Судебная защита права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
Судебная защита права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства вытекает из самой конституционной природы данного института как необходимой предпосылки реализации ряда других конституционных прав и свобод. Право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона. Следовательно, необходимость защиты права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства возникает, прежде всего, в силу нарушения его нормативными правовыми актами. Помимо нормативных предписаний, нарушения могут допускаться в процессе правоприменительной деятельности, что непосредственно затрагивает интересы человека и гражданина.
Достаточно широкий круг актов, затрагивающих право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, могут быть оспорены в судебном порядке. В частности: 1) акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, включающие все уровни осуществления государственной власти; 2) акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти акты могут быть как индивидуальными, так и нормативными.
Такой подход обусловлен ст. 63 Конституции России и ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, в соответствии с которыми каждому гарантируется право на обжалование в суде действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Универсальный характер приведенной нормы свидетельствует и о том, что она не вводит каких-либо особенностей защиты нарушенного права. Ее реализация обеспечивается авторитетом судебной власти, всей совокупностью судов и обеспечивающих их деятельность учреждений. Надежным инструментом реализации права на судебную защиту является Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года.. Судебный порядок защиты права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства осуществляется в порядке гражданского, уголовного и конституционного судопроизводства. Конституционный Суд и суды общей юрисдикции Российской Федерации обязаны рассмотреть дело о нарушении права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Конституция и закон формируют содержание каждого конкретного права и предопределяют решение судов при рассмотрении споров. Конечно, при толковании соответствующих положений возможно судебное усмотрение, но общее направление защиты прав формируется не отдельным судом, а всей судебной системой.
Конституционные положения сами по себе уже в силу своей всеобщности, универсальности и юридического верховенства выступают гарантией восстановления нарушенного права. Их верховенство обеспечено функционированием института конституционного контроля. Именно он обеспечивает соответствие федерального и регионального законодательства Конституции РФ.
Если право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства нарушено примененным либо подлежащим применению в его деле федеральным законом, то лицо вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений сформулировал правовые позиции, которые предопределили не только развитие федерального законодательства, но, что особенно ценно, повлияли на содержание нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Другим важным результатом деятельности Суда является унификация подходов всех иных судов судебной системы России к пониманию и правовой оценке конституционных положений о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, значение фактора существования и деятельности Конституционного Суда для защиты прав человека невозможно переоценить. Каждое решение выходит за рамки конкретного дела и интересов тех, кто участвует в споре. Признавая закон неконституционным, Конституционный Суд защищает интересы не только лица, подавшего обращение, но и всех, в отношении кого такой закон мог быть применен.
В ряде постановлений Конституционного Суда рассмотрены вопросы реализации конституционных положений о свободе передвижения и связанные с ней вопросы прописки и регистрации. Есть все основания утверждать, что постановления Конституционного Суда сыграли исключительную роль в постепенном устранении из нашей жизни архаического института прописки и реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан.
Рассмотрим ряд постановлений, касающихся предмета темы и имеющих значение как для постоянно проживающих на территории Российской Федерации, так и для беженцев и вынужденных переселенцев.
В ряде дел, рассмотренных Конституционным Судом, отчетливо прослеживается тесная, можно даже сказать неразрывная связь, которая в оспариваемых законах признавалась, а на практике, естественно, подтверждалась между правом на жилище и пропиской, а нередко и заменившей ее регистрацией. Конституционный Суд признает такие акты неконституционными и в постановлениях указывает, что это противоречит конституционному требованию о свободе выбора места жительства.
Характерным для уяснения позиции Конституционного Суда по обозначенной проблеме является дело Л.Н. Ситаловой. Гражданка Л.Н. Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.Н. Кадеркиным и проживала в его квартире, но прописана была в другом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей Кадеркина заявительница поставила вопрос о прописке в его квартире, но он не согласился. Районный суд удовлетворил ее исковые требования, а областной суд отменил решение районного суда, ссылаясь на то, что вселение в жилое помещение было произведено без прописки, то есть в нарушение правил, установленных ст. 54 Жилищного кодекса.
Не соглашаясь с приведенным положением и основанной на нем правоприменительной практикой, Конституционный Суд в постановлении по делу от 25 апреля 1995 г. записал: «Из Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимается в правоприменительной практике исключительно в смысле соблюдения положений о прописке, что (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК) имело место и при разрешении дела гражданки Л.Н. Ситаловой».
Конституционный Суд постановил признать «положение об установленном порядке», содержащееся в ст. 54 ЖК РСФСР, как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки, не соответствующим по содержанию, в частности ч. 1 ст. 27 и ч. 1 ст. 40.
Другое дело, рассмотренное Конституционным Судом, было, связано не «с вселением в установленном порядке», а, напротив, с выбытием лица из места проживания в связи с осуждением. В соответствии со ст. 60 ЖК жилое помещение сохраняется за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение 6 месяцев. По истечении этого времени они могут быть признаны в судебном порядке утратившими право пользования этим помещением.
Муромский городской народный суд с запросом и группа граждан с жалобами обратились в Конституционный Суд с просьбой проверить конституционность указанной нормы.
Конституционный Суд в постановлении от 23 июня 1995 г. признал, что в п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, по существу, установлено правило, в соответствии с которым признание гражданина утратившим право пользования жилым помещением обусловливается не столько его отсутствием более 6 месяцев, сколько приведением в исполнение приговора суда. Конституционный Суд признал, что это противоречит ст. 2, 55, 40 и ч. 1 ст. 27 Конституции России. Применительно к ст. 27 Конституции в постановлении Суда по делу сказано, что положения оспариваемой нормы противоречат провозглашенному этой статьей праву гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не ограниченному какими-либо сроками. В постановлении Суда также отмечается дискриминационный характер оспариваемой нормы, так как ею вводится не предусмотренное уголовным законодательством дополнительное наказание в виде лишения жилплощади. Признав оспариваемую норму неконституционной, Суд решил, что временное отсутствие лица, в частности по причине осуждения к лишению свободы, само по себе не может служить основанием лишения права пользования жилым помещением.
Это постановление Конституционного Суда сыграло положительную роль в возвращении к нормальной жизни многих десятков, если не сотен тысяч осужденных. Это утверждение может быть признано особенно убедительным, если учесть, что лишение свободы обычно применяется на срок более 6 месяцев и для вышедшего на свободу потеря жилья означает беспросветную жизнь и шанс вновь сесть на скамью подсудимых.
Особый интерес с точки зрения состояния законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам прописки и регистрации граждан представляет постановление Конституционного Суда от 4 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы».
Поводом к рассмотрению дела явились запрос главы Республики Коми Ю.А. Спиридонова с требованием признать несоответствующими Конституции России положения ряда нормативных актов названных регионов, а также индивидуальные жалобы граждан В.И. Куцыло и Р.С. Клебанова о проверке конституционности ст. 2 Закона г. Москвы «О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство» от 14 сентября 1994 г.
В постановлении подробно проанализированы все нормативные акты, конституционность которых оспаривалась заявителями. При этом выявилось, что граждане Российской Федерации, прибывающие на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, должны уплачивать сбор в 500-кратном размере минимальной месячной оплаты труда. В связи с принятием этого Закона Правительство Москвы Постановлением от 11 октября 1994 г. № 922 утвердило Порядок рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности. Согласно п. 1 прописке (регистрации) в Москве подлежат только граждане, уплатившие установленный названным Законом сбор.
Оценивая указанные нормативные акты, Конституционный Суд в постановлении отметил, что фактически в них устанавливается разрешительный характер регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства. Отказ в регистрации на основании оспариваемых актов, кроме того, носит характер санкции за неуплату установленного сбора.
Конституционный Суд признал не соответствующей Конституции России ст. 2 названного Закона г. Москвы в той ее части, в какой она противоречит принципам равенства, соразмерности ограничения прав и свобод человека и гражданина конституционно-значимым целям, а также социального государства. В то же время данная норма признана соответствующей Конституции в части, предусматривающей право Московской городской думы устанавливать налоги и сборы в пределах, определенных Конституцией федеральными законами.
Суд постановил также, что дела В.И. Куцылло и Р.С. Клебанова, разрешенные судами общей юрисдикции и органами исполнительной власти на основании норм, признанных настоящим постановлением неконституционными, подлежат пересмотру в установленном порядке.
Конституционным Судом признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации и некоторые другие оспариваемые акты, в том числе принятые в регионах. Так, признаны не соответствующими Конституции РФ положения нормативных актов Ставропольского края, которые установили зависимость поселения на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод от получения специального разрешения, выдаваемого в пределах ежегодных квот. Также был признан незаконным порядок лицензирования на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов, согласно которому лицензия являлась основанием для прописки иногородних специалистов и членов их семей. В отношении ряда актов производство в Конституционном Суде прекращено, поскольку они утратили силу и не воспроизводятся в других актах.
Рассмотрение Конституционным Судом ряда дел наглядно показало, что замена прописки регистрационным учетом далеко не всегда воспринимается благожелательно, а, напротив, нередко продолжает обставляться различными условиями. Об этом, в частности, свидетельствует рассмотренное 2 февраля 1998 г. Конституционным Судом по запросу губернатора Нижегородской области дело о проверке конституционности п.п. 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства России 17 июля 1995 г. № 713.
В запросе указано, что содержащееся в п. 10 Правил ограничение срока регистрации по месту пребывания 6 месяцами и возможность его продления органом регистрационного учета лишь в исключительных случаях, а также возможность отказа гражданину в регистрации по месту пребывания и по месту жительства, предусмотренные п.п. 12 и 21 Правил, по существу, придают регистрации разрешительный характер, то есть сохраняют институт прописки.
Конституционный Суд согласился с этими доводами заявителя и в постановлении изложил свои соображения по многим принципиальным вопросам, касающимся обеспечения права граждан на свободу передвижения.
Суд сформулировал ряд правовых позиций, предопределяющих нормативное содержание регионального законодательства. В частности, неконституционным является установление в нормативном правовом акте субъекта РФ структуры органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц или обязательности создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции РФ). Не допускается замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ оказывают реальное воздействие на законодателя, чем обеспечивают защиту права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Она (защита) выражается не только в признании нормативного акта не соответствующим Конституции РФ, но и в формировании доктрины реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, которая, в свою очередь, предопределяет направления развития федерального и регионального законодательства о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства. Важной составляющей этой защиты является также влияние правовых позиций Суда на правоприменительную практику.
В соответствии со ст. 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», проверяя конституционность нормативных правовых актов, Конституционный Суд должен оценивать как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. Таким образом, Законом установлено, что предметом исследования в конституционном судопроизводстве должна быть реальная правовая норма, полученная в результате: а) официального ее истолкования; б) иного истолкования; в) либо в результате сложившейся правоприменительной практики. По мнению Г.А. Гаджиева, «Данная правовая норма в ее преобразованном виде, являясь особой правовой реальностью, и должна оцениваться Конституционным Судом. Такой «социологический» подход к предмету судебного конституционного контроля представляется очень плодотворным».
Важным элементом защиты права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является возможность требования от обязанного лица действий в пользу человека или гражданина, а также возможность притязания, которое реализуется в случае нарушения рассматриваемого субъективного права.
Одним из наиболее эффективных органов, к которым возможно обращение требования носителя конституционного права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, является судебный орган конституционного (уставного) контроля субъекта РФ.
Данный уровень конституционной (уставной) защиты приобретает несомненную актуальность. Нарушения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства допускаются законами и иными нормативными актами субъектов Федерации, поэтому одним из механизмов их защиты является возбуждение регионального конституционного (уставного) судопроизводства. Следует отметить, что в Республике Мордовия имеется печальный опыт функционирования конституционного суда. По политическим мотивам он был упразднен решением Верховного Совета Мордовии в 1994 году. К сожалению, следует отметить, об их отсутствии и во многих других субъектах РФ. Лишь в небольшой их части созданы и функционируют уставные суды. По-видимому, этому есть свои причины. Среди них - отсутствие понимания региональными законодателями значимости этого института, неопределенность компетенции конституционных (уставных) судов и др. Вместе с тем существующая система конституционных судов в республиках России является составной частью общего механизма защиты права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Значительную роль в защите права на осуществление местного самоуправления играют суды общей юрисдикции.
Верховный Суд Российской Федерации также не остался безучастным к проблеме реализации человеком и гражданином права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Например, в п. 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. № 8 подчеркивается, что отсутствие прописки либо регистрации, заменившей институт прописки, само по себе не может служить основанием для ограничения прав и свобод человека, включая и право на жилище. Суд разъяснил, что при рассмотрении дел, вытекающих из жилищных правоотношений, судам необходимо учитывать, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь доказательством того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях.
Соответствующая оценка дана Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в ее определении от 3 января 1996 г. «По делу об отказе гражданину Онищенко в регистрации на приобретенную им жилую площадь в г. Москве».. По мнению Судебной коллегии Верховного Суда, установление регистрационного сбора для лиц, проживающих за пределами Москвы и Московской области, и отсутствие такого сбора для жителей Москвы и Московской области на деле означают дискриминацию граждан в зависимости от их места жительства.
Традиционно с местом проживания в России связывается право на жилую площадь. Однако сегодня позиция судебных органов базируется на положениях ст. 3 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения», в соответствии с которыми, регистрация или отсутствие таковой не может быть основанием ограничения или условием реализации других прав и свобод. Так, Судебная коллегия Верховного Суда Республики Калмыкия признала, что выписка с занимаемой жилплощади является лишь актом регистрации выбытия гражданина с места проживания и не влечет автоматического расторжения договора найма жилого помещения. Пленум Верховного Суда Российской Федерации указал, что данные, свидетельствующие о наличии или отсутствии прописки (регистрации), являются лишь одним из доказательств того, состоялось ли между нанимателем (собственником) жилого помещения, членами его семьи соглашение о вселении лица в занимаемое ими жилое помещение и на каких условиях.
В порядке гражданского судопроизводства могут быть оспорены решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц либо государственных служащих, которые нарушают право человека на свободу передвижения либо создают препятствия к осуществлению этого права (гл. 25 ГПК РФ), либо нормативные акты (кроме федеральных) законов, нарушающие права граждан и противоречащие закону (гл. 24 ГПК РФ). В первом случае защита права будет заключаться в том, что решением суда на соответствующий орган или должностное лицо будет возложена обязанность устранить допущенное нарушение права гражданина в полном объеме. Во втором случае защита права может выразиться в признании нормативного акта недействующим.
Если в результате незаконных действий органов государственной власти либо органов местного самоуправления или издания ими незаконного правового акта гражданину был причинен вред, то указанный вред подлежит возмещению в полном объеме за счет казны соответствующего публично-правового образования в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069, 1070 ГК РФ).
В случаях нарушения права человека и гражданина на свободу передвижения в ходе производства по уголовному делу (незаконный привод либо мера пресечения) соответствующие действия и решения могут быть обжалованы прокурору или в суд в порядке гл. 16 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Такое право принадлежит не только участникам уголовного судопроизводства, но и иным лицам, чьи права затронуты (ст. 123, 125 УПК РФ).
Новые возможности правовой защиты появились у российских граждан в связи с вступлением нашей страны в Совет Европы, одним из обязательных условий членства в котором являлось отмена в России прописки. После 5 мая 1998 г. (даты вступления в силу прав на индивидуальные жалобы в Европейский суд для российских граждан) правоохранительные судебные органы России, руководствуясь ч. 4 ст. 15 Конституции России о приоритете норм международного права, должны на практике применять в «спорных ситуациях» стандарты Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Для этого они должны быть глубоко изучены самими судьями и работниками правоохранительных органов.
После ратификации Россией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней граждане и неправительственные организации, исчерпав все национальные средства правовой защиты и не позднее 6 месяцев после принятия окончательного национального решения по их делу, могут обращаться в Европейский суд с жалобой на нарушение государством (государственными органами) прав и свобод, гарантированных названной конвенцией. Тем самым актуализируется положение ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Участие России в данной конвенции должно использоваться, в частности и для расширения юридических возможностей защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Практику дел в отношении свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в рамках территории какого-либо государства иллюстрируют приведенные ниже примеры. В жалобе против Великобритании речь шла об ограничениях на проживание на острове Гернси. В 1970 году, чтобы справиться с нехваткой жилья, на острове были введены определенные ограничения на проживания. Престарелой паре было отказано в получении разрешения на проживание, даже временно, в принадлежащем им на праве собственности доме. Суд признал, что учитывая небольшие размеры острова и количество жителей, острую нехватку жилья, цель, предусматриваемая правительством при введении ограничений, была законной (судебное решение по делу Джиллоу от 24 ноября 1986 г.).
В решении по делу Раймондо от 22 февраля 1994 г. Суд сделал вывод, что угроза со стороны мафии, к которой заявитель якобы имел отношение, может подкреплять утверждение правительства о том, что ограничения на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в виде запрета покидать свой дом без уведомления полиции оправданы интересами общественного порядка и целью предупреждения преступлений.
Как правомерное ограничение права свободного передвижения, необходимое для предотвращения совершения преступления, рассматривается запрет покинуть страну и отказ в выдаче проездных документов в качестве гарантии явки в суд в ситуации, когда лицо освобождается из-под ареста до суда (решение Европейской комиссии по правам человека № 44 от 9 июля 1985 г.). Правомерным, по мнению Комиссии, является также запрет выезжать за пределы округа, если лицу предписано оставаться в ожидании окончания рассмотрения вопроса о том, имеет ли оно право оставаться в стране.
Комиссия заявила, что государство правомочно устанавливать условия, которые делают пребывание иностранца «законным» (решение Европейской комиссии № 51 от 1 декабря 1986 г.).
Важным является то, что на решения Европейского суда по правам человека может ссылаться Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалоб граждан.
Автор: Жадяева Т.А.