчеркивается необходимость дальнейшей разработки и внедрения концепции универсального (на национальном и межгосударственном уровнях) механизма гарантий прав и свобод, который должен быть всеобъемлющим, целостным, саморегулируемым как единая генеральная система.

В то же время в Российской Федерации распространенным является положение, при котором на конституционном уровне содержатся юридически вполне приемлемые определения и гарантии конкретного права, но его реализация затруднена и даже сделана невозможной подзаконными актами, устанавливающими процедуру и порядок применения конституционной нормы, либо эта норма на практике открыто и систематически нарушается. Соответственно - власть не гарантирует (на деле, а не на словах) справедливость, порядок, развитие.

Наибольшую проблему представляет то, что в некоторых субъектах Российской Федерации принимаются неконституционные нормативные акты, ограничивающие указанное право, которые, касаясь неопределенного круга лиц, создают основу для массовых нарушений. Выше уже отмечалось, что органы власти субъектов Российской Федерации, понимая, что они уже не могут, открыто не считаться с Конституцией, федеральным законодательством о правах человека и судебной практикой, перешли от установления прямых запретов в их осуществлении к косвенным ограничениям: например, теперь не запрещают, как раньше прописку (регистрацию) граждан по месту жительства, но обусловливают ее такими обязательствами для граждан, которые они выполнить не в состоянии.

Множественность и разнообразие факторов, выступающих в качестве гарантий права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, обуславливают потребность проведения систематизации и классификации гарантий права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

В системе условий и средств охраны, обеспечения и зашиты конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (равно как и всех остальных конституционных прав и свобод человека и гражданина) можно выделить общие государственные и специфические юридические гарантии. Различия между данными гарантиями можно определить, указав на сферу их формирования.

Система государственных гарантий предусмотрена Конституцией РФ и включает в себя многообразные способы и формы обеспечения и защиты данного права.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что государственная гарантированность права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства возможна лишь в условиях демократического правового государства. Статья 1 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию таким государством. Действительно, как показала история развития права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, данное право может реально существовать и развиваться только в демократическом обществе. Свертывание демократии всегда начинается с ограничений (прямых или косвенных) права и свобод человека и гражданина, в том числе и с ограничения анализируемого права. Поэтому для обеспечения прав и свобод необходимо формирование и развитие демократии, утверждение принципов права и ценности достоинства личности.

Важной государственной гарантией права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является признание его непосредственно действующими, определяющими функции законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления.

Государственной гарантированности права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства служит то, что его регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации, а это призвано обеспечить единый правовой статус лиц, проживающих на территории Российской Федерации. Более того, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указано, что под законом, ограничивающим право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства следует понимать исключительно федеральный закон.

Гарантом права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является Президент Российской Федерации. Функцию гаранта Президент реализует как в своей личной деятельности, так и инициируя законы, издавая указы, направленные на защиту прав и свобод.

Большие надежды в плане усиления гарантий защиты исследуемого права человека и гражданина возлагаются на институт Уполномоченного по правам человека. Конституция предусматривает должность Уполномоченного по правам человека (ч. 1 п. «д» ст. 103). Соответствующий Федеральный конституционный закон принят 26 февраля 1997 года.

Уполномоченный по правам человека призван рассматривать жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих и способствовать восстановлению нарушенных прав. Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо органам или должностным лицам, а в своей работе руководствуется только Конституцией Российской Федерации, законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России с другими государствами.

Задача осуществления мер, обеспечивающих право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства входит в компетенцию Правительства Российской Федерации. Правительство в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции обязано осуществлять меры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, что оно делает в первую очередь через органы внутренних дел и другие правоохранительные органы.

Исходя из ныне действующей Конституции Российской Федерации, все гарантии выражаются в юридических средствах и способах защиты прав и свобод человека и гражданина и, прежде всего, в судебном обеспечении. Начиная со ст. 45 Конституции РФ и практически до конца второй главы, закреплены положения, фиксирующие принципы и нормы защиты различных категорий людей. Поэтому особо важное место в системе гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина принадлежит юридическим гарантиям, которые, однако, не следует ни отрывать, ни тем более противопоставлять другим видам гарантий.

В литературе довольно единодушно под юридическими понимаются те правовые средства и способы, с помощью которых в обществе обеспечивается гражданам реализация их прав и свобод.

Юридические гарантии конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства многочисленны и весьма разнообразны. В частности, к ним можно отнести: судебную защиту (ч. 1 ст. 46 Конституции РФ), различные административно-правовые способы защиты (ст. 33 Конституции РФ), охрана законом прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст.ст. 52, 53 Конституции РФ), право на получение квалифицированной юридической помощи, юридическая ответственность за нарушения прав и свобод (имеется ввиду ответственность прежде всего власти). Не останавливаясь на детальном рассмотрении указанных гарантий, укажем лишь, что их объединяет одно присущее всем им общее свойство. Все они выражены, закреплены в законодательстве.

По сфере действия различают международно-правовые (планетарные), гарантии, гарантии в рамках региональных международных сообществ, внутригосударственные и автономные гарантии права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Международно-правовые гарантии закрепляются во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., в Международном пакте ООН «О гражданских и политических правах» 1966 г. и других документах. Их осуществлением занимаются ООН, ее органы, а также организации, действующие под ее эгидой, через различного рода, международные программы и проекты. Важное значение в этом плане имеет деятельность Совета Безопасности, комитетов Генеральной ассамблеи, Международного Суда ООН и специализированных учреждений, в частности Комитета по правам человека.

Гарантии региональных международных сообществ (Совет Европы, Содружество Независимых Государств и др.) осуществляются также через различные учреждения на основе соответствующих нормативно-правовых актов. Так, государства - члены Совета Европы руководствуются в своей деятельности Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и дополнительными протоколами к ней, в частности Протоколом № 4 от 4 ноября 1950 года. Контроль, за их реализацией осуществляет Европейский суд по правам человека. Страны - члены Содружества Независимых Государств, приняли ряд документов, которые способствуют осуществлению на их территориях личных и имущественных прав и свобод граждан всех государств - членов СНГ. В частности, это Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека 1995 года.

Внутригосударственные гарантии закрепляются в конституциях и иных законодательных актах государств, обеспечиваются соответствующими материальными и организационными средствами.

Под автономными понимаются гарантии, получившие отражение в законодательстве составных частей федеративных государств (республик, областей, штатов, земель, провинций). Так, обеспечение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства берут на себя наряду с федеральными органами и субъекты Российской Федерации.

Научный подход к проблеме гарантий права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства исключает всякую односторонность, недооценку или переоценку различных групп гарантий. Каждый из отмеченных видов гарантий, на наш взгляд, по-своему важен, и лишь все вместе они могут обеспечить полную и всестороннюю реализацию права человека на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

 

Автор: Жадяева Т.А.