Принципы дисциплинарной ответственности гражданского государственного служащего
В литературе принцип определяется как первоначало, руководящая идея, основное, исходное положение. В логическом смысле принцип есть центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления этой области, из которой данный принцип абстрагирован. Как отмечает В.М. Манохин, с принципами связывают определенные основы - постоянные, твердые, на которых зиждется и функционирует интересующий объект, система отношений. Знание этих основ позволяет иметь более точное представление относительно собственных правовых возможностей и границ своего поведения в правовой сфере. Как справедливо отметил Н.Г Чернышевский: «У кого не уяснены принципы во всей логической полноте, у того не только в голове сумбур, но и в делах чепуха». Однако, при рассмотрении гносеологической природы правовых принципов основоположность и исходность не должны трактоваться как первичность. Первичным при рассмотрении принципов следует все-таки считать совокупность норм права, по отношению к которым принципы выступают как вторичная категория.
В литературе отмечалась роль принципов «как важнейшего средства восстановления пробелов в праве и правильного применения правовых норм». Действительно, в условиях возрастающего массива нормативно-правовых актов усвоение принципов позволяло бы правоприменителю в ряде случаев избегать рассогласования собственных действий с требованиями законодательства. Неслучайно еще в античные времена говорили, что знание принципов возмещает незнание некоторых фактов.
Для уяснения сущностных свойств, принципов права важно учитывать следующее положение: как и право в целом принципы обладают свойствами системности, образуют единую, упорядоченную, определенным образом дифференцированную систему нормативных регуляторов. В теории права выделяют: 1)общеправовые принципы - присущие всем без исключения отраслям права (институтам) и представляющие категорию всеобщего, отражающего то решающее, основное и главное в социальных отношениях, что определяет их сущность, стержень, типовую устойчивость и одновременно закономерности их развития. К их числу относят принципы справедливости, гуманизма, законности и т.д. 2) межотраслевые -присущие сразу нескольким отраслям права 3) отраслевые- присущие определенной отрасли 4) принципы, присущие отраслевому институту.
Совокупность норм, регулирующих применение государственного принуждения за нарушение правовых требований, а также процессуальный порядок его применения образуют институт ответственности конкретной отрасли права. Таким образом, для института ответственности также характерна система общих и специфических правовых принципов.
Проблема принципов юридической ответственности до последнего времени привлекала внимание ученых, занимающихся в основном исследованиями в области теории права, а также уголовного и административного права. Принципам, регламентирующим дисциплинарную ответственность, в юридической литературе уделялось не так много внимания, поэтому, мы полагаем, что опыт, накопленный в уголовно-правовых и административно-правовых исследованиях, может быть в значительной степени использован для определения интересующих нас принципов. Кроме того, как совершенно верно отмечалось в юридической литературе, «при рассмотрении любого вида ответственности в определенной отрасли права приходиться обращаться к рассмотрению ответственности в других отраслях права».
Говоря о принципах юридической ответственности в целом, необходимо отметить, что среди ученых нет единого мнения о системе принципов юридической ответственности. Как верно отметил Романов В.М., это характеризуется тем, что к последней относят либо общие принципы права, такие как демократизм, гласность, либо такие положения, которые не могут рассматриваться в качестве самостоятельных принципов (ответственность лишь за вину, наличие в действиях состава правонарушения и др.), поскольку они являются составной частью уже существующих принципов.
Так, например, в работах С.С. Алексеева, Л.С. Явича в качестве принципов юридической ответственности указываются: законность основания юридической ответственности, ее неотвратимость, справедливость и целесообразность юридической ответственности. Профессор Лейст О.Э. в число принципов юридической ответственности включил: законность, обоснованность, отсутствие двойной ответственности за одно и то же правонарушение, состязательность процесса и право на защиту лица, привлеченного к ответственности, неотвратимость, своевременность, целесообразность и гуманизм. Существует точка зрения, в соответствии с которой к принципам юридической ответственности стоит отнести принцип ответственности, а также принципы справедливости, ответственности за виновные действия, законности, целесообразности и неотвратимости. М.Х. Фарукшин к числу принципов юридической ответственности относит: наличие в деянии состава правонарушения как единственного основания ответственности, ее неотвратимость, нормативное определение вида и пределов ответственности, ее индивидуальный характер, особый порядок ее возложения. Профессор И.С. Самощенко принципами правовой ответственности считал ответственность только за противоправные деяния, а не за мысли и только при наличии вины, законность, справедливость, целесообразность, неотвратимость и быстрота наступления ответственности. В.М. Романов к наиболее целесообразной системе принципов юридической ответственности относит принципы социальной справедливости ответственности, законности, неотвратимости, своевременности, индивидуализации, гуманизма. Приведенные выше примеры иллюстрируют то, что при определении принципов юридической ответственности, авторы склоняются к широкому подходу понимания системы принципов юридической ответственности. Однако, существуют мнения, для которых характерен узкий подход к определению системы принципов. Так, профессор С.Н. Кожевников к числу таких принципов отнес лишь законность, неотвратимость и индивидуализацию. Такой же точки зрения придерживается и А.А. Иванов. Применительно к принципам отраслевой ответственности, к примеру, профессор И.А. Галаган определил систему принципов административной ответственности следующим образом: законность, ответственность лишь за вину лица, индивидуализация ответственности, гуманизм, целесообразность, неотвратимость, гласность ответственности. Принципы уголовной ответственности также находят различный количественный набор у каждого ученого, который зачастую расходится с тем набором принципов, который указан в Уголовном кодексе России. Относительно принципов дисциплинарной ответственности необходимо отметить, что отсутствует не только их законодательное закрепления в нормах - принципах, но и их детальное изучение учеными-юристами. Пожалуй, единственным исследованием в указанной области является предложенная Нестеровой Г.А. еще в советские годы система принципов дисциплинарной ответственности, которая включает в себя принципы законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости и быстроты наступления.
Таким образом, из сказанного выше можно сделать вывод о том, что единства теоретических взглядов на систему правовых принципов не существует. Кроме того, практически каждый ученый вкладывает свое понятийное составляющее в каждый принцип. В связи с этим, предложение некоторых ученых о необходимости законодательного закрепления структурированной системы принципов ответственности, по нашему мнению, заслуживает внимания, так как это придаст принципам статус правовых норм и усилит их регулятивную функцию.
Как известно, текстуальное закрепление в нормах права правовых принципов является более предпочтительным, так как придает последним статус норм-принципов, и становиться очевидным, какие основополагающие идеи, общие начала, по мнению законодателя, свойственны тому или иному правовому явлению. Помимо текстуального закрепления принципов, существуют также смысловое закрепление правовых принципов. Оно также предполагает их наличие в норме права, но как бы в «скрытом виде». Их обнаружение возможно лишь путем анализа законодательного массива, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает сложности, как для законодателя, так и для правоприменителя. Непросто наполнить законодательство такими нормами, которые бы отвечали единым идеям и руководящим началам без их прямого закрепления. Правоприменитель в этом случае не имеет точного и целостного представления о конкретном правовом явлении и, как следствие, сталкивается с большими трудностями при выполнении поставленных перед ним задач.
Обращаясь к принципам отраслевой ответственности, необходимо отметить, что некоторые из них нашли непосредственное закрепление в правовых нормах. Так, например, Уголовный кодекс России содержит в себе нормы-принципы, которые регулируют вопросы, связанные с привлечением к уголовной ответственности. Он относит к таковым принцип законности, принцип равенства граждан перед законом, принцип вины, принцип справедливости и принцип гуманизма; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает, что лицо за совершение административного правонарушения привлекается к ответственности в соответствии с принципами равенства перед законом, презумпции невиновности, законности. Конечно, это далеко не исчерпывающий перечень принципов, характерных для привлечения к уголовной и административной ответственности, но остальные принципы «читаются» в ходе анализа правовых норм.
Нетрудно заметить, что в указанные нормы-принципы привнесены принципы высших ступеней правовой иерархии (общеправовые принципы) и принципы, характерные для института ответственности. Это еще раз подчеркивает, что четкой и структурированной системы принципов юридической ответственности нет не только в исследованиях ученых, но и на законодательном уровне.
Обращаясь к предмету исследования настоящей статьи: принципам дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо отметить, что их закрепление в действующем законодательстве происходит как раз в том самом «скрытом» виде, о котором говорилось выше. В связи с этим необходимо их определение путем анализа действующего законодательства о государственной гражданской службе. Кроме того, для наиболее полного понимания и уяснения принципов дисциплинарной ответственности гражданского служащего необходимо не только установить их наличие или отсутствие в тексте нормативно-правовых актов, но и определить, какое влияние на институт дисциплинарной ответственности оказывают общеправовые принципы.
В научных кругах есть мнение о том, что включение в систему принципов общеправовых начал, которые присущи всем без исключения отраслям и институтам права с методологической точки зрения неточно, так как «давая характеристику определенному структурному элементу, следует, прежде всего, выявить отличие его от прочих элементов системы, что возможно лишь через специфические, частные (локальные) принципы». По нашему мнению, включение в систему принципов дисциплинарной ответственности общих принципов юридической ответственности позволит отразить сущность и специфическое проявление каждого из них по отношению к изучаемому нами вопросу: дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Конечно, автор не ставит перед собой задачу рассмотреть только общие принципы, поэтому в предложенную систему принципов дисциплинарной ответственности будут также включены специальные принципы, присущие непосредственно институту дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
Итак, автор предлагает деление принципов дисциплинарной ответственности следующим образом:
1). Общеправовые принципы, которые оказывают существенное влияние на институт ответственности;
2). Принципы, присущие институту юридической ответственности в целом;
3). Принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности.
Необходимо отметить, что автором предполагается рассмотрение не всех существующих общеправовых принципов, а тех, которые имеют более ярко выраженное воздействие на институт юридической ответственности. Так, например, принципы демократизма, федерализма и т.п. имеют несколько иную направленность и являются отражением устройства, режима государства, поэтому на институт ответственности оказывают несколько отдаленное и опосредованное значение.
Первым общим принципом, на который, по мнению автора, опирается институт ответственности - это принцип законности. Обозначенный принцип проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию России, федеральные конституционные законы, иные нормативно-правовые акты, конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов России. Необходимо отметить, что в научной литературе существуют различные взгляды на принцип законности. Одни ученые считают данный принцип «суперпринципом», конкретизирующемся в требованиях (идеях, гарантиях законности) неотвратимости, обеспечения права на защиту, соблюдения установленной формы осуществления ответственности». Другие вообще выводят его из системы принципов, считая законность правовой оболочкой, характеризующей эту систему. На наш взгляд, принцип законности не может не входить в систему принципов юридической ответственности, так как это общеправовой принцип, который распространяет свое регулирующее действие на все отрасли, институты и правовые нормы. В связи с этим было бы ошибочным не включать указанный принцип в систему принципов юридической ответственности, или же усиливать его значение, возводя его в ранг «суперпринципов». Можно согласиться с высказыванием Базылева Б.Т., который относит законность к основным принципам и ставит его на первое место в системе принципов юридической ответственности, и с мнением И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшина, полагавшими, что принцип законности является основным принципом юридической ответственности.
Следует обозначить, что принцип законности имеет сложную структуру, в состав которой включаются различные элементы. Применительно к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих содержание принципа законности проявляется в следующем:
1. Применение мер дисциплинарной ответственности допустимо за совершение дисциплинарного проступка.
Основанием наступления дисциплинарной ответственности является совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка, который определяется как неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. При этом не устанавливается, в соответствии с каким законом предусмотрены данные обязанности. Каждая должностная обязанность, закрепленная в служебном контракте и должностном регламенте, должна основываться на конкретной правовой норме, иначе она просто не подлежит исполнению и, соответственно, наказание за неисполнение не предусмотренной законом обязанности противоречит принципу законности.
Для уяснения оснований дисциплинарной ответственности гражданского служащего необходимо их нормативное закрепление в соответствующих актах. Именно поэтому, предлагаемая многими учеными кодификация составов дисциплинарных проступков видится весьма необходимой и отвечающей реализации принципа законности основания дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
2. Применяются меры дисциплинарной ответственности исключительно в точном соответствии и в рамках закона, который их устанавливает. Возлагая на лицо, совершившее дисциплинарный проступок, ответственность, должностное лицо обязано руководствоваться только теми видами дисциплинарных взысканий, которые определены законодательством. Виды дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим закреплены в ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Таким образом, применение иного дисциплинарного взыскания по отношению к виновному в совершении дисциплинарного проступка гражданского служащего незаконно и может быть оспорено в предусмотренном законом порядке.
Кроме того, законом установлено, что за каждый дисциплинарный проступок допускается применение только одного дисциплинарного взыскания. Однако, последнее время в законодательстве стали появляться такие меры воздействия, которые применяются к гражданскому служащему наравне с наложенным дисциплинарным взысканиям и порождают для гражданского служащего неблагоприятные последствия. Так, например, Указом Президента России « О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы России федеральным государственным гражданским служащим» установлено, что очередной классный чин не присваивается федеральным гражданским служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, а также федеральным гражданским служащим, в отношении которых проводится служебная проверка. Приказом от 8 июля 2005 года № 91 Федеральной регистрационной службы «Об утверждении служебного распорядка Федеральной регистрационной службы» установлено, что в течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения, предусмотренные соответствующим разделом служебного распорядка, к гражданскому служащему не применяются. Необходимо отметить, что в указанном разделе служебного распорядка обозначены меры поощрения, предусмотренные не только самой службой Росрегистрации, но и поощрения Правительства России и Президента России, а также знаки отличия, ордена и медали России.
На наш взгляд, с учетом тех повышенных требований, которые предъявляются к деловым, личностным, профессиональным качествам государственных гражданских служащих, подобные и иные меры следует поддержать, но закрепить в федеральном законе в качестве дополнительных дисциплинарных взысканий. На наш взгляд, подобные меры воздействия допустимо устанавливать только на уровне федерального закона, так как они существенно ограничивают права гражданского служащего. Кроме того, следует увеличить количество дисциплинарных взысканий, применяемых к виновному гражданскому служащему, определив, какие из них могут являться только основными, какие только дополнительными, а какие могут применяться и в качестве основных, и в качестве дополнительных.
Таким образом, применение взысканий, ограничивающих права государственного гражданского служащего, противоречит принципу законности, если данные взыскания не установлены на федеральном уровне.
3. Право налагать дисциплинарные взыскания имеют исключительно компетентные органы или должностные лица.
Применить дисциплинарное взыскание имеет право только представитель нанимателя. В свою очередь представителем нанимателя является, согласно ч.2 ст. 1 данного закона, руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени России или субъекта России. Из этого положения следует, что взыскание может быть наложено только руководителем, который нанимает гражданина на соответствующую должность гражданской службы.
4. Применение мер дисциплинарной ответственности должно протекать в оговоренной законом процессуальной форме. Процессуальная сторона принципа законности предусматривает строгое соблюдение уполномоченными органами установленного порядка и форм разбирательства дела о правонарушении, а также в обоснованности наступления юридической ответственности либо в ее недопустимости, в установлении факта о том, что лицо не подлежит ответственности.
Решение о привлечение к ответственности облекается в строго определенную законом процессуальную форму. Результат данной процедуры должен быть оформлен соответствующим актом, копия которого, согласно ч. 6 ст. 58 вручается гражданскому государственному служащему под расписку в течение 5 дней со дня издания такого акта. Такое положение должно служить процессуальной гарантией правомерности применения конкретных мер ответственности, позволяет обжаловать в установленном порядке действия, нарушающие права и законные интересы лица, привлекаемого к ответственности.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что принцип законности должен стать основополагающим при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. При существующих противоречиях в законодательстве, приоритет должен отдаваться тем правовым нормам, которые имеют более высокую юридическую силу. Кроме этого, необходимо привести законодательство в соответствии с принципом законности основания дисциплинарной ответственности гражданского служащего. Этому может послужить создание и принятие кодифицированного нормативно-правового акта, содержащего в себе составы дисциплинарных проступков. До принятия подобного документа, существенным шагом в укреплении законности может послужить, на наш взгляд, указание в служебном контакте и должностном регламенте гражданского служащего в соответствии с какой правовой нормой данная обязанность может быть вменена государственному гражданскому служащему в качестве должностной.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на гражданского служащего должностных обязанностей последний несет предусмотренную законом ответственность независимо от занимаемого должностного положения. Это является проявлением общеправового принципа равенства перед законом.
Законом установлена классификация должностей гражданской службы, которая предусматривает следующие категории: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты. К дисциплинарной ответственности могут быть привлечены все без исключения независимо от категории должности. Более того, закон предусматривает также и увольнение гражданского служащего, замещающего должность категории «руководитель» в случае принятия им необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерного его использования или иного нанесения ущерба имуществу государственного органа, а также в случае однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу или нарушение законодательства. На наш взгляд, это совершенно правильно, так как введение механизма дисциплинарной ответственности исключительно для гражданских служащих, занимающих должности далеко не в высших эшелонах власти, привело бы к дескридитации института дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. «Власть должна принадлежать лучшим, которые возлагают на себя великие обязанности и на которых возлагается великая ответственность», поэтому вне зависимости от занимаемой должности гражданский служащий должен добросовестно и на высоком профессиональном уровне исполнять возложенные на него должностные обязанности.
Необходимо заметить, что указанный принцип является нормой-принципом, так как закреплен в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе России» и обеспечивает равные условия прохождения гражданской службы всеми государственными гражданскими служащими, независимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений и т.п.
В ст. 3 Конвенции о правах и основных свободах человека сказано, что «никто не должен подвергаться пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению или наказанию». В части 1 статьи 21 Конституции России закреплено, что достоинство личности охраняется государством, и ничто не может быть основанием для его умаления. Достоинство- это признание за человеком этой ценности независимо от того, что он о себе думает, и как его оценивают другие. В связи с этим общеправовым принципом, который распространяет свое действие на все правовые явления, является принцип гуманизма, который, по сути, представляет собой юридическое признание и закрепление личности человека как высшей ценности, провозглашение и гарантированность осуществления его прав и свобод и создание достойных условий для развития и деятельности человека.
Как общеправовой принцип, принцип гуманизма оказывает свое влияние и на нормы, регулирующие правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности гражданского служащего. Так, например, предусмотренные дисциплинарные санкции не унижают чести и достоинства человека. Кроме того, законом предусмотрена возможность досрочного снятия дисциплинарного взыскания.
Гуманизм дисциплинарной ответственности проявляется также, на наш взгляд, в установлении законом обязанности представителя нанимателя создать условия, необходимые для соблюдения гражданским государственным служащим служебной дисциплины (ч.2 ст.56).
Решение о наложении дисциплинарного взыскания принимает представитель нанимателя. Конечно, доля усмотрения еще очень велика, но возможный произвол со стороны руководителя ограничивается процедурой рассмотрения дисциплинарного дела, возможностью обжалования дисциплинарного взыскания гражданским служащим. Для сравнения, Николаем I в ноябре 1850 г. был утвержден «Порядок увольнения и определения в оную вновь неблагонадежных чиновников», который гласит: «Чиновники, которые по убеждению начальства не способны к исправлению возложенных на них должностей, или по чему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами, представляется начальниками, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять их по своему усмотрению и без просьб их. Начальникам вменяется в обязанность приступать к подобному увольнению чиновников без просьб их с достаточной осмотрительностью, при полном убеждении в неспособности или неблагонадежности чиновника, не допуская ни пристрастия, ни личности» На такое увольнение не допускалось никаких жалоб, для него не требовалось объяснения причин, то есть им устанавливался крайний произвол. Конечно, изложенное никак нельзя назвать гуманным, и такое положение вещей нельзя оправдывать временем, при котором принимались такие законы.
Гуманизм дисциплинарной ответственности проявляется также в разумном сочетании методов убеждения и принуждения. Конечно, «убеждение не может сводиться к бесконечным уговорам и попустительству по отношению к тем, кто игнорирует его. В таких случаях в процессе воздействия на людей постепенно появляется принудительный момент, а затем на сцену может выступить и принуждение».
Таким образом, принцип гуманизма ответственности позволяет осуществить такое воздействие на человека при привлечении к правовой ответственности, назначении и использовании наказания, которое основывается на уважении прав и свобод, чести и достоинства человека, не допускает жестокости и пренебрежительного отношения к правам и интересам индивида, способствует их охране.
Существует точка зрения о том, что «гуманизм раскрывает содержание понятия справедливости». На наш взгляд, эту позицию не следует считать верной, так как гуманизм и справедливость - различные категории. В словаре русского языка СИ. Ожегов определил гуманизм, как гуманность, человечность в общественной деятельности, в отношении к людям. Принцип гуманизма юридической ответственности позволяет осуществить такое воздействие на человека при привлечении к правовой ответственности, назначении и использовании наказания, которое основывается на уважении прав и свобод, чести и достоинства человека, не допускающая жестокости и пренебрежительного отношения к правам и интересам индивида, способствует их охране. Справедливость в свою очередь - это нравственно обоснованный критерий для соизмерения действий субъектов, в соответствии с которым осуществляется воздаяние каждому за его проступки в наступления тех или иных последствии. Кроме того, нормативное закрепление принципов справедливости и гуманизма как два различных принципа в Уголовном кодексе России лишний раз подтверждает самостоятельность каждого из названных принципов.
Подтверждением того, что справедливость не стоит рассматривать как составную часть гуманизма является то, что гуманизм - это общий принцип права, а справедливость - это принцип, характерный для нескольких отраслей права и соответствующих им институтам ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой и т.д. Таким образом, характеристику второго блока принципов, относящихся к принципам юридической ответственности вне зависимости от ее отраслевой принадлежности, мы предполагаем, начать именно с принципа справедливости.
Необходимо отметить, что некоторые ученые не считают справедливость самостоятельным принципом ответственности. Например, Базылев Б.Т. считает, что юридическая ответственность сама по себе справедлива, так как наступает как следствие правонарушения. По нашему мнению, с данной позицией нельзя согласиться. Достаточно привести такой пример, когда за совершение дисциплинарного проступка или административного правонарушения лицо привлекается к уголовной ответственности или наоборот. В данном случае юридическая ответственность следует за правонарушением, но справедлива ли она?
Именно поэтому, нам больше близка позиция тех ученых, которые рассматривают принцип справедливости в качестве самостоятельного принципа института юридической ответственности. Так, например, Самощенко И.С, Фарукшин М.Х., С.С. Алексеев, Л.С Явич, Романов В.М., Нестерова Г.А. и другие.
Необходимо отметить, что в содержании принципа справедливости ученые рассматривают различные аспекты. Так, например, Романов В.М. считает, что справедливость складывается из таких требований, как: 1) недопустимость установления за проступки уголовных наказаний и наоборот; 2) в случае обратимости вреда, причиненного правонарушением, юридическая ответственность должна обеспечить его возмещение; 3) в случае, если вред, причиненный правонарушением, является необратимым, ответственность должна соизмеряться тяжестью совершенного деяния, степенью вины и личностью нарушителя; 4) ответственность должно нести лишь то лицо, которое совершило данный проступок. В свою очередь, Нестерова Г.А. в характеристику содержания принципа справедливости дисциплинарной ответственности включает: 1) соответствие взыскания степени вины и тяжести совершенного проступка; 2) недопустимость усиления взыскания по жалобе лица, подвергшегося дисциплинарному наказанию; 3) ответственность за собственные деяния;4) характер дисциплинарных взысканий. Таким образом, ею в принципе справедливости объединяются и принцип индивидуализации, и принцип гуманизма ответственности. Включение в принцип справедливости принцип индивидуализации, на наш взгляд, вполне обоснованно, так как не индивидуализированная ответственность не может быть справедливой. Гуманизм же, по нашему мнению, не стоит рассматривать как составную часть принципа справедливости. Это можно объяснить тем, что гуманизм проявляется не только в характере дисциплинарных взысканий (они не должны быть направлены на унижение человеческого достоинства, и не быть сопряженными с применением физического страдания), но и в «призыве» к смягчению меры ответственности, а справедливая ответственность - это не всегда проявление мягкости. Смягчив ответственность виновному и, тем самым, проявив гуманность, субъект применения мер, в частности дисциплинарной ответственности, будет несправедлив к тем, чьи права были нарушены.
На наш взгляд, содержание принципа справедливости применительно к дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего составляет:
1. Правильная квалификация деяния.
2. Индивидуализация ответственности.
Государственный служащий за совершение правонарушений при исполнении должностных обязанностей может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной и др. видам ответственности. Необходимо заметить, что некоторые составы правонарушений имеют одинаковый характер и отличаются друг от друга объемом общественно опасных и вредных последствий. Поэтому для реализации принципа справедливости ответственности важным представляется вопрос правильной квалификации с учетом последствий, которые повлекло совершенное деяние. Так, например, за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него обязанностей он должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности. При этом, в случае, когда гражданский государственный служащий является должностным лицом и неисполнение или ненадлежащее исполнение им обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, то за совершение такого деяния следует наступление уголовной ответственности по ст. 293 УК РФ. При этом законодатель не дает конкретного объема нарушения, которое бы определяло «существенность» или «несущественность» деяния.
В юридической литературе существует спор не только по вопросам правильной квалификации деяния, но и по поводу применения двух видов ответственности за одно и тоже правонарушение: дисциплинарной и административной. Одни авторы считают, что здесь действует принцип поп bisin idem (запрещение двойного наказания), который прямо закреплен в Конституции России (чЛ ст. 50). Филатов И.Т., Плюхин Н.В. предлагают закрепить правило, согласно которому дисциплинарные взыскания не налагаются, если применено административное наказание. А если после применения дисциплинарного взыскания применено административное наказание, последнее должно отменяться. По мнению М. Студеникиной «двойное» наказание целесообразно вводить государственным служащим за такие виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной, и если об этом имеется специальная правовая норма. Существует также точка зрения, которая случаи привлечения к «двойной» ответственности, например, за нарушение законодательства о труде, признает «действительно правильными и обоснованными решениями». К сожалению, Федеральный закон «О государственной гражданской службе России», на наш взгляд, не решает проблемы, возникающие при привлечении виновного лица к дисциплинарной ответственности. Более того, он осложняет выбор вида ответственности. Так, например, ч. 7 ст. 15 указанного федерального закона предусматривает обязанность государственного гражданского служащего не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие известными государственному гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. В соответствии со статьями 37и 57 за совершение данного проступка представитель нанимателя вправе расторгнуть с гражданским служащим служебный контракт и уволить его в порядке дисциплинарного производства. Статьей 13.14 Кодекса России об административных правонарушениях также предусмотрено, что разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных и профессиональных обязанностей,- влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда. Встает вопрос, к какой ответственности привлекать государственного гражданского служащего за совершение данного правонарушения, и какое наказание ему избрать: увольнение в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе России» или штраф в соответствии с КоАП РФ? На наш взгляд, подобного рода конкуренция норм должна быть устранена на законодательном уровне. Предусматривая обязанности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых наступает не только дисциплинарная, но и административная или даже уголовная ответственность, законодатель должен провести критерии для разграничения подобных правонарушений, так как становиться не совсем понятным, как вести себя правоприменителю в данной ситуации. Если привлечь к административной ответственности и не привлекать к дисциплинарной, то получиться, что лицо, заплатив штраф, останется на должности, с которой, по сути, должен был быть уволен. На практике нередки случаи привлечения к двум видам ответственности и использования двух видов санкций: административного наказания и дисциплинарного взыскания.
Законодательного решения по поводу допустимости применения двух видов ответственности (административной и дисциплинарной) к гражданским служащим за совершение одного проступка пока нет. На наш взгляд, существует настоятельная необходимость в установлении «суверенитета» дисциплинарной ответственности с собственными элементами состава дисциплинарного проступка.
Необходимо четко прописать в дисциплинарном законодательстве процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности в случае, если таковую решено применить за правонарушение, предусмотренное и КоАП РФ, и дисциплинарным законодательством. Приходиться признать, что такая процедура в настоящее время фактически отсутствует. Ее закрепление важно, поскольку к дисциплинарной ответственности лицо, совершившее дисциплинарный проступок, привлекается по усмотрению руководителя (представителя нанимателя). Согласно ст. 57 Федерального закона « О государственной гражданской службе России», ст. 7 Указа Президента РФ «О примерной форме контракта о прохождении государственной гражданской службы замещении должности государственной гражданской службы России» от 16 февраля 2005 года привлечение гражданского государственного служащего к дисциплинарной ответственности - это право, а не обязанность представителя нанимателя. Результатом такого усмотрения может стать полная безнаказанность правонарушителя, который, в итоге, не будет привлечен ни к административной, ни к дисциплинарной ответственности.
Интересным в данной ситуации видится позиция А.А. Гришковца, который предлагает перенять опыт милитаризированных видов служб применительно к государственной гражданской службе в части регулирования особенностей привлечения к дисциплинарной ответственности за административные правонарушения. Дело в том, что государственные служащие этих видов служб на основании ст. 2.5 КоАП РФ по абсолютному большинству составов несут не административную, а дисциплинарную ответственность за административные правонарушения. А. А. Гришковец предлагает включить в круг лиц, пользующихся частичным иммунитетом от административной юрисдикции, гражданских государственных служащих, причем как федерального, так и регионального уровня. Таким образом, это предложение следует рассматривать также и как еще одно основание (помимо дисциплинарного проступка) для привлечения к дисциплинарной ответственности. На наш взгляд, данная точка зрения представляет интерес, но подобные изменения должны произойти не ранее формирования полноценного дисциплинарного законодательства в сфере государственной гражданской службы, иначе подобный переход приведет к полной беспомощности граждан перед лицом безнаказанного чиновника.
В содержание принципа справедливости дисциплинарной ответственности необходимо включить индивидуализацию ответственности. Она означает необходимость учета и оценки всех обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка и личности правонарушителя для последующего справедливого выбора дисциплинарного взыскания, соответствующего тяжести проступка.
Сущность индивидуализации дисциплинарной ответственности заключается в необходимости определения степени виновности того или иного лица, тяжести совершенного им деяния, возможности применения смягчающих и отягчающих ответственность оснований, а также оснований для освобождения от дисциплинарной ответственности, учет особенностей личности правонарушителя и ответственность только за собственные действия. Эти обстоятельства очень важны для правильного выбора дисциплинарного взыскания. Ошибочно мнение, когда взыскание налагается в последовательности, которая указана в законе.
Определить степень виновности того или иного лица, тяжесть совершенного дисциплинарного проступка и другие факты по конкретному случаю нарушения должностных обязанностей возможны лишь в ходе расследования по дисциплинарному делу. Из текста статей 58, 59 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» можно понять, что таким расследованием является служебная проверка. На наш взгляд, указанный закон в недостаточной мере конкретизировал вопросы, связанные с проведением служебной проверки, как, например, это сделано в таможенных органах. Во-первых, очень некорректно выглядит формулировка ч.2 ст. 58: перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Создается впечатление, что вопрос о том, что взыскание будет применено, уже предрешен. Во-вторых, из текста ч. 1 ст. 59 указанного федерального закона следует, что если представитель нанимателя не примет решения о проведении служебной проверки или гражданский служащий не подаст письменное заявление о ее проведении, то она не состоится. Фактически законом устанавливается лишь два основания для проведения служебной проверки: решение представителя нанимателя или письменное заявление гражданского служащего. Судя по всему, законодатель решил в данном случае учесть опыт Германии, где дисциплинарное законодательство предоставляет самому чиновнику право возбудить против себя дисциплинарное производство. На наш взгляд, здесь необходима императивная форма изложения, которая бы обязывала руководителя по каждому случаю совершения дисциплинарного проступка проводить служебную проверку.
Кроме того, в законе определено в течение какого времени служебная проверка должна быть завершена, но не определен срок, не позднее которого должно быть начато ее проведение. Полное, всестороннее и объективное установление факта совершения дисциплинарного проступка, вины гражданского служащего, причин и условий, способствовавших совершению проступка, а также других обстоятельств по дисциплинарному делу способствуют принятию справедливого решения по конкретному случаю неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей. В связи с этим представляется важным более детальная разработка положений, касающихся проведения служебной проверки.
Индивидуализация ответственности предполагает также учет психологических особенностей личности нарушителя. Здесь интересным видится предложение Орловского Ю.П., который считает, что если служащий эмоционален и честолюбив, то публичное обсуждение его проступка даже при мягкости взыскания дает значительный эффект. И, наоборот, в тех случаях, когда нарушитель не реагирует должным образом на общественное мнение, более эффективным являются взыскания, затрагивающие его материальные интересы. Индивидуализация ответственности также предполагает учет качества исполнения возложенных на гражданского служащего обязанностей до совершения дисциплинарного проступка. Законодатель в ч. 3, 4 ст. 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе России» указал, что положения должностного регламента и результаты его исполнения учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности, аттестации, квалификационном экзамене, поощрении и т.д. Вместе с этим, он не упомянул о том, что эти положения должностного регламента, а самое главное результаты его исполнения учитываются при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. В то же время ч. 3 ст. 58 указанного закона гласит о том, что при, применений дисциплинарного взыскания должны учитываться предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» предусмотрено также, что при применении дисциплинарного взыскания учитываются обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок. Остается непонятным, что это за обстоятельства, и какое влияние они имеют на исход дела. Закрепление данных обстоятельств в норме права способствовало бы обеспечению индивидуализации ответственности. Таким образом, в плане укрепления принципа справедливости следует поддержать предложение Адушкина Ю.С. о необходимости нормативного закрепления перечня смягчающих и отягчающих вину обстоятельств, при определении меры дисциплинарного взыскания. Индивидуализированность ответственности, проявляется также в том, что виновный в совершенном дисциплинарном проступке отвечает только за свои действия. Подобного рода ответственность направлена на формирование позитивной жизненной установки личности, предполагает отмену обезличиваемости индивида. Таким образом, речь идет о персонификации ответственности. Даже с согласия другого лица недопустимо перекладывать ответственность с виновного на это лицо.
В советское время широко применялся принцип коллективной ответственности за совершенные правонарушения. В частности, тезис Ленина В.И. о том, что «руководитель отвечает не только за то, как он руководит, но и за то, что делают его подчиненные» лишнее тому подтверждение. Конечно, если со стороны руководителя имеется слабость руководства и контроля над подчиненными, если им не создаются условия, необходимые для соблюдения государственным служащим служебной дисциплины, то он должен нести ответственность именно за эти упущения, а не за конкретные проступки своих подчиненных. Если каждого руководителя привлекать вместе с подчиненным за то деяние, которое совершил последний, то у руководителей, чья должность высока, значительно увеличится поле для ответственности.
Справедливости дисциплинарной ответственности должна сопутствовать ее неотвратимость. Именно поэтому автор предлагает отнести к принципам юридической ответственности принцип неотвратимости ответственности. Данный принцип, присущ нескольким видам юридической ответственности, поэтому он отнесен ко второй группе предложенной системы принципов.
Принцип неотвратимости выступает как назидательное предупреждение о том, что настоящий и потенциальный правонарушитель будет в обязательном порядке держать ответ за совершенное правонарушение. Сущность принципа неотвратимости заложена в самом названии данного принципа и означает неизбежность наступления чего-нибудь, каких-либо последствий за совершенное деяние. Нестерова Г.А., приводя в пример лозунг В.И. Ленина о том, что «важно не то, чтобы за преступление было назначено тяжкое наказание, а то, чтобы ни один случай преступления не проходил нераскрытым», считает, что реализация принципа неотвратимости дисциплинарной ответственности заключается в обязанности возбуждать дисциплинарные дела. По ее мнению важен факт реагирования на правонарушение, показывающий, что совершенный проступок не остался «нераскрытым». При этом не имеет значения, завершиться ли это отношение стадией реализации дисциплинарной ответственности, или с учетом личности и обстоятельств дела прекратиться до нее. На наш взгляд, данная позиция вызывает некоторые вопросы. А не будет ли такое «реагирование» лишь отпиской? И не означает ли это, что «с учетом личности» за один и тот же проступок одно лицо (находящееся, скажем так, в фаворитах у руководителя) не будет привлечено к ответственности, а другое лицо (например, конфликтующее с руководством) ответит по всей строгости? На наш взгляд, при наличии признаков дисциплинарного проступка, при наличии доказанной вины конкретного лица руководитель обязан отреагировать на данное правонарушение привлечением лица к ответственности. Это и будет реализацией принципа неотвратимости дисциплинарной ответственности. Следует оговориться, что неотвратимость ответственности не должна стать целью, для реализации которой все средства хороши. Привлекать невиновное лицо к наказанию с целью поставить галочку и назвать дисциплинарное дело раскрытым недопустимо, поэтому наступление неблагоприятных последствий применимо исключительно к лицу, виновному в совершении дисциплинарного проступка. Помимо этого, недопустимо на первое место при решении вопроса о неотвратимости ответственности, ставить строгость наказания. Руководитель, стремящийся выбрать более строгое дисциплинарное взыскание к правонарушителю, добьется или агрессию в свой адрес со стороны как провинившегося, так и других членов коллектива, или состояние подавленности и нежелания работать, но никак не укрепление служебной дисциплины. Поэтому, как совершенно верно отметил Бабаев В.К.: «Главное превентивное и воспитательное воздействие имеет не повышение строгости наказаний, а последовательность и неотвратимость их применения».
Принципом, который также как и вышеуказанные, должен стать определяющим при привлечении лица к дисциплинарной ответственности, должен стать принцип презумпции невиновности. Известно, что понятие дисциплинарного проступка содержит в себе такой признак, как виновность. Соответственно, только то неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, которое совершено виновно, может являться основанием дисциплинарной ответственности. Исходя из этого, можно сделать вывод, что государственный гражданский служащий подлежит дисциплинарной ответственности только за те дисциплинарные проступки, в отношении которых установлена его вина. До тех пор, пока это не будет сделано в предусмотренном законом порядке и установлено соответствующим документом, гражданский служащий должен считаться невиновным.
Согласно действующему законодательству о государственной гражданской службе, гражданский служащий не обязан давать объяснений по существу дисциплинарного дела, предоставлять какие-либо доказательства своей невиновности и прочее. Это является его правом, следовательно, обязанность по доказыванию виновности конкретного гражданского служащего лежит на тех, кто привлекает его к ответственности. Однако, нормативно-правовыми актами о государственной гражданской службе не определено, каким образом происходит сбор доказательств по делу, как фиксируются и что вообще является доказательством по дисциплинарному делу. На практике, таковыми считаются объяснения, документы, заключения специалистов, экспертов.
Следующим принципом, присущим институту юридической ответственности, является принцип целесообразности наказания.
На наш взгляд, принцип целесообразности наказания, применительно к дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, включает в себя:
1. Своевременность применения мер дисциплинарного воздействия.
2. Возможность досрочного снятия взыскания.
Если после совершения дисциплинарного проступка проходит длительное время, то связь между правонарушением и следующим за ним взысканием теряется. И ответственность уже перестает восприниматься как необходимое и справедливое последствие совершенного деяния. Как совершенно точно заметил Ч. Беккариа, «наказание тем полезнее, чем скорее оно следует, потому что чем меньше прошло времени между преступлением и наказанием, тем более сильной и длительной будет в уме человека связь этих двух идей: преступления и наказания, так что они непроизвольно будут представляться - одно как причина, а другое как необходимое и неизбежное следствие». Своевременное применение к гражданскому служащему дисциплинарной санкции за совершенный проступок является очень важным и целесообразным.
Некоторые авторы принцип своевременности применения мер юридической ответственности выделяют в качестве самостоятельного принципа. На наш взгляд, данный принцип можно признать в качестве составляющего принципа целесообразности. Данную точку зрения можно объяснить тем, что если взыскание будет применено поспешно, без должного рассмотрения всех обстоятельств дисциплинарного проступка, или, наоборот, слишком поздно, то говорить о целесообразности применения такого наказания не имеет смысла, так как оно не будет эффективным.
Не совсем точной также, на наш взгляд, видится использование некоторыми учеными термина «быстрота наступления», а не «своевременность». Быстрое применение мер дисциплинарной ответственности не должно становиться целью, так как излишняя поспешность не позволяет объективно, полно и всесторонне рассмотреть обстоятельства дела и принять справедливое решение. В связи с этим, такой термин как «своевременность» наиболее правильно отражает суть одного из составляющих принципа целесообразности.
Федеральным законом «О гражданской государственной службе России» определены сроки, в течение которых должно быть применено дисциплинарное взыскание. Оно применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка.
Подобные утверждения позволяют прийти к выводу, что существуют определенные сроки, в течение которых применение мер дисциплинарной ответственности будет в наибольшей степени полезным и эффективным.-По истечении этих временных рамок ответственность может утратить свою значимость.
Законом предусмотрено досрочное снятие дисциплинарного взыскания с гражданского служащего по инициативе представителя нанимателя, заявления самого служащего или ходатайства его непосредственного руководителя. Остается только непонятным, почему в законе не оговариваются условия, при наличии которых возможно такое досрочное снятие взыскания. Все отводится на усмотрение руководителя.
Следующим решающим признаком ответственности является принцип достаточной процессуальной обеспеченности привлечения к юридической ответственности.
Понятие дисциплинарной ответственности включает в себя не только притерпевание неблагоприятных последствий от применения дисциплинарного взыскания, но и обязательное процессуальное обеспечение реализации прав гражданского служащего на всестороннюю, полную, объективную оценку деяния, обжалование принятого решения и т.п. Иными словами, привлечение к дисциплинарной ответственности должно иметь полноценную процессуальную регламентацию. Практически все материальные нормы отраслевой ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и др.), отвечающие на вопрос что является правонарушением, имеют развернутую процессуальную регламентацию, значение которой заключается в обеспечении материальных норм и ответе на вопрос каким образом правонарушитель привлекается к ответственности. Для реализации норм, содержащихся в Уголовном кодексе России существует Уголовно-процессуальный кодекс России, Кодекс России об административных правонарушениях содержит в себе отдельную главу, посвященную производству по делам об административных правонарушениях.
Процессуальная регламентация привлечения к дисциплинарной ответственности, на наш взгляд, еще далека от совершенства, так как- не содержит в себе четко определенного перечня участников дисциплинарного производства, их правового статуса, понятия и содержания доказательств, имеющих значение для дисциплинарного дела, способы документирования результатов процессуальных действий, четкого определения стадий дисциплинарного производства и т.п. Реализация принципа процессуальной обеспеченности привлечения к дисциплинарной ответственности способствовала бы реализации объективного, всестороннего рассмотрения всех обстоятельств дела и вынесения по нему справедливого решения.
Перечислив общеправовые принципы, оказывающие своё регулятивное воздействие на институт ответственности, а также принципы, присущие институту ответственности вне зависимости от ее отраслевой принадлежности, перейдем к принципам, относящимся непосредственно к дисциплинарной ответственности гражданского служащего.
Необходимо заметить, что дисциплинарное законодательство не закрепляет основополагающие начала в нормах-принципах, поэтому их выделение обнаруживается путем анализа действующего законодательства. К сожалению, указанные принципы, получившие свое смысловое закрепление, не являются, на наш взгляд, эталоном, которому следовало бы ориентироваться при совершенствовании дисциплинарного законодательства. Именно по этой причине, в статье будут проанализированы «действующие» специальные принципы, присущие дисциплинарной ответственности и принципы, которые, на наш взгляд, должны стать ориентиром при разработке нового дисциплинарного законодательства на гражданской службе.
Из смысла ст. 56-59 Федерального закона «О государственного гражданской службе России», представляется возможным выделение следующих принципов дисциплинарной ответственности гражданского служащего: принцип широты пределов усмотрения при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, принцип неопределенности границ наказания, принцип недостаточной обеспеченности мерами дисциплинарного характера.
Итак, приступая к рассмотрению и характеристике вышеуказанных принципов, необходимо напомнить об особенности дисциплинарной ответственности, заключающейся в том, что применить дисциплинарное взыскание к виновному имеет право представитель нанимателя. Таким образом, руководитель, который имеет право назначать гражданского служащего на соответствующую должность гражданской службы, обладает полномочиями по применению к нему мер дисциплинарной ответственности. Подтверждением этому служит понятие дисциплинарного проступка по Федеральному закону «О государственной гражданской службе России», которое определяет основание дисциплинарной ответственности как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским государственным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, за которое представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарное взыскание. Хотелось бы обратить внимание на формулировку: имеет право применить дисциплинарные взыскания. Она означает, что полномочия по применению дисциплинарных санкций вменяются руководителю как право, а не обязанность. На наш взгляд, законодатель в данном случае оставил руководителю весьма широкое поле для усмотрения. Таким образом, одним из принципов дисциплинарной ответственности гражданского служащего справедливо можно назвать принцип широты пределов усмотрения субъекта дисциплинарной власти.
В Федеральном законе «Об основах» ситуация с усмотрением обстояла следующим образом: «за совершение должностного проступка на государственного служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания». Таким образом, доля усмотрения была также высока, что порождало неэффективность института дисциплинарной ответственности и возможность произвола со стороны носителя полномочий по применению дисциплинарных санкций.
Для решения этой проблемы интересным виделось предложение Манохина В.М. о необходимости заменить формулировку «может» на «влечет». Это, по его мнению, значительно сузило поле для усмотрения руководителя, а также усилило бы роль такого принципа отраслевой ответственности, как неотвратимость. Проводя аналогию, на наш взгляд, целесообразно заменить формулировку «имеет право» на «обязан». Тогда, по нашему мнению, по каждому факту совершения дисциплинарного проступка будут приняты все необходимые меры для решения вопроса по существу. А руководитель, не выполнивший свою обязанность по привлечению правонарушителя к дисциплинарной ответственности, сам будет нести эту ответственность. В этом отношении особый интерес представляет дисциплинарная процедура в Латвии. Согласно ст. 7 Правил Кабинета Министров № 158 от 16 августа 1994 года «О дисциплинарных взысканиях, налагаемых на чиновников», если руководителю государственного гражданского учреждения становятся известны факты о совершении дисциплинарного правонарушения, то он не просто может, а обязан незамедлительно возбудить дисциплинарное дело. Таким образом, в Латвии усмотрение при решении вопроса о возбуждении дисциплинарного дела заменяется юридической обязанностью сделать это. Введению подобной юридической обязанности будет способствовать принцип обязательности возбуждения производства по делу о дисциплинарном проступке. Конечно, реализации данного принципа должно способствовать законодательное установление признаков состава дисциплинарного проступка, наличие которых должно порождать дисциплинарное преследование в отношении виновного гражданского служащего.
Принцип усмотрения проявляется не только в самом факте наличия правомочий по применению дисциплинарного взыскания, но и в выборе вида последнего. Речь идет о том, что на современном этапе законодательно не определено, какому дисциплинарному проступку соответствует тот или иной вид дисциплинарного взыскания, за исключением оснований для увольнения. Таким образом, на основе действующего законодательства, принцип неопределенности границ наказания можно считать одним из принципов дисциплинарной ответственности гражданского служащего.
На наш взгляд, усмотрение в выборе санкции приводит к тому, что за совершение одного и того же деяния на гражданских служащих одного и того же или различных государственных органов налагаются различные по правовым последствиям дисциплинарные взыскания. Действующее законодательство предусматривает, что при выборе вида дисциплинарного взыскания руководитель должен учитывать тяжесть совершенного гражданским служащим проступка, степень его вины, обстоятельств, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Однако при этом не устанавливается минимальный и максимальный потолок за совершения конкретного проступка. Это объясняется, на наш взгляд, отсутствием законодательно сформулированного понятия состава дисциплинарного проступка, его признаков, а также разграничения дисциплинарных проступков по степени тяжести с проведением соответствия между ними и видами дисциплинарных взысканий, применение которых возможно за их совершение. Иными словами, необходимо закрепление принципа соответствия дисциплинарного проступка и наказания. Для обеспечения подобной градации, перечень дисциплинарных взысканий необходимо увеличить, разделив его на группы в зависимости от серьезности правовых последствий и способа применения (как основные или как дополнительные). Этому должно поспособствовать введение принципа многообразия видов дисциплинарного взыскания.
Обобщая вышесказанное, можно сделать следующие выводы:
1. Существуют различные точки зрения на систему принципов юридической ответственности (в том числе и дисциплинарной). Некоторые из них склонны к количественному увеличению элементов данной системы, другие к их необоснованному уменьшению. Кроме того, в понятийное составляющее каждого принципа учеными вкладывается различный смысл. На наш взгляд, количественное изменение и не структурированность системы принципов юридической ответственности существенно отражается на качественной характеристике института ответственности, поэтому предложение некоторых ученых о необходимости нормативного закрепления принципов юридической ответственности заслуживает внимания, так как это придаст последним статус правовых норм и усилит их регулятивную функцию.
2. Принципы дисциплинарной ответственности также нуждаются в своем нормативном закреплении, так как они преимущественно находят свое отражение в скрытом виде и их вычленение возможно путем анализа дисциплинарного законодательства. В связи с этим, закрепление принципов дисциплинарной ответственности, например, в Дисциплинарном кодексе государственного гражданского служащего России, послужило бы созданию первоосновы, без которой формирование полноценного дисциплинарного законодательства невозможно.
3. Предложенная автором система принципов дисциплинарной ответственности призвана отразить сущность и назначение дисциплинарной ответственности. Она включает в себя: общеправовые принципы, которые оказывают существенное влияние на институт ответственности; принципы, присущие институту юридической ответственности в целом; принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности
4. Принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности, получившие свое смысловое закрепление, не являются, на наш взгляд, эталоном, которому следовало бы ориентироваться при совершенствовании дисциплинарного законодательства. По этой причине, автором были предложены специфические принципы дисциплинарной ответственности, которые должны стать ориентиром при разработке нового дисциплинарного законодательства на гражданской службе. К ним относятся: принцип обязательности возбуждения производства по делу о дисциплинарном проступке, принцип соответствия дисциплинарного проступка и наказания, принцип многообразия видов дисциплинарного взыскания.
5. В настоящее время превалирующим принципом дисциплинарной ответственности является принцип широты пределов усмотрения субъекта дисциплинарной власти. Он проявляется с момента принятия решения о возбуждении (не возбуждении) дисциплинарного дела до вынесения по нему решения. На наш взгляд, на смену указанному принципу должен прийти такой принцип отраслевой ответственности как неотвратимость ответственности. На наш взгляд, в связи с высокой степенью усмотрения руководителя при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, данный принцип не находит своего полноценного отражения в дисциплинарной ответственности гражданского служащего.
Автор: Климкина Е.В.