27.12.2011 13591

Становление и развитие принципов конституционного строя в дореволюционной России

 

Природу современного отечественного конституционализма можно понять, проанализировав, его исторические корни и процесс его становления. Без взгляда в прошлое, как говорят, трудно разглядеть что-либо в будущем. В этой связи совершенно прав И.А. Кравец, который считает, что «современное конституционное развитие России является составной частью политико-правовых реформ и модернизации российского общества и государства на протяжении XIX-XX веков»

Конституционализм, как идея, как движение по ограничению государственной монаршей власти на Руси, уходит в глубь веков. В России долгое время существовали значительные общественные силы, представлявшие своеобразный противовес царской власти (церковь и боярство). Кроме того, до конца XVII века сохранились органы, которые носили элементы представительных учреждений. Такими органами были земские соборы, в состав которых входили представители не только высшего феодального сословия, но и представители низших. Примером существования идеи ограничения монаршей власти могут служить и «Кондиции» министров Верховного тайного совета к императрице Анне Иоановне. В этом документе закреплялось, что без согласия Верховного тайного совета императрица не будет: объявлять войну или заключать мир, устанавливать новые подати, раздавать важные государственные должности, конфисковывать имущество, вступать в брак или выбирать себе преемника. Нарушение данных «Кондиций» должно было повлечь за собой лишение российской короны.

Таким образом, история российского общества свидетельствует о существовании и определенной значимости идей конституционализма и парламентаризма, что эти идеи - справедливый порядок государственного устройства.

Некоторые ученые занимают противоположную точку зрения, считая, что «русский конституционализм представляет собой самостоятельную и весьма специфическую разновидность европейского. Его главная особенность состоит в том, что он не имеет глубоких социальных корней, будучи явлением не органически выросшим, а по существу, заимствованным с Запада».

Автору представляется, что необходимо проанализировать те конституционные проекты прошлого, ознакомление с которыми имеет немаловажное значение для понимания проблем конституционализма в современной России.

Еще в 1801 году Александр I высказал идею: заимствовать из Великой Хартии Вольностей и Хабеас Корпус Акта основные положения и согласовать их с обычаями России. Определенный интерес в этом отношении представляют «Пункты» А.Р. Воронцова. Основная идея проекта заключалась в том, что самодержавная власть, оставаясь неограниченной, должна была дать обещание не нарушать законности, и сама же обязывалась следить за тем, чтобы это обещание не было нарушено, хотя каких-либо конкретных гарантий соблюдения законности не было.

П. Строганов и Н. Новосильцев подвергли проект Воронцова изменениям и дополнениям, который был составлен с учетом положений французской Декларации прав человека и гражданина. В измененном проекте предусматривалась охрана личности и собственности, а также закреплялась свобода мысли и слова, вероисповедания.

Следующей вехой конституционного развития Росси явился проект Г.Р. Державина, который предусматривал существование четырех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной и сберегательной. Все четыре вышеназванные власти вверялись Сенату, который являлся выборным органом. Проект представлял собой схему организации центральных органов власти и управления, программу реформирования высшей администрации, предусматривал значительное ограничение власти монарха и был довольно радикален для своего времени. Так завершился первый этап «конституционного эксперимента» при Александре I.

Второй этап становления конституционных взглядов связан с деятельностью М.М. Сперанского. Конституционный проект М.М. Сперанского 1809 года выступал за ограничение самодержавия, провозглашение принципа разделения властей. «Государством управляют и движут три силы: законодательная, судная и исполнительная» Нельзя основать, - писал Сперанский, - правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его.

Императорской власти в проекте уделено внимания немного: сказано лишь о необходимости ее ограничения. В законодательной сфере М.М. Сперанский предлагал свести роль императора к утверждению законов. В судебной сфере «действие власти державной должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судебные образы» В полном объеме императору должна была принадлежать только исполнительная власть.

В своем проекте Сперанский останавливается на понятии гражданских прав, которые подразделяет на общие (никто не может быть наказан без суда; никто не обязан нести личную службу иначе, как по закону; всякий имеет право на приобретение движимой и недвижимой собственности; никто не должен нести никаких повинностей иначе, как по закону или добровольному волеизъявлению) и особенные, принадлежащие, главным образом, дворянам (право быть изъятым из общей очередной военной службы; право приобретать в собственность населенную недвижимость).

Говоря об избирательном праве, Сперанский считал, что лица, имеющие собственность, должны допускаться к участию в выборах; однако он категорически возражает против участия в осуществлении избирательного права рабочих, ремесленников, поденщиков, слуг, хотя бы те и имели собственность.

На практике удалось применить лишь незначительную часть проектов. Прежде всего, был учрежден Государственный Совет, назначаемый царем. В 1811 году принимается «Общее учреждение министерств», что существенно реорганизовало деятельность правительства и внесло единообразие в работу министерств. Однако большинство, тем более, основополагающих проектов, призванных ограничивать самодержавие и, прежде всего, учреждение представительного органа - Государственной Думы, осталось без исполнения.

В 1815 году верховная власть вновь приступила к рассмотрению возможности введения в России отдельных конституционных институтов. В связи с этим была разработана первая польская конституция «Хартия государственных установлений». Прежде всего, был создан польский парламент - сейм, имевший право вето в отношении обсуждаемых законопроектов и определенное влияние на правительство, что само по себе уже являлось определенным прогрессом. Были провозглашены буржуазные свободы: равенство перед законом, свобода личности, печати и т.д. Конституция Царства Польского должна была быть прообразом российской конституции.

Несомненно, что среди проектов правительства того времени, «Государственная Уставная грамота Российской империи», является важнейшим конституционно-правовым документом. Грамота устанавливала гарантии свободы личности и собственности, равенство граждан перед законом, кроме того, она восприняла другую важнейшую идею конституционализма - идею народного представительства. Наиболее полно эта идея реализована в статье 91 «Да будет Российский народ отныне и навсегда иметь Народное Представительство» В этой связи для законодательствования учреждался Сейм, состоящий из двух палат: верхней являлся Сенат, нижней - представители местных сеймов.

Уставная грамота зафиксировала некоторые права и свободы. Наибольшее внимание было уделено праву собственности, хотя декларировались свобода слова, вероисповедания, равенство всех перед законом, неприкосновенность личности, свобода печати.

Те идеи и принципы, которые содержала в себе Государственная Уставная грамота Российской империи, были чрезвычайно важны, хотя им так и не суждено было сбыться. Значение данного проекта состоит именно в том, что он был так близок к осуществлению. Об этом свидетельствуют два важнейших законопроекта. Первый - о введении в действие «Уставной грамоты», второй - об отмене польской «Хартии», которая становилась ненужной с принятием общеимперской Конституции.

Следует отметить, что помимо проектов, разрабатываемых государственными деятелями, существовали проекты представителей революционного движения, так называемые нелегальные проекты, среди которых можно назвать «Русскую Правду» П.И. Пестеля и конституцию Н.М. Муравьева.

Главным отличием «Русской Правды» и конституции Н.М. Муравьева от предшествующих проектов была революционная ликвидация самодержавия и крепостного права. Проект Муравьева отменял все феодальные сословия, табель о рангах. «Разделение между благородными и простолюдинами не принимается, поскольку противно вере, по которой все люди братья, все рождены благо по воле Божией, все рождены для блага и все просто люди, ибо все слабы и несовершенны»

Согласно конституции гражданам предоставлялось право участвовать в общественном управлении путем избрания чиновников или выборщиков или путем избрания самого гражданина в состав законодательных, исполнительных или судебных органов. Кроме этого, провозглашались основные права и свободы: слова, вероисповедания, печати, выбора профессии, передвижения, собственности, объединения в общества и товарищества, обращений в органы государственной власти и т.д.

Согласно проекта П.И. Пестеля крепостное право ликвидировалось полностью, «рабство должно быть решительно уничтожено», провозглашалось всеобщее равенство. В отличие от конституции Н.М. Муравьева, «Русская Правда» предоставляла равные политические и гражданские права всем лицам независимо от пола, достигшим 18-летнего возраста, в том числе избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Важное место в своем проекте Н.М. Муравьев отводит идее народного суверенитета. «Народ - источник верховной власти, только ему принадлежит исключительное право делать основные постановления для самого себя».

Конституционный принцип разделения властей имел место в обоих проектах, но реализовывался он по-разному. Согласно проекту Н.М. Муравьева - Россия провозглашается конституционной монархией. Законодательная власть принадлежала двухпалатному парламенту - Народному Вече, состоявшему из Верхней думы и Палаты народных представителей. Народное Вече обладало рядом серьезных государственных полномочий. Так, Верховная дума участвовала с императором о заключении мира, о назначении судей верховных судебных органов, высшего командного состава армии и флота и прокурора, а также имела право импичмента. Нижняя палата обладала правом предать суду высших должностных лиц государства, а мерой наказания были лишение занимаемой должности и звания.

Другая ветвь власти - исполнительная - принадлежала императору, который рассматривался как верховный чиновник правительства. Хотя монархия сохранялась, но практически власть императора была символической.

По «Русской Правде» П.И. Пестеля, Россия провозглашалась республикой с однопалатным парламентом - Народным вече, которому принадлежала законодательная власть. Народное вече избирало исполнительную власть - Державную думу сроком на пять лет. Главой государства был президент, которым автоматически становился тот член Думы, срок полномочий которого заканчивался через год.

У Пестеля четко проведена в жизнь идея народного суверенитета. «Народ российский не есть принадлежность какого-либо лица или семейства. Напротив того, правительство есть принадлежность народа, и оно учреждено для блага народного, а не народ существует для блага правительства».

Таким образом, конституционный проект «Русская Правда» П.И. Пестеля явился самым демократичным, последовательно провозглашавшим идеи и принципы российского конституционализма и оставался таким весь XIX век Однако осуществить его в полной мере так и не удалось.

Вновь конституционные стремления возникли после падения крепостного права, проведения судебной и земской реформ.

Характер и значение Судебной реформы 1864 года в полной мере могут быть оценены лишь в сравнении с тем порядком устройства судебных дел, который ей предшествовал.

Дореформенная система российской юстиции и судебный процесс были вне всякой критики. Можно смело констатировать, что судебная власть как самостоятельная ветвь государственной власти, осуществляющая правосудие, отсутствовала, поскольку судебные функции были слиты с административными. Судебные организации и учреждения, налагавшие наказания не образовывали той необходимой иерархии, которая свойственна истинному правосудию.

Что же касается судебного процесса, то он отличался крайней архаичностью и не предполагал гласности, состязательности, устности.

В ходе Судебной реформы 1864 года Россия получила высококлассное, совершенное для своего времени либеральное судебное законодательство, вполне соответствовавшее международным стандартам и даже и во многом их превосходившем.

Основная ценность судебной реформы состояла в отделении судебной власти от административной, за которой были сохранены лишь меры по предупреждению и пресечению преступлений.

В числе нововведений судебной реформы фигурировал суд присяжных, институт мировых судей, созданный для разбирательства незначительных имущественных тяжб и проступков, адвокатура. То, что введение данных институтов создает надлежащие гарантии для всестороннего исследования обстоятельств дела и вынесения правосудного приговора - истина более чем очевидная.

Государственная реформа - это далеко не всякая реконструкция государственной организации, - отмечает P.M. Дзидзоев, - но такая, которая обозначает юридический прогресс в развитии государственности. Критерием такого прогресса служат гражданские свободы, относимые к категории неотъемлемых прав: право на рассмотрение обвинения в гласном, независимом и беспристрастном суде с участием присяжных; право прибегать к квалифицированной юридической помощи; право на пересмотр судебного приговора в порядке индивидуального обжалования.

Еще одной ступенью на пути к построению конституционного государства в России было учреждение института местного самоуправления, получившего название земской реформы.

Местное управление слагалось из земского и правительственного. Большая часть вопросов входила в полную компетенцию земских учреждений, о чем свидетельствовало само название функции - «заведование» (заведование имуществами, капиталами и денежными сборами; земскими благотворительными заведениями), в других предметах земства призывались к «участию», «содействию» (участие в попечении о народном образовании, о народном здравии, тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота), то есть только дополняли административное управление. На стороне земства были преимущественно вопросы хозяйственного и социально-культурного назначения. Не существовало земской полиции, все полицейские учреждения и должности являлись исключительно правительственными. Земское самоуправление, являясь фактором государственного прогресса, тем не менее, не было полным, законченным.

Реформы 60-х годов не привели к учреждению в России конституционного строя в его общеупотребимом значении. Хотя они сыграли огромную роль в деле не только провозглашения, но и фактической реализации отдельных положений в социальной действительности. Для перехода России к конституционному правлению не доставало представительного органа власти - парламента, отсутствие которого никакие демократические учреждения заменить не могли. Без народного представительства и обусловленного им массового избирательного права конституционное государство не мыслимо.

Далее последовал «Государственный Устав» Долгорукова, конституционные проекты П.А. Валуева и М.Т. Лорис-Меликова.

Правовая система самодержавной России не отличалась устойчивостью, зато она отличалась системностью. Основанием этой системы служил Свод законов Российской империи, который состоял из двух ярко выраженных разделов - законов основных и специальных, регулирующих отношения в конкретных областях управления. Если мы обратимся к Основным Государственным законам доконституционной редакции, то убедимся, что держателем основных законодательных и административных полномочий является император.

Единственным источником всякого закона является воля императора. В статье 53 Основных Законов говорилось: «Никакое место или Правительство в государстве не может само собою устанавливать нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти». Все главные элементы законодательной власти принадлежали царю: право законодательной инициативы, утверждение закона, его толкование, право налагать на подданных общие подати и повинности, устанавливать и отменять налоги, утверждать государственный бюджет.

В области административной деятельности также наблюдалась значительная концентрация царской власти.

Судебная реформа отстранила императора от прямого участия в осуществлении правосудия. Император, не осуществляя функции правосудия непосредственно, тем не менее, располагал некоторыми юридическими действиями в судебной сфере: суд вершился от имени императора; император назначал личный состав суда; обладал правом помилования.

Все это достаточно характеризует Россию конца XIX - начала XX веков как самодержавную, абсолютную монархию, в которой в то же время присутствовали некоторые элементы и даже институты конституционного права (суд присяжных, местное самоуправление).

Период с 1904 по 1906 год стал временем создания конституционного строя в его основных предпосылках.

Исходным пунктом конституционного переустройства России следует, очевидно, считать Всеподданнейший доклад министра внутренних дел князя П.Д. Святополк-Мирского, состоявшийся в конце ноября 1904 года. Доклад содержал программу государственных преобразований России на принципах конституционализма, обширные рекомендации по смягчению режима властвования, предложение о создании в составе центральной власти народного совещания, которое обеспечило бы участие населения в законодательной политике государства. «Не подлежит сомнению, говорилось в докладе, и истина эта давно уже познана правительством, что разработка законодательных предложений и мер силами одних центральных, бюрократических учреждений, не знакомых непосредственно с интересами местной жизни, имеет нередко следствием разрешение вытекающих отсюда вопросов с точки зрения одних лишь отвлеченных соображений, не всегда согласованных с действительным положением вещей» Таким образом, прозвучала мысль о том, что правовые нормы должны соответствовать объективной реальности и одним из средств достижения такого состояния является такой демократический институт как народное представительство.

Высочайший Указ о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка 12 декабря 1904 года  явился прямым ответом на Всеподданнейший доклад. Однако меры, предусмотренные Указом, носили косметический характер и не затрагивали устои самодержавия (охранение полной силы законов; предоставление органам местного самоуправления более полной самостоятельности; введение государственного страхования рабочих; расширение свободы печати и некоторые другие меры).

6 августа 1905 года были изданы Высочайший Манифест об учреждении Государственной Думы, Учреждение Государственной Думы и Положение о выборах в Государственную Думу. В царском манифесте говорилось: «Ныне настало время призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов» Государственная Дума, рожденная Манифестом 6 августа, несомненно, обладала признаками парламентского учреждения. Ее ведению подлежали традиционные парламентские вопросы - законопроекты, государственный бюджет, запросы министрам, в то же время власть Думы была исключительно совещательной, ее решения приобретали силу закона не иначе, как с согласия императора. Таким образом, затея законосовещательного представительства потерпела неуспех.

17 октября 1905 года последовал знаменитый Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка. Манифест даровал населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов, было предусмотрено расширение избирательного права.

Законосовещательная Дума должна была обратиться в Думу законодательную. «Установить как незыблемое правило, - говорилось в манифесте, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей» Обещанные царем гражданские свободы были им незамедлительно дарованы населению. В течение сравнительно короткого времени был принят пакет законодательных документов, значительно увеличивших политическую и личную свободу россиян.

Значение Манифеста 17 октября 1905 года состояло в том, что все последующее конституционное законодательство России своим возникновением обязано, главным образом, ему.

Речь, прежде всего, идет об Основных Государственных Законах Российской империи, которые были утверждены 23 апреля 1906 года и вобрали в себя уже принятые правила, имеющие конституционное значение.

Дореволюционные государствоведы не боялись говорить об ограничении самодержавия уже Манифестом от 17 октября 1905 года, а Основные законы прямо называли конституцией. Н.И. Лазаревский писал в 1908 году: «Ныне переход к конституционной форме правления свершился».

Некоторые современные авторы  также разделяют эту позицию, аргументируя тем, что все традиционные признаки писанной конституции были соединены в Основных Государственных Законах (системность, особый порядок внесения изменений, установление перечня прав гражданской свободы) и принадлежали к числу октроированных, то есть жалованных конституций.

Но такая позиция не является общепризнанной. Мы полагаем, что Основные Государственные Законы Российской империи не могут быть названы Конституцией. Разгон первой Государственной Думы, просуществовавшей 72 дня, вместо 5 лет, второй Государственной Думы, просуществовавшей 102 дня - веские аргументы в оправдание этой позиции.

Распространенные в мире права человека получили признание и закрепление в Основных Законах и составили их самостоятельный отдел. Глава 8 этих законов получила название «О правах и обязанностях российских подданных». В ней вполне определенно говорилось о неприкосновенности личности; неприкосновенности жилища; свободе жительства, выезда и выбора рода занятий; неприкосновенности собственности; свободе собраний; свободе слова и печати; свободе союзов; свободе совести.

Наибольший прогресс был достигнут в области обеспечения свободы печати. 24 ноября 1905 года высочайшим указом были утверждены временные правила о повременных изданиях Правила эти явились основной юридической гарантией свободы печатного слова в России. Главное достоинство состояло в полном отказе от предварительной цензуры как в отношении периодической, так и всякой другой печати. Допускалась только последующая цензура, в отношении уже опубликованных изданий.

Свобода собраний была регламентирована временными правилами о них, утвержденными высочайшим указом 4 марта 1906 года Условия проведения собрания ставились в зависимость от того, являлось ли оно публичным или нет. Непубличные собрания могли устраиваться совершенно свободно, а в отношении собраний публичных существовал разрешительный порядок. Организационная сторона проведения собраний отвечала требованиям обеспечения общественного порядка. «Собираться мирно и без оружия» - предписание, достаточно созвучное современному. Для наблюдения за проведением собрания назначалось должностное лицо, распоряжения и указания которого для его участников были обязательными. Важной гарантией явилось то, что действия по воспрещению или закрытию собраний могли быть предметом административного обжалования.

Одновременно с регламентированием свободы собраний были утверждены временные правила об обществах и союзах Лица, желавшие образовать общество, обязаны были обратиться с письменным заявлением к губернатору или градоначальнику. Отказ в удовлетворении заявления мог быть обжалован в Сенат, решения которого являлись окончательными. Это свидетельствовало о судебной защите и гарантированности рассматриваемого нами права.

Были отменены ограничения в свободе передвижения сельских обывателей и лиц других податных сословий. Всем российским подданным, независимо от сословного происхождения, была предоставлена возможность поступления на государственную службу.

Конституционные преобразования в России коснулись и свободы вероисповедания. Было отменено или смягчено значительное число правил, связывавших деятельность религиозных обществ и исполнение религиозных обрядов. Особое значение имел Высочайший указ 17 апреля 1905 года. Предусмотренные им законодательные меры выглядели следующим образом. Переход из православной веры в другое христианское вероисповедание или вероучение более не влек за собой каких-либо последствий в виде ограничения личных или гражданских прав; отпавшее от православия лицо по достижению совершеннолетия признавалось принадлежащим к тому вероисповеданию, которое оно для себя избрало; лица, числившиеся православными, но в действительности исповедовавшие нехристианскую веру, по их желанию могут быть исключены из числа православных и т.д.

Что касается избирательного права, то оно было цензовым, наделявшим правом голоса только имущие слои населения. Однако в конституционный период развития российской государственности появились элементы думского избирательного процесса, которые повысили юридический уровень выборов, сделав их технически более совершенными.

Прежде всего, отметим, что в организацию выборов впервые были введены избирательные комиссии, предназначавшиеся для наблюдения за правильностью выборов и рассмотрения заявлений и жалоб.

Новым институтом избирательного права в России стали избирательные списки, способствовавшие более полному и точному учету избирателей и удостоверению избирательных прав.

Совершенно новым явлением в русском избирательном праве, которое придавало выборам в Государственную Думу характер политической кампании и компенсировал отсутствие в избирательном законе указания на возможность агитации, стали так называемые подготовительные, то есть предвыборные собрания, проводимые с целью выяснения и подбора возможных кандидатов в депутаты.

Таким образом, сам факт законодательного провозглашения прав и свобод еще не делает их реальными, социально исполнимыми. Каждый провозглашенный принцип, каждое провозглашенное право, дабы не остаться записанными только на бумаге, должны иметь под собой реальную основу, то есть гарантироваться государством. А наличие в царской России законодательного механизма осуществления прав и свобод российских подданных само по себе явилось сильной гарантией их возможности и действительности.

Учреждение выборной Государственной Думы с законодательными функциями дало начало российскому парламентаризму и сыграло важную роль в деле упрочения конституционного строя. «Так как в России народное представительство существует, и так как ему предоставлена именно та роль в законодательстве, которая указывается конституционной теорией, то и надо считать, что Россия перешла к конституционной форме правления, и ни недостаточное проведение конституционных начал в Основных законах, ни сохранение силы старых законов, по духу своему свойственных только абсолютной монархии, ни правительственная практика, отступающая от духа и даже от буквы новых законов, не опровергает того, что этот переход уже свершился: эти явления свойственны всем странам, только что покончившим с абсолютизмом, ив постепенном устранении этих явлений во всех государствах и состоит главная заслуга народного представительства».

Конституционный строй возникает там и тогда, где и когда появляется парламент. В 1906 году в России конституционный строй состоялся благодаря учреждению Государственной Думы - органа народного представительства. Правительство могло декларировать права человека, увеличить самостоятельность судебной власти или земского самоуправления, и все же это не привело бы к установлению конституционного режима. Разумеется, характеристика конституционного государства не исчерпывается представительным правлением. Но представительское правление служит исторически первым и обязательным условием конституционного строя. Все другие показатели конституционного режима - разделение власти, верховенство закона и т.д. - являются производными либо сопутствующими.

Отмеченные нами реформы 1905-1906 г.г. привели к установлению в России конституционного строя в его основных предпосылках.

Особенность организации Российского конституционного государства состояла в том, что император, отказавшись от единоличного управления, сохранил за собой значительную часть вопросов, которые значились в Конституции и не могли быть предметом спора между монархом и парламентом (вопросы внешних сношений, военного управления, порядок пожалования титулов и наград и т.д.).

В статье 7 Основных законов было записано, что государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Любой закон не может быть издан без одобрения Государственным Советом и Государственной Думой и утверждения императором. Данное требование является весьма созвучным современному, когда законопроект, принятый Государственной Думой, передается на рассмотрение Совету Федерации, подписывается и обнародуется Президентом.

Император имел право распустить парламент, однако новые выборы в Государственный Совет и Государственную Думу должны были быть назначены тем же указом, что и роспуск любой из палат. Это само по себе явилось сильной гарантией народного представительства как одного из важнейших черт конституционного строя.

Выделение законодательной функции и образование парламента вызывает к жизни институт правительства и главы исполнительной власти - премьер-министра, который перенимает у монарха большую часть распорядительных административных полномочий.

Организация правительственной власти в России, - отмечает P.M. Дзидзоев, - в которой существовали сильные пережитки абсолютизма, весьма отличалась от того положения, которое занимал Кабинет в странах с устоявшимся конституционным строем. Во-первых, Совет Министров не обладал окончательной властью. Он лишь обсуждал и подготавливал правительственные решения, затем восходившие на утверждение императора. Во-вторых, российский Кабинет был политически однородным, никакая партийная оппозиция доступа в него не имела. В-третьих, русское конституционное право не знало института парламентской ответственности Кабинета. Последний нес политическую и юридическую ответственность единственно перед императором.

Таким образом, в Российском государстве рассматриваемого периода не только законодательно обозначился, но и был реализован в фактических общественных отношениях принцип разделения властей как верный признак и необходимое условие существования конституционного строя.

Однако необходимо помнить, что становление конституционного строя в дореволюционной России - процесс очень сложный и противоречивый. Свидетельством этого является политика Александра III, которая в юридической области обозначается термином «контрреформы». Либеральные преобразования, проведенные при Александре II, были либо отменены либо существенного ограничены (обнародование Манифеста «О незыблемости самодержавия», передача дел на рассмотрение специальных и чрезвычайных судов, нападки на независимую адвокатуру, суд присяжных и некоторые другие реакционные меры). Роспуск Государственной Думы, острейший экономический кризис привели к революционным взрывам 1917 года.

После февральской революции 1917 года государственную власть стали осуществлять сразу два органа - Временное Правительство и Совет рабочих и солдатских депутатов.

Временное правительство нельзя рассматривать как центральное административное учреждение. Этот орган решал вопросы не только управления, но и законодательства, и даже правосудия. Он объемлет все 3 ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Это было своего рода собрание правителей России, обладавшее неопределенной, а потому неограниченной юрисдикцией.

Законодательная деятельность Временного Правительства осуществлялась в сфере прав и свобод личности, в области представительной демократии и механизма ее формирования.

Самым крупным достижением Временного Правительства в области прав человека мы должны признать безусловную отмену им смертной казни. «Во всех случаях, в которых действующими гражданскими, военными и военно-морскими уголовными законами установлена в качестве наказания за преступные действия смертная казнь, таковую заменить каторгой срочной или бессрочной».

Вышло постановление Временного Правительства об отмене вероисповедных и национальных ограничений. «Все установленные действующими узаконениями ограничения в правах Российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются».

Временное Правительство приняло серию юридических актов, посвященных свободе совести, союзов и собраний, слова и печати.

Неоспоримой заслугой Временного Правительства было принятие им положения о судах по административным делам, что означало установление в России института административной юстиции, назначение которой состоит в судебной защите законных интересов частных лиц от неправомерного поведения представителей власти.

Тем не менее, это не давало основания полагать существование в дореволюционной России административной юстиции, которая требует наличия административных судов, способных своей властью лишать силы любые административные действия, совершаемые с превышением закона. Подобной властью ни одно ведомство в России не обладало.

При всем при этом, Временное Правительство не могло не сознавать свою нелегитимность, отсутствие формального доверия народа. Поэтому основную свою задачу оно видело в подготовке выборов в Учредительное Собрание на началах всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, которое бы утвердило программу государственных преобразований России.

Идея Учредительного Собрания в России могла опереться на солидный международный опыт, из которого вытекали следующие выводы:

1. Основной целью Учредительного Собрания является выработка Конституции или конституционных законов, устанавливающих более справедливый и свободный государственный строй. Данное учреждение имеет временный, преходящий характер, которое с принятием Основного закона уступает место традиционным институтам представительного правления.

2. Конституционное Собрание созывается, как правило, в минуты острого политического кризиса жизни общества.

3. Конституционное Собрание обладает учредительной, то есть первичной правообразующей властью.

4. Учредительное Собрание есть высшее и законченное проявление народного суверенитета в представительной форме.

По мнению автора, нельзя утверждать, что конституционный строй в России был не только установлен, но и гарантирован каким-либо одним правовым документом. В разных конституционных проектах основные конституционные идеи воплощались по-разному. Положения актов первой четверти XIX века фактически остались записанными на бумаге, не были реализованы в социальной действительности. Однако они явились законодательной основой для последующих конституционных проектов, в том числе Основных законов Российской империи 1906 года, сыгравших огромную роль в деле упрочения конституционализма в России.

Необходимо помнить, что никакие демократические учреждения и институты не являются незыблемыми, их следует оценивать исключительно в контексте времени, поскольку они призваны удовлетворять текущие потребности общества и государства. Представление, сложившееся о конституционном строе в начале XX века, далеко не соответствует сегодняшним представлениям. Известный русский государствовед С.А. Котляревский писал: «Юридически конституционным нужно признать всякое государство, где народное представительство участвует в осуществлении законодательной власти, то есть где законом в формальном смысле признается лишь акт, изданный с согласия народного представительства. В сравнении с этим остальные признаки, как бы они ни были важны, - например, наличность или отсутствие ответственности правительства перед народным представительством, не имеют решающего значения» Современные ученые не могут представить себе конституционное государство без таких атрибутов, как всеобщее избирательное право, местное самоуправление, институт уполномоченного по правам человека, суд присяжных и многого другого. А в начале XX века эти признаки отнюдь не считались определяющими.

Таким образом, рассмотренные нами выше черты конституционализма, как то: разделение властей, народное представительство, политические и гражданские свободы в той или иной мере были реализованы в государственном праве досоветской России и можно смело утверждать факт существования конституционного строя в России в конце XIX - начале XX веков.

 

Автор: Ткачева Н.А.