Проблемы изменения института основ конституционного строя РФ
Одним из признаков, определяющих юридическую природу конституционных норм, как указывалось выше, является повышенная степень стабильности по сравнению с другими правовыми нормами. Это означает, что в тексте Конституции содержатся правовые нормы общего характера, обладающие высоким уровнем нормативных обобщений, устанавливается усложненная процедура внесения поправок и пересмотра.
Институт основ конституционного строя, как базовый, основополагающий институт, нуждается в обеспечении повышенной степени стабильности, так как его нормы обладают более высокой юридической силой. Если любая правовая норма призвана закреплять устойчиво-повторяющиеся варианты поведения, то к конституционной норме, закрепляющей основы конституционного строя, это относится вдвойне, поэтому изменить предписания главы 1 Конституции можно только посредством принятия нового Основного закона.
Стабильность (устойчивость) основ конституционного строя зависит от степени соответствия положений данного института реальному устройству политической, экономической, духовной жизни общества, уровня согласованности основных социально-политических сил, качества изложения его текста. Здесь следует иметь в виду, что стабильность означает не неподвижность, а постоянство основных принципов правового регулирования, то есть речь идет о том, что конституционное законодательство должно быть устойчивым, но никак не статичным, отражать основные закономерности общественного развития.
Признавая ценность стабильности конституций, нельзя отрицать их оправданный динамизм. И если существующие общественные отношения «ушли» вперед и требуют изменений конституции, и даже принятия новой конституции, то недопустимо чинить на пути этих преобразований какие-либо препятствия, выступающие, как правило, в форме усложненного порядка внесения изменений и дополнений в действующую конституцию. Именно этот способ обеспечения стабильности заложен в Конституции Российской Федерации 1993 года. И объясняется это довольно просто. Дело в том, что либерально-демократический этап организации общества - переходный от авторитарного режима к демократическому. Развитые государства Европы и Америки уже прошли этот этап, а Россия лишь вступает в него. Для этого периода характерен процесс социального расслоения общества, резкая поляризация богатства и бедности и как следствие - рост социальной напряженности в обществе. Опасность данного этапа состоит в его крайней нестабильности и возможности движения не к демократизму, а назад к авторитарному режиму. Интересно в этой связи отметить, что при разработке Конституции в 1993 году неоднократно звучали предложения именовать ее «временной», что указывало бы на неустойчивость, переходный период в развитии российского государства. Однако авторы Конституции Российской Федерации 1993 года верили в стабильность развития общественных отношений на основе закрепляемых ею ценностей и принципов и потому отдали предпочтение конструкции жесткой Конституции, дабы избежать попыток нарушения конституционной стабильности.
Ни для кого не секрет, что Конституция Российской Федерации 1993 года - акт переходного периода. По большей части подобные акты предлагают нормативную модель будущей государственности и в меньшей мере они фиксируют существующие публично-властные отношения. Однако, - отмечает Н.В. Варламова, конституция должна предусматривать достаточно жесткие ограничения, не позволяющие власти выйти из правового пространства, и одновременно быть достаточно гибкой, вариативной, способной адаптироваться к меняющейся исторической ситуации, приспосабливаться к новому соотношению социально-политических сил и интересов.
В XX веке Россия познала уже пять Конституций. За годы советской власти в РСФСР были приняты четыре Конституции (1918, 1925,1936, 1978), которые воспринимались обществом как программа развития на несколько десятилетий, нежели обязательным законом (императивной нормой). Это были гибкие конституции, позволяющие законодателю легко их подстроить под любые текущие изменения (достаточно было, чтобы за любую поправку проголосовало 2/3 депутатов каждой их двух палат Верховного Совета СССР). Конституция 1993 года стала пятой. Все это говорит о нестабильности российского конституционализма, обусловленной коренным разрушением, неустойчивостью политических и социально-экономических отношений (Конституция РСФСР 1918 года и Конституция Российской Федерации 1993 года), изменением государственно-правового статуса России (Конституция РСФСР 1925 года) и вырабатываемой руководящей политической силой логикой политико-идеологической конъюнктуры (Конституция РСФСР 1937 года и Конституция РСФСР 1978 года).
Российскую Федерацию можно отнести к числу стран с наименее стабильной конституционно-правовой системой. Причиной этого И.В. Мухачев считает «попытки политического руководства страны выдать желаемое за действительное, доказать всему миру и в том числе - собственному народу, что СССР, а позже РСФСР - самая «свободная» страна мира, а тот режим, который в ней существует - желанное будущее всего человечества. Жизненные реалии многократно доказывали иллюзорность этой конструкции, что превращало Конституцию в формальную декларацию, требующую периодического обновления в соответствии с новым этапом развития, якобы переживаемым страной. Так продолжалось до тех пор, пока не были отброшены коммунистические иллюзии и не была предпринята попытка стать «такими как все», то есть частью мирового сообщества, живущего по единым объективным законам общественного развития».
Следует заметить, что Конституция Российской Федерации не содержит так называемых «вечных» статей, то есть тех, которые либо вообще не могут быть пересмотрены, либо не могут быть пересмотрены в течение определенного срока. В конституциях же некоторых зарубежных стран дается исчерпывающий перечень основ, которые вообще не могут быть объектом пересмотра. Так, согласно Конституции Италии не может быть изменена республиканская форма правления (статья 139). По Конституции Франции не может быть предметом конституционного пересмотра также и территориальная целостность государства (статья 89). Довольно большой перечень ограничений установлен Конституцией Греции, не допускающей пересмотра основ и формы правления государства, защиты прав личности, равенства перед законом, свободы совести и некоторых других принципов (часть 1 статьи 110), а кроме того, вообще не разрешено изменение любых положений ранее, чем по прошествии пяти лет с момента завершения предыдущего пересмотра (часть 6 статьи 110).
Ни одна конституция в мире, как бы важна она ни была, не может быть вечной, даже если это провозглашается в ней самой. Не бывает неизменных конституций, так как они закрепляют и регулируют общественные отношения, которые по своей природе динамичны, изменчивы.
Кроме того, необходимо четко определить, что может быть сделано конституцией, а что находится вне пределов ее возможностей. А если говорить о том, что может быть обеспечено конституцией, то важно выяснить насколько ее эффективность зависит от меры ее реализации. Конституция принимается и действует в тех или иных условиях - политических, экономических, социальных, духовных, которые могут способствовать претворению в жизнь ее положений либо этому препятствовать. Если политическая сфера общества находится в более или менее стабильном состоянии, эффективно работает экономическая система, сложилась определенная социальная инфраструктура, конституционные принципы и нормы будут реализовываться, претворяться в жизнь. В противном случае они дадут сбой. Именно такой баланс между конституционными нормами и сложившейся системой общественных отношений можно назвать гомеостазисным.
Срок жизни конституции предопределяется также ее характером, воплощенным в ней замыслом. Дольше других живут Основные законы, в которых провозглашаются общие принципы и регулируются самые общие основы построения и функционирования государственной власти. Конституционно-правовые перемены в этих случаях осуществляются не через конституцию, а через текущее конституционное законодательство. Причем, - отмечает Л.Б. Ес-кина, - такая динамика должна носить «внутриконституционный» характер, то есть не выходить за рамки положений Основного закона. Если же конституция не только определяет правовую систему и государственную организацию, но и декларирует принципы экономики, социальной и внешней политики, подробно регулирует отношения в сфере прав и свобод человека и гражданина, она будет более уязвима с точки зрения стабильности, так как подобная конструкция отражает концепцию широкого подхода к пределам конституционного регулирования.
Проблемы, возникающие на пути реализации конституционных норм, как то: проблемы непосредственного действия конституционных норм; недостаточная степень эффективности; текстуальные изъяны, выражающиеся в допущении различного толкования, неоднозначности, пробельности, противоречивости, несогласованности отдельных положений; несоответствие сложившейся системе общественных отношений и связей. Все это не может положительно влиять на их реальность, социальную исполнимость, на весь процесс нормоосуществления.
В связи с этим возникает вопрос: при всех сложностях и проблемах воплощения конституционных норм в фактической действительности можно ли сохранить в неизменном виде действующую Конституцию, обойтись ее реформой или надо принимать новый Основной закон страны?
В настоящее время сложились три основных подхода к теме конституционных изменений. Часть ученых выступает за принятие новой Конституции. В Конституции, - отмечает С.А. Авакьян, - содержится большое количество неясных, противоречивых и двусмысленных норм. Это уже тот случай, когда количество переходит в качество и «латанием» Основного закона не обойтись. Кроме того, он считает, что Конституция оплетается многими мифами о ее заслугах, о том, что она «впервые» что-то закрепила, «первой» открыла дорогу развитию новых общественных отношений. На самом деле это не так. В подтверждение этого он приводит ряд примеров, обозначая при этом даты внесения изменений в предшествующую Конституцию.
В части закрепления основ конституционного строя - отказ от характеристики РСФСР как общенародного социалистического государства (15 декабря 1990 года); закрепление федерализма, республиканской формы правления и разделения властей (21 апреля 1992 года); отказ от руководящей роли компартии и фиксация принципа политического плюрализма (16 июня 1990 года, 9 декабря 1992 года); отражение многообразия форм собственности - частной, коллективной, государственной, муниципальной, собственности общественных объединений (9 декабря 1992 года); поощрение частной инициативы, обеспечение развития рынка, недопущение монополизма (15 декабря 1990 года).
Конституция 1993 года предусматривает очень жесткую процедуру изменения своих положений.
Согласно статье 134 с инициативой о поправках Конституции могут выступать Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
В этой связи необходимо заметить, что в число этих субъектов не попали граждане Российской Федерации, никакое их число. Это при всем при том, что статья 1 Конституции провозглашает Российскую Федерацию демократическим государством, народ которого принимает Конституцию, а поставить вопрос об изменении Основного закона он не может.
Когда один из перечисленных субъектов выйдет с предложением об изменении Конституции, то вступает в действие часть 1 статьи 135, которая гласит, что положения глав 1,2,9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственно, что могут его депутаты - это поддержать предложение о пересмотре положений перечисленных глав 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что составляет примерно 270 голосов в нижней палате и 107 - в верхней.
Если такое предложение будет поддержано, для окончательного решения вопроса необходимо созвать Конституционное Собрание. До сих пор не только отсутствует федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, но и не выработан сколь-нибудь внятный подход к формированию этого органа. Стоит только вспомнить, - отмечает О.Г. Румянцев, - пародию на представительность, выборность и наличие мандата на принятие решений, которую являло президентское Конституционное совещание 1993 года, созванное указом должностного лица.
В октябре 1997 года в Комитете Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе был разработан проект федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании Российской Федерации».
Год спустя депутат Государственной Думы В.П. Зволинский предложил аналогичный законопроект.
Порядок формирования Конституционного Собрания сочетает в себе два принципа: должностной и выборный, то есть часть его членов входят в состав по должности (Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Председатель Правительства, председатели судов высшего звена), а другая часть избирается законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная конструкция, по нашему мнению, оказывается очень громоздкой, многочисленной и плохо управляемой.
В 2000 году в Государственную Думу было внесено два законопроекта «О Конституционном Собрании». По первому законопроекту, который внесли депутаты Государственной Думы Б.Б. Надеждин, А.И. Лукьянов, В.А. Крюков, В.В. Володин, Е.Е. Мизулина, Конституционное Собрание состоит из 400 членов, 200 из которых входят в него по должности, 200 назначаются. Положительный момент данной конструкции состоит в том, что 100 членов назначаются Президентом из числа специалистов в области права, причем, по мнению автора, это должны быть как минимум кандидаты юридических наук, а в лучшем случае - доктора наук по соответствующему профилю.
Законопроект депутата С.А. Ковалева предусматривает полностью выборное начало данного органа. 450 членов избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако большой недостаток подобного предложения кроется в том, что Конституционное Собрание может оказаться органом, игнорирующим такие требования, как высокий профессионализм и компетентность разработчиков.
Конституционное Собрание выступает в данном случае в качестве нового, неизвестного в нашей стране органа учредительной власти. Создание такой ветви власти в качестве самостоятельной Конституцией не предусмотрено, и это тоже можно отнести к числу ее недоработок. Если уж браться за создание такого органа, то необходимо исходить, по нашему мнению, из двух альтернатив. Либо подобный орган вообще не должен быть связан ни с одним из действующих ныне органов государственной власти, и формироваться непосредственно населением страны, либо же Конституционное Собрание должно пропорционально представлять все ветви власти, в том числе регионального уровня, а по любому из предложенных законопроектов приоритет явно отдается органам законодательной власти, что практически предрешает результат пересмотра Конституции на стадии одобрения палатами Парламента. Так возникает вопрос, зачем же предусматривать столь сложную процедуру пересмотра Конституции, если исход ее предопределен?
Даже после создания столь сложным путем Конституционного Собрания, проблемы на этом не заканчиваются. На этой стадии Конституционное Собрание имеет два варианта действий: оно может не поддержать предложение о пересмотре Конституции, а может согласиться с предлагаемыми поправками, но только в одной форме - путем разработки проекта новой Конституции.
В случае разработки проекта нового Основного закона Конституционное Собрание может и не принять на себя ответственность окончательного решения. Проект может быть вынесен на всенародный референдум. Становится совершенно очевидно, что принятие новой конституции - задача далеко не из легких.
По порядку внесения изменений в Конституцию она может быть жесткой, но порядок этот должен быть реальным, что позволит законодателю вносить в нее изменения сообразно изменяющимся потребностям общества. Особенно вредна малоподвижность Конституции в переходные эпохи, когда новый тип общественных отношений еще не сложился и социально-экономические и политические отношения не устоялись, поэтому придавать подобную искусственную стабильность еще не апробированным и не адаптированным моделям в условиях незавершенного переходного периода просто нецелесообразно. Как отмечает В.В. Сорокин «использование труднопреодолимого механизма изменения Конституции представляется проявлением правового радикализма, не отвечающего потребностям эволюционной формы развития общества».
Необходимо помнить, что формирующаяся конституционная практика постепенно изменяет, преобразует Конституцию Российской Федерации без внесения в нее изменений. Это происходит посредством интенсивного развития федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, официальной интерпретации норм Конституции в решениях Конституционного Суда, судебной практики. Поэтому, на взгляд автора, ей необходимо дать время поработать еще. Все это не исключает научных исследований, дискуссий в данном направлении, подготовки проектов.
Другая часть ученых выступает за реформу Конституции, изменение ее отдельных положений. Основным аргументом в этом случае является то, что Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту чрезмерные полномочия, и потому необходимо восстановить баланс между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием. Сложность заключается в том, что сама Конституция не дает возможности ограничиться реформой. Многие вопросы, которые стоят на повестке дня, нельзя решать без изменения норм главы 1,2,9, а в этом случае приходится разрабатывать новую конституцию.
Существует и третья позиция за сохранение в неизменном виде действующей Конституции. Так, В.Д. Зорькин отмечает, что «в России нет «революционной ситуации» и нет необходимости фундаментальных конституционных изменений. Необоснованные изменения, нестабильность, неустойчивость Конституции, неизбежно приведут к тому, что вся остальная система правил, по которым живет общество, начнет неуклонно подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил - любых правил - начнут терять значение».
Позиция В.Д. Зорькина отчасти объяснима. Он возглавляет государственный орган, основным назначением которого является защита и охрана Конституции. Но эта позиция разделяется также некоторыми видными политическими деятелями и учеными. Конституция Российской Федерации при всей своей уязвимости с точки зрения наличия некоторых недоговоренностей, противоречивости отдельных норм, стала фактором стабилизации общества, нацеленности его на демократические преобразования, системообразующим началом в развитии российской государственности и правовой системы. Конституция Российской Федерации доктринально и практически как никогда близка по сути, свойствам, структуре и содержанию выработанным на сегодня в мире представлениям о конституции как основном законе общества и государства.
В своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации отметил, что «именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом, для построения демократического правового социального федеративного государства».
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что действующая Конституция Российской Федерации по порядку внесения изменений является супер жесткой. Процедура ее пересмотра практически нереальна, так как отсутствуют важнейшие элементы этой процедуры, что затрудняет законодателю возможность вносить в нее изменения сообразно изменяющимся потребностям общества. Особенно вредна малоподвижность Конституции в переходные эпохи, когда новый тип общественных отношений еще не сложился и социально-экономические и политические отношения не устоялись, поэтому придавать подобную искусственную стабильность еще не апробированным и не адаптированным моделям в условиях незавершенного переходного периода просто нецелесообразно.
Автор: Ткачева Н.А.