Механизм административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего
Раскрывая сущность механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, необходимо в первую очередь обратиться к общей теории механизма правового регулирования.
В юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» впервые ввел и раскрыл его содержание С.С. Алексеев. Под механизмом правового регулирования он понимает взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения». При этом образующими механизм правового регулирования правовыми средствами являются: 1) юридические нормы; 2) права и обязанности (правоотношение); 3) акты реализации прав и обязанностей; 4) акты применения права. Административно-правовое регулирование является отраслевым видом общеправового регулирования, поэтому естественно то, что административно-правовой механизм регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, подпадает под предложенное выше определение. Речь идет о том, что механизм административно-правового регулирования содержит, по существу, тот же набор правовых средств, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения.
Так, например, А.П. Коренев к элементам (средствам) механизма административно-правового регулирования относил нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю.Н. Старилов, используя вместо технического термина «механизм» термин «система», к элементам системы административно-правового регулирования относит административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения. И.И. Веремеенко, Л.Л. Попов, А..П. Шергин к элементам структуры административно-правового регулирования относят конкретную норму права, акт ее применения, возникающее на ее основе правоотношение».
Обобщая суждения ученых о структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что правовыми средствами механизма административно-правового регулирования выступают правовые нормы, правовые отношения и акты применения и толкования права. Исходя из того, что дисциплинарные правоотношения являются разновидностью административных правоотношений и им присущи все их основные черты, логично будет механизм правового регулирования дисциплинарной ответственности гражданских служащих рассмотреть в соотношении с механизмом административно - правового регулирования.
Соответственно, элементами (средствами) механизма административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются: а) нормы права; б) правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; в) акты применения и толкования права, обусловленные реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
Рассмотрим подробнее каждый элемент системы административно-правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего.
С точки зрения механизма правового регулирования, норма права - это начальный элемент механизма, определяющий его основу, направления правового поведения в складывающихся реальных общественных отношениях. Правовые нормы составляют базу правового регулирования, « от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов».
Необходимо обратить внимание, что в юридической литературе практически не используется термин «дисциплинарная норма» или «дисциплинарно - правовая норма». Это явление объясняется тем, что указанные нормы относят к административно-правовым. Синтезируя приводимые в современной учебной и научной литературе понятия административно-правовой нормы, нетрудно выделить её качественные признаки:
- она устанавливается или санкционируется государством;
- содержит в себе правило должного или возможного поведения субъектов административного права;
- обеспечивается специальными мерами государственного воздействия. Исходя из этого, можно предположить, что все указанные признаки присущи нормам дисциплинарным. К особенностям последних можно отнести то, что дисциплинарные нормы регулируют дисциплинарную ответственность - один из видов юридической ответственности.
Для уяснения содержания правовых норм, регламентирующих привлечение государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, необходимо привести их классификацию. Для этого существуют различные критерии. Наиболее общий из них - в зависимости от предмета регулирования - разделяет нормы на две группы: материальные и процессуальные.
Материально - правовые нормы о дисциплинарной ответственности характеризуются тем, что они представлены материальными нормами административного права в рамках регулируемых правоотношений, и юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, ограничений и запретов, установленных для государственных гражданских служащих, виды дисциплинарных взысканий, нормы - дефиниции, нормы, устанавливающие требования к документам и т.п.
Процессуальные нормы обеспечивают восстановление нарушенных интересов либо понуждают к выполнению юридических обязанностей субъекта дисциплинарных правоотношений. Указанные нормы регламентируют динамику отношений, связанных с установлением и привлечением к дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Например, это нормы, определяющие порядок дисциплинарного производства, приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений гражданских служащих или частных лиц и т.п. Их назначение сводится к определению порядка реализации юридических обязанностей и прав участников дисциплинарного производства, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых дисциплинарных отношений. Поэтому логично будет рассмотреть дисциплинарно - процессуальные нормы в соотношении с административным процессом.
Из всех видов юридической ответственности, дисциплинарная ответственность характеризуется наименьшей степенью процессуально-правового обеспечения. Эти нормы закрепляют, скорее, отдельные элементы того, что с точки зрения юридической теории, считается дисциплинарным производством: правила об истребовании объяснений, сроки и субъекты привлечения к ответственности, порядок обжалования, плюс еще три-пять правил и составляют для большинства видов дисциплинарной ответственности требования дисциплинарного производства. Сложившуюся ситуацию можно объяснить несовершенством правовой основы дисциплинарной ответственности. Желание максимально конкретизировать условия и порядок применения правовых норм справедливо и понятно. Закрепление более конкретных признаков тех или иных оценочных понятий возможно непосредственно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе России» или, что более предпочтительно, в Дисциплинарном кодексе государственного гражданского служащего России.
Дисциплинарный процесс, как и административный процесс, характеризуется «определенной логической последовательностью совершения процессуальных действий, которые группируются в определенные стадии». В отношение стадий производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности имеются разные подходы. Одни ученые называют стадии: возбуждение производства; служебная проверка (расследование); рассмотрение дисциплинарного дела и принятие решения; пересмотр дела; исполнение наложенного взыскания. Другие различают стадии: служебное разбирательство; рассмотрение дисциплинарного дела, пересмотр дела; исполнение наложенного взыскания. Существует мнение, согласно которому, в дисциплинарном производстве выделены четыре стадии: возбуждение дисциплинарного дела; рассмотрение дисциплинарного дела и принятие по нему решения; обжалование; исполнение. Некоторые авторы выделяют простое производство и сложное (рутинное). Простое производство имеет место быть в случаях, не требующих дополнительной проверки по акту явного нарушения дисциплины, и когда виновный сознает свою вину и раскаивается в совершенном дисциплинарном проступке, и включает в себя стадии: возбуждение дела и принятие решения о привлечении к дисциплинарной ответственности; исполнение принятого решения. Сложное производство предполагает помимо тех стадий, которые присущи простому производству, еще и стадии рассмотрения дела и обжалования принятого решения. На наш взгляд, подобное многообразие точек зрения, которые по своей сути имеют сходные элементы, объясняется отсутствием в действующем законодательстве единых для всех видов государственной службы норм, конкретизирующих стадии производства по привлечению к дисциплинарной ответственности. Нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе России» также не дают такой конкретизации. Анализ статей 58 -59 указанного закона и теоретические положения о стадиях процессуальной деятельности в целом, позволяют выделить в производстве по привлечению гражданского служащего к дисциплинарной ответственности несколько стадий. На наш взгляд, к основным стадиям (обязательным) относятся: возбуждение дела о совершении дисциплинарного проступка; служебная проверка (расследование); рассмотрение материалов по результатам служебной проверки (расследования) и принятие решения; исполнение решения. К дополнительным стадиям следует отнести: стадию обжалования решения и стадию досрочного снятия дисциплинарного взыскания. Конечно, предложенная система стадий дисциплинарного производства носит теоретический характер и позволяет автору систематизировать представления о процессуальных нормах, регламентирующих порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.
Представляется, что для устранения «разнообразия стадий» необходимо их законодательное закрепление (например, в одном из разделов Дисциплинарного кодекса государственного гражданского служащего России).
В зависимости от специализации нормы, регламентирующие привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, можно подразделить на следующие виды:
1. Отправные нормы:
а) нормы-дефиниции - нормы, которые закрепляют в обобщенном виде признаки того или иного юридического понятия, обусловленного прохождением государственной гражданской службы: представитель нанимателя, гражданский служащий, служебный контракт, должностной регламент, дисциплинарный проступок и т.п.
б) нормы-принципы - это исходные начала, которые характеризуют содержание института дисциплинарной ответственности государственной гражданской службы. Текстуальное закрепление принципов дисциплинарной ответственности гражданских служащих отсутствует. Определение принципов возможно только посредством анализа правовых норм, что является менее предпочтительным.
2. Нормы-предписания:
а). Регулятивные нормы - нормы права, определяющие субъективные права и юридические обязанности субъектов правоотношений, возникающих при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, а также условия возникновения и действия этих прав и обязанностей.
а). Правоохранительные нормы - нормы, определяющие условия применения к правонарушителю мер государственно-принудительного воздействия, характер и содержание этих мер.
Механизм административно - правового регулирования «приводится в действие при помощи конкретных методов правового регулирования». Метод правового регулирования во многом ориентирован на способы правового регулирования, к которым относятся дозволения, запрещения, обязывания. В связи с этим можно выделить следующий критерий для классификации: в зависимости от способа правового регулирования. На основе указанного критерия среди норм, регламентирующих отношения в сфере привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, можно выделить:
1. Обязывающие - нормы, возлагающие на субъекта дисциплинарных правоотношений обязанность совершать действия определенного содержания.
Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Примером указанных норм могут послужить обязанности, предусмотренные нормативно-правовыми актами различной юридической силы и возложенные на гражданского служащего при поступлении на службу и при прохождении службы. Государственный гражданский служащий обязан соблюдать служебный распорядок государственного органа, поддерживать необходимый уровень квалификации, являться на аттестацию, сообщать о выходе из гражданства России, предоставлять сведения о полученных им доходах, проявлять корректность в обращении с гражданами и так далее. Представитель наниматель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения гражданским служащим служебной дисциплины; требовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме об обстоятельствах совершенного деяния; проводить служебную проверку в случае ходатайства об этом со стороны гражданского служащего и контролировать своевременность и правильность ее проведения; издавать соответствующий акт о применении дисциплинарного взыскания и т.д.
2. Запрещающие - нормы, устанавливающие обязанность субъекта воздерживаться от совершения определенных действий. Так, например, существуют нормы, запрещающие гражданскому служащему осуществлять предпринимательскую деятельность; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; разглашать сведения конфиденциального характера или служебную информацию; участвовать в проведении служебной проверки, если он прямо или косвенно заинтересован в ее результатах и так далее. К нормам запрещающего характера относится запрет на исполнение данного гражданскому служащему неправомерного поручения.
В связи с тем, что дисциплинарное законодательство не предусматривает конкретных составов дисциплинарных проступков, невыполнение обязывающих и несоблюдение запрещающих норм, фактически, является основанием для применения дисциплинарного взыскания.
3. Уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные) -нормы, предоставляющие субъекту право с положительным содержанием, то есть право на совершение им тех или иных действий. Суть подобных норм, выражается в предусматриваемой возможности адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению.
При привлечении к дисциплинарной ответственности роль усмотрения со стороны представителя нанимателя весьма велика. Он самостоятельно решает, наказать ли виновное лицо или ограничиться устной беседой, какое выбрать дисциплинарное взыскание (исключение составляет такое взыскание, как увольнение, для которого предусмотрены конкретные случаи, когда оно может быть применено), отстранить ли гражданского служащего на время проведения служебной проверки от замещаемой должности или нет и т.п.
В свою очередь гражданский служащий имеет право самостоятельно решать давать или не давать ему объяснения по существу разбирательства, заявлять ли ходатайства и предоставлять другие документы, обжаловать ли решения и действия (бездействия) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, знакомиться ли по окончании проверки с письменными заключениями и так далее.
С учетом федеративного устройства России дисциплинарно - правовые нормы классифицируются по масштабу действия:
1. Общефедеральные - распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации. Нормы о том, какие существуют виды дисциплинарных взыскания, порядок их применения, обжалования, а также нормы, регулирующие порядок деятельности комиссии по урегулированию служебных споров, порядок рассмотрения служебного спора данной комиссией, сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и пр. регламентируются исключительно на федеральном уровне. Нормативно - правовые акты субъектов не должны противоречить общефедеральным нормам. Необходимо отметить, что нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения государственной гражданской службы в субъектах России в части, касающейся дисциплинарной ответственности гражданского служащего или полностью дублируют положения ст. 56-59 Федерального закона «О государственной гражданской службе России» или дают на него ссылку.
2. Нормы субъектов Российской Федерации.
Дисциплинарно - правовые нормы субъектов России дублируют положения федерального законодательства. Это объясняется тем, что при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности происходит ограничение его прав и свобод. Согласно Конституции России, любое ограничение прав и свобод граждан возможно только на уровне Федерального закона.
Юридический анализ, который необходим при пользовании законами, иными нормативно-правовыми актами, предполагает уяснение деталей, тонкостей каждой юридической нормы. Для этого нужно знать логическую структуру юридической нормы. Под структурой административно-правовой нормы понимается «внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы». В указанной структуре выделяется три элемента: гипотеза, диспозиция, санкция. Некоторые авторы выделяют также и четвертый элемент структуры нормы: поощрение, которое представляется как публичное признание заслуг лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформулированных в диспозиции нормы. На наш взгляд, понятие «санкция» необходимо рассматривать в двух аспектах: и как часть нормы, определяющая наступление неблагоприятных последствий, и как часть нормы, определяющая возможные благоприятные последствия правомерного поведения. Наличие всех указанных элементов структуры характеризуют полноценность нормы.
Хотелось бы напомнить, что необходимо различать норму права и статью закона, так как далеко не всегда статья нормативного акта воплощает в себе все структурные элементы нормы. Иногда в статье закона формируется только часть нормы, а другие ее части следует обнаруживать в других статьях или в ином нормативном акте. Иногда один из элементов нормы вообще отсутствует. Так, например, в регулятивных нормах, как правило, реально имеются такие элементы, как гипотеза (указание на условия) и диспозиция (указание на права и обязанности); правоохранительные нормы, как правило, имеют несколько иной состав элементов: гипотеза (ее подчас тоже называют диспозицией) и санкция (часть нормы, содержащая указания либо на неблагоприятные последствия, наступающие при нарушении нормы, либо на благоприятные последствия вследствие выполнения обязанности или общественного долга, установленных в диспозиции). Эти обстоятельства породили споры, разделившие всех его участников на несколько групп. Одна из них (М.С. Строгович, В.М., П.Е. Недбайло и др.) исходит из признания трехчленной структуры нормы; другая (Н.П. Томашевский, А.Д. Черданцев и др.) настаивает на том, что норме права присущи два элемента - гипотеза и диспозиция (или санкция); третьей является позиция о наличии двух видов норм: 1) нормы, которые содержат в себе все три элемента структуры нормы и совпадают со статьей нормативно-правового акта и 2) так называемых логические нормы, «которые позволяют логическим путем воспроизвести недостающую часть нормы и таким образом представить ее в виде трех элементов». Как известно, нормы права, регулирующие правоотношения, возникающие при привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, предусматривают условия возникновения, изменения и прекращения этих правоотношений. При этом отдельная норма права не содержит в себе сразу все три элемента структуры нормы. Условия возникновения, изменения и прекращения дисциплинарных правоотношений содержаться в гипотезе нормы, и называются они юридическими фактами. В диспозиции нормы указываются права и обязанности, запреты и требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 14, 15, 17, 18 ФЗ «О государственной гражданской службе России»). Санкция дисциплинарной нормы находит свое отражение в ст. 57 указанного закона и выражается в применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания в случает нарушения запретов или невыполнения обязанностей. Таким образом структура дисциплинарно - правовых норм представляет собой трехчленную структуру, которая устанавливается логическим путем и находит свое отражение в различных статьях нормативно-правового акта.
Нормы права в системе правового регулирования не существуют сами по себе как отдельные правила, они систематизированы и «объективированы в законах и других нормативных актах». Нормы, регулирующие правовые отношения на государственной гражданской службе находят свое закрепление в различных по юридической силе нормативно-правовых актах. Так, например, в Федеральном законе от 2004 года « О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указе Президента РФ от 2005 года «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, Указе Президента России от 2005 года «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», Указе Президента России от 2005 года «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы России и замещении должности государственной гражданской службы России», Распоряжении МТ РФ ФАВТ от 2005 года «Об утверждении рекомендаций по разработке должностных регламентов гражданских служащих федерального агентства воздушного транспорта» и в ряде других.
К сожалению, говорить о наличии систематизированного законодательства о дисциплинарной ответственности гражданских служащих невозможно, так как единого нормативно-правового акта или сборника (собрания), регламентирующего все отношения, возникающие по поводу привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, а также перечня составов дисциплинарных проступков не существует.
В теории права принято выделять четыре основных вида систематизации в праве: инкорпорация, консолидация, кодификация и учет.
Инкорпорация представляет собой внешне упорядочение действующих законов, иных нормативно-правовых актов без переработки норм права, когда законы, иные нормативные юридические акты помещаются в единые сборники (собрания) в хронологическом или тематическом порядке. Различают официальную инкорпорацию (подготовка и утверждение соответствующих собраний и сборников актов органами, издавшими их, или специально уполномоченными для этого государственными органами) и неофициальную инкорпорацию (упорядочение нормативно-правовых актов организациями и отдельными лицами по своей инициативе, без специального поручения и контроля правотворческого органа). К сожалению, в настоящее время не существует не только официальной инкорпорации по вопросам, связанным с определением содержания и привлечения к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, но также и неофициальной инкорпорации.
Консолидацию, по сути, можно назвать особым видом официальной инкорпорации, представляющий собой укрупнение, сведение нескольких близких по содержанию нормативных актов в один акт в целях единого регулирования данных общественных отношений.
Кодификация - упорядочение юридических норм в процессе правотворческой деятельности (отмена ранее действовавших законов, иных нормативных юридических актов), их переработка и введение в единый нормативный акт -кодекс. Конечно, кодифицированные юридические нормы, которые представляют единую, сводную, юридически и логически цельную, согласованную систему, представляются наиболее удобными для правоприменителя. Необходимо отметить, что в юридической литературе неоднократно повторялись мнения о необходимости разработки и принятия Дисциплинарного кодекса (Устава о дисциплине) государственного служащего. Конечно, введение подобного акта сыграло бы большую положительную роль в деле укрепления служебной дисциплины. В настоящее время действуют различные уставы и положения о дисциплине в отдельных сферах государственной службы (в системе МВД, ФСБ, и др.).
Так, например, Дисциплинарный устав таможенной службы России, Положение о службе в органах внутренних дел и т.д. По мнению Ю.Н. Старилова, «во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих». На его взгляд, было бы целесообразно однозначно урегулировать данные вопросы в едином нормативном акте - Дисциплинарном кодексе государственной службы, который стал бы основой дисциплинарного законодательства. По нашему мнению, данная точка зрения представляет большой интерес, так как систематизация дисциплинарного законодательства всех видов государственной службы в одном нормативно-правовом акте позволила бы сформировать единый подход к решению вопросов, связанных с привлечением государственного служащего к дисциплинарной ответственности. Однако объединить и урегулировать в одном нормативно-правовом акте все правоотношения, обусловленные привлечением к дисциплинарной ответственности государственных служащих все видов служб, представляется весьма затруднительным, учитывая специфику прохождения военной и правоохранительной службы, сложную систему субординационных отношений в них. На наш взгляд, эти отношения должны регулироваться нормативно-правовыми актами каждого из существующих видов служб, но с обязательным условием, что в них будут идентично урегулированы вопросы, касающиеся всех возможных сроков, обусловленных привлечением к дисциплинарной ответственности и последующим обжалованием дисциплинарного взыскания; стадий дисциплинарного производства; обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность; оснований для освобождения от ответственности и наказания и т.д. Это позволит частично унифицировать дисциплинарное законодательство всех видов государственной службы.
В Кодексе о дисциплинарных проступках государственного гражданского служащего России целесообразно было бы обозначить общие положения: задачи законодательства о дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего; принципы дисциплинарной ответственности; понятие дисциплинарной ответственности; основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, понятие должностной обязанности и ненадлежащего исполнения должностной обязанности; понятие состава дисциплинарного проступка, его элементов; формы вины; понятие дисциплинарного взыскания, его цели, общие правила его наложения; виды дисциплинарных взысканий и их характеристика; обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность; срок, в течение которого государственный служащий считается подвергнутым дисциплинарному взысканию; и другое. К сожалению, многое из перечисленного не находит своего отражения в действующем законодательстве о государственной гражданской службе.
В особенную часть необходимо включить перечень основных составов дисциплинарных проступков, которые могли бы стать правовым основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. По вопросу кодификации составов дисциплинарных проступков существуют различные точки зрения. Так, например, BJT. Жерлицын выступал за подобную кодификацию и предлагал установить исчерпывающий перечень составов дисциплинарных проступков, пусть для определенных категории государственных служащих. Гришковец А.А. в свою очередь считает, что вряд ли возможно и сколько-нибудь целесообразно нормативно формулировать составы должностных проступков. В литературе также было высказано мнение о том, что возможно включение перечня наиболее существенных служебных нарушений в должностную инструкцию (соответственно, должностной регламент) каждого государственного служащего. Последняя из указанных точек зрения предполагает вопрос: как поступить, прибегая к аналогичной терминологии, с «несущественными» нарушениями? На наш взгляд, необходимо закрепление основных составов дисциплинарных проступков на законодательном уровне в едином систематизированном нормативно-правовом акте. О тех дисциплинарных проступках, которые в силу их мобильности невозможно зафиксировать и систематизировать должным образом, необходимо предусмотреть соответствующую статью кодекса, которая бы устанавливала ответственность за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей, установленных на основании и в соответствии с законом й не противоречащими ему нормативно-правовыми актами.
Помимо предусмотренных разделов Кодекса о дисциплинарных проступках государственной гражданской службы России, содержащих общую и особенную части, целесообразно было бы предусмотреть в нем раздел о производстве по делам, о дисциплинарных правонарушениях (включающий в себя обстоятельства, исключающие производство по делам о дисциплинарных проступках; участников производства; характеристикой их правового статуса; стадии производства с их полной характеристикой и т.д.).
Автор: Климкина Е.В.