27.12.2011 9900

Гарантии реализации института основ конституционного строя: понятие, назначение, виды, реальность

 

Формирование в России правового государства и гражданского общества непосредственно связано с проблемой создания прочных гарантий основ конституционного строя, решение которой основывается на разработке и применении действенных условий и приемов для их реализации в общественных отношениях. Каким бы высоким авторитетом не обладали нормы, закрепляющие основы конституционного строя, занимая базовое положение не только в Конституции, но и во всей системе законодательства, они должны быстро и безболезненно реализовываться в фактических общественных отношениях.

В юридической науке нет, пожалуй, другой такой категории, которая столь часто бы употреблялась и имела вместе с тем такое широкое содержание. Категория эта - гарантии. В одних случаях мы говорим о гарантиях правового и демократического государства, в других - о правовой и демократической государственности как гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина; о гарантиях социального государства и о социальном государстве как гарантии реализации положения о достойной жизни и свободном развитии человека; о гарантиях прав и свобод граждан и о правах личности как гарантии ее свободы и т.д. Здесь следует иметь в виду, что любая правовая норма, исходя из ее роли в системе права, может рассматриваться, с одной стороны, в качестве объекта гарантирования, а с другой - в качестве гарантии других правовых норм.

Если провести анализ текста главы 1 Конституции Российской Федерации, то нетрудно заметить, что он изобилует такими формулировками, как «признается», «обеспечивается», «охраняется», «гарантируется», «запрещается», «преследуется по закону» и т.д. Это значит, что нормам с подобными формулировками законодатель придает особую значимость, они рассматриваются в качестве объектов гарантирования, за ними должны стоять предусмотренные правом гарантии. Однако не следует забывать, что основополагающие принципы конституционного строя занимают одно из первых мест в иерархии норм права, следовательно, и гарантии основ конституционного строя занимают в проблеме гарантирования особое место: они являются гарантиями не только по отношению к нормам конституционного права, но и по отношению ко всей системе права, выступают гарантиями высшей юридической силы. По содержанию, -отмечает Н.А. Боброва, - они представляют собой нормативные указания на имеющиеся в обществе экономические, политические, идеологические предпосылки и условия, на неуклонно осуществляемые меры организационного характера и постоянно совершенствующиеся правовые средства.

Термин «государственно-правовое гарантирование» имеет несколько смысловых значений, выступая по отношению к отдельным гарантиям как цель, как процесс, как результат. В первом и последнем случае представляется удачным термин «гарантированность» как исходный и конечный пункт процесса гарантирования, всей деятельности по гарантированию, которая отталкивается от определенного объективно заданного уровня гарантированности, от уже имеющихся результатов по гарантированию, дабы достичь реализации каждой нормы в конкретном случае, то есть цели фактически высокого уровня гарантированности.

В юридической науке существуют различные подходы к определению гарантий реализации конституционно-правовых норм. В целом, они есть «юридически значимые и организационно-оформленные средства реализации предписаний, содержащихся в нормах конституционного права, способы достижения целей этих норм, организационно-правовые условия перевода регулирующих возможностей конституционного права в действительность, в фактическое поведение субъектов конституционно-правовых отношений».

Гарантии основ конституционного строя автор предлагает понимать как организационно-правовые условия и средства, которые обеспечивают реальность, социальную исполнимость предписаний, содержащихся в нормах института основ конституционного строя, а также охрану и защиту этих норм от нарушений.

Следует сказать, что в юридической литературе содержание гарантий реализации правовых норм довольно часто ограничивается их охраной, в частности, сведением гарантий к санкциям, установлением ответственности за их нарушение. Однако если применительно к другим отраслям права, особенно к тем, для которых характерно регулирование общественных отношений с помощью запретов, такой подход является правильным, то для конституционного права он представляется весьма ограниченным. Специфика метода правового регулирования конституционного права, - отмечает И.В. Мухачев, - обуславливается социальной функцией этой отрасли права, характеризующейся способностью гарантировать существование в действительности определенных общественных явлений. Если уголовное право призвано не допустить, ограничить возможность возникновения «вредных» общественных отношений (преступлений), то конституционное право, наоборот, имеет целью гарантировать существование в общественной жизни демократических социальных ценностей. Поэтому основой метода конституционно-правового регулирования является метод правового гарантирования. Закрепление в учредительном акте основ конституционного строя, основ правового положения человека и гражданина, политико-территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления гарантирует их реальное существование в общественной жизни.

B.C. Основин, исследуя методологические вопросы реализации конституционных норм, подчеркивал, что «теория реализации конституционных положений должна быть многофункциональной и многоуровневой». В связи с этим Т.Д. Зражевская выделяет три функции гарантирования, которые в совокупности выступают системой: стимулирующую (стимулирование всех форм реализации конституционного законодательства в целом и активности правоприменительных субъектов); правообеспечительную (непосредственное обеспечение всех условий процесса реализации конкретного конституционного закона); правоохранительную (охрана, защита конституционного законодательства).

Помимо перечисленных, гарантии могут выполнять и превентивные функции, суть которых выражается в создании эффективных правовых препон, препятствующих развитию негативных социальных явлений. В качестве примера можно привести предписание, содержащиеся в пункте 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации, где говорится, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Данное положение нельзя рассматривать в качестве санкции конституционно-правовой нормы, оно направлено на обеспечение ее реальности, социальной исполнимости.

При этом под функцией гарантирования следует понимать наиболее общие направления, по которым обеспечиваются исполнимость конституционных предписаний, эффективный механизм их реализации и социального действия.

Правообеспечительная функция является центральной в системе гарантий реализации конституционного законодательства. Она включает такие методы гарантирования, без которых невозможен либо затруднен сам правореализующий процесс. Следовательно, в механизме гарантирования конституционноправовых норм главная роль принадлежит не правовой их охране, а деятельности по непосредственному обеспечению реализации таких норм.

В юридической науке вопрос гарантий всегда рассматривался применительно либо к отдельным конституционно-правовым институтам, либо к отдельным нормативным актам. Так, статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет гарантии следующим образом: «Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме - правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» глава 2 называется «Гарантии деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы», в которой содержатся различные способы и средства, обеспечивающие деятельность названных лиц. Получается, что гарантиями в данных случаях выступают конкретные правомочия, обеспечивающие достижение определенного социального результата. Исследование же гарантий института основ конституционного строя, как базового основополагающего института, нормы которого обладают высокой степенью нормативных обобщений, показывает выполнение функций гарантирования иными средствами: такие функции могут выполнять как отдельные нормы, так и законы, законодательство в целом. Таким образом, указанные функции выполняются не одной гарантией, а рядом групп гарантий, что дает основание говорить о соответствующей системе.

Рассмотрение вопроса о видах гарантий, во многом определяет решение задач дальнейшего их изучения, анализа механизма их действия, также это важно и для успешного рассмотрения путей их дальнейшего развития и совершенствования.

По характеру и виду общественных отношений, в которых образуются, существуют и развиваются условия и средства, обеспечивающие осуществление основ конституционного строя, автор выделяет политические, экономические, идеологические, правовые гарантии, так как политика, экономика, идеология являются основными сферами общественной жизни. Определенной областью общественных отношений является и право, в котором находят свое отражение и юридическое закрепление вопросы политики, экономики, идеологии.

Экономические, политические, идеологические основы (уровень социально-экономического, духовно-культурного развития общества и государства, стабильность политической системы, уровень преступности, качество работы правоохранительных органов, общая правовая культура каждого гражданина, отношение его к государству и праву) принято именовать общими гарантиями. Сами по себе они могут рассматриваться лишь как предпосылка гарантирования, так как автоматически не обеспечивают реализации правовых норм и не являются гарантиями в собственном смысле слова, однако будучи закреплены законодательно, они приобретают характер правовых условий и создают тот фон, на котором действуют специальные юридические средства, определяющие условия и порядок реализации правовых предписаний.

Автору подобное деление представляется весьма условным. Можно предположить, что специальные гарантии - это правовые нормы. Анализ института основ конституционного строя, содержащего, как правило, конституционные принципы позволяет сделать вывод о том, что в нем закреплены и общие гарантии (правовой, демократический, социальный характер государственности, принцип разделения властей как основа построения и функционирования органов государственной власти, принцип законности и т.д.). Значит можно заключить, что все виды гарантий носят правовой характер, так как они юридически оформлены. Но тогда возникает вопрос. А так уж необходимо деление гарантий на общие и специальные, если закрепление общих гарантий в правовых нормах делает их юридическими?

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Нет сомнений в том, что данная гарантия реализации режима законности и правопорядка в стране, выступая обязанностью государства и граждан по своей юридической форме, есть одновременно идеологическая и политическая гарантии по своему социальному содержанию.

Социальные факторы должны поддерживаться юридически и организационно. Достаточно полная и эффективная система организационных и юридических мер обеспечения является надежной гарантией того, что правовые предписания не останутся записанными на бумаге, а будут претворены в реальных жизненных отношениях. Чтобы принципы демократического государства не были отвлеченным понятием, чтобы они были реальными и социально исполнимыми, необходимо придать им четкие правовые формы. Так, скажем, народный суверенитет находит свое выражение в праве народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Далее принцип народного суверенитета находит отражение в статье 32 Конституции, устанавливающей право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Наконец, Федеральный конституционный закон «О референдуме», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания», Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и некоторые другие гарантируют реализацию принципа народного суверенитета, и в конечном итоге демократический характер российской государственности. Экономические, политические, идеологические условия могут рассматриваться лишь как предпосылка гарантирования, так как автоматически не обеспечивают реализации правовых норм и не являются гарантиями в собственном смысле слова. Роль и значение общих гарантий состоит в том, что они «образуют ту амплитуду, тот максимум, достижимость которого в каждом конкретном случае зависит от гарантий».

Так, например, статья 8 Конституции Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Общими гарантиями данной правовой нормы являются условия, обеспечивающие реальность ее осуществления - уровень социально-экономического, духовно-культурного развития общества и государства, стабильность политической системы, уровень преступности, качество работы правоохранительных органов, общая правовая культура каждого гражданина, отношение его к государству и праву.

Специальными гарантиями в приведенном примере выступает, скажем, статья 74 Конституции Российской Федерации, не допускающая установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения этого права могут вводиться в случае, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Специальными гарантиями, обеспечивающими реализацию части 1 статьи 8 Конституции России являются также положения, закрепленные в Таможенном кодексе, в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральном законе «Об оружии» и т.д.

Или такой пример. Экономической гарантией деятельности органов местного самоуправления является не просто социальная система российской государственности, материальная база общества, признание и защита наравне с другими формами собственности муниципальной собственности, а юридически закрепленная материально-финансовая база самих органов местного самоуправления. (Регламентируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Итак, те конституционно-правовые нормы и даже целые институты, которые направлены на реализацию норм, закрепляющих основы конституционного строя, могут рассматриваться в качестве специальных гарантий этих норм. Так, подобные нормы могут содержаться в тексте самой Конституции Российской Федерации, в текущем конституционном законодательстве или отраслевом - гражданском, уголовном, трудовом и др. Именно они «способны конкретизировать и обеспечить эффективную реализацию конституционных норм и принципов» Кроме этого, как отмечалось выше, некоторые нормы института основ конституционного строя в качестве структурного элемента включают в себя курацию - часть правовой нормы, содержащей указание на социальные явления, существование которых в общественной жизни гарантирует реальность, социальную исполнимость содержащегося в диспозиции конституционного предписания.

Такое пирамидальное строение конституционно-правовых гарантий определяется многослойностью самого конституционно-правового регулирования, включением в его предмет широкого круга общественных отношений.

Таким образом, общесоциальная гарантированность и специальное гарантирование - разные понятия, первое из которых фиксирует уровень реально достижимой возможности, а второе - определят уровень действительной реализации. И поскольку возможность еще не есть действительность, постольку лишь специальные гарантии являются собственно гарантиями реализации правовых норм.

Те традиционные средства и институты, обеспечивающие реальность и социальную исполнимость прав и свобод человека и гражданина (система судов, международные средства защиты, Уполномоченный по правам человека, органы прокуратуры и т.д.) не всегда оказываются приемлемыми для обеспечения реализации положений, закрепленных в главе «Основы конституционного строя». Мы можем, - отмечает P.M. Дзидзоев, - юридическим образом защищать основы конституционного строя, отстаивая в суде, скажем, права местного самоуправления, но мы не можем заявить исковые требования на предмет защиты разделения властей или суверенитета народа. Таким образом, нормы института основ конституционного строя, обладая высоким уровнем нормативных обобщений, помимо традиционных средств обеспечения, должны в большей степени гарантировать сами себя.

Следует отметить, что гарантированы могут быть лишь реальные нормы, которые правильно отражают объективные закономерности общественного развития, соответствуют специфическим обстоятельствам времени и места, согласуются с системой права. Принцип реальности означает актуальность самих возможностей, заложенных в праве, их опору на фактические предпосылки и условия, реальность их перехода в действительность с помощью организационно-правовых гарантий. И если норма права неправильно отражает закономерности общественного развития, никакие гарантии не смогут обеспечить ее эффективность, так как общество и государство не в состоянии гарантировать нормы, искажающие их природу.

Ярким примером в этой связи является введение института социального государства. Формирование в России социального государства не дань мировой традиции или политической моде, а настоятельная потребность российской действительности, поскольку отставание в социальной сфере влияет на скорость и перспективы экономических и политических преобразований. Эту идею восприняли и авторы Основного закона, включив в его текст статью, провозглашающую Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Основные гарантии социальной защиты устанавливаются нормами Конституции. Так, часть 2 статьи 7 была рассмотрена нами выше в качестве курации. Кроме того, ряд статей, регламентирующих основы социально-экономических прав граждан (ст. ст. 37-44 Конституции Российской Федерации) также направлены на создание действенного механизма реализации принципа социального государства, провозглашенного статьей 7.

В соответствии с Конвенцией МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики» при решении социальных проблем главную роль должно играть государство, обязанное «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния».

Нельзя согласиться с мнением Д.Г. Черепенникова, утверждающего, что «концепция социального государства не получила в России достаточного оформления в виде юридически обязательной системы принципов, источников, норм и процедур»  На самом деле массив нормативно-правовых актов в соответствующей сфере настолько велик, что у правоприменителя возникают серьезные проблемы согласования нормативных актов, восполнения коллизий и пробелов в праве, обеспечения соответствия норм этих актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В качестве основной меры преодоления проблемы, выражающейся в несовершенном содержании и недостаточной юридической силе норм, регламентирующих отдельные меры социальной защиты, целесообразно было бы объединить эти нормативно-правовые акты в единый акт - Социальный кодекс.

Следует также подчеркнуть, - отмечает СВ. Солосин, - что кодифицированный акт призван регулировать важную, значительную и достаточно обширную область общественных отношений, юридически оформлять и закреплять наиболее существенные и устойчивые отношения в обществе. Все перечисленные характеристики, на наш взгляд, без сомнения подходят к правоотношениям социальной защиты, их важность, существенность и устойчивость определяется нормами Конституции Российской Федерации, декларирующими гарантии социальной защиты и провозглашающей Россию социальным государством

Это позволило бы добиться большей согласованности, сбалансированности и, наконец, стабильности всей правовой системы.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию обратил внимание и законодательной, и исполнительной власти на то, что порой акты в социальной сфере носят популистский характер, а это приводит только к быстрому росту государственных расходов и обману граждан.

Кроме того, необходимо отметить, что сами гарантии должны быть реальными. Юридические гарантии правовых норм оказываются неработающими, - указывает Н.А. Боброва, - не только в случае, если норма является не реальной, но если сами гарантии иллюзорны, то есть сориентированы не на реальность, а на некую идеальную модель Минимальный размер оплаты труда остается более чем вчетверо меньше прожиточного минимума работающего. Размеры государственных пособий, устанавливаемых нормативно-правовыми актами, чрезвычайно низки и выплачиваются, как правило, в одинаковом размере для всех имеющих на них право. Практически во всех случаях они не могут обеспечить собой средств, к физическому существованию, не говоря уже о создании условий для свободного развития человека. Данный вывод, прежде всего, актуален в отношении пособий, предусмотренных Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», сумма такого пособия составляет семьдесят рублей на одного ребенка, что, возможно, отчасти, объясняет демографическую ситуацию в России. Это лишает смысла само существование подобных гарантий, ведет к нарастанию кризисных явлений в обществе.

Для сравнения, в ФРГ социальным приоритетом в последнее время признана поддержка семьи и стимулирование рождаемости, что обеспечивается назначением ежемесячного пособия на каждого ребенка в размере 157 евро (примерно 5,5 тысяч рублей, что почти в 80 раз больше, чем в России) вплоть до достижения им 27-летнего возраста.

Регламентированная статьей 7 Конституции Российской Федерации, система социальной защиты, как показывает практика, может эффективно функционировать только в стране с развитой системой рыночных отношений, а не стоящей на пороге их создания. Получается, что авторы Конституции совместили в одном законе несоединимое: модель рыночных отношений либерального, то есть переходного государства с механизмом социальной защиты развитого демократического государства. А ведь на этой норме Конституции выстраивается целая система иных нормативно-правовых актов.

Об этом пишет и В.А. Четвернин, указывая, что «проблема заключается в том, что Россия сначала должна пройти путь социально-экономического развития, ориентированный на капитализм и рыночную экономику, то есть такой период индустриального роста, который предполагает не социальную, а преимущественно либеральную государственность».

Социальная политика, - отмечает Е.М. Андреева, - приобретает декларативный характер, так как положения многих законодательных актов о заботе и внимании к нуждам человека стали противоречить текущей действительности.

В условиях резко снижающихся возможностей управления социальными процессами происходит экономический спад, обнищание широких социальных, слоев, поляризация населения приобретает устойчивый и угрожающий характер. Наиболее негативным следствием является существенный разрыв в уровне доходов населения, что ведет к биполярной, антагонистической социальной структуре. По данным аудитора Счетной Палаты Российской Федерации Ю.

Воронина, месячный доход одного человека в группе «самых богатых» (а их всего 5 % населения), составляет, по меньшей мере, 93000 рублей, что почти в 100 раз превышает доход аналогичной группы «самых бедных» со средним доходом 947,5 рублей.

Совершенно прав И.В. Мухачев, когда утверждает, что «беда авторов нового Основного закона состояла в том, что им не удалось освободиться от иллюзий и правильно определить тот этап в социально-политическом и экономическом развитии России, который она переживает в настоящий момент и который должен получить закрепление в новом учредительном акте - Конституции Российской Федерации. Вот почему демократия была ограничена свободными выборами, не связанными с установлением ответственности избранных органов перед народом; правовое государство - сведено к конкуренции между нормативно-правовыми актами различной юридической силы; светское государство - подменено господством в духовной, а ряде случаев и политической жизни Русской православной церкви; политический плюрализм - созданием партий «Садового кольца»; разделение властей - практически неограниченным вмешательством Президента в сферу деятельности любого государственного органа; федерализм - региональным сепаратизмом и национализмом».

Таким образом, для обеспечения реальности и социальной исполнимости норм института основ конституционного строя необходим слаженный механизм гарантирования. Причем гарантированы могут быть лишь реальные нормы, правильно отражающие закономерности общественного развития и соответствующие сложившейся системе общественных отношений и связей. А с другой стороны, сами способы и средства, обеспечивающие реализацию правовых норм должны быть нацелены на реальность, а не на некий идеальный образ. Именно такой баланс в механизме гарантирования приведет к полному воплощению конституционных норм в действительности.

 

Автор: Ткачева Н.А.