08.02.2012 5210

Российская модель конституционализма в современном политическом процессе

 

На современном этапе развития мирового конституционализма, в том числе российского, возникает необходимость выхода за пределы классического подхода, ограничивающегося изучением нормативных вопросов прерогатив и ограничений политической власти, и включить в сферу своего внимания социальные аспекты политики и права (неформальный социальный контроль, ценностные параметры права, экономическая эффективность его применения и т.д.).

Современная политическая наука должна выйти за пределы критической теории общества и разрабатывать стратегии совершенствования схем взаимодействия общества и государства на основе политико-правовых конституционных норм. Таким образом, в центре внимания оказывается проблема соотношения политико-правовой нормы и меняющихся политических институтов. Мировой опыт конституционализма показывает равную опасность двух его крайних тенденций: конституционной гибкости - возможности сравнительно легко изменить конституцию и конституционной жесткости - практически не поддающиеся изменению нормы конституции, которые в силу объективных качественных изменений отношений между обществом и государством перестали соответствовать реальности. Первая ведет к нестабильности и разрушению конституционализма, вторая - блокирует развитие отношений общества и государства по модели конституционализма. В первом случае власть легко преодолевает конституционные ограничения и сводит на нет паритетные начала, на которых зиждется конституционализм, а во втором - принимает неправовые решения для выхода из противоречий, тем самым наносит удар по конституционному строю - юридическому фундаменту конституционализма.

Возникнув первоначально как либеральная антитеза абсолютизма, конституционализм на современном этапе сталкивается с необходимостью ограничения так называемых демократических режимов с их деструктивными проявлениями. Именно поэтому в условиях становления конституционализма в современной России магистральной тенденцией развития общественно-государственных отношений стало преодоление псевдо-парламентаризма за счет создания и укрепления сильного президентского режима.

Современный политический режим в России в его соотношении с конституционализмом может быть охарактеризован как режим переходного типа. Он сформировался в условиях крайне слабого развития гражданского общества, зарождающиеся элементы которого в начале XX века были уничтожены последующим тоталитарным режимом. Современные научные споры о преимуществах различных форм правления нередко носят схоластический характер, т.к. при этом совсем не учитывается легитимность конституционализма. «Политический режим современной России выявил в полной мере как преимущества, так и недостатки президентской системы. К числу основных недостатков относятся двойная легитимность, ведущая к постоянной борьбе двух ветвей власти и затрудняющая проведение экономических реформ, частая смена правительств президентом, вызванная тактическими политическими соображениями, постоянная (до последних выборов) конфронтация парламента в отношении к президенту, режим личной власти, импульсивный стиль руководства, политические скандалы.

Однако решающим преимуществом президентского режима в России является возможность обеспечения политической стабильности в условиях переходного периода. Явное усиление исполнительной власти носит объективный характер, так как любой политический режим в России призван решать задачи централизации управления, экономического подъема, преодоления кризиса власти и создания стабильной правовой системы в условиях быстрых социальных изменений. Любой режим, следовательно, объективно поставлен перед необходимостью осуществления курса на модернизацию страны. Повсюду в мире эти процессы ведут к росту значения исполнительной власти и, в известном смысле - к авторитаризму. Принципиальное значение имеет не оценка этой тенденции, а формы и техника ее выражения. Решающим критерием оценки режима является его отношение к праву - проведение модернизации в правовых или неправовых формах, с сохранением конституционной легитимности власти или с ее постоянными разрывами.

Иначе говоря, демократический авторитаризм не должен эволюционировать в антиправовую систему бонапартистского типа или режим чрезвычайного положения. Противостоять этой тенденции могут не столько радикальные конституционные реформы, сколько формирование институтов гражданского общества - системы независимого общественного контроля над властью, гарантий честных выборов, формирования правовой базы деятельности бизнеса, средств массовой информации, общественных организаций и политических партий, демократизации судебной системы и администрации.

Президентский режим в России приемлем постольку, поскольку он принимает эту стратегию или по крайней мере не выступает откровенно против нее. События последних месяцев говорят о том, что президент решил открыто пойти против этой стратегии, ведь политическая ситуация резко изменилась. Понятие «ответственной власти» как одного из основных конституционных принципов отошло на второй план. Должность президента в России в своей нынешней формулировке стоит как бы над конституционными принципами. С точки зрения формальной российской конституционной логики президент есть самое безответственное лицо в государстве, воплощающее в себе, таким образом, конституционное беззаконие. Сам термин «гарант Конституции» представляет собой политико-правовой нонсенс: ни одно должностное лицо, существование которого обеспечивается Конституцией, не может выступать в роли ее гаранта. Иначе получается, что президент стоит над законом и сам определяет, что конституционно, а что - нет. Вспомним также, что президент обладает правом формировать правительство, но не несет никакой ответственности за его деятельность и его политику. Президент обладает законодательной инициативой и правами в области формирования и функционирования законодательной власти, но не несет ответственности за принимаемые законы и решения. Президент выдвигает кандидатуру генерального прокурора и утверждает судей, но не несет ответственности за их действия. С точки зрения принципов конституционализма это и есть конституционный произвол.

К сожалению, альтернативой современного президентского режима может быть только традиционный выбор между анархией и антиконституционным режимом, но не конституционализм с его принципами и нормами.

Российский президенциализм до известной степени успешно выполнял и выполняет сейчас функции относительной стабилизации политической системы в расколотом обществе. Ключевым элементом развития этой конструкции являлась не конституционная реформа, а реформирование институтов государственной службы - создание рациональной бюрократии, способной эффективно действовать на правовой основе». Перспективной целью этих преобразований могло бы быть создание сильного государства, находящегося в тесном сотрудничестве с. обществом и строящем свои отношения с последним на принципах реального (а не мнимого) конституционализма. Безусловно, реальный конституционализм в России - это перспективная цель движения, но не достигнутый результат. Ведь условия, в которых происходит становление российского конституционализма, чрезвычайно трудные: многонациональная страна с явно выраженными центробежными стремлениями национального сепаратизма, устойчивые, исторически сложившиеся традиции коллективизма, изоляционизма и авторитаризма, совсем недавно поставленные под конструктивное сомнение. Поэтому становлению подлинного конституционализма в России должно предшествовать разрешение политического кризиса, который складывается из целого комплекса проблем: преодоление исторической пассивности общества и изменение его сознания, развитие широкой инфраструктуры гражданского общества, реализация экономической и политической модернизации страны с учетом новых мощных факторов глобального социально-политического развития.

Современный политический кризис, на наш взгляд, заключается в столкновении в конце XX - начале XXI века двух правопорядков, о котором еще говорил германский теоретик права и современник многих конституционных кризисов Г.Еллинек. По существу, это ситуация переходных процессов в развитии современного права. Внешние проявления данного внутригосударственного политического конфликта заключаются в том, что, формально придерживаясь и опираясь на одни и те же политико-правовые правила игры (конституционно закрепленные), противоборствующие стороны отстаивают свой круг интересов, не признавая правоты оппонентов и рассматривая действия последних как произвол и антиконституционное поведение. Парадокс заключается в том, что по мере развития конфликта стороны оказываются все дальше от желаемого сближения.

Преодоление конфликта возможно только путем правовой, а как следствие, политической реформы.

Политический конфликт в России - это противостояние старого и нового правопорядка, водоразделом которых является Конституция 1993 года, а инструментом борьбы - внесение поправок в действующий Основной закон, которые заполнят так называемые пробелы. Но если следовать теории Кельзена, то проблемы пробелов права вообще не существует, так как путем толкования конституционных норм можно заполнить любую лакуну в праве. Важным является еще вопрос о том, какова программа поправок к Конституции и конституционных преобразований? Идет ли речь о развитии существующей конституции или предлагается фактически новая конституция?

«Сама конституционная ситуация в России не является уникальной. Ее принципиальное отличие заключается в том, что речь идет о конституции глобального переходного периода, принятой в условиях сохраняющегося политического противостояния. Здесь роль поправок играет более существенную политическую роль, чем в условиях стабильного конституционализма. Мы полагаем, что действующая Конституция России является достаточно жесткой и вводит сложную процессуальную процедуру принятия поправок к ней. Поэтому целесообразно в понятие «поправка» вкладывать политический, но не юридический смысл. Общая направленность предложений по поводу поправок к Конституции сводится к проблеме перераспределения власти и компетенции властей, хотя для развития конституционализма в России стратегическими были бы поправки, касающиеся социальной сферы, отношений собственности;, федеративного устройства, организации местного самоуправления, проведение административной и судебной реформы, интерпретация прав человека, их гарантированности и т.д. Инициативы, направленные на перераспределение власти, различаются лишь степенью радикализма: от стремления полной ревизии конституции до конкретизации отдельных ее статей. Но все эти предложения касаются желательных изменений государственного устройства, а не улучшения качества осуществления власти и модернизации общественно значимых конституционных отношений».

Совокупность поправок, предложенных к рассмотрению более чем за 11-летний период, наводит на серьезные размышления: перспективное понимание особенностей российского конституционализма не прослеживается, единая позитивная концепция развития конституционного процесса отсутствует. Следует также отметить, что призывы к радикальному ослаблению президентской власти и вызванные ими конституционные поправки не соответствовали магистральной линии развития российской модели конституционализма, а способствовали упрочению авторитарной конструкции власти, которую с большой долей уверенности можно назвать современным бонапартизмом. Он возник как следствие неспособности политической элиты договориться об эффективном распределении власти и концентрации рычагов ее отправления в руках президента. Едва зародившийся российский конституционализм столкнулся с двумя типами авторитарной угрозы: слабой в политическом смысле коллективистско-бюрократической диктатуры и набирающего обороты усиливающегося бонапартистского режима. Российская ментальность, традиционалистский тип общественного сознания и личность самого президента позволили последнему сузить перспективы развития российского общества и государства до единственно возможного на данном этапе пути - сильного президентского авторитаризма при сохранении той системы разделения властей, которая закреплена в Конституции.

В этом немалую роль играет государственное устройство, выражающее тип отношений федерального центра и регионов и определяющее степень централизации власти. Российское федеративное устройство предполагает особый характер его организации и опирается на конституцию - акт внутреннего права. С момента вступления конституции в силу федерированные государства перестают на практике существовать с точки зрения международного права и теряют часть своей компетенции в области внутреннего права. Однако они продолжают быть государствами, поскольку их автономия признана и гарантирована, а в виде компенсации за отказ от международно-правового суверенитета данные государственные образования получают право участия в выработке политики федеративного государства. Таким образом, федеративные государства строятся на принципах автономии и участия.

Анализируя российский федерализм как составляющую российского конституционализма, необходимо учитывать, что его реальное функционирование затрудняется длительными историческими традициями советского унитаризма и вынужденным компромиссом президентской власти и региональных элит в условиях формирующегося российского бонапартизма и продолжающегося политического кризиса. В подобной ситуации уместно говорить о конституционной трансформации, выражающейся в ограниченном, мнимом конституционализме, который является как бы политико-правовым «напылением», скрывающим мощные авторитарные тенденции президенциализма.

Сама постановка проблемы политического режима в региональном контексте правомерна, если в поле зрения оказываются вертикаль власти и специфика ее осуществления на различных уровнях управления. Анализ регионального измерения российского политического процесса дает возможность получить углубленное представление о перспективах и проблемах формирования гражданского общества, выявить основные препятствия на этом пути, выстроить модели возможных ситуаций и сформулировать прогностические рекомендации. На данном этапе мы вынуждены констатировать только декларативное провозглашение политическим режимом определенных целей: гражданского общества, политической демократии, социальной справедливости, гарантий прав личности и конституционализма как конечной цели.

Но даже самые авторитарные региональные лидеры вынуждены хотя бы декларативно считаться с существующей политико-правовой системой и внешними признаками соблюдения законности только потому, что они являются важнейшими элементами легитимности их собственной власти. В современной науке концепция политического режима разработана применительно к самостоятельным государственным образованиям и поэтому связана с понятием суверенитета, применение которого на региональном уровне в буквальном смысле не применимо. В то же время реальный механизм власти имеет очень большую самостоятельность, временами доходящую до требований суверенитета в формальном юридическом смысле. Неоднократно эти тенденции региональных властей находили выражение в конституциях (уставах) субъектов федерации, принимаемых ими законодательных актах, а также толковании Конституции. Здесь уместно говорить о понятии «региональный политический режим» и его структурно-содержательных особенностях. Расстановка политических сил и механизм власти в регионах обусловлены в значительной степени их местом в единой государственной системе. Общие политико-правовые основы деятельности регионов и их властей в принципе сопоставимы и систематически подвергаются направленной унификации, но этого нельзя сказать о расстановке политических сил и механизмах достижения консенсуса.

Диспропорции экономического, социального и политического развития регионов, выражающиеся в асимметричности российского федерализма, стали значимыми в условиях стихийной рыночной экономики и острой борьбы за ресурсы и каналы политического влияния между региональными элитами и центром.

Отсутствие развитого гражданского общества, политико-правовая аморфность и экономическая неэффективность являются причинами конфликта власти на всех ее уровнях. Эти конфликты не могут разрешиться простым изменением карты административного, политико-административного, территориально-административного деления. Они предполагают постепенное и динамично-поступательное совершенствование российского федерализма с позиций гражданского общества и развития прав личности. Интенсивность, длительность и социальные последствия конфликтов отражают масштаб противоречий и могут в значительной степени варьироваться. Переплетение различных линий развития конфликтного потенциала общества оказывается на региональном уровне более заметным, чем на федеральном. Оно порождает острые кризисы региональных политических режимов, разрешение которых может заметно изменить конфигурацию властных полномочий и их политико-правовое оформление.

Другим, не менее важным, аспектом анализа регионального уровня организации власти в разрезе модели общественно-государственных отношений являются нелогичные с точки зрения декларативных норм возможности исполнительной власти эффективно влиять на власть представительную, что соответствует принципам мнимого конституционализма. «Они могут быть сведены к трем основным - персональной унии, финансовым рычагам и судебному давлению. Под персональной унией имеется в виду зависимость депутатов представительных учреждений от исполнительной власти. В ряде случаев депутатами, вопреки принципу разделения властей, являются главы местный администраций, которых президент (губернатор) в любое время может отстранить от занимаемой должности. В законодательное собрание зачастую также входят руководители зависимых от губернатора (президента) государственных предприятий и учреждений и т.д. Существует широкий набор средств неформального влияния на депутатский корпус - от угроз и шантажа до прямого подкупа, имеющего, как правило, завуалированный характер. Применение этих средств облегчается тем обстоятельством, что большинство депутатов работают на непрофессиональной основе, что резко снижает возможности создания стабильных депутатских образований. Будучи представителями администрации крупных предприятий, зависимых также от администрации, они не заинтересованы в открытой конфронтации с мощной исполнительной властью. Персональная уния в различных ее модификациях является основным источником клиентелизма и патернализма в регионах. Эти тенденции существуют почти повсеместно. Они имеют длительные исторические традиции, включающие процедуры патриархальной администрации губернаторской власти в Российской империи и номенклатурных группировок советского времени, а в национальных регионах - также родовых и племенных клановых отношений.

Финансовым рычагом воздействия является влияние губернатора на материальное положение представительной власти. При общей правовой неурегулированности проблем бюджетного федерализма, отсутствии четких процедур контроля над распределением финансовых ресурсов, поступающих из центра и регионов, возможности для использования этого рычага воздействия остаются очень значительными. Механизм разделения властей не реализуется адекватно, ибо реально не соблюдается основное условие - контроль представительной власти над исполнительной через утверждение бюджета, которое во многом исполняется формально. Традиционной практикой стала перекройка статей областного бюджета администрацией под влиянием текущих потребностей». При таком положении региональную представительную власть зачастую называют «структурным подразделением администрации», что в корне подрывает и без того хрупкий авторитет института парламентского представительства и парламента в целом как конституционно закрепленного государственного института.

В руках исполнительной власти сохраняется возможность судебного опротестования неугодных решений в условиях реальной зависимости от нее суда. К этому следует добавить возможности неформального влияния через группы интересов - промышленников, аграриев, местных политических партий власти, муниципальных властей и администраций.

Констатируется общая экономическая слабость органов прокуратур и суда, которые в условиях недостаточного финансирования и коррумпированности вынуждены, вопреки принципу разделения властей, использовать материальную поддержку от губернатора, что объективно влияет на их позицию по возбуждению и прекращению дел в пользу губернатора.

На фоне общей тенденции к усилению авторитарных черт региональной власти вполне объяснима неэффективность института уполномоченного по правам человека, который выступает искусственным политическим элементом, наскоро встроенным в политическую систему, и повсюду представлен лицами из окружения президента или губернатора.

Подводя итог сказанному, мы вынуждены констатировать, что есть вполне определенные трудности на уровне регионов в системе разделения властей. Механизм сосредоточения власти в одних руках, вопреки конституционному и текущему законодательству, продолжает успешно существовать. Советская традиция отрицания парламента как отдельной ветви власти и слияния его с исполнительной и судебной, сохраняется почти на 100 процентов. В измененном виде ее проявления в разной степени присутствуют почти во всех регионах. Преобладание исполнительной власти над законодательной отражает специфические тенденции корпоративизма, клиентелизма и бюрократической коррупции в регионах.

Принципы конституционализма предполагают необходимость статусного равенства субъектов. Говоря о региональных политических режимах, нужно отметить следующее: о демократических режимах можно говорить только с большой долей условности и с поправкой на их формальность и декларативность, поскольку в лучшем случае речь идет о самом начальном этапе формирования демократических институтов на российском постсоветском пространстве. Для решения проблемы дефиниции региональных политических режимов переходного периода предлагается концепция «гибридного политического режима». В качестве критериев конструируемых моделей используются соотношение легитимности и законности, правовая система разделения властей и ее модификации, власть и оппозиция, механизм управления (элита, бюрократия, группы давления), соотношение власти и собственности, стиль лидерства и т.д.

Так, можно говорить о режимах ограниченной демократии, но не конституционализма с авторитарными чертами, авторитарно-бюрократических, неокорпоративистских и неопатримонилистических режимах.

Ограниченная демократия (Ставропольский край, Краснодарский край, Калининградская область) действует на основе права, допускает оппозицию, относительно независимую прессу. В то же время правовой механизм разделения властей обеспечен недостаточно. На практике исполнительная власть сохраняет устойчивые признаки авторитаризма. Это выражается в давлении на оппозицию, независимые средства массовой информации, возрастающем контроле общественных организаций, политических партий и местного самоуправления. Власть и собственность формально и только формально разделены, однако власть сохраняет рычаги воздействия на предпринимателей, а судебная защита их прав несовершенна. Стиль руководства включает элементы социальной демагогии и патернализма.

Основным свойством авторитарно-бюрократического режима (Приморье, Красноярский край, Саратовская область, Кабардино-Балкария) является стремление к проведению социально-экономических преобразований на основе централизации управления и бюрократического контроля. В соответствии с этим режим сознательно отступает от принципа разделения властей, стремится максимально ограничить оппозицию или подавить ее полностью, формирует многоступенчатую систему вертикального контроля, консолидирует правящий слой на основе личной преданности лидеру. Данная модель связана с концепцией управляемой демократии, согласно которой исполнительная власть имеет решающее значение, а институты гражданского общества не принимаются в расчет, поскольку находятся на стадии формирования. Историческим аналогом данной системы является традиционный российский институт генерал-губернаторства, о возрождении которого нередко говорят представители региональных элит.

Неокорпоративизм (Ульяновская область, РСО-Алания) предполагает выход из кризиса в локальной автономии, противопоставлении региональной легитимности федеральной законности. Чувствуется склонность к разработке параллельного законодательства. Принимая декларативно конституционализм и его принцип разделения властей, неокорпоративизм исходит из необходимости его дополнения путем создания параллельных структур, объединяющих ветви власти, тяготеет к централизму и усилению регулирующих функций государства в экономике. Решение социальных проблем переходного периода видится в создании корпоративных структур, объединяющих власть и собственность в руках бюрократии. Политический плюрализм и правовое регулирование принимается в той мере, в какой это необходимо для поддержания легитимности и имиджа власти. На деле реализуется жесткое государственное регулирование и восстановление властной управленческой вертикали в полном объеме. Неокорпоративизм характеризуется мнимым конституционализмом в его классическом виде.

Неопатршюпиализм, являясь традиционалистской реакцией на медленный и трудный процесс формирования конституционализма и гражданского общества, выступает за максимальную степень автономии, доходящей до полной независимости. Национальная и конфессиональная легитимность и порожденные ею мифы противопоставляются общероссийскому конституционному законодательству и порождают номинальную модель конституционализма, полное отсутствие элементов разделения властей, легитимной оппозиции и независимого общественного мнения. Власть и собственность сливаются воедино, механизм их регулирования представлен системой клиентелистских структур и централизованным контролем. Элита носит закрытый характер, а конфликты в ней разрешаются непосредственно лидером, власть которого практически неограниченна. Внешним выражением этого является культ личности президента (Башкирия, Татарстан, Калмыкия).

В такой ситуации, когда в целом о конституционализме на уровне регионов говорить не приходится, прогрессивной следует признать тенденцию к переходу от одной формы авторитаризма к другой, от более жесткой к более мягкой его разновидности. Мы полагаем, что ситуация в регионах может измениться только при активном вмешательстве федерального центра. Авторитарная модернизация все чаще рассматривается как единственный способ унификации и стабилизации, а усиление исполнительной власти как антитеза феодализации. Перспективы конституционализма и гражданского общества ставятся в этом случае под большой вопрос: могут ли новые экономические и политические группы в регионах рассматриваться как конституирующие признаки и элементы будущего конституционализма?

В настоящее время Россия практически окружена авторитарными режимами извне. Тревожность ситуации определяется тем, что и внутри нее, в регионах, идет конкуренция различных моделей политических режимов, большинство из которых имеют явно выраженные неконституционные тенденции. Поэтому потенциально возможный конституционализм в центре не может опираться на региональный авторитаризм. Ведь вопрос в регионах стоит не о борьбе конституционализма и авторитаризма, а скорее о типе авторитаризма, который в обобщенном виде может быть просвещенным или деспотическим. Необходимо в этой ситуации целенаправленно направить свои усилия на сохранение такой модели политического устройства, которая потенциально способна эволюционировать в направлении правового государства.

Если обратиться к еще одному важному институту политической системы России - институту полномочных представителей, - то следует отметить, что цель его образования состоит в обеспечении реализации президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышении эффективности деятельности федеральных округов государственной власти и совершенствовании системы контроля за исполнением их решений. Легитимность данного политического образования объясняется с формальной точки зрения реализацией полномочий президента в качестве гаранта Конституции. При конституционно-правовом обосновании института обращалось внимание на те положения, согласно которым «президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Исходя из этого, полномочия президента как главы государства (формально не являющегося исполнительной власти) были делегированы его представителям в регионах.

Фактически, однако, принятие указа о полномочных представителях означало создание принципиально нового административно-политического института, во многом изменяющего существовавшую систему управления.

Во-первых, указ фактически ввел новое административно-территориальное деление на федеральные округа. Создание федеральных округов, каждый из которых инкорпорировал значительное число субъектов федерации, было связано со всем комплексом законодательных инициатив, радикально меняющих политический режим в направлении его централизации и трансформации конституционализма из еще не реального, но уже в мнимый. Образование семи федеральных округов (границы которого совпадают с военными округами!) позволило сконструировать промежуточный механизм управления, фактически ставящий под сомнение всю конституционную иерархию российского федерализма и конституционализм в целом. Достаточно будет упомянуть, что раздел Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», регулирующий отношения федерального центра и субъектов федерации, а также распределение компетенций между ними, не знает института федеральных округов. Образование федеральных округов инкорпорирует субъекты в новую властную вертикаль, так как последние утрачивают значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности.

Во-вторых, введение института полпредов президента в федеральных округах ставит под большой вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах. Существо конституционной конфликтности выражается в противоречии между формальным административным статусом полпредов и теми значительными полномочиями, которыми наделяет их президентский указ. Возникает феномен вынужденного делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. Отсюда мы можем провести прямые параллели с полномочными представителями царизма генерал-губернаторами и наместниками. Полномочные представители и их заместители являются федеральными государственными служащими и входят в состав администрации президента, которая ведает их назначением и смещением (в чем южный федеральный округ неоднократно убеждался), осуществляет оперативное руководство их деятельностью. Еще в период принятия Конституции говорили о противоречии между огромными полномочиями Администрации президента, которая стоит над правительством, и ее формальным статусом, имеющим технический характер. Эта тенденция лишь возрастает и в настоящее время стала доминирующей, поскольку именно Администрация становится центром подготовки и осуществления политических реформ. На Администрацию возложены определение структуры, штатной численности и порядка деятельности аппарата полномочного представителя, а также подбор кадров, информационное, техническое и правовое обеспечение его деятельности.

Полпреды, таким образом, непосредственно подчиняются президенту, и подотчетны ему. В то же время в их компетенцию фактически входят реализация основных направлений внутренней и внешней политики, контроль за исполнением решений федеральных органов власти, кадровая политика, сбор информации и подготовка решений по общим вопросам политического, социального и экономического положения и, что особенно важно, - обеспечение национальной безопасности в федеральном округе. Перечисляя многообразные функции полпреда, указ использует достаточно расплывчатые формулировки: координация, взаимодействие, анализ и т.д. Они выражают скорее формальную неопределенность ситуации, а не реальные цели создаваемого политического института. Эти реальные цели заключаются в руководстве всеми институтами исполнительной власти, правоохранительными органами, расстановкой кадров и т.д. Положение об участии полпреда «в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления» свидетельствует о том, что вертикаль власти выстраивается теперь по этой несгибаемой линии. Существенными прерогативами наделены полпреды в области надзора за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента и правительства, права предложений президенту о приостановлении действия актов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции, федеральным законам и международным обязательствам страны.

Общая тенденция состоит в централизации, бюрократизации и усилении патерналистских черт власти. Контрольные функции нового института полпредов подчеркиваются включением в состав их аппарата специального органа по контролю за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений президента.

В-третьих, серьезным изменениям подвергается существующий механизм принятия решений в субъектах федерации, основу которого составляет достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, которые согласно ст.73 Конституции РФ «обладают всей полнотой государственной власти за пределами общефедеральной и совместной компетенции». Это достигается путем использования административных, кадровых и информационных ресурсов государства. Если доминирование полпреда над политической элитой субъектов федерации является подлинной целью формирующейся политической власти, то для успешного выполнения их задач они должны быть поддержаны всей мощью государства - как формального, так и неформального порядка.

Следует обратить внимание на то, что структура высших органов государственной власти в округах начинает строиться в соответствии с моделью центральной власти. Если федеральные округа становятся реальной административно-территориальной структурой, то необходимо создание параллельного ряда всех высших институтов законодательной, исполнительной и судебной власти, вплоть до окружных аналогов Совета Федерации, Совета безопасности и Государственного совета, которые, без сомнения, будут формироваться под эгидой партии «Единая Россия».

Таким образом, полномочия полпредов существенно выходят за рамки координирующих функций и включают функции реальной исполнительной власти, разрушая хрупкую ткань российского конституционализма. Если эта власть распространится и на контроль над силовыми структурами, то она приобретет всеобъемлющий характер. Правовая неопределенность и административно-политическая поддержка полномочных представителей способствуют не сокращению, а расширению властных полномочий последних. Такая система организации власти строится во многом по типу режима личной власти и преданности лидеру. Отсутствие реального социального и правового контроля над новыми политическими институтами ведет государство к жесткому авторитаризму. Подобная концентрация власти теоретически может быть оправдана только в условиях экстремальных ситуаций, требующих федерального вмешательства.

 

Автор: Лисицын Д.В.