Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы 1904-1912 гг

Революционные потрясения 1905 г. заставили правительство обратиться ко многим назревшим проблемам современности. Значительных перемен общество ожидало от деятельности первого представительного органа в истории Российской империи - от Государственной думы. Государственные думы первого и второго созывов просуществовали крайне недолго, однако уже в них было уделено значительное внимание проблеме реформирования городского самоуправления, и инициатива в этом вопросе исходила от депутатов партии народной свободы.

В первой Государственной думе особая подкомиссия при парламентской фракции кадетов разработала проект Городового Положения, который не получил дальнейшего движения из-за роспуска Думы. Проект предусматривал реформу городского самоуправления России на широких демократических основаниях. Во-первых, расширялась компетенция органов городского общественного управления, к которой относилось заведование всеми городскими имуществами, капиталами, оброчными статьями, сборами, общественным хозяйством вообще, его благоустройством, личной и общественной безопасностью, а также всеми делами местной общественной жизни, поскольку «они не противоречат общегосударственным законам и установлениям».

Во-вторых, проектировался принцип самостоятельности городских общественных управлений с предоставлением государственной власти права наблюдения только за законностью их действий. В-третьих, проект предусматривал широкое избирательное право, приближающееся к всеобщему: право участвовать в выборах и быть избранным в гласные Думы имел всякий городской обыватель без различия пола, национальности и вероисповедания, если он русский подданный, достиг 21-летнего возраста и прожил в городе не менее 6 месяцев до дня выборов или, не проживая в городе, имел в нем недвижимое имущество и уплачивал в год выборов какой-нибудь городской налог.

В-четвертых, устранялись нормы, ограничивающие принцип выборности должностных лиц общественного управления, и на вступление в должность никакого утверждения со стороны администрации не требовалось.

И, наконец, в-пятых, разрешение разногласий между правительственной властью и органами самоуправления должно было происходить в судебном порядке.

Во второй Государственной думе комиссия по местному самоуправлению парламентской фракции партии народной свободы выработала проект закона о выборах гласных в городские думы, который был одобрен фракцией для представления в Думу, но за роспуском Думы представлен нее был. Общее положение этого проекта - о широком избирательном праве - было заимствовано из предыдущего, и детально оговаривались особенности самой процедуры выборов.

Надо отметить, что принципы, обозначенные кадетами в этих двух проектах, будут последовательно защищаться представителями этой партии и в третьей, и в четвертой Государственных думах.

Деятельность третьей Государственной думы в области городского самоуправления велась по следующим направлениям. Самыми значимыми были, безусловно, законопроекты и законодательные предположения, касающиеся коренного или частичного пересмотра Городового Положения 1892 г., в частности, законодательное предположение 52 членов Государственной думы об изменении городского избирательного закона. Проблема городского представительства была крайне актуальной после революции, поставившей на повестку дня вопрос о правовом равенстве всех граждан, независимо от их социального и имущественного положения. Однако именно эта часть законопроектов требовала наиболее тщательного рассмотрения и зачастую встречала довольно сильное сопротивление консервативных и даже умеренных сил.

Значительная часть законопроектов предусматривала распространение Городового Положения на те города и области, в которых не было городского общественного самоуправления, и в этих проектах политический аспект проблемы неотделим от экономического.

Ряд законопроектов улучшал финансовое положение городских дум и управ. Законопроекты в области городского благоустройства носили исключительно экономический характер, поэтому для данной работы они имеют второстепенное значение. Законопроектов, расширяющих права городских общественных управлений, было немного, и, в основном, они касались только налогообложения или освобождения городских управлений от несения тех или иных расходов.

Во вторую сессию Государственной думы третьего созыва была образована комиссия по городским делам по предложению представителей Союза 17 октября. 4 мая 1909 г. в общее собрание поступило особое заявление 55 членов Государственной думы об избрании этой комиссии в составе 45 человек. Первым подписавшимся под этим заявлением был А.И. Гучков, которому и было предоставлено слово для обоснования необходимости этой меры: «Позвольте, гг., в нескольких словах мотивировать, почему мы, группа депутатов, избранных городами, внесли вам предложение об образовании особой комиссии для рассмотрения вопросов, касающихся городов. До сих пор мы несколько стеснялись занимать ваше внимание нашими нуждами, потому что находим, что Государственная Дума обременена массой других более неотложных, более насущных вопросов. В настоящее время, когда значительная часть работ сделана, мы позволяем себе обратиться к вам с ходатайством о том, чтобы вы разрешили нам образовать комиссию, в которую передавались бы вопросы, касающиеся интересов городов. Целый ряд законодательных предположений уже имеется на вашем рассмотрении, но ждет только вашего постановления о направлении этих вопросов в ту или иную комиссию Если вы примете еще во внимание, что Правительство обещало нам внести законопроект о введении городского самоуправления в городах Царства Польского, что имеется в виду внесение законопроекта об отделении городов от земств, то вы увидите, что у этой комиссии, уже с самого начала, будет значительная работа. В виду этого я и прошу вас постановить об образовании особой комиссии, как сказано в нашем заявлении из 45 членов, по вопросам, касающимся городского благоустройства».

После выступления А.И. Гучкова представитель фракции умеренно-правых П.Н. Крупенский предложил образовать данную комиссию в составе 33 человек, но голосованием было поддержано первоначальное предложение - о 45 членах комиссии. В Государственной думе установилась практика в основном пропорционального распределения мест в комиссиях между фракциями. Принципы представительства всех фракций не были, нигде закреплены, и их соблюдение зависело от доброй воли думского большинства. Первым председателем комиссии по городским делам стал октябрист граф Э.П. Беннигсен, бывший чиновник особых поручений при главноуправляющем землеустройством и земледелием, гласный Новгородского губернского земского собрания и петербургской городской думы, крупный землевладелец. Комиссия имела от 3 до 18 заседаний в сессию, и за время действия третьей Думы не успела рассмотреть 2 законопроекта.

При анализе деятельности третьей Государственной думы необходимо помнить о действии так называемого октябристского маятника, который оказал влияние и на обсуждение проблем городского самоуправления.

Исчерпывающая его характеристика дана А.Я. Аврехом: «Бросается в глаза, что ни одна из помещичье-буржуазных партий, не говоря уже о левых, которых было ничтожно мало, не имела в Думе абсолютного большинства. Большинство зависело от октябристов. В случае, если они голосовали совместно с правыми, создавалось право-октябристское большинство, при голосовании с прогрессистами и кадетами - октябристско-кадетское. Таким образом, октябристы в третьей Думе становились тем же самым, чем были кадеты в первых двух Думах - партией «центра», главной партией, решавшей судьбу думских голосований». Эта тактика была очень выгодна царизму: с одной стороны, право-октябристское большинство должно было осуществлять «охранительные» функции, проводя в жизнь карательно-полицейские законопроекты, и умерять запросы октябристов и кадетов по части реформ, а с другой, октябристско-кадетское большинство должно было обеспечить проведение тех незначительных преобразований, на которые соглашалось правительство.

Депутаты от Союза 17 октября возглавляли комиссии, в которых рассматривались проекты, связанные с городским самоуправлением. Кроме уже упоминавшегося гр. Э.П. Беннигсена, возглавившего комиссию по городским делам, председателем финансовой комиссии, куда также направлялись законодательные предположения, касавшиеся жизни городов, был избран октябрист Г.Г. Лерхе, а в комиссии по направлению законодательных предположений председательствовал видный деятель октябристской партии Н.И. Антонов.

Самыми активными в решении насущных проблем городского самоуправления в третьей Думе были кадеты, которые с самого начала деятельности Государственной думы в России имели обширную программу пересмотра Городового Положения 1892 г. Однако они встречали существенное противодействие со стороны представителей правых партий и, особенно, октябристов: предметом основного разногласия октябристов с партией народной свободы была знаменитая «четыреххвостка» - всеобщее, прямое, равное и тайное избирательное право. Кадеты считали всеобщее избирательное право на выборах в городские думы действенным способом повысить эффективность деятельности органов городского самоуправления, тогда как октябристы, в определенной мере солидарные с правительством, полагали, что основой городского избирательного права должен быть налоговый или имущественный ценз.

27 июня 1908 г. было внесено законодательное предположение 52 членов Государственной думы «Об изменении городского избирательного закона», которое подписали 33 кадета, 7 прогрессистов, 1 октябрист, 8 трудовиков и 3 депутата от мусульманской фракции, в числе подписавшихся были видные деятели кадетской партии - П.Н. Милюков, А.И. Шингарев, М.В.Ч елноков, М.С. Аджемов, В.А. Маклаков и др. «Полагая, что в настоящее время, когда все население нашей страны, хотя и с некоторыми правоограничениями, призвано к участию чрез своих представителей в высшем законодательном, бюджетном и контрольном управлении всем государством, олигархический строй городских дум, ведающих лишь ближайшие, всем непосредственно доступные вопросы, не переходящие за черту данного города, сохранился лишь как потерявший смысл пережиток иной эпохи, мы находим, что изменение или, вернее, издание нового закона о выборах гласных в городские думы есть самая назревшая очередная задача законодательства», - так авторы проекта мотивировали собственную инициативу.

Общие положения этого документа сводились к следующему. Во-первых, планировалось предоставить активное избирательное право всем русским подданным, достигшим 21 года (за немногими специально оговоренными исключениями) и прожившим в данном городе не менее 6 месяцев.

Во-вторых, было предложено наделить избирательными правами лиц женского пола: «участие их в местных хозяйственных делах весьма желательно, не отрицается уже многими законодательствами других государств и является первою стадией приобретения женщинами публичных прав».

В-третьих, предполагалось заменить четырехлетний срок, на который избираются гласные, трехлетним, в соответствии с земской практикой.

В-четвертых, в случае деления города на несколько избирательных участков, не планировалось стеснять выбора кандидатов принадлежностью по списку к какому-либо конкретному участку: гласные должны избираться из числа всех избирателей по общему списку.

В-пятых, проектировалось увеличение числа гласных, но никакой определенной цифры не называлось: «число гласных для каждого города должно быть фиксировано в законодательном порядке по соображении всех местных условий с условиями общегосударственными. Поэтому расписание числа гласных для каждого города, конкретно выработанное, должно составить особое приложение к избирательному закону».

Пункт 10 «Положений общих» документа уточнял условия участия в выборах для тех, кто не проживал в данном городе: если человек не проживал в данном городе, но владел в нем имуществом, обложенном в пользу города в год производства выборов, или уплатил в этом году личный городской или квартирный налог, то он также мог подать свой голос.

Пункт 11 оговаривал круг лиц, не имеющих избирательных прав на выборах в городские думы. Это были: а) лица, состоящие под опекой или попечительством; б) лишенные гражданских прав или ограниченные в правах по судебным приговорам впредь до восстановления утраченных ими прав, за исключением осужденных по ст.ст. 121-125, ч. I, 189, 127-133 Угол. Улож.; в) осужденные судебным приговором по ст.ст. 169-176, ч. I, 177 и 180 Уст. Наказ., если со дня отбытия ими наказания по этим приговорам не протекло до дня выборов трех лет; г) состоящие на действительной военной службе на местах их служения; д) чины полиции и отдельного корпуса жандармов; е) лица, занимающие в пределах подлежащей губернии должности Генерал-Губернатора, губернатора, вице-губернатора, градоначальника, его помощника, непременного члена губернского по земским и городским делам присутствия; ж) местные чины прокурорского надзора.

Таким образом, данное законодательное предположение в корне меняло избирательную систему, введенную в действие Городовым Положением 1892 г.

Экземпляр этого проекта был препровожден на основании ст. 56 учреждения Государственной думы министру внутренних дел секретарем Государственной думы М. Соковниным 18 августа 1908 г., после чего этот документ был рассмотрен в Главном Управлении по делам местного хозяйства. Исполняющий должность начальника ГУМХ Н. Пшерадский представил заключение ГУМХ по означенному законодательному предположению в Совет министров на имя Н.В. фон-Плеве 17 октября 1908 г. В заключении говорилось: «По поводу внесенного в Государственную Думу 27 июня с.г. за подписью 52 членов ея, проекта об изменении городского избирательного закона, я имею честь уведомить Ваше Превосходительство что в Министерстве Внутренних Дел уже вырабатываются в настоящее время предположения о преобразовании городского представительства при чем в проекте своем Министерство полагает в основу избирательного права то начало, которое в течение уже долгого времени было воспринято нашей государственной жизнью, а именно налоговый ценз, т.е. уплату в городскую кассу определенных сборов, как наиболее точный показатель степени заинтересованности плательщика в делах городского общественного управления; при этом признается необходимым предоставить избирательные права, подобно тому, как это допущено уже по Городовому Положению 1903 года в отношении гор. С. Петербурга, - высшим разрядам городских квартиронанимателей, в виду того особого свойства налоговой системы, что при строгом проведении ея преобладающее и отчасти одностороннее влияние получают домовладельческий и торгово-промышленный классы населения.

В видах же расширения круга лиц, имеющих право участвовать в городских выборах, избирательный ценз по владению недвижимостью должен быть понижен на половину, а по уплате повинностей за производство торговли и промыслов - на один разряд. Затем, предполагается возвратить евреям черты оседлости те права по участию в городском управлении, которые на основании Городового Положения 1870 г., принадлежали евреям повсеместно, с понижением лишь нормы гласных из евреев с 1/3 до 1/5 части общего количества гласных, как наиболее отвечающей общему процентному отношению числа евреев к остальному местному населению в городах черты оседлости».

Далее в ГУМХ на имя Н. Пшерадского был передан ответ Совета министров: «Совет министров, рассмотрев, в заседании 28 минувшего Октября, сообщенное Вашим Превосходительством при письме от 17 того же Октября, за № 6362, заключение Министерства Внутренних Дел по содержанию внесенного 52 Членами Государственной Думы законопроекта об изменении городского избирательного закона, согласился с соображениями названного Министерства по означенному делу». Таким образом, правительство решительно противилось проведению столь радикального городского избирательного закона, способного обеспечить участие в городских делах лиц, которые оценивались центральной администрацией как неблагонадежные.

26 мая 1909 г. в числе прочих законопроектов данное законодательное предположение было передано в комиссию по городским делам и до конца действия Государственной думы третьего созыва не было рассмотрено комиссией. Комиссия просто «уклонилась от рассмотрения законодательного предположения об изменении городского избирательного закона».

Близким кадетскому проекту по содержанию и по судьбе в третьей Государственной думе оказалось и законодательное предположение фракции трудовиков об изменении Положения об общественном самоуправлении г. Санкт-Петербурга. Это предположение было внесено за подписью 40 членов Государственной думы 10 декабря 1910 г. В числе подписавшихся были выдвинувшие проект трудовики А.А. Булат, И.С. Томилов, Н.Я. Ляхницкий, И.О. Пожелло, А.И. Шило, В.И. Дзюбинский, Ф.О. Кейнис и др., а также поддержавшие их социал-демократы Е.П. Астраханцев, Е.П. Гегечкори, Т.О. Белоусов и др.

Трудовики предлагали ввести всеобщее избирательное право на выборах в городскую думу Санкт-Петербурга (напомним, что кадеты считали эту меру необходимой для всех городов Российской империи): «Уже давно среди населения и в печати раздаются все более и более настойчивые голоса о том, что нынешние органы городского самоуправления в Петербурге совершенно не способны обслуживать интересы города. Больничное дело, призрение бедных, городское благоустройство, в том числе: освещение, канализация, водоснабжение, все эти вопросы явно свидетельствуют о полном расстройстве городского хозяйства. Происходит это от того, что управление и забота о городских делах законом вручена небольшой группе крупных собственников, а широкие массы населения, непосредственно заинтересованные в удовлетворительном ведении городского хозяйства, отстранены от его заведования.

Полная несостоятельность городского самоуправления признана и самим правительством, внесшим законопроект о принудительном оздоровлении Петербурга.

Так как единственным способом для устранения недостатков нынешнего Петербургского самоуправления является допущение к выборам гласных городской думы широких масс населения, трудовая группа, на основании ст. 55 Учреждения Государственной Думы, вносит нижеследующие основные положения законодательного предположения об организации выборов на основании всеобщего избирательного права.

• Право активного и пассивного участия в выборах гласных в С.-Петербургскую городскую думу принадлежит всем совершеннолетним лицам, живущим в Петербурге не менее одного года, без различия национальности, веры и пола.
• Выборы производятся по участкам, при чем избираемы могут быть и лица из других участков.
• Выборы производятся прямою подачею голосов, без деления избирателей на курии или разряды. Никто не может подавать голос более, чем в одном участке».

В скором времени по поводу этого законодательного предположения в общее собрание Государственной думы поступило сообщение министерства внутренних дел об отказе со стороны данного ведомства принять на себя выработку соответствующего законопроекта, причем отказ никак не мотивировался. Можно предположить, что министерство ожидало проведения реформы городского самоуправления в Царстве Польском с тем, чтобы, в случае успеха, повторить основные начала этого законопроекта в общероссийской реформе. Поэтому изменение Положения об общественном управлении Санкт-Петербурга представлялось частным случаем, не входившим в круг первоочередных задач. Кроме того, расширение городского избирательного права в том объеме, в котором предлагали трудовики, явно противоречило правительственной программе в этом вопросе, ориентированной лишь на включение квартиронанимателей в городское представительство.

В пятую сессию Государственной думы третьего созыва законодательное предположение трудовиков было передано в комиссию по городским делам: «За подписью 33 членов Государственной думы поступило заявление о передаче нижеследующих законодательных предположений в комиссии на заключение по вопросу о желательности: об изменении Положения об общественном самоуправлении г. Петербурга - в комиссию по городским делам». В результате данный проект остался не рассмотренным ни третьей, ни четвертой Государственными думами.

Другим очень важным направлением в деятельности третьей Государственной думы в области городского самоуправления было распространение Городового Положения 1892 г. на города и области, в которых городского общественного управления не существовало. Законопроект о преобразовании управления в городах губерний Царства Польского, внесенный министром внутренних дел 29 мая 1910 г. Постановлением Государственной думы 2 июня 1910 г. этот законопроект был передан в комиссию по городским делам. Комиссия представила доклад по законопроекту 9 февраля 1911 г.

Комиссия внесла некоторые существенные изменения в проект. В постановлениях, касающихся городских выборов, было предложено а) понизить для избирателей квартирный ценз и женщинам, владеющим городским недвижимым имуществом предоставить активное избирательное право; б) исключить из правительственного законопроекта положение о лишении права участия в выборах священно- и церковнослужителей христианских исповеданий, которые допущены как к активному, так и к пассивному участию в выборах по цензу недвижимого имущества, которым они владеют; в) исключить правило об отнесении к еврейской курии евреев, принявших христианство.

В вопросе об организации исполнительных комиссий было признано неправильным положение о том, что председателем каждой комиссии непременно должен быть член управы, в связи с чем, комиссия постановила, что исполнительные комиссии образуются под председательством или одного из членов управы, по ее выбору, или особо избранного городской думой лица из числа лиц, имеющих право участия в городских выборах.

Очень важным был пункт о языке, на котором должно было вестись делопроизводство и происходить сношения городских общественных управлений с государственными органами и частными лицами. Здесь комиссия согласилась с основными положениями Министерства внутренних дел, но внесла одну поправку: «Требование правительственного законопроекта о том, что все постановления и распоряжения городских общественных управлений, при объявлении их во всеобщее сведение, должны излагаться на русском языке, комиссия, по большинству голосов, изменила в том смысле, что на русском языке должны излагаться только постановления и распоряжения, объявление которых во всеобщее сведение требуется по закону». Комиссия объяснила свой шаг тем, что заявленная в проекте формулировка не соответствует стремлению правительства установить в крае польское самоуправление, так как польскому языку в нем уделено слишком мало места.

Практически без изменений остался отдел городских финансов.

Положения о правительственном надзоре были признаны комиссией весьма целесообразными, однако некоторые пункты были опротестованы. Так, комиссия сочла нужным предоставить правительству право распускать городскую думу до истечения срока ее полномочий, но не нашла возможным допустить право правительства заменять, в виду чрезвычайных обстоятельств, общественное управление непосредственным административным управлением.

Далее законопроект обсуждался в трех чтениях - 23 ноября 1911 г., 28 ноября 1911 г. и 5 декабря 1911 г. и страсти вокруг него разгорелись нешуточные. А.Я. Аврех рассматривал этот законопроект в политическом контексте: по его мнению, главной его стратегической целью было обосновать введением городского самоуправления в Польше необходимость выделения Холмской губернии - меру, которую современники оценивали как «четвертый раздел» Польши. А тактической задачей было связать данным законопроектом польское коло с тем, чтобы дискредитировать его позицию в предстоявшей борьбе по вопросу о создании Холмской губернии. Эта цель была достигнута наилучшим образом: «Для принятия законопроекта понадобилось всего лишь три заседания Думы Такая быстрота объясняется тем, что заранее было предрешено главное: поляки, согласно предварительному сговору с правооктябристским большинством, принимали проект целиком и безоговорочно». И такая позиция коло дала возможность докладчику П.В. Синадино, одному из ярых националистов, преподносить довольно реакционный законопроект как образец либерализма.

Яблоком раздора служило положение о трех национальных куриях, и, безусловно, обсуждение в первую очередь касалось национального вопроса, нежели проблематики городского самоуправления. Те прогрессивные нововведения, которые предлагались для Польши по сравнению с городами внутренних губерний, также объяснялись в большей степени политическими мотивами: «Некоторое расширение круга избирателей по сравнению с Городовым Положением 1892 г было продиктовано отнюдь не либеральными соображениями, а вынужденными обстоятельствами Предоставление избирательного права квартиронанимателям, откровенно говорил докладчик комиссии по городским делам, означает, что «этим самым автоматически расширяются права русского населения в деле принятия участия в ведении городского хозяйства».

В.С. Дякин, не останавливаясь подробно на положении о национальных куриях, считал самым острым вопрос о допущении польского языка для устных прений в городских думах (с обязательным переводом для не владеющих им), тогда как все делопроизводство должно было вестись на русском языке. В действительности, пункт о куриях вызвал бурные дебаты в Государственной думе, тогда как положение о языке стало камнем преткновения для прохождения законопроекта через Государственный Совет, о чем будет сказано ниже.

Однако необходимо помнить, что при всех крайностях проекта, при всем его недемократичном, с точки зрения советской историографии, характере, для польских городов введение городского самоуправления, даже в таком виде, представляло значительный шаг вперед, так как существовавшая система управления городским хозяйством исчерпала свои возможности и в начале XX в. сильно тормозила развитие польских городов, которые по темпам развития отставали не только от западно-европейских, но даже и от русских городов.

Позиции, занятые представителями различных партий в отношении проекта городского самоуправления для Царства Польского, выглядели следующим образом. От имени польского коло выступил депутат Грабский, который заявил, что коло поддерживает законопроект в той редакции, в которой он представлен комиссией по городским делам, без существенных изменений. Объяснение приводилось такое: «мы сделаем все от нас зависящее, чтобы не создавать никаких затруднений для проведения законопроекта о введении в наших городах самоуправления в жизнь Мы знаем, что даже само нагромождение поправок могло бы по недостатку времени для законодательной работы сыграть для данного проекта роковую роль. Для вас, гг., должно быть ясным, что законопроект по самоуправлению в наших городах не может отвечать всем нашим нуждам и понятиям о наших правах в данной области. Очень узкая, почти ничтожная постановка прав польского языка, значительная зависимость самоуправления от администрации, а особенно полная возможность для Правительства по своему усмотрению лишать нас на время всякого самоуправления в отдельных случаях, все это далеко отступает от тех прав на самоуправление, которые по нашим понятиям мы имеем. Но, с другой стороны рассматриваемый законопроект составляет, несомненно крупное улучшение, давно ожидаемое, давно подготовляемое, без которого дальнейшее существование наших городов в теперешнем состоянии было бы особенно невыносимо».

Такая точка зрения польских депутатов не позволяла кадетам и прогрессистам защищать собственные взгляды по этому вопросу. С одной стороны, их явно не устраивало крайне реакционное положение о куриях. Но с другой, они вовсе не собирались отвергать законопроект, который, несмотря на все его недостатки, они считали, также как и поляки, и националисты, выдающимся вкладом в дело либерального реформаторства. Поэтому они взяли курс на то, чтобы уговорить поляков отказаться от курий, заменив их пропорциональным представительством по национальностям.

Прогрессист гр. Уваров в своем выступлении заявил от имени фракции, что «этот проект, несмотря на некоторые его темные стороны, в общем представляет яркий ход вперед, особенно для Царства Польского». Он выразил поддержку законопроекту и сказал, что фракция будет баллотировать за переход к его постатейному рассмотрению, руководствуясь следующими соображениями: «Надо сознаться, что в этом законопроекте даже для нас, для представителей русских губерний, которые уже давно пользуются известным городским самоуправлением по закону 1892 г., есть целый ряд положений, являющихся и для нас, представителей русских губерний, завидными и которыми мы, русские губернии, коренные русские губернии, до сих пор не пользуемся». Речь в данном случае шла о расширении круга избирателей. Но гр. Уваров также признал, что в проекте есть «известные темные стороны; это, главным образом и прежде всего, опять несчастный вопрос о национальных перегородках». Способ решения этого спорного вопроса был предложен следующий: «В изменение этого порядка следовало бы, конечно, принять ту поправку, которая будет внесена группой прогрессистов; именно, мы предлагаем, что в ограждение всех национальностей, всех религий, всех слоев населения городов Царства Польского, вместо разделений на национальные курии надо внести пропорциональные выборы».

Кадет Н.Н. Щепкин в своем выступлении заявил, что он понимает позицию поляков: «Это положение людей, оголодалых в бесправии». И добавил, со стороны кадетов, что они не будут чинить задержки проекту, несмотря на то, что «вносится он при обстоятельствах печальных: с одной стороны, он вносится в конце сессии, когда исчезает надежда, что законопроекты успеют пройти через Государственный совет, а с другой стороны он вносится при такой внешней обстановке, которая невольно заставляет думать, что не есть ли это не более как маневр, чтобы подсластить пилюлю, которая преподносится следующими законопроектами Царству Польскому». Речь, конечно, шла о законопроекте, касающимся выделения Холмщины.

Представители левых партий, трудовики и социал-демократы почти не участвовали в споре, разгоревшимся вокруг проекта. Депутат от фракции трудовиков Булат выступал не от лица партии, его предложения были связаны с его литовским происхождением: для восьми литовских городов Сувалкской губернии он просил ввести взамен польского языка литовский язык в делопроизводстве общественных управлений.

От социал-демократической фракции также выступил один оратор Белоусов, который в своем выступлении выразил возмущение закулисными махинациями большинства Думы, поставившего на обсуждение законопроект о Городовом Положении в Польше вне очереди, тогда как у Государственной думы «имеется масса неудовлетворенных ходатайств о введении самоуправления в других окраинах», и заявил, что социал-демократическая фракция будет голосовать против перехода к постатейному чтению, так как «законопроект построен на куриальном основании он имеет целью главным образом разжигание национальных страстей в Царстве Польском». Во второй речи, когда уже перешли к постатейному обсуждению, он сказал, что фракция будет «поддерживать те поправки, которые внесены прогрессистами».

В результате обсуждения все сколько-нибудь существенные поправки, внесенные прогрессистами и кадетами, были отвергнуты.

Законопроект был принят по докладу редакционной комиссии 9 марта 1912 г., однако за время полномочий Государственной думы третьего созыва он не был рассмотрен Государственным Советом.

Остальные законопроекты, касающиеся городского самоуправления, представляли собой частные случаи и ввиду этого имели второстепенное значение, но для создания полной картины кратко упомянуть их все же стоит. По инициативе 37 членов Государственной думы 12 мая 1909 г. было внесено законодательное предположение о распространении действия Городового Положения 11 июня 1892 г. на город Новочеркасск области войска Донского. Сущность законопроекта заключалась во введении в этом городе общественного управления в соответствии с общеимперским законодательством, однако распространить действие Городового Положения планировалось с теми изменениями, которые вызывались местными особенностями края. Эти изменения не носили радикального характера, а были связаны с новым статусом города. В отношении дел городского общественного управления г. Новочеркасск изымался из ведения военного министерства, где он находился наряду с другими казачьими областями, и передавался в ведение министерства внутренних дел. Городская земля теперь передавалась городу на общих основаниях. Некоторые сборы передавались в пользу города. Устанавливался новый штат городской полиции Новочеркасска, и пожарная команда передавалась в заведывание городского общественного управления, с отнесением расходов по ее содержанию на городские средства.

Для разрешения некоторых несущественных разногласий между Государственной Думой и Государственным Советом была создана согласительная комиссия, после чего 16 июня 1912 г. последовало высочайшее утверждение законопроекта.

Наместник Его Императорского Величества на Кавказе 28 ноября 1907 г. внес в Государственную думу законопроект о введении Городового Положения в городе Каре. Для данного исследования, этот документ и его рассмотрение представляют определенный интерес, хотя этот законопроект был отклонен Государственным Советом. В этом документе проблемы городского самоуправления тесно переплетаются с национальным вопросом, и реакция на него очень ярко характеризует позицию Думы в обеих сферах.

8 января 1908 г. Государственная Дума передала этот законопроект в комиссию по направлению законодательных предположений, а 18 июня того же года комиссия представила доклад в общее собрание. Рассмотрев доклад, Государственная Дума вернула законопроект в ту же комиссию для дополнительного обсуждения «в целях обеспечения более справедливого представительства русского населения и его интересов».

Основное содержание данного документа заключается во введении в Карее городского общественного управления по Городовому Положению 1892 г. Карсское областное по городским делам присутствие формируется под председательством военного губернатора из помощника военного губернатора, местного податного инспектора, товарища прокурора Эриванского окружного суда, городского головы г. Карса и одного из гласных Карсской городской думы.

Главным предметом разногласий между правительством и Государственной Думой стал состав Карсской городской думы. Правительство предполагало ввести в этом отношении соответствующий пункт Городового Положения 1892 г. без каких-либо существенных изменений. А депутаты Государственной думы посчитали, что для обеспечения интересов русского населения в числе гласных города Карса должно быть непременно известное число русских представителей, и для этого необходимо созывать два избирательных собрания: одно из лиц русского происхождения, другое - из лиц, принадлежащих к туземному населению. Каждое из этих собраний должно выбирать из своей среды определенное число гласных, устанавливаемое Карсским областным по городским делам присутствием.

Право участия в городских выборах планировалось предоставить сверх лиц, указанных в Городовом Положении 1892 г., также и тем русским подданным, которые не менее одного года уплачивали в г. Карее государственный квартирный налог в размере не ниже 10 рублей ежегодно. Надо отметить, что предоставление избирательных прав на выборах в городские думы квартиронанимателям было важной составной частью правительственной программы в области реформирования городского самоуправления.

После второго доклада комиссии в общем собрании 13 мая 1909 г. законопроект рассматривался в трех обсуждениях и был принят по докладу редакционной комиссии 29 мая 1909 г. Однако Государственным Советом данный законопроект был отклонен.

Законопроектами, имевшими общеполитическое значение, внесенными правительством в Думу в течение пятой сессии, являлись проекты улучшения земских и городских финансов. «Этими проектами предполагалось смягчить конфликт между центральной властью и органами местного самоуправления, тем более тревожный для царизма, что у руководства этими органами находились социальные элементы, составлявшие его опору, - поместное дворянство и домовладельческая (самая косная) буржуазия, а подавляющее большинство земских, как и городских управ, находились в руках правых и октябристов» - такую оценку давала им советская историография.

Поскольку значительное пополнение земских и городских касс могло быть достигнуто только путем пересмотра всей налоговой системы, против чего выступали и Министерство финансов, и поместное дворянство, некоторым паллиативом могла быть лишь организация кредита для органов самоуправления, вопрос о котором обсуждался в правительственных кругах с 1909 г. В.Н. Коковцев сначала возражал, опасаясь, что это подорвет государственный кредит, но затем потерпел поражение и весной 1911 г.

Совет министров предложил Министерству финансов разработать проект создания государственной кассы городского и земского кредита. По мнению В.С. Дякина, решающим аргументом были соображения политические, в основе которых лежало стремление «приблизить к деятельности земских и городских учреждений упорядочивающее влияние правительства и дать государственной власти реальное средство содействовать здоровому развитию городского и земского дела в желательном для правительства направлении». В декабре 1911 г. В.Н. Коковцев представил проект такой кассы с капиталом в 20 млн. рублей, подлежащим постепенному возвращению в казну, и с правом выпуска облигаций на 100 млн. рублей, хотя, по подсчетам МВД, земства и города нуждались в займах на сумму не меньше, чем 400 млн. рублей.

Вслед за этим был доработан и 2 марта 1912 г. внесен в Думу вызвавший ранее резкие протесты съезда представителей промышленности и торговли законопроект об улучшении земских и городских финансов. Он предусматривал снятие с органов самоуправления некоторых лежавших на них расходов на полицию и воинские гарнизоны.

В марте 1912 г. был проведен правительственный проект устройства кредита для земств и городов, а в мае - часть законопроекта об улучшении земских и городских финансов.

В области городского благоустройства Государственная дума третьего созыва также обсудила ряд важных законопроектов, и хотя это сфера исключительно экономических интересов, имеет смысл обратиться к данным законопроектам, так как эффективность деятельности органов городского самоуправления находилась в прямой зависимости от означенного аспекта. Выделим основные законопроекты в этой сфере: 1) о сооружении канализации и переустройстве водоснабжения в Санкт-Петербурге; 2) о предоставлении городским общественным управлениям права устанавливать сборы с домовладельцев на определенные надобности без их согласия и требовать обязательного присоединения к городской канализации; 3) ряд законопроектов об освобождении отдельных городов от расходов по содержанию правительственных учреждений.

Законопроект о сооружении канализации в Санкт-Петербурге представляет собой частный случай, и основные разногласия, возникшие по поводу этого проекта, сводились к тому, на каких основаниях будет финансироваться этот проект - на средства казны или на средства городского общественного управления Санкт-Петербурга. Кроме того, было немало юридических сложностей, касающихся отчуждения земель, которые могут понадобиться для строительства канализационных сооружений. Поэтому подробно останавливаться на этом законопроекте не представляется нужным.

Законопроект о предоставлении городским общественным управлениям права устанавливать сборы с домовладельцев на определенные надобности без их согласия и требовать обязательного присоединения к городской канализации принадлежит к группе законопроектов, расширяющих права городских общественных управлений. Он был внесен членами Государственной думы 8 февраля 1910 г. По сути, этот проект должен был изменить пункт 7 статьи 63 Городового положения 1892 г. Пункты 2-й и 7-й второй статьи Городового Положения 1892 г. относили к предметам ведомства городского общественного управления «содержание в исправности и устройство состоящих в ведении общественного управления водопроводов, сточных труб, каналов, а также изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении». Но многие города, собираясь построить канализацию встречали существенное препятствие в пункте 7 статьи 63, согласно которому городам не предоставлялось права требовать от домовладельцев обязательного присоединения к канализационной сети с уплатой особого сбора. А устройство канализации требовало больших финансовых вложений. Проект имел смысл, если все или максимальное число домовладельцев к нему присоединялись. Только так можно было улучшить общее состояние гигиены в городе.

Члены Государственной думы предлагали исключить из пункта 7 статьи 63 формулировку «по соглашению с домовладельцами» и дополнить эту статью особым пунктом, устанавливающим обязательное при устройстве канализации присоединение к канализационной сети всех находящихся в пределах города недвижимых имуществ. В качестве гарантии справедливого обложения предлагалось сохранить пункт 7 статьи 63 с примечанием, где содержалось требование, чтобы сборы с домовладельцев не выходили за пределы действительных потребностей и расходовались исключительно на предмет своего назначения.

Государственная дума признала это законодательное предположение желательным, и министерство внутренних дел взяло разработку соответствующего законопроекта на себя. Министерство 27 ноября 1911 г. внесло законопроект в общее собрание, после чего он был передан на совместное рассмотрение двух комиссий: финансовой и по городским делам. Затем после ряда обсуждений законопроект был принят по докладу редакционной комиссии 10 декабря 1911 г.

Однако между Государственной думой и Государственным Советом возникли разногласия, для выяснения которых была образована согласительная комиссия.

Предложения Государственного Совета сводились к следующему: 1) исключить положение пункта 7 статьи 63 Городового Положения о предоставлении городским думам устройства, на особые сборы с домовладельцев, мостовых и тротуаров; 2) внести в отношении городов с упрощенным общественным управлением пункт, согласно которому отнесение повинностей, перечисленных в примечании к пункту 7 статьи 63 Городового Положения 1892 г., на особые сборы с домовладельцев допускается лишь по соглашению с ними.

Согласительная комиссия, рассмотрев предложения обеих сторон, сделала несколько важных выводов. Во-первых, она согласилась с точкой зрения Государственного Совета о том, что надо исключить пункт об устройстве мостовых за счет домовладельцев. Однако она посчитала нужным, что содержание и устройство тротуаров, не требующее значительных финансовых вложений, вполне можно отнести на счет домовладельцев: «тротуары, при выходящих на улицы зданиях и постройках, являются как бы принадлежностями последних и в действительности устройство и поддержание таковых всегда лежало на обязанности собственников зданий».

Что касается пункта о городах с упрощенной формой общественного управления, согласительная комиссия нашла, что предложенная Государственным Советом в отношении их формула - об установлении особых сборов только по соглашению с домовладельцами - может невыгодно отразиться на благоустройстве этих городов: «Если установление особых сборов с домовладельцев в вышеуказанных городских поселениях будет допускаться лишь по соглашению с ними, то небольшие города никогда не будут в состоянии ввести на общие средства даже самые необходимые для благоустройства мероприятия в виду затруднительности добиться, при упорстве отдельных обывателей, такого общего соглашения». И в связи с этим комиссия предложила исключить соответствующее примечание. Государственная Дума, выслушав доклад согласительной комиссии, приняла его без изменений. Высочайшее утверждение законопроекта последовало 21 мая 1912 г.

Был внесен ряд законопроектов об освобождении отдельных городов от расходов по содержанию правительственных учреждений, но так как они носили частный характер, подробно останавливаться на них не имеет смысла.

Таковы были основные направления деятельности Государственной Думы третьего созыва в области городского самоуправления. В последние месяцы работы третьей Государственной Думы общественно-политическая мысль давала следующую оценку ее деятельности: «Ни коренного, ни частичного пересмотра действующих Земского и Городового положения Государственной Думой не предпринималось». Такая оценка кажется немного односторонней: достаточно вспомнить предложения кадетов о реформе городского самоуправления и законодательное предположение 52 членов Государственной Думы об изменении городского избирательного закона, чтобы понять, что такое заключение не совсем справедливо. Однако законопроектов, получивших силу закона, в области городского самоуправления действительно было немного. И даже в этой сфере было много так называемой «законодательной вермишели» - так сами депутаты Государственной Думы называли мелкие, частные законопроекты, которые мало что меняли в существующей практике и не приносили реальной пользы.

В четвертой Государственной Думе кадет Велихов при обсуждении законодательного предположения о реформе Городового Положения также отрицательно оценил работу третьей Думы: «Одним словом, за пять лет существования третьей Государственной думы назревший вопрос о реформе Городового Положения, устарелого и никуда негодного, не только не был разрешен, но даже ни разу не выдвигался серьезно ни правительством, ни большинством третьей Государственной думы».

Существовали и положительные отзывы о работе третьей Государственной Думы в сфере городского самоуправления. В 1912 г. в Санкт-Петербурге вышла книга «Что сделала третья Государственная Дума для городов», представлявшая отчет фракции октябристов по этому вопросу. Анонимный автор книги давал очень высокую оценку тому, что было сделано Государственной Думой, хотя и он признавал, что на первый, непосвященный, взгляд, достижения третьей Думы в этой области могут показаться незначительными. Автор выражал надежду, что городские деятели, на практике решающие вопросы городского хозяйства, смогут понять и оценить те положительные сдвиги, которые произошли в области городского самоуправления благодаря деятельности Государственной Думы третьего созыва.

Характеризуя работу Государственной думы в 1911-1912 гг. - период, на который пришлось большинство законопроектов, касающихся финансовой стороны городского самоуправления, - советский историк В.С. Дякин так объяснял ее главные мотивы: «Вся эта законодательная активность октябристов и в основном поддерживавших их либералов (которые критиковали недостаточность октябристских проектов, но голосовали за них) носила откровенно предвыборный характер и была рассчитана на голоса тех земских и городских избирателей, которые определяли исход выборов в IV Думу по третьеиюньскому закону». И это предположение кажется не лишенным смысла: вносимые предложения не меняли систему городского самоуправления, но вводили изменения в ряд ее аспектов, что в целом создавало довольно благоприятное впечатление о работе Государственной думы.

Огромное влияние на решение проблем городского самоуправления оказал фактор политической борьбы и действие так называемого «октябристского маятника». Позиции партийных фракций по вопросам городского самоуправления восходили к партийным программам и выглядели следующим образом: кадеты, трудовики и социал-демократы выступали за реформу городского самоуправления на основе всеобщего, равного, тайного и прямого избирательного права; октябристы считали реформу необходимой «с привлечением к участию в самоуправлении возможно широкого круга лиц», но на деле голосовали вместе с правыми депутатами против законопроектов, предполагавших «четыреххвостку» на выборах в городские думы, что и определяло итог думских голосований. Такая тактика и обусловила сравнительно низкие результаты думской деятельности в области городского самоуправления.

Самыми активными в решении проблем городского самоуправления были кадеты и октябристы, именно они выдвигали законодательные предположения в этой сфере, что, возможно, было обусловлено тем, что представители этих партий были тесно связаны с городскими думами и некоторые депутаты были видными городскими деятелями. Низкая активность правых и монархистов в этом вопросе была вполне объяснима: городское самоуправление воспринималось ими как очаг либеральной оппозиционности, и улучшать условия его существования они явно не собирались. Что касается социал-демократов, можно предположить, что они самостоятельно не выдвигали проектов о городском самоуправлении ввиду малочисленности фракции или ввиду того, что в их программах первостепенное внимание уделялось более важным общеполитическим вопросам.

Изученный материал позволяет сделать вывод о том, что законопроекты, шедшие в фарватере правительственной политики в отношении городского самоуправления, получали одобрение Государственной Думы а, иногда, и Государственного Совета. Однако надо признать, что Государственный Совет был более консервативен в этих вопросах. Законопроекты и законодательные предположения более радикального характера не находили поддержки даже у большинства Государственной Думы. В целом можно констатировать, что решительных мер по пересмотру Городового Положения 1892 г. Государственные Думы и первого, и второго, и третьего созыва не предпринимали, хотя некоторые партийные фракции предлагали собственные варианты решения этого вопроса.

12 декабря 1904 г. был принят программный документ, декларирующий расширение местного самоуправления, за которым последовали конкретные шаги. В МВД начали разрабатываться «Основные начала преобразования земских и городских учреждений» - документ, определяющий направления реформирования земского и городского самоуправления. Также был подготовлен проект преобразования управления городов в губерниях Царства Польского, рассматривавшийся как прообраз будущей реформы во всей Империи. Правительство в ряде вопросов охотно уступало требованиям городских дум, например, в деле изменения избирательного ценза на выборах в городские думы, но многие ходатайства городских дум оставались без ответа, в частности, ходатайства о созыве съезда городских деятелей.

В деятельности Государственной думы проблемы городского самоуправления занимали важное место, и многие партийные фракции предлагали свои варианты преобразования этого общественного института, но встречали противодействие более умеренных и консервативных партий. Такова была участь предложений кадетской фракции: и их общие положения о реформе Городового положения, и проект нового городского избирательного закона были встречены в штыки думским большинством и правительством. Но некоторые законопроекты, касающиеся экономического аспекта городского самоуправления, получили поддержку Думы. В целом, в первой, второй и третьей Государственной думе были лишь намечены некоторые проблемы городского самоуправления, но ни частичного, ни коренного пересмотра Городового Положения 1892 г. не произошло.

В рассматриваемый период и правительство, и Государственная дума России делали весьма осторожные шаги в отношении городского самоуправления, вся их деятельность заключалась главным образом в декларативных заявлениях о необходимости реформы Городового Положения и определении некоторых общих принципов будущей реформы, но практическая разработка этого вопроса должна была начаться позднее.

Автор: Далина О.А.