Реформа Временного правительства в области городского самоуправления в 1912-1917 гг.
После Февральской революции требования провести реформу городского самоуправления на широких демократических началах зазвучали еще настойчивее, чем раньше. И Временное правительство отчетливо понимало, что преобразования в этой области необходимы, поэтому в принятой им декларации реформа местного самоуправления (и земского, и городского) объявлялась одной из первоочередных и важнейших задач.
Уже в первые недели после революции началась стихийная демократизация городских дум и органов земского самоуправления. Интенсивность этого процесса варьировалась в зависимости от региона, и одной из его причин было то, что большинство населения не признавала их законности в новых изменившихся условиях. Эти городские думы и земские собрания были сформированы на основе цензового избирательного права, и ведущие позиции в них занимали «цензовики», которые не были заинтересованы в демократизации и не хотели пускать в свой состав основную массу населения из опасения, что новые люди внесут другие начала в организацию городского и земского хозяйства.
Многие городские думы охотно проявляли инициативу в вопросах демократизации городского самоуправления. Формы участия в общем деле были разными. Некоторые думы, не дожидаясь проведения реформы и принятия нового избирательного закона, назначали новые выборы на основе широкого избирательного права. Причем это могли быть перевыборы всего основного состава, а могли быть выборы дополнительного числа гласных. Другие думы обращались к правительству с заявлениями, в которых признавали, что, будучи избранными незначительной частью городского населения, они не имеют права продолжать свою деятельность в новых условиях и обещали сложить полномочия, как только пройдут выборы по новому избирательному закону. Третьи торопили правительство с проведением реформы, спрашивая у министерства внутренних дел о точных сроках опубликования нового Городового положения. Одной из главных причин этой деятельности было понимание городскими думами того, что от их активности в этом вопросе зависит их собственное положение, их авторитет и условия дальнейшей деятельности.
Для демократизации Ранненбургской думы были назначены дополнительные выборы от всех совершеннолетних граждан. Самарская городская управа, оценив общественные настроения, обратилась в городскую думу с заявлением, в котором говорилось: «По действующему выборному закону управа является представительницей незначительного числа городского населения. Полагая, что при новом строе все органы местного самоуправления должны быть преобразованы на началах всеобщего прямого, равного и тайного голосования, городская управа считает своим долгом заявить, что она не находит для себя возможным дольше оставаться у власти и сложит свои полномочия немедленно по избранию нового состава управы, облеченного волею и доверием населения». Городская дума поддержала данное заявление и со своей стороны признала, что также должна сложить свои полномочия ввиду цензового характера ее состава, но это не должно сопровождаться прекращением или приостановкой работы.
Что касается настоятельных требований скорейшего проведения реформы, то здесь акцент делался на ликвидацию прежней цензовой избирательной системы и на необходимость участия женщин в городских выборах. Городская дума Моршанска отправила 31 марта телеграмму главе правительства Г.Е. Львову, в которой признала «неплодотворной свою работу в пользу города в условиях текущего момента» и просила быстрее опубликовать новое Городовое положение. В ответе Министерства внутренних дел говорилось, что указ о выборах будет публикован на «фоминой неделе».
Стремясь контролировать процессы демократизации городских дум, Главное управление по делам местного хозяйства МВД провело опрос городов. К началу июля поступила информация по 414 городам. Ее анализ показал, что новые городские думы были избраны в 5 городах (1,2 %), пополнены в 287 городах (69,3 %), в 5 состав заменен полностью, а в 122 городах (29,4 %) думы действовали в прежнем составе. Что касается городских управ, в 228 (56 %)городах они остались без изменений, в 124 городах (30,5 %) их состав претерпел частичные изменения и в 55 городах (13,5 %) их состав был полностью обновлен.
Подготавливая реформу городского самоуправления, Временное правительство понимало, что реорганизация этого общественного института должна проводиться на основе всеобщего и равного избирательного права. К разработке реформы были привлечены и общественные силы: так, Временное правительство обратилось за помощью к Всероссийскому Союзу городов, который в 1916 г. имел собственный проект нового Городового положения, существенно отличавшийся от проектов правительства и Государственной думы. Основные начала этого документа были выработаны на IV съезде Союза городов, который проходил в Москве 12-14 марта 1916 г. Из трех основных проектов, предложенных накануне 1917 г., этот последний отличался наиболее радикальным характером преобразований.
Во-первых, он значительно расширял круг избирателей: избирательное право на выборах в городские думы предоставлялось всем горожанам, независимо от пола и национальности, достигшим 25-летнего возраста и уплачивавшим в кассу города в течение года какой-либо городской налог (квартирный, подоходный или промысловый).
Во-вторых, объем правительственного надзора за деятельностью городских самоуправлений был сильно сокращен. Союз городов посчитал необходимым упразднить Особое по земским и городским делам присутствие. Споры же между городскими думами и администрацией должны были решаться в судебном порядке.
В-третьих, расширялись права органов общественного самоуправления и в области финансов: города освобождались от выполнения обязательных расходов и получали новые источники доходов.
Столь радикальный проект до февраля 1917 г. не рассматривался, так как министр внутренних дел Б.В. Штюрмер запретил Всероссийскому Союзу городов обсуждать Городовое положение.
Кроме Союза городов, подготовкой реформы городского самоуправления занимался также Московский комитет общественных организаций, в котором лидирующие позиции занимал Московский совет рабочих и солдатских депутатов. Окончательная редакция постановлений Временного правительства по вопросам городского самоуправления восходила именно к проекту, разработанному Московским комитетом общественных организаций.
Этот проект предусматривал введение всеобщего избирательного права с 20-летнего возраста без каких-либо ограничений, в том числе и ценза оседлости, причем избирательное право распространялось на армию и лиц, состоявших под судом. Проект вводил денежное вознаграждение гласным за участие в заседаниях думы, что противоречило духу и традициям общественного управления в России.
Охотно включалась в процесс подготовки преобразований и городские думы, которые, будучи избранными на цензовой основе, видели серьезных соперников в лице различных общественных организаций, сформированных на принципах бесцензовости. Так, инициативу в этом вопросе проявила Петроградская дума, в которой была создана специальная комиссия для выработки нового положения о городском самоуправлении. В основу этого положения, как и большинства проектов этого времени, легло всеобщее избирательное право, освобождение самоуправления от административной опеки, распространение его деятельности на все стороны хозяйственной жизни города.
14 марта представители города Петрограда по поручению городского головы посетили МВД и представили товарищу министра Н.Н. Щепкину проект нового Городового положения. В ответ Н.Н. Щепкин заявил, что реформа крайне необходима, но задержалась до сих пор только потому, что в составе министерства еще «не сконструирован городской отдел». Руководителем его предполагалось назначить издателя журнала «Городское дело» Д.Д. Протопопова, которому и поручить выработать закон о Городовом положении совместно с представителями городского общественного управления.
Атмосфера общественных ожиданий эффективно подействовала на правительство, которое очень быстро образовало Совещание по реформе местного самоуправления и управления. Председателем его стал министр внутренних дел, председатель правительства Г.Е. Львов, а фактическим руководителем - товарищ министра внутренних дел С.М. Леонтьев. Совещание было наделено значительными полномочиями и действовало до 25 октября 1917 г. Первое заседание Совещания состоялось 26 марта 1917 г., на нем были определены ближайшие задачи и избраны комиссии, которых было 13, в том числе и комиссия об избирательном законе и о пересмотре земского и городового положений. В состав комиссий были приглашены такие крупные теоретики и специалисты по вопросам местного самоуправления, как Н.Н. Авинов, Б.Б. Веселовский, Н.И. Лазаревский, В.Н. Твердохлебов и др.
15 апреля Временное правительство приняло постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях», которое обязывало думы, не дожидаясь окончания срока их полномочий, приступить к подготовке новых городских выборов (ст.1). По этому закону городское избирательное право распространялось на всех городских жителей в возрасте от 20 лет без различия пола и национальности, независимо от времени пребывания в городе, включая и лиц, состоящих на военной службе (ст. 3). Лишены были избирательного права сумасшедшие, глухонемые, монашествующие лица и содержатели домов терпимости (ст. 4). Временно лишались избирательных прав осужденные, отбывшие срок наказания, на 1-3 года в зависимости от тяжести преступления. В гласные могли быть избраны как лица, проживающие в данном городе, так и не связанные с ним (ст. 6).
Это постановление вводило новый порядок подготовки и проведения выборов. Выдвигать кандидатов в гласные должны были не отдельные избиратели, а только группы избирателей, насчитывавшие не менее половины от числа избираемых гласных, при этом число кандидатов в каждом списке не должно было превышать общего числа гласных (ст. 14).
Для Москвы было предусмотрено избрание 200 гласных в новую городскую думу. У каждого избирателя был только один голос, который он мог отдать только за какой-либо один список кандидатов, указав его номер в своей избирательной записке (ст. 18-20).
Новая избирательная система имела множество принципиальных отличий от системы, существовавшей в дореволюционной России. Во-первых, вместо многочисленных цензов (имущественного, возрастного, оседлости и ограничений для евреев) вводилось всеобщее избирательное право с очень низким по тем временам возрастным ограничением. Во-вторых, активное избирательное право было предоставлено женщинам. В-третьих, была устранена возможность получения второго голоса по доверенности и установлен принцип, согласно которому один избиратель обладал одним голосом. В-четвертых, избирались не конкретные кандидаты в гласные, а списки кандидатов, составленные по партийной принадлежности. И, наконец, в-пятых, менялась процедура выборов: вместо устаревшей и неудобной баллотировки шарами вводилось голосование избирательными записками.
Вот как оценивает проведенную реформу Л.Ф. Писарькова: «В результате введения закона 15 апреля в организации городского самоуправления произошли такие серьезные изменения, о каких и не мечтали критики Городового Положения 1892 г. В этом отношении Россия совершила резкий скачок и не только догнала, но во многом даже опередила многие развитые страны Западной Европы. Так, к тому времени всеобщее избирательное право было введено только в Англии, Франции, Швейцарии, Бельгии, Норвегии, Испании, Португалии, Болгарии, США и Австрии. Но далеко не во всех этих странах женщины имели активное избирательное право. Возрастной ценз для европейского избирателя колебался от 20 (в Швейцарии) до 30 лет (в Дании); в большинстве стран избирателями становились в возрасте 23-25 лет».
Второе постановление Временного правительства, принятое 9 июня 1917 г., регламентировало права и обязанности гласных, определяло полномочия новых органов городского самоуправления, их взаимоотношения с административной властью. Права органам городского самоуправления по этому документу были предоставлены максимально широкие. Компетенция общественных управлений была значительно расширена и распространена на такие сферы, как заведование милицией, охрана общественной безопасности и порядка. Они получили столь долгожданное право проводить съезды городских деятелей и заключать соглашения с земскими, городскими и поселковыми управлениями (ст.2).
В этот закон была возвращена статья 5 Городового Положения 1870 г., исключенная из Положения 1892 г., провозглашавшая принцип самостоятельности органов городского самоуправления. Вводился административный надзор за законностью постановлений дум, который осуществлял губернский комиссар, формулировка «контроль, за целесообразностью» отменялась (ст. 11). На утверждение министра внутренних дел поступали только постановления дум, имеющих важно значение для городских бюджетов: о заключении займов и договоров с частными лицами, об отчуждении городских недвижимых имуществ и др. (ст.79). Думы получили принадлежавшее администрации и правительству право утверждать всех должностных лиц, включая городского голову и председателя городской думы (ст. 118).
В отношении прав и обязанностей городских гласных Постановление 9 июня разрешало думам выплачивать гласным из городского бюджета в Москве не более 5 рублей, в губернских городах - не более 3 рублей, а в остальных городах - не более 2 рублей за каждое заседание (ст.58). Таким образом, был нанесен удар по идее общественного труда гласных городских дум, что вносило существенные изменения в мотивацию их деятельности. В собраниях дум больших городов требовалось присутствие не менее 1/3 всех гласных, а на внеочередных - не менее 1/5 состава думы (ст.68).
С одной стороны, столь демократичные преобразования (всеобщее избирательное право, расширенная компетенция городского самоуправления и очень ограниченный контроль со стороны администрации) были полезны для развития городского хозяйства, но с другой, в обстановке политической и экономической нестабильности, такая постановка деятельности городского самоуправления могла нанести существенный вред городам. По мнению видного городского деятеля Московской городской думы кадета Н.И. Астрова, «запоздалая реформа городского устройства в пору революции приобрела черты эксцессов, опасных для городского дела».
Столь широкая демократизация начала встречать возражения даже со стороны либеральных кадетов, которые теперь высказывались за разумное ограничение органов самоуправления (и городского, и земского) представителями центральной власти, о чем заявлял лидер партии народной свободы П.Н. Милюков.
Городские выборы по новой избирательной системе начались в России в июне 1917 г., и к октябрю 1917 г. новые думы были сформированы уже в 643 городах. В ходе подготовки к выборам в органы городского самоуправления очень остро встал вопрос об участии в них рабочих, проживавших в пригородах. Как лица, не проживавшие в городе они не пользовались правом избирать в городскую думу, хотя всеми своими интересами были тесно связаны с городом. Во многих городах рабочие пригороды были основным оплотом демократии, поэтому левые партии особенно настойчиво ставили вопрос о присоединении пригородов к городам, чтобы дать возможность их жителям принять участие в городских выборах. Так, Московский избирательный комитет согласился с предложением социал-демократов о необходимости принятия такой меры и обратился к Временному правительству с ходатайством на этот счет, которое было удовлетворено. Этот прецедент стал примером для других городов.
Новым фактором городских выборов стало участие солдат, причем армейские части чаще всего поддерживали кандидатов не из числа именитых, известных в городе людей, а по партийной принадлежности. Таким образом, от городских дум часто были оттеснены выдвиженцы партии народной свободы, домохозяева, торговцы, промышленники.
Основная борьба развернулась между эсерами, большевиками, меньшевиками и кадетами. Характеризуя тактику партий на выборах, «Вестник городского самоуправления» отмечал, что кадеты участвовали в них самостоятельно, иногда блокируясь с домовладельцами и прогрессивными группами. Меньшевики выступали отдельно или блокировались с эсерами и Бундом. Большевики почти везде шли отдельно. «Единство» блокировалось с народными социалистами.
В ходе выборов партиями велась широкая агитационно-пропагандистская кампания вокруг кандидатских списков. В печати часто отмечалось, что непосредственно муниципальным выборам в ходе агитации уделялось мало внимания: борьба шла из-за общей позиции, занимаемой той или иной партией в развертывающейся российской революции, - отношение к войне, Временному правительству, оценка текущего момента, меры борьбы с экономической разрухой. Общей тенденцией на этих выборах стало то, что большинство на них получали представители социалистических партий, в первую очередь, меньшевики и эсеры, хотя большевики также имели значительную поддержку. Особенно ярко это проявилось в крупных городах, что было связано с присутствием большого контингента рабочих.
Выборы в районные думы Петрограда растянулись на целую неделю -27, 28, 29 мая и 3, 4, 5 июня 1917 г. - и прошли только в 12 районах из 18. В остальных 6 районах они состоялись лишь в августе. В выборах приняло участие 790 тыс. избирателей. За блок эсеров с меньшевиками проголосовало 439 тыс., за кадетов - 172 тыс., за большевиков - 159 тыс., за мелкие группы - 19,5 тыс. избирателей. Таким образом, большинство гласных было избрано от социалистических партий, а главенствующее положение в районных думах Петрограда заняли эсеры и меньшевики.
Выборы в центральную думу Петрограда состоялись 20 июня. В них приняло участие 673 гласных районных дум, в том числе 182 эсера, 160 кадетов, 134 меньшевика, 126 большевиков, 16 представителей «Единства», 36 трудовиков и 19 народных социалистов. Избранная ими городская дума оказалась левой: 54 эсера, 47 кадетов, 40 меньшевиков, 37 большевиков, 11 трудовиков, 6 народных социалистов, 5 представителей группы «Единство». Среди гласных Петроградской городской думы были эсеры А.Р. Гоц, А.М. Спиридонова, В.М. Чернов, большевики АВ. Луначарский, А.Е. Бадаев, М.И. Калинин, Я.М. Свердлов, кадеты П.Н. Милюков, М.Я. Винавер, А.И. Шингарев, меньшевик Н.И. Мартов и представитель группы «Единство» Г.В. Плеханов.
Выборы в Московскую городскую думу состоялись 26 июня 1917 г. Из 1200 тыс. избирателей, включая гарнизонные войска, в них участвовало 646 568 человек, что составило около 60 % от общего числа избирателей. Выборы проходили по семи партийным спискам.
Большинство на городских выборах получила партия эсеров, за которую проголосовали 58 % всех избирателей. Особенно заметным их перевес был на окраинах Москвы, где проживали в основном бывшие крестьяне, недавно перебравшиеся в столицу.
Однако кроме избрания 200 гласных предстояло избрать еще сеть участковых дум и управ, которые по Постановлению 15 апреля 1917 г. в городах с населением свыше 150 тыс. человек создавались «для решения хозяйственных задач, касающихся нужд отдельных частей города». По решению городских дум формировалось участковое управление, и думы определяли число участковых гласных (от 20 до 50 человек), размер их жалования, размер ассигнований из городского бюджета на деятельность участковых управлений, которые по закону не имели собственных средств (ст.4,6,8). В Москве проведение в жизнь пункта о децентрализации и формирование участковых управлений приняло стихийный революционный характер: районные думы создавались до выборов в Московскую городскую думу, которая и должна была решить вопрос о целесообразности их избрания. К маю 1917 г. в Москве действовали 44 районные думы, из которых 33 имели собственные исполнительные органы - районные управы. Эти управы создавались на основе советов рабочих депутатов, профсоюзов, участковых попечительств о бедных, санитарных попечительств и других общественных организаций.
Легитимные выборы в районные думы прошли в сентябре 1917 г., и активность избирателей существенно снизилась по сравнению с июньскими выборами: в участки явилось в 1,7 раза меньше человек, чем в июне. Кроме того, изменились и политические предпочтения: большевики получили 51,5% голосов, кадеты - 26,3%, эсеры - 14% и остальные партии - 8,2%. В результате из 710 гласных районных дум 359 были большевиками. Общее собрание районных гласных избрало Совет районных дум, который из своего состава сформировал Бюро районных дум. Этот Совет стал серьезным конкурентом Московской городской думы, так как он претендовал на роль координирующего центра, направляющего деятельность участковых управлений, и в итоге в ноябре 1917 г. он стал преемником Думы.
По своему составу новая Московская дума существенно отличалась от дореволюционной, и, в первую очередь, в сословно-профессиональном плане: она утратила свой по преимуществу торгово-промышленный характер, так как в новой Думе были представлены все слои городского населения, однако преобладала интеллигенция. Более половины гласных имели высшее образование. В Думу входили 29 присяжных поверенных, 10 инженеров и техников, 16 врачей, 14 профессоров и доцентов, 8 педагогов, 20 литераторов и журналистов, 13 общественных деятелей, 7 промышленников и купцов, 7 торговых служащих, 1 офицер, 2 солдата, 2 ремесленника, 27 рабочих и др. Но в культурном отношении, по оценке С.В. Бахрушина, был сделан значительный шаг назад. Напомним, что в дореволюционных думах интеллигенция также была представлена достаточно широко, однако по происхождению это была интеллигенция другого рода - за редким исключением, это были дворяне или представители торгово-промышленных кругов, составлявшие верхний слой интеллигенции. Тогда как в Думу 1917 г. попала преимущественно разночинная интеллигенция, которая изменила характер заседаний думы и даже внешний вид думских помещений. По наблюдению С.В. Бахрушина, одного из немногих «дореволюционных» гласных, «добрые традиции и благообразия, и добропорядочности заменились неряшливой распущенностью, характерной для людей средней интеллигенции: табачный дым, окурки на полу, косоворотки и блузы - все это придавало думским заседаниям колорит тех московских вечеринок старого типа, которые увековечены Маковским и из которых органически выросли тайные комитеты революционных партий, господствовавших в Думе».
Совершенно новым явлением было участие женщин в городском управлении. В Московской думе было 12 женщин-гласных, избранных от партий эсеров, меньшевиков и большевиков, в их числе были Инесса Арманд, С.М. Зарецкая, а также Е.П. Пешкова, первая жена М. Горького. От партии большевиков в думу входили Н.И. Бухарин, В.Н. Подбельский, П.Г. Смидович, Е.М. Маленков и др. Но на заседаниях чаще всего выступал председатель большевистской фракции И.И. Скворцов-Степанов. Кадетская партия была представлена такими опытными гласными, как В.И. и Н.И. Астровы, С.В. Бахрушин, П.А. Бурышкин, Л.Л. Катуар, С.Н. Третьяков, С.А. Чаплыгин, М.В. Челноков и Н.Н. Щепкин, впервые от этой партии были избраны П.А. Велихов, А.А. Кизеветтер и С.В. Сперанский.
Необходимо отметить существенное усиление позиций большевиков за счет пропагандистской работы и активности в органах местного самоуправления, несмотря на малочисленность их фракции. Председатель большевистской фракции Московской городской думы И.И. Скворцов-Степанов писал: «Наша фракция, не смущаясь своей малочисленности, на удар отвечала ударом. С первых же дней она стала в центре ожесточенной борьбы. И вела эту борьбу с такою энергией, что перед большими думским днями здание думы осаждалось огромными толпами, которые стремились попасть на заседания При дружных протестах кадетов, эсеров и меньшевиков мы вносили одно за другим наши практические предложения: немедленная конфискация всех бывших владений дворцового ведомства и использование их в интересах бедноты; немедленный переход к городу всех церковных и монастырских владений и капиталов; проведение своего рода карточной системы по отношению к жилым помещениям».
Новая Дума Москвы была пестрой по национальному составу и возрасту гласных. Новые гласные по возрасту были моложе прежних, что объясняло их неопытность в деле руководства городским хозяйством, причем большинство из них вообще не имели опыта работы в городских общественных учреждениях, так как были избраны впервые. Таким образом, была полностью нарушена преемственность этой Думы с предшествующим городским самоуправлением Москвы.
Кроме того, Московская дума, как впрочем и многие думы той поры, не могла полностью сосредоточиться на хозяйственной деятельности, что было связано с общеполитической обстановкой в стране: партийная борьба по самым волнующим вопросам современности, подчас не связанным с интересами городского хозяйства, была перенесена в городские думы. Как писал Н.И. Астров: «Партийные страсти предвыборной агитации с предвыборных собраний были перенесены в новые думы. Вопросы, волновавшие Россию, вторгались в городские думы». По воспоминаниям А.В. Луначарского, избранного в 1917 г. гласным Петроградской городской думы, в то время проблемы городского хозяйства оказывались «лишенными самостоятельного значения. Выборами больше пользовались для подсчета голосов партий, а думской трибуной - для политической агитации». Увлеченные политической деятельностью, новые городские думы почти не предпринимали никаких действий в хозяйственной сфере.
Гласные 1917 г. считали себя, прежде всего членами своей партии, поэтому их позиции определялись интересами партий, а не города. Нередко партийная дисциплина оказывала решающее влияние на принятие решений думы. Так, эсеры, составлявшие большинство гласных, не могли выступать против членов своей партии и поддерживать точку зрения их оппонентов. По признанию В.В. Руднева, городского головы и председателя Московского комитета эсеров, эти гласные понимали, что их резолюции это «не приговоры городской думы, а резолюции одной социал-революционной партии».
Кроме постановлений 15 апреля и 9 июня 1917 г., определивших характер реформы городского самоуправления, Временное правительство приняло еще ряд документов. 14 июня 1917 г. было принято постановление о распространении Городового положения 1892 г. со всеми последовавшими изменениями на города Туркестанского края. Таким образом, Временное правительство продолжило направление, существовавшее в деятельности правительства и Государственной думы до февраля 1917 г., - введение городского самоуправления на национальных окраинах России, что было важным демократическим шагом. Однако 10 сентября было издано постановление о приостановлении выборов в учреждения земского и городского самоуправления Туркестанского края, которое фактически ставило под сомнение провозглашенное в Декларации Временного правительства от 3 марта право всего населения страны иметь свои органы самоуправления. В качестве аргумента было заявлено, что население Туркестанского края еще не созрело для самостоятельного решения вопросов политической и хозяйственной жизни, но реальной причиной было то, что правительство хотело предотвратить назревавшие революционные выступления в Туркестане.
8 июля 1917 г. было принято постановление «Об изменении действующего положения об общественном управлении городов». Этот частичный закон не мог и не должен был до созыва Учредительного собрания перестроить государственное здание и его общественные институты, вносил лишь те изменения в городское самоуправление, которые касались главных сторон организации новых органов и не терпели отлагательства.
Новый закон из 133 статей прежнего положения отменял 75, в том числе 30, касавшихся избирательного закона, 42 статьи изменялись. Неизменными оставались 16 статей. Законом уничтожалось бюрократическое особое губернское присутствие по городским делам, устранялся надзор за целесообразностью постановлений городского самоуправления, упразднялась зависимость управы от администрации, имевшей право отменять ряд постановлений, отменялось утверждение правительством городского головы и членов управы. Закон расширял рамки муниципальной компетенции, в сферу которой включались «все дела местного управления и хозяйства». Надзор за законностью постановлений городских дум возлагался на судебные органы. В то же время в новой редакции присутствовало положение (73 статья), согласно которому постановления городской думы могли иметь силу закона только через 2 недели после их принятия, в течение которых комиссару Временного правительства предоставлялось право опротестовать решение народных представителей в городской думе. 73-я статья вызвала недовольство среди общественности, так как сразу стали проводиться параллели с дореволюционным законодательством, в котором эти функции комиссара выполнял губернатор или градоначальник. В глазах городских деятелей эта статья выглядела покушением на недавно обретенную свободу городских самоуправлений.
В принципе, вопрос о том, насколько широкую самостоятельность предоставило Временное правительство органам городского самоуправления, однозначно не решен в историографии. Советская историография придерживалась тезиса о том, что Временное правительство не освободило городские думы от чрезмерной опеки администрации и все постановления в этом смысле носили чисто декларативный характер. Присутствовало даже мнение, что постановления в сфере городского самоуправления лишили городские думы последних остатков самостоятельности и тех «ничтожных прав», которыми они обладали до февраля 1917 г. В современной отечественной историографии существует два противоположных взгляда. Л.Ф. Писарькова считает, что в результате преобразований Временного правительства органы городского самоуправления получили слишком широкие права и почти неограниченную самостоятельность. На примере Москвы она показывает, что в условиях политической и экономической нестабильности 1917 г. столь радикальные нововведения привели к печальным последствиям для городского хозяйства: пользуясь безграничной свободой в расходовании городских средств, Дума увеличила жалованье городским рабочим и уже к сентябрю 1917 г. полностью исчерпала бюджет, разрушив тем самым основы городского хозяйства Москвы.
Другую точку зрения на данную проблему высказывает Н.Д. Судавцов, который полагает, что деятельность новых органов самоуправления была существенно ограничена вмешательством в их работу комиссаров Временного правительства, которые могли опротестовывать постановления городских дум, и это в результате привело к спаду популярности городского самоуправления: «Хотя Временное правительство не уставало повторять, что оно всецело поддерживает местное самоуправление, на деле это оказалось далеко не так. Оно не смогло опереться на земское и городское самоуправления в решении важнейших вопросов жизни государства. Совершенно очевидным было и то, что правительство, не дав развиться земскому и городскому самоуправлениям как полновластным органам власти на местах, превратило их в придатки своих комиссаров, окончательно подорвало к ним доверие основной массы населения и создало условия, когда большевики снова выдвинули лозунг «Вся власть Советам!». В подтверждение он приводит некоторые факты, о том, что губернские и уездные комиссары часто использовали предоставленное им право опротестовывать постановления городских дум и даже итоги выборов в органы городского самоуправления.
Решить данную проблему можно только изучив внимательно практическую работу городских дум всей России, только тогда можно понять, какую степень свободы предоставило Временное правительство новым органам городского самоуправления. Однако неправомерно делать вывод о недемократичности реформы Временного правительства только исходя из этого положения о контроле правительственных комиссаров, хотя этот момент играл значительную роль. Сам факт введения всеобщего избирательного права на выборах в городские думы является достаточно веским доказательством прогрессивности этих преобразований, особенно по сравнению с дореволюционным законодательством, предоставлявшим избирательные права ничтожно малой части городского населения. Именно благодаря новому избирательному закону городские думы приобрели совершенно новый социальный состав, что повлекло изменение характера их деятельности и существенную трансформацию всей системы городского самоуправления России.
Одним из последних документов, затрагивающим сферу городского самоуправления, была декларация Временного правительства нового состава от 25 сентября 1917 г., в которой признавалось необходимым «осуществление и дальнейшее развитие демократических законов о местном самоуправлении с целью постепенной передачи всех функций местного управления в руки органов местного самоуправления при сохранении за правительственными комиссарами надзора за законностью действий местного самоуправления и прекращении полномочий общественных исполнительных комитетов с момента выбора органов местного самоуправления». Однако за этим декларативным заявлением больше не последовало сколько-нибудь существенных практических шагов.
Проводя реформу городского самоуправления России, Временное правительство воплотило в ней все ожидания дореволюционного общества: всеобщее избирательно право, широкую компетенцию городских дум, сокращение объема административного контроля, за деятельностью органов городского самоуправления. В ходе реформы, летом и осенью 1917 г. в России сложился новый тип городского самоуправления, который значительно отличался, в первую очередь, по своему социальному составу от самоуправления, существовавшего до февраля 1917 г. Введение всеобщего избирательного права на выборах в городские думы, исчезновение сословных перегородок позволило привлекать к участию в нем широкие массы населения, в результате чего работа городских дум стала более гласной.
И правительство, и Государственная дума до февраля 1917 г., подготавливая преобразование системы городского самоуправления, ориентировались на довольно умеренную демократизацию этого общественного института, особенно это касается правительственного проекта, предполагавшего незначительное отступление от существующего городского закона. В результате, растянув подготовку на несколько лет, они не смогли провести реформу городского самоуправления, тогда как Временное правительство в короткие сроки провело реформу на широких демократических основаниях.
Автор: Далина О.А.