Понятие и сущность федерализма в России

На сегодняшний день в научной среде не сложилось единой теории федерализма. Сущность понятия федерализм является предметом споров, конфликтов вот уже двести лет. Концепции федерализма многочисленны, разнообразны и не согласуются между собой, в результате некоторые ученые начали ставить вопрос об их пользе.

Возможно, разнобой в определении сущности федерализма объясняется тем, что теория и практика федерализма, насчитывая несколько веков, претерпевала существенные изменения: от федеральной теологии и «универсального принципа организации» до политико-правового способа распределения государственных полномочий по вертикали.

На развитие и усложнение категории федерализма значительное влияние оказало возникновение и широкое научное применение понятий, производных от него. Часть из них связана с эволюцией и многообразием форм государственности (федерализация, федерация, конфедерация), часть - с управлением в федеративных государствах (федеральный центр, федеративные отношения), часть - с появлением данного слова в названиях различных организаций (федерации профсоюзов, женщин).

Вместе с тем успех в формировании оптимальной модели федерализма зависит не только от объективных политических, экономических и социокультурных факторов, но и от способности акторов политического процесса понимать сущность самой категории федерализм, его принципов и моделей построения.

Сложность категории «федерализм» наглядно демонстрируется огромным количеством определений. Так, американский политолог Уильям Стюарт собрал 497 толкований федерализма, каждый исследователь считает своим долгом предложить свое определение данной категории. Однако все это многообразие оценок, по нашему мнению, можно объединить в три основные парадигмы.

Целый ряд исследователей рассматривают федерализм в рамках правовой парадигмы, что особенно характерно для европейской традиции. В этом случае федерализм отождествляется с федерацией и противопоставляется унитарным государствам, с одной стороны, и конфедерациям - с другой. Среди представителей этого направления можно назвать таких ученых, как У. Райкер, Э.Дайси, Г. Мур, Д. Браун, Р. Гарран и К. Уир.

Одним из классических в рамках данной парадигмы определений является определение федерализма, предложенное австралийским ученым Кеннетом Уиром: классический федерализм «предполагает общее и региональное правительства, которые равны, независимы в своих сферах деятельности, осуществляют свою власть в отношении одних и тех же людей и территории под надзором суда». Схожие определения дают Р.Даль, У. Райкер, А. Липхарт.

Подобный подход возобладал в целом ряде отечественных работ. Подобные определения можно встретить в работах Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, Л.Ф. Болтенковой, К.С. Гаджиева, Л.М. Карпетяна и ряда других ученых.

Все эти авторы делают акцент на распределении полномочий, на взаимоотношении федерации и ее субъектов, на обеспечении самостоятельности субъектов федерации при реализации своих полномочий, проблеме реализации принципа равноправия субъектов федерации. Безусловно, все эти вопросы являются чрезвычайно актуальными для любого федеративного государства, но равно важны и для унитарных государств.

Кроме того, для отечественной теории федерализма характерно повышенное внимание к этнической стороне проблемы. В большинстве случаев федерализм рассматривается как альтернатива унитарной государственности исключительно в этническом контексте и трактуется как эффективный способ решения «национального вопроса». Эта позиция наиболее отчетливо представлена в трудах Р.Г.Абдулатипова. «Федерализм - явление многоаспектное, многогранное, - пишет Р.Г.Абдулатипов, - его нецелесообразно сводить лишь к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования Можно сказать, что федерализм - это демократический принцип обустройства народов и территорий в рамках единого государства».

Различные версии такого понимания идей федерализма мы находим в многочисленных работах его учеников и последователей. Концепция этнического федерализма в начале 90-х годов была с энтузиазмом воспринята в «национальных» республиках. На протяжении последнего десятилетия XX века она активно разрабатывалась учеными, лоббировавшими политические интересы так называемых «титульных» этносов, а точнее - интересы этнополитических элит, выступающих от имени «своего» народа.

Теоретические концепции, которые отстаивают эти ученые, фактически представляют собой совокупность наиболее ортодоксальных идеологем «ленинско-сталинской национальной политики», а генетическая связь постсоветского этнического федерализма и советской доктрины национальной государственности прослеживается достаточно четко.

По нашему мнению, отождествление идеи федерализма и этнической государственности неправомерно. Федерализм отнюдь не сводится к проблеме этнических образований и национальных отношений. Мировой опыт свидетельствует, что федерализм не является средством решения национального вопроса.

Федерализм и национальный вопрос - это проблемы разной природы. Жители регионов заслуживают самоуправления просто по рождению, а не по национальной принадлежности. Нации же имеют право на охрану своей культуры по всей территории страны, а не только там, где они сильнее всего представлены. Совершенно неразумно требовать формирования национально-государственных образований в рамках Российской Федерации для всех ее почти двухсот народов. Россия и есть государственное самовыражение русских, татар, чувашей, удмуртов, осетин, ингушей, евреев и всех других россиян и их интересов.

Многие авторы приписывают правовой парадигме излишне узкий подход к исследованию проблем федерализма, что зачастую приводит к неадекватным оценкам политической реальности. Кроме того, как справедливо отмечает Э.В.Тадевосян, «федерализм - это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых других государственных объединений, а также автономизации в рамках унитарных государств понятие федерализм может употребляться как в государственно-правовом, так и организационно-политическом смысле».

Проводя различия между понятиями «федерация» и «федерализм» мы имеем право сказать, что первый термин подразумевает тип реальной, в большинстве случаев политической организации, соответствующей всем признакам федерализма. Федерация по отношению к федерализму является производным понятием и находится с ним в том же соотношении, как частное с общим.

Исследователи, ведущие свою работу в рамках второй парадигмы, которую можно было бы обозначить как философскую, склонны исключительно широко трактовать федерализм. Популярность данная парадигма приобрела после публикации в 1982 году работы английского политолога П. Кинга «Федерализм и федерация».

Современный французский автор М.Деруэ пишет, что в федерализме не следует видеть только факторы политического или юридического характера, это - «принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни».

Известный французский социолог Реймон Арон рассматривал федерализм как единственный пригодный в сегодняшней ситуации принцип построения государства. В рамках так называемого интегрального федерализма Арон развивает мысли Прудона и анархистов об опасности разрушения естественных социальных связей и структур современным централизованным государственным аппаратом. По убеждению последователей Прудона, выход - в переустройстве всей социальной, экономической, политической организации общества на федеративных началах. В качестве основных принципов федеративной организации общества последователи интегрального федерализма выделяют следующие: самоуправление, автономия социальных обществ, образуемых по территориальному и функциональному признакам, сотрудничество между сообществами и создание системы управления в соответствии с принципом субсидиарности, требующим во всех случаях, когда это возможно, сохранять право принятия решений за структурами, в наибольшей мере приближенными к индивиду.

Вообще основой любой теории федерализма является принцип субсидиарности, который в классической формулировке гласит, что на вышестоящие уровни управления должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами. Уровень власти должен точно соответствовать масштабу проблемы.

В более широкой трактовке принцип субсидиарности рассматривается как метод согласования взаимодействия различных элементов в рамках системы. Как известно, таких методов может быть несколько. Первый метод используется в иерархических системах, соответствующих унитарному государству. Второй метод - координация деятельности элементов в какой-либо одной сфере - соответствует конфедерации. И, наконец, принцип субсидиарности исходит из идеи о функциональном единстве целого, о которой, в частности, говорил известный английский кибернетик С.Бир, то есть исходит из взаимодополняемости элементов, которые только в единстве образуют целое.

Крайне важной представляется идея о федеративном характере самого общества, которую высказывал еще немецкий юрист XVII века Йоханнес Альтузиус, считающийся основоположником теории федерализма. В современную политическую терминологию и исследовательскую практику концепцию федеративного общества ввел политолог У.Левингсон. Он следующим образом резюмировал свои воззрения о природе федеративных систем: «Сущность федерализма следует искать не в тонкостях правовой или конституционной терминологии, а в тех силах - экономических, социальных, политических, культурных, - которые делают федеративные формы необходимыми Федеративная система - это средство, позволяющее выявить и сохранить федеративную природу общества».

Левингсон уточнял, что федеративным может быть названо общество, в котором группы населения, различающиеся этническими и культурно-религиозными характеристиками, хозяйственными традициями, особенностями бытового уклада, территориально выделены. Иными словами, федеративным, если прибегнуть к терминологии А.Лейпхарта, является многосоставное общество (plural society) с компактно проживающими, территориально обособленными сегментами.

Таким образом, с точки зрения данных авторов, федерализм отражает федеративную природу самого общества, а потому является универсальным принципом построения организационной структуры.

Достаточно популярно расширительное трактование федерализма в Соединенных Штатах Америки. Так, один из отцов-основателей американской государственности Томас Джефферсон считал федерализм особой, территориальной формой демократии. А один из крупнейших современных американских политологов Винсент Острем, основываясь на анализе достигнутого высокого уровня развития федеративных отношений в США, делает знаменательное заключение: «Федерализм - это не просто форма государственного управления, а это метод разрешения проблем, образ жизни». Всследователь Дж. Смит пишет, что «федерализм можно рассматривать как идеологию», «федеральная идея задумана как компромисс между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным».

Таким образом, в рамках второй парадигмы федерализм рассматривается как универсальный философский принцип построения организационной структуры сложных многосоставных систем, призванный обеспечить автономность отдельных элементов при сохранении единой системы целеполагания и интеграции, как метод согласования интересов всей системы и интересов ее отдельных элементов. Принципы и методы федерализма успешно могут быть реализованы в государстве или корпорации, церкви или партии.

Подобная расширительная трактовка, безусловно, имеет право на существование и может использоваться для исследования фундаментальных основ федеративных систем, построения комплексной философской теории федерализма, но для целей исследования федеративных отношений в государстве, на наш взгляд, следует уточнить его значение, придать понятию «федерализм» конкретный политико-правовой характер.

Идеи, наработанные в рамках исследования фундаментальных основ федеративных системы, лежат в основе взглядов сторонников третьей парадигмы рассмотрения федерализма. В монографиях таких видных зарубежных исследователей, как Р.Агранофф, С.Дэвис, П.Кинг, К.Уор, Д.Элейзер, понятие федерализма приобретает конкретный политический смысл. Р.Уоттс это выразил так: «Основная нормативистская идея: федерализм означает, что политическая организация должна обеспечить одновременно политическую интеграцию и политическую свободу в сочетании с разделением управления (разделением компетенций) в одном случае, и с самоуправлением - в другом».

Директор Центра по изучению федерализма Темплского университета в Филадельфии (США) Д.Элейзер дает следующее определение федерализма: «В узком смысле оно означает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».

Принципиальная особенность подхода выше цитируемых авторов - рассмотрение федерализма с позиций самоуправления личности. Еще Алексис де Токвилль, исследуя политическую систему Соединенных Штатов Америки, подчеркивал, что членами союза являются не государства, а отдельные граждане, входящие в сообщества двух уровней: государств-участников федерации и федерации как таковой. Современные авторы, анализируя слова: «Мы, народ Соединенных Штатов», которыми открывается

Конституция США, также считают, что «субъектами нового союза являются не города, сообщества или государства, а граждане».

Отечественные исследователи А.Н.Аринин и Г.В.Марченко отмечают: «Смысл подлинного федерализма - это самоуправление личности, свобода выбора и личная ответственность гражданина». Предельно ясно и совершенно справедливо суть федерализма раскрывает В.Б.Пастухов: федерация и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов и не могут рассматриваться как производные друг от друга. Федеральная власть, по словам исследователя, не обусловлена волей политических субъектов федерации, а власть последних не дарована им федеральной властью. Власть федерации и власть ее субъектов есть следствие разделения властей, осуществленного в интересах сохранения и развития свободы человека.

Суть этих подходов состоит в том, что смысл федерализма сводится, с одной стороны, к предоставлению составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - к обеспечению их участия в управлении государственными делами. Членам союза предоставляется возможность применения множества вариантов организации своей внутренней жизни.

Таким образом, можем предложить следующее определение: Федерализм - это особый тип политического устройства территориальной организации общества, основывающийся на долевом соучастии центральных органов государственной власти, органов государственного управления административно-территориальных единиц и местного самоуправления в управлении обществом на основе разграничения предметов ведения (компетенции), самостоятельности в пределах своих полномочий и ответственности перед населением.

Данное определение как, впрочем, и любое другое, не претендует на то, чтобы охватить все множество смыслов, вкладываемых в данное, понятие различными авторами. Здесь в большей мере отражены политико-правовые стороны федерализма, что не должно дать возможности размыть значение данного понятия. Предложенное определение, на наш взгляд, предоставляет достаточно четкое и ясное понимание того, какую систему считать федеративной, дает основные признаки федеративной системы, предоставляет концептуальную базу для дальнейшего исследования федеративных отношений.

Для более полного понимания категории «федерализм» необходимо рассмотреть такие смежные понятия, как «нецентрализация» и «регионализм».

Говоря о нецентрализации в контексте проблем федерализма, необходимо отметить, что российские политологи традиционно ведут описание процессов территориального рассредоточения властных полномочий в дихотомии «централизация-децентрализация», тогда как зарубежные исследователи, кроме централизованных и децентрализованных, выделяют нецентрализованные системы.

Швейцарский ученый Роберт Неф разделяет эти понятия следующим образом: «Нонцентрализм и децентрализм различаются тем, что последний предполагает наличие некоего центра, который хотя и отдает некоторые (административные) полномочия органам местного самоуправления, однако сохраняет в своих руках общий контроль». Примером нонцентрализованной системы Неф считает Швейцарскую конфедерацию.

Д.Элейзер также различает централизованные, децентрализованные и нецентрализованные системы. Исследователь их соответственно сравнивает с пирамидой, центр-периферийной и матричной моделями. Матричная модель отличается как от иерархической системы, где центр стоит над нижними уровнями государственного управления и над народом, и от олигархической модели, где существует единый центр власти, окруженный периферией, в той или иной степени оказывающей на него воздействие.

Децентрализованная система оставляет центру свободу расширить или, напротив, ограничить компетенцию органов власти субнационального уровня, вернуться по мере необходимости к прежней схеме распределения полномочий. В нецентрализованной системе права субнациональных уровней управления гарантированы не только конституцией, но и исторической традицией, нормами политической культуры общества. С данной точки зрения, именно нецентрализованные системы рассматриваются как подлинно федеративные.

Одно из проявлений децентрализации - процессы регионализации, характерные для многих государств. Регионализация предполагает создание крупных административно-территориальных единиц, призванных самостоятельно решать вопросы регионального значения на основе исторической, культурной, географической и экономической однородности, которая придает населению соответствующего региона характер общности.

В некоторых странах, например в Испании, Италии, процессы регионализации завершились созданием регионального государства. Как правило, региональное государство рассматривается как крайняя форма децентрализованного унитарного государства или разновидность государства, находящегося на полпути от унитарного к федеративному государству, отличительной чертой которого является конституционная гарантированность региональной автономии. Сам этот термин введен в научный оборот, чтобы зафиксировать промежуточный ситуацию между унитаризмом к федерализмом, показать многовариантность форм территориальной организации государства. Не случайно в современных англоязычных исследованиях, посвященных федерализму, Италия обычно рассматривается как децентрализованное государство с рядом федеративных черт, а Испания - как разновидность федерации.

В политико-правовой литературе выделяют характерные признаки регионального государства. Его отличительная черта - наделение регионов правом принятия законов без предоставления им учредительных полномочий, то есть права принятия собственных конституций. Хотя регионы и имеют собственные уставы, они должны быть одобрены парламентом страны. В региональном государстве проводится разграничение компетенции между центром и регионами, при этом в отличие от федерации, где остаточная компетенция резервируется за регионами, в данном случае она закрепляется за центральной властью. Этот вид территориальной организации допускает различную степень автономии регионов. Контроль за их деятельностью осуществляют органы конституционного уровня - Конституционный Суд, Правительство, Счетная палата и т.д. Кроме того, для этой формы государственного устройства не типично участие регионов в пересмотре Конституции страны, представительство в верхней палате парламента, а также наделение их полномочиями в сфере судоустройства.

Понятия децентрализованное, нецентрализованное государство, региональное государство существенно расширяют возможности исследования различного рода федералистских систем по сравнению с использованием модели «унитарное государство-федерация-конфедерация» за счет включения различных пограничных, переходных форм.

Общая теория федерализма к настоящему времени может считаться разработанной лишь в первом приближении: обоснованы ключевые положения, касающиеся сущности, процесса становления и эволюции федерализма, имеющиеся теоретические наработки освещают лишь отдельные аспекты этого явления. В настоящее время, по мнению швейцарского исследователя М.Устери, насчитывается около двух десятков теорий федерализма. Рассмотрим основные из них.

Классика теории федерализма - концепция дуалистического федерализма, или теория двойного суверенитета, - впервые разработана в 1820 году в работе американца Джона Тэйлора «Принятие и утверждение на практике конституций» (Constitutions construed and constitutions vindicated), но стала популярной в 30-е годы XX века, благодаря работам американского специалиста по конституционному праву Э.Коруин. Однако идеи, лежащие в основе концепции дуалистического федерализма, можно встретить в трудах отцов-основателей Соединенных Штатов Америки (Дж.Мэдисона, А.Гамильтона, Дж.Джея, Т.Джефферсона), а также в знаменитом труде Алексиса де Токвилля.

В конце XIX века лорд Брюс с помощью следующего образа описал функционирование федерации с позиций дуалистического федерализма: «как на огромной фабрике работают две машины, их вращающиеся колеса неразделимы, провода переплетены, но каждая выполняет свою работу не задевая и не мешая другой».

Концепция дуалистического федерализма рассматривает в качестве оптимальной формы политического взаимодействия в рамках государства договорные отношения. Именно идея договора как основы федеративных отношений определила популярность данной концепции.

Существует набор четко оговоренных целей, для достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. В то же время ее главным принципом является сохранение суверенитета и федерального центра, и членов союза в пределах той компетенции, которая устанавливается для них конституцией. Из этого вытекает тезис, согласно которому для оптимального функционирования федеративного государства необходимо жесткое разделение уровней управления (так называемый «слоеный пирог»). Федеральный и региональный уровни власти в идеале должны существовать отдельно и независимо друг от друга. Не случайно одна из самых популярных американских дефиниций федерализма говорит о «нерушимом союзе нерушимых штатов».

Современные политологи называют такие отношения центра и членов союза игрой с нулевой суммой: ее участники бескомпромиссно противостоят друг другу, и выигрыш одной стороны означает поражение другой. В федерации, представляемой моделью дуалистического федерализма, недостижимо сочетание «сильный центр-сильные регионы», усиление власти участников союза достигается за счет ослабления центра и наоборот.

Теория дуалистического федерализма имеет устойчивую тенденцию к узкому толкованию власти федерации, которая призвана реализовывать цели, которые были определены в договоре. Могут варьироваться средства, меняться оттенки смысла в толковании целей федеративного объединения, но сами эти цели составляют константу в формуле союзного государства.

Таким образом, главный недостаток данной теории - она статична. Концепция дуалистического федерализма не учитывает того обстоятельства, что взаимоотношения федеральных и региональных властей могут меняться без каких-либо конституционных новаций.

Напротив, современная конституционная теория смотрит на цели союза как на величину переменную, изменяющуюся вместе с экономическими и политическими условиями развития общества, главное - использование законных средств их достижения. Новый подход выразился в формировании концепции федерализма сотрудничества, или кооперативного федерализма, который в настоящее время представляет основу теоретического инструментария федералистики.

Концепция кооперативного федерализма прочно вошла в научный обиход с 1938 года - со времени публикации труда американской исследовательницы Дж. Кларк. Появление концепции кооперативного федерализма отразило неспособность дуалистической модели отразить сущность федерализма. Как убедительно показывает Д. Элейзер на примере Соединенных

Штатов и Р.Уоттс - на Канады и Австралии, федерализм никогда не был таким, каким его представляли сторонники дуалистического федерализма. В рамках концепции кооперативного федерализма работал Дж.Элейзер, а в настоящее время такие видные представители федералистики, как Э.Катц, Г.А.Тарр, Дж.Зиммерман, Р.Вилльямс, ряд других. Главная отличительная черта концепции кооперативного федерализма - акцент на необходимости тесного взаимодействия и сотрудничества, переплетения функций различных уровней государственного управления. Сторонник данной концепции Мор-тон Гродзинс описывает подобную систему с помощью образа мраморного торта. Различные уровни так тесно переплетены и перемешаны, что о жестком проведении границ не может быть и речи.

Очевидно, что подобная модель федерализма налагает на ее субъектов особую ответственность, требует высокого уровня политической культуры и высочайшей квалификации бюрократии. Наверное, не случайно, что в России именно подобная ситуация неопределенности в сфере полномочий (примером может служить ст.72 Конституции РФ) вызывает множество нареканий и зачастую служит препятствием на пути социально-экономического развития территорий.

Ричард Лич следующим образом описывает взаимоотношения центра и регионов в рамках кооперативного федерализма: «Все считаются единой рабочей командой, которая занята позитивной работой по решению проблем, с которыми сталкивается нация, прикладывая, возможно, различные усилия в отдельно взятой проблемной сфере, причем федеральное правительство не всегда выступает главным партнером».

Однако следует заметить, что без сотрудничества, взаимодействия между различными органами государственной власти трудно представить эффективное функционирование не только федеративного, но и любого другого государства. Хотя следует признать, что выстраивание дружественных отношений в федеративных государствах особенно актуально, так как здесь невозможна реализация принципов субординации и затруднено применение прямых мер административного воздействия.

Кооперативный федерализм не означает масштабной экспансии центра в сферы ответственности регионов - сами по себе политические институты стали «прозрачными» для участия в их деятельности представителей различных административных уровней. Разграничение сфер влияния осуществляется обычно в ходе договорного процесса («ведомственного торга») между различными уровнями управления и ведомствами.

Сегодня классической страной, где федерализм построен на принципах кооперативного федерализма, считается Германия. Пример этой страны интересен еще и тем, что германский федерализм был фактически искусственно построен Соединенными Штатами Америки по окончанию Второй Мировой войны.

Делая упор на сотрудничестве уровней власти, концепция кооперативного федерализма упускает из виду конфликтную составляющую их взаимоотношений и постоянное стремление федерального центра к доминированию. Сотрудничество сотрудничеством, но в случае необходимости центр всегда сможет навязать свою волю.

Надо сказать, что многие положения концепции кооперативного федерализма стимулировали отход исследователей от проблем федерализма путем сведения их к администрированию со слабо звучащими политическими коннотациями. Правительства регионов и муниципалитеты рассматривались как звенья единого административного аппарата, от которого ожидают не самостоятельной политической инициативы, а эффективных и слаженных действий по реализации целей, определенных федеральным правительством.

Однако упорное сопротивление субнациональных лоббистов реализации многих решений федерального центра привело к сведению до минимума мер жесткого административного характера и показало предпочтительность «мягких» методов управления. Это повлияло на возобновление интереса исследователей к политическому измерению федеративных отношений, которое проявилось в концепции технократического федерализма.

Сама концепция технократического федерализма введена в политологический оборот С.Биром в сер. 70-х-нач. 80-х. гг. в период пика влияния неоконсерватизма. У сторонников технократического федерализма ключевые для неоконсерваторов темы опасностей ослабления политической составляющей процесса принятия решений на федеральном и региональном уровнях и перегруженности государства всеобщего благосостояния социальными обязательствами органично соединилась с убежденностью, что становящиеся во все большей мере самодостаточными, непроницаемыми для контроля со стороны выборной власти «вертикальные функциональные автократии» неминуемо теряют осознание подчиненности своей деятельности социально значимым целям. В результате политическая инициатива переходит от гражданского общества и политических партий к структурам, объединяющимся по подобию военно-промышленного комплекса, в профессионально-бюррократические союзы, подменяющие принципы кооперативного федерализма практикой кооперативного феодализма.

Поэтому все усилия сторонники данной концепции предлагали направить на возвращение федерализму характера традиционной политики как противоборства интересов внутри гражданского общества и согласования этих интересов через институциональные каналы субнациональных органов власти, политических партий, групп давления. Острие их критики обращалось против «технократизации» процесса принятия решений в системе взаимодействия федерального центра с участниками федерации и его отдачи на откуп ведомствам, против перехода инициативы в сфере федеративных отношений от политиков к служащим.

При этом приоритетное внимание следует уделять не проблеме разграничения полномочий, а созданию эффективной системы участия субнациональных органов управления в национальном политическом процессе. Подобную точку зрения без малого столетие назад высказывал российский правовед А.С.Ященко: «Для федерализма важно знать не то, какую компетенцию имеет отдельный штат, а то, какой объем власти принадлежит федеративному органу, в котором представлены штаты в их особенности». Заметим, что и в России заметно активизировались дискуссии о роли Совета Федерации Федерального Собрания, которые идут в схожем русле.

К сожаленью, многие предложения, высказанные в рамках технократического федерализма, так и остались благими пожеланиями. «Вертикальные функциональные автократии» не исчезли из политической жизни Соединенных Штатов.

С отступлением неконсервативной волны политологи стали заметно реже обращаться к теории технократического федерализма, но это ни в коей мере не означает, что поднятая ее сторонниками проблематика имела сугубо конъюнктурный характер. Темы соотнесения политического и «технократического» компонентов в системе федерализма, «рутинизации» федеративного процесса, степени вовлеченности структур гражданского общества в процессе принятия решений на федеральном и региональном уровнях, единство и эффективности исполнительной вертикали власти, ответственности аппарата управления сохраняют прежнюю актуальность для современных федералистских исследований - ведутся ли они концептуально в рамках технократического федерализма или в ходе анализа политологи привлекают иные аналитические средства.

«Неконсервативный импульс» технократического федерализма подсказал исследователям ряд аналитических решений, связанных с использованием в федерализме положений неоинституционализма и теории общественного выбора, которая часто рассматривается как экономическая теория политики. С точки зрения данной теории, сфера федеративных отношений предстает как структурный и функциональный аналог свободного рынка: органы государственной власти - продавцы управленческих и социальных услуг, а население - покупатель.

Зримым результатом обращения к ней стала концепция конкурентного федерализма, нашедшая в 80-90-е гг. немало сторонников. Многие идеи, положенные в основу данной концепции, были высказаны в программах «нового федерализма» Р.Никсона и Р.Рейгана. В настоящее время данное научное направление возглавляет американский политолог Дж.Кинкейд - директор Центра по изучению управления штатов и местного управления при Колледже Лафайета в г.Истон (Пенсильвания, США).

Стержнем концепции конкурентного федерализма выступает тезис о том, что способность поддерживать постоянное соперничество как между национальными и субнациональными уровнями управления, так и между органами власти одного уровня, например штатами или муниципальными образованиями, придает федеративной организации особый динамизм, ускоряет темпы хозяйственного развития, ограничивает не подкрепленный экономическими возможностями рост социальных расходов, стимулирует создание и поддержание климата, дружественного бизнесу.

В отличие от концепции дуалистического федерализма, где борьба в основном развивалось по линии центр-периферия за новые полномочия, здесь центр и регионы подчинены устоявшимся правилам игры, борьба идет за привлечение средств инвесторов и трудовых ресурсов. Опыт конкурентной борьбы последних нескольких лет между субъектами РФ за налоговые платежи холдинговых компаний демонстрирует преимущества данной модели федерализма, так как стимулирует улучшение инвестиционного климата, развитие инфраструктуры, совершенствование регионального законодательства.

Однако доводы политологов и экономистов, возлагающих надежду на конкуренцию как на «невидимую руку», регулирующую политический рынок, убеждают не всех исследователей. Среди наиболее уязвимых моментов данной концепции: обязательность наличия открытого доступа ко всему объему информации; практические исследования показывают, что действия региональных и местных властей по стимулированию деловой активности не оказывают существенного воздействия на темпы экономического развития; не подтверждается практикой и тезис о том, что капитал и труд устремляются в регионы с более низким уровнем налогообложения.

Полемика сторонников концепции конкурентного федерализма и их оппонентов продолжается, но уже сейчас вполне очевидно, что новая концепция не вытесняет предыдущие, а занимает свою особую нишу в федералистских исследованиях, побуждая политологов обращаться к ряду проблем теории и практики федерализма, долгое время остававшихся вне сферы их внимания.

Суть функциональной теории федерализма состоит в поисках оптимального соотношения между полномочиями органов власти различных уровней. Причем подобный подход был известен, по крайней мере, со времен Аристотеля, а то и ранее. Вот, например, слова Иоанна Солисберийского, одного из идеологов папской правовой реформы XI-XII веков, с которой, как считается, повелось европейское право Нового времени: «Хорошее устройство (общества) состоит в правильном распределении задач (функций) между его членами и в соответственных свойствах, силах и внутренней организации каждого отдельного члена; в том, что все члены должны дополнять друг друга и оказывать друг другу взаимную поддержку при исполнении ими своих обязанностей, никогда не теряя из виду благо другого и испытывая скорбь от вреда, причиненного другим».

В 40-ее годы XX века русским правоведом С.И.Гессеном подобный подход будет назван функциональным федерализмом. Он полагал, что общество в целом в настоящее время претерпевает функциональную диверсификацию, в нем выделяются сообщества, характеризующиеся своей особой функцией, внутренней организацией и своим особым «правом».

Таким образом, концепция функционального федерализма предпринимает попытку дальнейшей теоретической разработки концепции федеративного общества, системы внетерриториального федерализма - предоставления автономии не территориально выделенным сегментам, а национальным, религиозным и другим социальным общностям. И хотя делегировать административные полномочия проще компактно проживающим, а не территориально смешанным группам населения, данная система доказала свою действенность в Нидерландах, Австрии, Бельгии. Предпринимаются попытки внедрения идей внетерриториального федерализма и в политико-правовую практику России. Шагом в данном направлении можно считать федеральный закон «О национально-культурных автономиях».

Роль государства в теории функционального федерализма определяется как «координирующая организация общества, и функция его заключается в том, чтобы представлять полноту взаимосопряженных деятельностей в функционально расчлененном обществе», функционально организованное государство «определенно уполномочивает каждое функциональное объединение решать все те дела, которые относятся к его функции, без всякого вмешательства в его нормативные операции со стороны какого бы то ни бы-ло постороннего органа». Фактически здесь речь идет о принципе субсидиарное™.

Таким образом, тремя функциями координирующей деятельности государства являются:

- разграничение компетенций;

- предупреждение конфликта интересов между различными компетенциями;

- обеспечение самостоятельности в реализации своих функций.

Особенность данного подхода - в том, что безусловный приоритет отдается правовым методам контроля, прежде всего в судейской форме. Кроме того, исключительно важная функция отводится общественным методам целеполагания, интеграции и контроля - работе аналитических центров, партийных структур, СМИ. В данном аспекте функциональная концепция федерализма сближается с теорией коммуникативной демократии Ю.Хабермаса, который указывает, что данная модель реализуема лишь при условиях, исключающих концентрацию власти. «Общественные дискурсы, - пишет Хабермас, - приобретают резонанс исключительно в той степени, в какой они обладают диффузностью, а значит, при условии широкого, активного и в то же время нецентрализованного участия».

Одна из последних наработок в данной области - концепция функциональных, пересекающихся и конкурирующих юрисдикции (functional, over-lapping and competing jurisdictions) Бруно Фрея и Рейнера Эйгенберга.

Одной из разновидностей функционального федерализма является так называемый ресурсный федерализм. В основу соответствующего типа ресурсного федерализма может быть положен любой из универсальных ресурсов (правовой, финансовый, информационный, человеческий). И здесь речь, прежде всего, идет о бюджетном федерализме, так как в современной государственно-управленческой практике финансы - универсально измеримый, замыкающий ресурс, а бюджет - инструмент работы с этим ресурсом. Поэтому есть все основания для определения с помощью этого ресурса особого типа федерализма.

Функциональная теория пользуется значительной популярностью в Северной Америке и в Европе. Ее основным «недостатком» является то обстоятельство, что она в равной мере применима как к федеративным, так и к унитарным государствам. Можно констатировать, что функциональная теория федерализма по существу представляет собой элемент общей теории государственного устройства, хотя для федеративных государств ее положения особенно важны и актуальны.

В качестве самостоятельной доктрины многие специалисты указывают концепцию исполнительного, или административного, федерализма, предложенную известным канадским политологом Дональдом Смайли. Особенно часто подобная концепция используется при описании федеративных системы Канады, Австралии, Германии, Индии. Не случайно федерации, описываемые в терминах этой теории, являются, пожалуй, самыми централизованными. По определению Смайли, административного федерализм исходит из представления о доминирующей роли исполнительной власти.

Практическое воплощение административный федерализм находит в регулярных встречах представителей регионов с федеральными чиновниками различных уровней, выработке совместной позиции, согласовании интересов. Однако в большинстве случаев подобная политическая практика институционально и законодательно не оформлена, носит неофициальный характер, а, следовательно, и принимаемые решения не обязательны. Примечательно, что и Россия, реформировав порядок формирования Совета Федерации и создав Государственный Совет, идет по этому же пути. Новая модель, конечно, ближе к идеям разделения властей и демократии, хотя и далеко не идеальна.

Теоретическое обоснование данной концепции можно найти в работах немецкого ученого Р.Швагера. По его определению, при административном федерализме законы принимаются в центре, а их воплощение оставлено на усмотрение региональных, а также местных властей. Согласно его точке зрения, административный федерализм является защитой от такого центрального правительства, которому свойственно отдавать предпочтение отдельным регионам.

Аргументы в пользу такой модели автор заимствует из «теории фирмы», предложенной Уильямсоном. Основная идея этой теории состоит в том, что невозможно или слишком дорого предусмотреть конкретные действия на все случаи. Примечательно, что в последние годы эволюция российского федерализма идет именно в рамках данной концепции федерализма, в то время как в начале 90-х для описания российской модели более подходила концепция дуалистического федерализма.

Данная концепция представляет, на наш взгляд, пример удачного компромисса между централизованной и децентрализованной системой. Конечно, в сфере практической реализации достичь золотой середины бывает чрезвычайно трудно. Федерализм может дать крен в сторону децентрализации (Германия) или централизации (Канада, Индия). Однако стоит признать, что многие положения данной теории актуальны для России.

В целом же проведенный краткий анализ основных концепций федерализма позволяет сделать следующие основные выводы:

Во-первых, большинство перечисленных концепций занимают свою узкую нишу, объясняя одну или несколько сторон функционирования федеративной системы - разграничение предметов ведения и компетенций, ресурсов, сотрудничество и взаимодействие, конкуренция.

Во-вторых, большая часть концепций зачастую носит сугубо конъюнктурный характер, предоставляя теоретическое обоснование уже произошедших трансформаций политической сферы.

В-третьих, как правило, ни одна из рассмотренных доктрин не применяется в чистом виде. На практике при исследовании различных моделей федерализма используются положения всех этих теорий.

В связи с этим проблема построения целостной теории федерализма остается крайне актуальной. На наш взгляд, базой для построения теории федерализма может стать функциональная концепция федерализма, поскольку у нее есть ряд важных аспектов:

Во-первых, она исходит из федеративной природы самого общества, строится на принципах самоуправления и субсидиарности.

Во-вторых, обладает мощным методологическим инструментарием в виде структурного функционализма, системного подхода к исследованию федеративных структур.

В-третьих, говорит о важности четкого определения функций каждого уровня власти и обеспечения самостоятельности в реализации этих функций путем закрепления соответствующих задачам ресурсов, ответственности каждого уровня власти перед населением, то есть имеет значительное прикладное значение.

В-четвертых, в терминах координации говорится о необходимости сотрудничества между различными уровнями государственного управления и органами государственной власти, то есть не отвергаются лучшие стороны концепции сотрудничества, но без присущей этой концепции однобокости.

В-пятых, очевидно, что различные уровни власти не могут быть полностью независимы друг от друга, то есть отвергается модель «слоеного пирога». Подлинно федеративная система не мыслима без действенных механизмов контроля. Однако в отличие от централизованных систем, где контроль носит административный характер, здесь контроль носит преимущественно правовой характер.

В-шестых, исключительно важное значение придается неформальным системам согласования интересов различных уровней управления и различных территорий, образований между собой путем встреч, консультаций, работы партийных структур в законодательных органах власти и аналитических центров, то есть в данной концепции находят отражение положения исполнительного (административного) федерализма.

Таким образом, основные положения функциональной теории, по нашему мнению, в наибольшей мере отражают сущностные характеристики федерализма.

Автор: Кондратьев В.А.