08.02.2012 4802

Направления развития конституционализма в современной России

 

С институциональной точки зрения, современная организация российской власти унаследовала традицию моносубъектности, т.е. сосредоточения властных ресурсов в одном персонифицированном институте при сугубо административных функциях всех других институтов. Это, на наш взгляд, позволяет говорить о том, что политической системы в России на протяжении столетий не существовало вообще. Что касается доминирующей в стране политико-культурной традиции, то властные отношения трактуются ею, исходя из того, кому принадлежит власть, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею.

«События последнего десятилетия интересны прежде всего тем, что они привнесли принципиально новый опыт, который одновременно и соответствует институциональной и политико-культурной наследственности и противоречит ей. В России возникли элементы политической системы в строгом смысле этого слова. Своеобразие же отечественного транзита, заключается в том, что он начался с трансформации политического режима, его идеологической природы и способа легитимации. При этом элементы политической системы конструировались самим режимом с таким расчетом, чтобы обеспечить его устойчивость за счет гипертрофии субъектно-сти президента и ограничения субъектности других институтов. Такой режим мы называем внесистемным, что позволяет отграничить его как от режима бессистемного, имевшего место при русских царях и императорах, так и от режима квазисистемного, характерного для коммунистической эпохи».

Утвердившийся в постсоветской России внесистемный режим не в состоянии обеспечить ни стабильное функционирование государственной власти, ни целенаправленное и эффективное решение задач модернизации общества и конституционализма. Эта неспособность обусловлена институционально: устройство власти, воспроизводящее безответственность основных политических субъектов, не может быть эффективным по определению. Отсюда возникает необходимость его преобразования, реформирования.

Не исключено, что оптимальной для современной России была бы президентско-премьерская модель организации власти с разделением последней между выбираемым населением главой государства и сильным главой правительства, формируемого парламентским большинством и опирающегося на его поддержку. Однако эта известная по современному мировому опыту модель должна быть приспособлена к сегодняшним условиям и к стоящим перед Россией историческим задачам. Таких задач две, и обе они для страны совершенно новые: перевод экономики на рыночные рельсы и переход к правовому порядку. Характер и масштаб этих задач исключает механическое копирование Россией президентско-премьерской системы какого-либо другого государства. Ни в одной из стран с президентско-премьерскими системами в пору возникновения этих систем проблема утверждения правового порядка не стояла с такой остротой, как в современной криминализированной России, где она даже важнее реформирования экономики. При таких обстоятельствах фигура президента не может не остаться ключевой, а его полномочия не могут не превышать полномочий глав других государств с аналогичными системами, где сфера ответственности президента распространяется главным образом на внешнюю политику и вопросы обороны. «В российских же условиях за президентом целесообразно сохранить непосредственный контроль за всеми ведомствами, имеющими отношение к безопасности и государственному правопорядку. Вместе с тем, его функции должны быть четко зафиксированы: он отвечает за безопасность и правопорядок, а не за все сразу и ни за что конкретно, как сейчас». Аналогичным образом очерчивается и область ответственности главы правительства: во всем, что касается экономики и социальной сферы, он от президента не зависит, отвечая только перед парламентом. Такое распределение полномочий соответствовало бы и культурно-историческим особенностям России, и тем стратегическим вызовам, с которыми она сегодня столкнулась.

Реформирование политической системы за счет утверждения конституционализма предполагает согласие внутри общества относительно его необходимости и направленности. Такого согласия в сегодняшней России нет. «При этом изъяны сложившейся в России властной модели, ставшие в последнее время очевидными, вызывают у одних желание трансформировать саму модель, а у других - изменить баланс сил в Государственной думе. Оба варианта предполагают, что правительство должно стать политически самостоятельным и опираться на парламентское большинство, хотя во втором случае идея реформирования и внесения соответствующих поправок в конституцию может и не актуализироваться».

В проблеме российской модели власти довольно сложно разобраться, так как суждения о ее «суперпрезидентском» характере весьма затруднительно соотнести с традиционными для политической науки критериями. Нечеткость границ полномочий ветвей власти и разграничения ответственности между ними обусловили характерные для России политические колебания и зигзаги. Ее конституция представляется пропрезидентской.

Размышляя над одним из центральных вопросов современного состояния России - какой политический режим как коррелят определенной модели конституционализма для России более предпочтителен - приходится учитывать не только неизбежные искажения идеальной теоретической модели в процессе политической практики, но и возможную обратимость совершаемого перехода. Так, президентская система имманентно содержит в себе черты авторитаризма и потому может легко и почти «эволюционно» трансформироваться в «недемократию», но затем с такой же легкостью восстановить механизмы демократической легитимации власти. Напротив, крах парламентской системы неизменно сопровождается глубокой перестройкой всего аппарата власти и отказом от одного из основных принципов конституционализма - от принципа разделения властей.

Для оценки устойчивости того или иного политического режима важен не столько его «идеальный тип», сколько ряд ключевых факторов, таких как конституционное устройство, тип и структура государственной власти и т.д. Если говорить о президентском режиме, то президент, имеющий прочную поддержку той или иной партии, которая способна контролировать если не большинство парламента, то подавляющее большинство парламентской оппозиции, в состоянии теоретически эффективно руководить государством.

«Ключевая проблема российской политической действительности - безответственность власти перед народом за исполнение функций управления государством и за результаты принятых решений. Политическая практика, открывающая верховной власти возможности и фактически «толкающая» ее к тому, чтобы «полномочия сделать максимальными, а ответственность - минимальной», выражается в круговой поруке безответственности власти, и, по сути, является довольно точным описанием традиционного для России института временщичества. Комплекс «временщика» отчасти был присущ и некоторым монархам, но особое развитие он получил в советский и постсоветский период».

Поэтому проблема сегодня заключается не столько в том, чтобы выбрать правильное направление движения и осуществить переход от одной модели правления к другой, сколько в том, чтобы понять причины и, по возможности, найти пути преодоления традиции безответственности власти за принимаемые решения. Заметим, что волны внеконституционной дестабилизации, которые прокатываются в последнее время по российскому государству, обусловлены как раз стремлением нынешней власти сохранить и упрочить свое право на безответственность. Впрочем, необходимо отметить, что безответственность свойственна не только верховной исполнительной власти, но и иным властным институтам России: в незыблемости этого принципа управления заинтересован весь состав политической бюрократии.

Для любого серьезного исследователя, анализирующего современное политико-правовое состояние российского государства, очевидна необходимость движения политических акторов к согласию, к пакту и, прежде всего, к формированию конституционализма, т.е. реальному разграничению сфер полномочий властей, к повышению ответственности власти, становлению сильного гражданского общества и т.д.

Вопрос о модернизации общества и государства является объективным и целесообразным для современной российской политико-правовой действительности. Модернизация может осуществляться в двух формах: правовой и неправовой. Второй путь развития характерен для авторитарных политических режимов и означает признание срыва правовых реформ, констатацию факта невозможности согласовать социальные изменения и правовые гарантии. Правовой путь, напротив, исходит из признания права основным инструментом социального регулирования и считает правовые гарантии одним из основных параметров процесса модернизации общества. Однако противопоставление двух типов модернизации носит скорее теоретический характер, поскольку в реальных условиях быстрой социальной и политической трансформации бывает очень трудно, если не невозможно, сохранить правовые способы социального регулирования. Дело в том, что необходимость социальных реформ, с одной стороны, и сохранения правовой системы - с другой, вступают как объективно противоречащие друг другу способы социальной регуляции. Данное противоречие выражается в возникновении особой социальной ситуации, где право должно одновременно выполнять консервативные и революционные функции, выступать гарантом стабильности и источником инновации. Особой остроты проблема достигает на уровне конституционного регулирования социальных изменений. Эту ситуацию можно определить как конституционную модернизацию, специфика которой состоит в особых функциях конституционализма в процессе социальной трансформации.

Социальный контекст конституции определяется во многом характером ее возникновения. Он сводится обычно к трем основным формам: органического развития конституционного права, его введения путем радикального разрыва с предшествующей традицией и путем заимствования извне. Феномен заимствования конституционализма оказался фактором изменения политической ситуации в России. Но специфика российского конституционализма состоит еще и в том, что для объяснения его возникновения применимы все формы. Это очень многогранное и сложное политическое явление, которое, к сожалению, характеризуется мнимостью и противоречием между ожиданиями на начальной стадии процесса трансформации авторитарной системы и растущим скептицизмом на его завершающей стадии. Трудность попыток простого заимствования в России западной модели конституционализма показывает очень ограниченные возможности имитационного конституционализма с мнимым характером. Использование сходных понятий для выражения политической ситуации мешает ее пониманию. Такие понятия, как «права и свободы человека и гражданина», «господство права», «гражданское общество» не имеют по существу своего предмета. Отсюда целесообразно говорить о новой стратегии конституционной модернизации: признавая основные цели западной модели конституционализма, нужно исходить из необходимости других методов и средств их достижения. Функция конституционализма усматривается в создании новых правил игры, опирающихся на реальные общественные отношения. Это означает необходимость изменения конституционной политики: вместо создаваемых сверху конституционных актов, которые после формального их принятия не оказывают практического воздействия на общество, выдвигается идея конституционализма, основанного на балансе реальных социальных сил. Конституция используется как инструмент борьбы общества с традиционным государством за создание гражданского общества и конституционализма. Оптимальным вариантом в подобной ситуации видится синтез западных моделей и национальной специфики, представляющий собой такую их органическую переработку, при которой нормы нового конституционного порядка перестают восприниматься как чужеродные, но составляют нормативную основу общественной жизни. Явление современной конституционной нестабильности связано со стремлением главы государства укрепить свою персональную власть, создать так называемую «республиканскую монархию». Радикальные изменения общественных отношений, регламентируемых конституцией, в этих условиях происходят по следующей схеме: конституционный строй во многом отвергается самой властью, т.к. перестает соответствовать ее интересам. Конституционализм с его мнимой основой необходим только для легитимизации власти, выступая ее гарантом. Развитие гражданского общества блокируется, устанавливается формальный контроль за законностью, пропагандируется культ лидера государства. По существу, происходит конституционное закрепление президентской диктатуры, отличающейся от монархии только названием. Характерными чертами данного режима являются однополярность власти, президентский моноцентризм, институционализация (в основном в скрытой форме) наследника правителя в различных модификациях: передача властных полномочий самому достойному с последующими выборами с предрешенным исходом и т.д. Исключительное положение главы государства преподносится символом национального возрождения и залогом совершенствования и развития государства и общества. А пропрезидентский парламент и отсутствие сильных политических партий с оппозиционными программами лишь способствуют утверждению президентского авторитаризма. В этой перспективе чрезвычайно важна постановка вопроса о мнимом конституционализме как специфической форме конституционных авторитарных режимов. Неправовой стиль мышления российского общества и во многом мнимый характер конституционализма определяют существо проблемы.

Одной из самых важных политико-юридических проблем на данном этапе в этой связи является повышение социальной эффективности Конституции Российской Федерации, поиск средств наиболее приемлемой стыковки положений Основного закона с повседневной жизнью общества. Между ними и нашей реальностью существует видимый разрыв. С общественно-исторической точки зрения он объясняется тем, что закрепленные в Конституции ценности по своему смыслу и содержанию релевантны совсем другой реальности: развитой гражданско-правовой государственности, цивилизованной рыночной экономике, сложившемуся и упрочившемуся гражданскому обществу, высокому уровню политической и правовой культуры людей и т.п. Увы, все это в нынешней России отсутствует. Одной из причин, объясняющих нынешнее положение вещей является то, что личная свобода, честь и достоинство, частная собственность, инициатива и предприимчивость, право и политическое участие, гражданско-нравственная позиция для большинства людей не являются первейшими жизненными ценностями. В условиях российской экономики это и понятно: о каких правах и позициях можно говорить, если все усилия прилагаются к тому, чтобы прокормить себя и своих детей, близких и т.д.

Слабо подготовленная в профессиональном, юридическом, а главное, в морально-нравственном планах к надлежащему решению качественно новых задач, связанных со строительством конституционализма, конструированием гражданского общества, подавляющая часть государственных и муниципальных служащих всех уровней и рангов осуществляет свои полномочия в интересах узкого круга людей, преследуя конъюнктурные цели. При складывающемся жестком авторитаризме это отягчается еще и личной преданностью лидеру.

«Политические процессы современной России позволяют говорить о двух основных подходах к формированию российской модели конституционализма. Ныне действующая модель, берущая свое начало в недрах западной политической культуры, а потому являющаяся для России искусственно созданной, не основанной на национальной политической традиции, имеет во многом мнимый, декларативный характер. Поэтому выводом об утилитарном характере конституционализма можно было бы закончить исследование его особенностей.

О конституционализме в России как о явлении политической жизни было бы больше нечего сказать, если бы оставалась неизменной та культура, к которой конституционная идея была привита. Отличительной чертой российской цивилизации является как раз то, что сформировавшая эту цивилизацию культура не просто развивается, а полностью преображается в ходе исторической эволюции, меняя свои собственные основания. Явление, существующее сегодня как потенция - есть объективные основания, но отсутствует субъективная сила, способная сформировать в нашем государстве конституционализм, основывающийся на национальных политических особенностях - составляет основной вектор преобразований и непосредственно затрагивает те параметры российской культуры, к которым наиболее чувствителен конституционализм».

На протяжении нескольких веков существования российской цивилизации из культуры, в которой противоречие между индивидом и обществом имело вторичный, подчиненный характер, она постепенно превращается в культуру, где отношение между индивидом и обществом стало определяющим. И здесь Россия вплотную приблизилась к Западу. Причем в годы коммунистического правления, как это ни парадоксально, был сделан решающий шаг в этом направлении, благодаря чему произошла массовая индивидуализация как в городе, так и в деревне. Но с окончанием коммунистической эпохи закончился и незападный русский путь.

Российская цивилизация выполнила свою историческую миссию и должна уступить место универсальной цивилизации с «русским лицом». Сегодняшнее поколение россиян - это поколение, на котором заканчивается русская особость и с которого может начаться русская универсальность. Вопрос лишь в том, станет ли возможность действительностью, докажет ли русская универсальность свою историческую состоятельность?

Когда цивилизация умирает, в некогда занятом ею пространстве продолжают жить люди, историческая судьба которых может сложиться по-разному, в зависимости от того, способен или не способен их внутренний ресурс (т.е. духовное наследие, оставленного им цивилизацией) ответить на вызов истории. Если способен, то они могут создать новую цивилизацию на месте старой; если нет, то им рано или поздно придется быть ассимилированными другими культурами. Именно перед таким выбором оказалась Россия в начале третьего тысячелетия: принять вызов времени и создать обновленную цивилизацию, построенную на чуждых нашему социуму индивидуалистических и рациональных началах, или позволить многотысячному населению нашей страны раствориться в соседних цивилизациях: западной, исламской и т.д.

Главным условием, без которого оформление универсальной русской цивилизации будет принципиально невозможным, является создание государства, построенного на основе здорового индивидуализма и рационализма. Проблема в том, что в условиях политической нестабильности и политического авторитаризма лозунг борьбы за новую конституционную государственность уступил место лозунгу борьбы за хоть какую-нибудь государственность. Смысл последней заключается в воссоздании бюрократического государства, восстановлении жесткой административной машины, а это препятствует возникновению нового государства и новой политической культуры. Следует обратить пристальное внимание на тот факт, что реакционное по своей сути стремление восстановить бюрократию преподносится как строительство государства с подлинным конституционализмом, как прочный фундамент политической власти новой России.

Судьба России неразрывно связана с возможностью (или невозможностью) возникновения в ней подлинного конституционализма, органично вплетенного в ткань новой российской культуры. И здесь можно наметить три пути:

1. сохранение прежней модели взаимоотношений между обществом и государством, при которой конституционализм в его полноте так и останется невостребованным имплантированным элементом. В этом случае Россия будет оставаться какое-то время субъектом мировой истории. Но постепенно ее территория превратится в протекторат одной из нескольких мировых держав, а общество привыкнет к статусу третьего мира (в той степени, в которой категории «великие державы» и «третий мир» сохранят свое значение). В течение десятков лет из России будет происходить «вымывание» людских и сырьевых ресурсов. Наиболее активная часть населения явится вечным резервом для эмиграции. При этом мировое сообщество явно вознамерится регулировать этот процесс, не допуская ни чрезмерного возвышения России, ни ее опасного обнищания и культурного вырождения;

2. создание в России государства, взаимодействующего с обществом на основе принципов конституционализма, что может быть обеспечено лишь массовым конституционным движением, в которое будут вовлечены представители подавляющего большинства элит. Решение этой задачи высвободит огромные энергетические ресурсы для экономического и социального строительства. Предоставив реальные гарантии капиталу, новое российское государство сможет решить проблему реинвестирования российских денег (движущихся сегодня только в одном направлении - на Запад), что станет основой быстрого роста новой российской цивилизации;

3. конституционный шанс в целом для России сохранится, однако она вынуждена будет «пропустить ход». На какой-то период в стране утвердится жесткий авторитарный режим, который поднимет знамя национализма. Этот режим приостановит движение России «в никуда», но задачи позитивного строительства он в силу своей бесперспективности решить не сможет. Конституционное движение в стране возродится лишь через некоторое время, и оно будет направлено именно против этого авторитарного режима. Рано или поздно, как и любой авторитаризм, он погибнет от коррозии, и тогда в России восторжествует конституционный порядок. Сколько десятилетий уйдет на преодоление подобного исторического зигзага и предоставит ли России мировая история необходимое для этого время, сегодня ответить не может никто. Любой из намеченных путей для России приемлем и применим, но основным вопросом, требующем своего разрешения, в любом случае остается вопрос о судьбе действующей Конституции. Большинство политологов и юристов-конституционалистов считают, что Конституция нуждается в изменениях, однако характер этих изменений каждый видит по-своему, поэтому нужно уточнять, о конституции в каком понимании идет речь. Если речь идет о конституции лишь как об основном законе государства (действующая модель конституционализма), то изменения действительно могут быть политически оправданы. Следует отдавать себе отчет в том, что объектом обсуждения является только текст Конституции, а предлагаемые изменения - это выстраивание удобной политической стратегии в ходе важнейших избирательных кампаний (выборов депутатов ГД ФС РФ, выборов Президента РФ). К исторической судьбе России, на наш взгляд, такой подход к пониманию конституции не имеет никакого отношения: изменится соотношение сил на политической арене, но не природа Конституции, т.е. ее стабильность останется на прежнем уровне.

Более содержательным и эффективным, по нашему мнению, представляется понимание конституции как основной составляющей конституционной системы, предполагающей, помимо самой конституции, ее текста, особый порядок ее принятия и действенные механизмы реализации заложенных в конституции суверенитета народа, прав и свобод человека и гражданина. И речь здесь идет уже не об изменениях, а о действительном принятии Российской Конституции. Поэтому наше внимание должно быть приковано к организации конституционного волеизъявления, а не к внесениям в конституционный текст поправок о перераспределении полномочий между ветвями власти, системы взаимного контроля и т.п. Мы убеждены, что механизм принятия конституции сегодня намного важнее ее текста. Подтверждением сказанного является тот факт, что граждане России в своем большинстве готовы к восприятию и осуществлению подлинных конституционных идей: их сознание в достаточной мере индивидуализировано, но их воля, к глубокому сожалению, находится в пассивном состоянии. Россияне нуждаются в прочном социально-политическом механизме, который позволил бы активизировать их потенциал и превратить его в энергию политического действия, что и составляет смысл конституционного процесса на этапе принятия национальной российской конституции. Итогом этого процесса должно быть глобальное изменение всего российского общества, которое окончательно сотрет патриархальное сознание россиян. Механизм принятия конституции нужно нацелить на достижение реального, а не формального, национального согласия. Ведь формальное волеизъявление предполагает демократию, а демократическое решение, как правило, не создает того консенсуса, на котором основывается конституционализм. Для успеха конституционного процесса мало фиксировать в качестве решения формально преобладающую точку зрения, нужно достигнуть всеобщего согласия. Поэтому следует с осторожностью относиться к использованию демократических процедур - парламентское голосование, референдум и т.д. - для принятия конституции, чтобы процедура ее принятия не утратила свой подлинный смысл, так как очень редко подобные институты обеспечивают достижение национального согласия. Акт формального волеизъявления не способен дать обществу действительную конституцию. На наш взгляд, в Российской Федерации, где созданные демократические институты крайне ослаблены, где разделение властей практически отсутствует, а возможности манипулировать массовым сознанием не ограничены, конституционный процесс должен быть организован особым образом. Иными словами, механизм принятия конституции в России должен позволять произвести согласование позиций различных элит, которое не может быть осуществлено сегодня через властные институты. Следовательно, такое согласование должно иметь горизонтальный и вертикальный уровни. Причем надо понимать, что действенность конституции напрямую зависит от степени ее признания в регионах. Подобная легитимизация должна быть общественной и иметь, мы полагаем, двухступенчатый характер. Для этого можно сформировать Конституционные комитеты на местах и Конституционное собрание в центре, члены которых будут избираться прямым голосованием. Функции этих структур различны: Собрание принимает проект конституции и предлагает его для рассмотрения Комитетам, которые, одобряя (или не одобряя) его, вводят (или не вводят) конституцию в действие. Стержнем такой национальной конституции должен стать суверенитет Федерации и ее субъектов, который во многом зависит и основывается на признании и соблюдении прав человека и гражданина. Появление в России реального конституционализма - это глобальная революция, которая должна затронуть все слои общества и потрясти до основания политическую власть.

На наш взгляд, в современной России нет еще таких партий или движений, которые были бы готовы взять на себя ответственность за революцию подобного масштаба. Поэтому радикальный сценарий - построение в ближайшем будущем нового государства на основе сильного конституционализма - в свете происходящих сегодня политических процессов представляется менее реальным, если не невозможным.

Вероятно, России придется выбирать между бюрократической стабилизацией и националистическим авторитаризмом, хотя возможна и смешанная форма, органично включающая в себя сплоченную бюрократию и жесткий авторитаризм.

 

Автор: Лисицын Д.В.