Факторы федеративных политических процессов на Северном Кавказе
Прежде всего, необходимо рассмотреть вопрос о делимитации Северного Кавказа. В зависимости от отрасли знаний, специализации ученых (география, геополитика, геоэкономика, политология, культурология, история и т. д.) они приходят к вполне обоснованным, но очень разнящимся результатам в определении границ, степени гомогенности или гетерогенности кавказского пространства. В Северный Кавказ включается не только территория Предкавказья, но и выходящие за ее пределы земли. Сегодня, в связи с образованием Южного федерального округа, говорят о формировании такого особого региона как Юг России. Кроме республик Северного Кавказа в эту целостность входят Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская, Волгоградская и Астраханские области, Калмыкия.
Конечно, всякое членение земной поверхности на регионы основывается на представлении о наличии у них естественных (физико-географических), исторически сложившихся (экономико-географических, культурно-цивилизационных) и искусственных, волевых образом установленных (административно-политических) границ. Поскольку в проблемы региона нами рассматриваются с политологической точки зрения, то первоочередное значение получает политико-административный принцип.
Традиционно в северокавказский регион включаются следующие административно-территориальные образования: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Краснодарский край, Ростовская область, Северная Осетия, Ставропольский край, Чеченская республика, Волгоградская и Астраханская области, а также Калмыкия тяготеют к Волжскому региону. Хотя они и отражают частично общее влияние «Кавказского фактора», но лишены собственно северокавказской специфики.
Постоянное влияние на динамику взаимоотношений центр-регионы оказывает цивилизационная принадлежность Северного Кавказа. Находясь в зоне влияния как христианского, так и мусульманского миров, Северный Кавказ испытывает двойное притяжение, оказываясь под влиянием этих разнонаправленных векторов. Исследователь С.М.Воробьев считает, что жесткое и определенное трактование цивиллизационной специфики Северного Кавказа у различных этнических групп представляет собой тот «разрушительный потенциал», который способен дать толчок для развития центробежных сил.
Кроме того, значительное влияние оказывает периферийное географическое положение. Например, Э.Шилз считает, что «чем более периферийное положение» занимают регионы, «тем менее они влиятельны, менее созидательны, менее проникнуты культурой, исходящей из центра, и менее непосредственно охватываются властью центральной институциональной системы». По мнению Л.Мюльбраса, автора концепции «ценрально-переферийной позиции», уровень интегрированности в систему политических отношений возрастает по мере приближения к центрам принятия политических решений.
Существенным фактором сепаратизма считается поликонфессиональный характер Северного Кавказа, где традиционно распространено как мусульманство, так и православие. Причем следует отметить наличие линий водораздела между ареалами распространения религий: православное население концентрируется в Краснодарском и Ставропольском краях, а мусульманское - в республиках Северного Кавказа. Хотя в целом, по нашему мнению, стоит согласиться с теми авторами, которые считают, что на Северном Кавказе доминирует не конфессиональная, а этническая идентичность, религия представляет собой характеристику второго или третьего уровня. Основное содержание религиозного фактора заключается не в соседстве православных и мусульман, а в распространении исламского фундаментализма (например, ваххабизм), одной из целей которого является создание на Северном Кавказе независимого надэтнического исламского государства. Но реализация такого проекта на Северном Кавказе входит в противоречие с реализацией политического проекта национализма, кроме того, в силу ряда других причин, по-видимому, не имеет шансов на успех.
Нельзя не заметить исторические особенности вхождения Северного Кавказа в состав России и, что более важное, созданные на этой основе мифологемы. Влияние односторонних негативных знаний о прошлом на усиление «этнической субъектности» подтверждается в частности наблюдениями Л.Л.Хоперской. Зачастую односторонняя негативная организация исторического знания об обстоятельствах установления единства России и Кавказа оказывает отрицательное воздействие на развитие ситуации и порождает государственно-политическую дезинтеграцию.
Существенным фактором федеративных отношений представляется полицентрический характер Северного Кавказа. На сравнительно небольшом пространстве мы имеем почти десять легитимных центров принятия политических решений. Такая полицентричность, с одной стороны, представляет всем без исключения центрам значительную свободу политического маневра, а с другой, она не дает ни одному из них возможность стать оплотом политической стабильности и экономической интеграции не только на региональном, но даже на субрегиональном уровне. Отсутствие единого властного центра или признанного лидера приводит к тому, что различные регионы Северного Кавказа проявляют разнонаправленные ориентации. Этот тезис подтверждается опытом работы Конфедерации народов Кавказа, проповедовавшего независимость региона от России, но так и не справившегося с задачей объединения всех сепаратистских сил Северного Кавказа вокруг Чеченской республики.
Чрезвычайно важна экономическая интегрированность Северного Кавказа в российскую экономику. В настоящее время у северокавказских субъектов не существует сколько-нибудь значительных горизонтальных или вертикальных экономических связей друг с другом или с закавказскими государствами, которые могли бы заменить связи непосредственно с Россией. Внешнеторговый оборот, инвестиции из стран дальнего зарубежья в экономике всех субъектов Северного Кавказа также не играют значительной роли. Несомненно, что экономические связи с Россией для всех северокавказских субъектов федерации важнее, чем связи со своими соседями.
Оказывают влияние на федеративные политические процессы и особенности политической культуры. По мнению специалиста по исторической психологии В.Шкуратова, из всех регионов российской периферии юг проявляет наибольшую наклонность «быть не как другие».
Определенное влияние на политическое взаимодействие в регионе, а следовательно, и на федеративные отношения оказывают лингвистические особенности. На сравнительно небольшой территории Северного Кавказа проживают десятки автохонных народов, говорящих на совершенно различных языках. По лингвистическому признаку их можно разделить на четыре языковые группы: адыго-абхазскую, нахско-дагестанскую, иранскую и тюркскую. Ни один из представителей каждой из этих четырех групп не может понять представителя другой группы без помощи третьего языка. После вхождения Северного Кавказа в состав России, русский язык постепенно стал языком межэтнического общения, а в XX веке и мощным фактором развития всей культуры народов региона. Это - фундаментальный фактор, цементирующий связь России и народов Северного Кавказа. Нахождение в едином культурном пространстве, наверное, не менее важно, чем тесные хозяйственные связи и экономическая взаимозависимость.
С этнической точки зрения Северный Кавказ это не только несколько десятков автохонных народов, но и русское и русскоязычное население. Русское население в республиках Северного Кавказа, несомненно, является фактором центростремительного характера, во многом стабилизирует ситуацию. Однако в настоящее время во всех республиках Северного Кавказа за исключением Адыгеи русские составляют меньшинство, их доля постоянно снижается. Отток русскоязычного населения из национальных республик угрожает радикализации ситуации. В тоже время, как показывают данные социологических опросов, проведенных сотрудниками Института социально-политических исследований РАН, наибольший уровень комплиментарности по отношению к русским именно у северокавказских этносов. По всей видимости, русские более предпочтительны для северокавказских народов как нация с менее выраженным традиционалистским сознанием, менее ориентированный на жесткую межэтническую конкуренцию. Действительно, Д.С.Лихачев отмечал такую особенность русских и русской культуры как универсальность и терпимость к культурам других народов. В то же время он же обращал внимание на то, что русский национальный характер содержит в себе и другую черту - стремление доводить все до крайности, до предела возможного, что, видимо, нередко проявляется в конфликтных ситуациях.
В последние одним из значимых факторов, влияющих на политику основных субъектов является политика иностранных государств и зарубежных диаспор северокавказских народов на территории региона. Кавказ всегда оказывался в центре борьбы между великими державами. Не случайно российский исследователь А.Г. Здравомыслов отмечает, что данный регион является своеобразным «перекрестием геополитических целей». Более 30 государств объявили Кавказ зоной своих интересов. Устремления различных государств в северокавказский регион усиливают напряженность, провоцируют развитие конфликтов. А. Гадло прямо называет это геополитической интервенцией, результаты которой еще в достаточной мере не оценены.
Для полного понимания процессов регионогенеза представляется необходимым кратко рассмотреть исторический опыт существования Северного Кавказа в составе России.
Вся история взаимоотношений народов Северного Кавказа и России характеризуется диалектикой и взаимодействием центростремительных и центробежных тенденций. Общая тенденция выражается в преобладании первых над вторыми, что и обусловило превращение Северного Кавказа в достаточно органичную (хотя и уникальную) часть российского государства. Добровольное вхождение в состав России было неустойчивым, от него происходили и отклонения. Но по мере укрепления российского присутствия на Кавказе эта тенденция набирала силу.
Победа центростремительных сил - результат успехов на пути модернизации российской государственности, побед русского оружия в войнах с Турцией и Ираном, поступательного экономического развития. Все эти факторы способствовали взаимосближению интересов народов Северного Кавказа и России в целом. О степени подобной интегрированности говорит то, что даже в ходе революции, гражданской войны и иностранной интервенции (1917-1921), когда, казалось, сложилась беспрецедентно благоприятная ситуация для отделения Кавказа, возобладали центростремительные тенденции. Все проходившие в условиях обострения кризисной ситуации в стране в 1917 году горские съезды по существу не высказались за отделение от России. Избранные народом делегаты проявили минимум сепаратистских тенденций, настаивали на федеративном переустройстве российского государства в его прежних границах, где горцы составляли бы отдельную территориальную единицу.
За время существования Северного Кавказа в составе российского государства система государственного управления этим регионом претерпела существенную эволюцию от сосредоточения всей полноты гражданской и военной власти в руках наместника в начале XIX века, обусловленного особенностями военно-политической обстановки в регионе, до приближения к образцу управления центральными губерниями России по мере интеграции Кавказа в империю.
До 1917 года осуществлялось централизованное управление Кавказом в форме единого Кавказского края. В него входили шесть губерний (Ставропольская, Кутаисская, Тифлисская, Эриванская, Бакинская и Елисаветпольская), четыре области (Кубанская, Терская, Дагестанская и Карская) и два округа (Черноморский и Закатальский). Интересная особенность: Дагестанская область, которая объединяла горные районы современного Дагестана, административно относилась к Закавказью.
В целом применительно к Северному Кавказу справедливо суждение И.А.Ильина о системе государственного устройства Российской империи. Российской империи было присуще сочетание элементов как федерализации (упорядоченное единение и самобытность частей, их самостоятельность в законных пределах), так и унитарной централизации («политическое включение и срастание»). Им соответствовали и параллельные надстроечные государственные формы: корпоративная («объединение по свободной воле на основе общего интереса») и учредительная («объединение не снизу, а сверху на основе опеки и повиновения»). До 1917 г. учредительная (монархическая) форма правления соединялась с корпоративным самоуправлением иноэтнических общин, что в других универсалистских образованиях, например в Британской империи, в таком соотношении не встречается.
Однако эти элементы не были во всех деталях сбалансированы и не имели полной гармонии в сочетании и взаимодействии. Приведение их к такому состоянию было уделом будущих, так и не наступивших преобразований. Таким образом, федерализация в обустройстве России существовала в виде местной корпоративности с вариацией добровольных (договорных), вассальных (ассоциативных) и унитарных (централизующих) связей еще задолго до радикалистской ломки 1917 г., сопровождавшейся наступлением состояния их разбалансированности и кризиса.
«Системная совмещенность российских государственных ограничений, - пишет В.А.Матвеев, - в военно-народном управлении с гарантиями невмешательства во внутренние дела свидетельствует о том, что окончательная стабилизация достигалась при помощи не подавления, как полагают некоторые исследователи, а политического компромисса, предложенного всем горцам, несмотря на военное поражение непреклонных последователей теократической доктрины и всевозможных в ее русле ориентации».
Стоит внимания и тот факт, что чиновники, занимавшиеся организацией управления в азиатской части России, имели превосходное востоковедческое образование, либо огромный опыт службы на Кавказе или в Средней Азии.
Таким образом, в рамках Российской империи Северный Кавказ рассматривался как составная, но уникальная часть государства, и стратегической целью российской политики являлось максимальная интеграция Кавказа в Россию. Эта стратегия реализовывалась с помощью централизации управления Северным Кавказом, а возможные трудности сглаживались с помощью предоставления горским народам широкой внутренней автономии.
После революции 1917 года государственное строительство возобновилось только осенью 1920 года. В ноябре 1920 года во Владикавказе прошел съезд народов Терской области, на котором постановили создать объединенную Горскую автономную республику в составе РСФСР, а в январе 1921 года это решение одобрено Правительством РСФСР. Не вошел в нее только Дагестан: он стал отдельной автономией в составе Советской республики.
Единение кавказских народов продолжалось недолго. Ситуация в Горской республике была столь сложной, что не успев возникнуть эта многонациональная автономная республика стала распадаться на национальные образования. В первый же год ее существования произошли довольно масштабные вооруженные столкновения между балкарцами, карачаевцами и кабардинцами, вызванные спорами о землепользовании. Именно в этот период возни ряд предпосылок будущего осетино-ингушского конфликта 90-х годов. Выделению Ингушетии из Горской республики мешали территориальные споры по поводу определения границ между ней и Северной Осетией. Особенно острые разногласия возникли при разделе района Владикавказа. Но в то время они были решены мирным путем. В 1924 году Горская республика была упразднена.
В итоге на Северном Кавказе образовались следующие национальные единицы в том или ином виде существующие и сегодня: Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Адыгея, Чечня, Северная Осетия и Ингушетия. Кроме того, как самостоятельные единицы существовали Сунженский округ и два города: Владикавказ и Грозный.
Подобное районирование, проведенное в соответствии с принципами ленинской национальной политики, сразу же показало ряд существенных недостатков. Прежде всего, в процессе создания и функционирования новых национальных образований возникла опасность ущемления прав вновь появившихся в них национальных меньшинств.
«Все горские области, - писал А.И. Микоян, - состоят из нескольких народов и племен, имеющих между собой некоторый антагонизм, покоящийся на земельных и иных социальных противоречиях и традиционной вражде. Среди них идет борьба за обладание руководящими советскими органами и иногда некоторые племена и народности попадают в положение обиженных. Русские товарищи, работающие там, часто оказываются орудиями в руках той или другой группировки или же сами превращают эти группировки в оружие в своих руках». В итоге подбор кадров по деловым качествам подменяется учетом национальности того или иного кандидата. Практика показала, что подозрительность представителей разных национальностей по отношению друг к другу, отсутствие доверия, взаимные подозрения в национализме могут быть преодолены только с помощью участия русских кадров. Подобная деструктивная конкуренция сохраняется и сегодня.
Во вновь образованных автономных областях Северного Кавказа русское население (преимущественно казачество) оказалось на положении национального меньшинства. В тот период даже численно небольшие этносы, проживавшие компактно, получили возможность реализовать свое право на самоопределение путем создания так называемых «малых форм автономии» в виде национальных районов (округов) и сельских советов. Они создавались преимущественно для национальных меньшинств, под которыми тогда понимали граждан, проживавших за пределами своих национально-государственных образований. Всего на Северном Кавказе в 20-30 гг. было создано десять национальных районов: три русских, два армянских, греческий, немецкий и др. Однако так и не была решена проблема государственности некоторых народов, например, ногайцев.
Упразднение в 30-х гг. «малых форм автономий» не способствовало гармонизации межнациональных отношений. В период эскалации противостояния в отдельных регионах Северного Кавказа, «малая форма автономии», возможно, позволила бы воспрепятствовать массовому оттоку населения из районов их традиционного проживания. К сожалению, новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), не проясняет, как может осуществляться местное самоуправление в многонациональных регионах, где компактно проживают национальные группы, не относящиеся к «титульной нации» субъекта РФ.
В 1924 году в соответствии с госплановским планом нового районирования страны система административно-территориального устройства Северного Кавказа вновь централизуется: образован Северо-Кавказский край, что фактически оформило, как указывает П.Журид, исторически сложившееся экономическое единство всех субъектов края. Вместо десяти старых губерний и областей в крае была создана 21 новая административная единица, в том числе 12 округов, 6 автономных областей, автономный Сунженский округ и два города: Владикавказ и Грозный. Причем последние три административные единицы по составу населения были преимущественно русскими.
Однако, как отмечал А.М.Ладыженский, существенным недостатком структуры управления краем явилось «промежуточное (в юридическом смысле) положение края. Он является и не губернией, и не самоуправляющейся областью. Формально край считается расширенной губернией, а в то же время в его состав входят и в ряде отношений ему подчинены автономные области, которые почитаются рангом выше, чем губернии».
Благодаря централизации управления руководству края удалось добиться улучшения социально-экономической обстановки в Северо-Кавказском крае. Однако руководству краем было довольно сложно заниматься как оперативным руководством, так и стратегическим управлением. Отсутствие системного подхода к формированию организационной структуры управления краем и к выстраиванию властной вертикали «центр-край», некоторая правовая неопределенность предопределили необходимость разукрупнения огромного Северо-Кавказского края. Подобные проблемы были характерны не только для Северного Кавказа, но и для других крупных советских краев, образованных в 20-е годы XX века и были, по нашему мнению, вызваны плановым характером экономики.
В 1934 году Северо-Кавказский край был разделен на две половины: западную - Азово-Черноморский края с центром в Ростове-на-Дону и восточную - собственно Северо-Кавказский край с центром сначала в Пятигорске, а затем в г. Ворошиловск (ныне г.Ставрополь). В 1936 году было произведено повышение статуса ряда автономных областей Северо-Кавказского края до ранга АССР (Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская). В 1937 году перестал подчиняться краю Дагестан, а Азово-Черноморский край разделен на Краснодарский край и Ростовскую область. На месте Северо-Кавказского края создан Орджоникидзевский край, переименованный в 1943 году в Ставропольский. В результате подобной целенаправленной политики большевиков на Северном Кавказе был создан целый ряд национально-государственных образований, призванный обеспечить реализацию принципов равенства народов и права наций на самоопределение.
Одна из самых трагичных страниц в истории народов Северного Кавказа - депортация карачаевцев, балкарцев, ингушей и чеченцев - привела и к многочисленным перекройкам административных границ на всех уровнях, включая административные районы и сельсоветы. После восстановления упраздненных автономий политические районы в регионе стабилизировались. Новый виток изменений начался «парадом суверенитетов». О суверенитете и повышении статуса заявили все северокавказские национальные образования, включая две существовавшие тогда автономные области - Адыгейская и Карачаево-Черкесская, входившие, соответственно, в Краснодарский и Ставропольский края. Преобразования автономных областей в республики и их выход из состава краев был подтвержден законами, принятыми Верховным Советом России в июле 1991 года.
На начало 90-х годов приходится самопровозглашение целого ряда новых национальных республик. Большинство из них не получило официального статуса, за исключением образовавшихся на месте единой Чечено-Ингушской республики двух: Чеченской и Ингушской.
Таким образом, итогом национально-государственного строительства на Северном Кавказе в XX стало создание ряда республик, выделенных по национальному признаку. Были созданы национально-государственные образования с несколькими государство-образующими народами - Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Дагестан. Данные республики объединили неродственные народы, уравновешивающие друг друга. Однако также это создает основу для разжигания национальной розни, росту степени отчуждения.
Кроме того, на Северном Кавказе появился ряд малоресурсных, малочисленных национальных республик, которые, по нашему мнению, не могут претендовать на статус субъектов федерации. Население Карачаево-Черкесии, Ингушетии и Адыгеи не превышает четырехсот тысяч человек, оказываясь меньше населения среднего областного центра. Вызывает сомнение и определение республик Северного Кавказа как национальных. Только в Чечне, Ингушетии и Северной Осетии доминирует титульный этнос. Все остальные республики отличаются многонациональным составом и существенной долей русских.
По нашему мнению, российское государство унаследовало целый ряд отрицательных черт национальной политики и национально-государственного строительства, однако не восприняла положительный опыт, который и способствовал сохранению национального мира: активная помощь в социально-экономическом развитии, подъем национальных культур, обязательное участие в управлении республиками русских кадров.
В настоящее время федеративные процессы на Северном Кавказе зависят не только от специфики административно-территориального устройства, но и от специфики экономической и социальной ситуации в регионе, особенностей государственного устройства и типа политического лидерства.
Пореформенный период на Северном Кавказе характеризуется значительной отрицательной социально-экономической динамикой. Она проявляется в существенном спаде производства и уровня жизни, росте безработицы, уровень которой в 2-3 раза выше среднероссийского уровня, опережающим, сравнительно с общефедеральным ростом теневой экономики. По классификации Министерства финансов, северокавказские республики входят в категорию слаборазвитых в экономическом отношении субъектов федерации, живущих в основном на дотации федерального бюджета. Дотационные, депрессивные районы подразделяются на несколько типов. Кавказский регион относится к типу, определяемому как «регион застойной бедности».
Анализ состояния экономической и социальной сфер девяти северокавказских субъектов федерации позволяет выделить три основные группы регионов:
1. Чечня, Ингушетия, Дагестан - самые бедные регионы, уровень жизни в которых значительно ниже не только общефедеральных, но и обще-региональных показателей.
2. Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания - регионы близкие к средним общерегиональным показателям.
3. Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края - наиболее «зажиточные» в регионе, но все же почти в 1,5 раза уступающие среднероссийским показателям экономического и социального развития. Общая тенденция социально-экономического развития - деиндустриализация, усиление традиционализации, особенно в республиках с преобладанием сельского населения и с более низким уровнем жизни, рост теневого сектора.
Требует к себе пристального внимания проблема усиливающегося демографического давления в республиках Северного Кавказа. Регион является единственным в России, где происходит значительный рост населения за счет его расширенного воспроизводства. Особенно характерны в этом плане Ингушетия, Дагестан, Чечня. С 1989 по 2002 год население Южного федерального округа возросло на 11,6%. Все это ведет к обострению межнациональных противоречий, росту националистических настроений в Ставропольском и Краснодарском краях.
Еще с советских времен юг России отличался наибольшим распространением теневой экономики и коррупцией органов власти. Переходный период фактически легализовал эту систему. В большинстве республик она превратилась в систему теневого перераспределения финансовых потоков в рамках патронажно-клинетельных отношений.
В Дагестане этнические элиты поделили между собой различные виды легального и теневого бизнеса, а люди сделавшие состояния на нелегальном бизнесе мечтают вложить свои средства в «покупку» государственной должности. В Ингушетии до отставки президента Р. Аушева несколько ведущих кланов также сформировали теневую систему распределения, при этом власть и бизнес были практически неразделимы. Отличием Северной Осетии и Кабардино-Балкарии является то, что сращивание власти и бизнеса демонстрируется не так открыто, поскольку у власти находятся лидеры советской формации. Суть системы от этого не меняется: властные кланы либо непосредственно контролируют бизнес, либо получают свою долю доходов, обеспечивая условия наибольшего благоприятствования («крышу»).
«Отлаженную систему перераспределения финансовых потоков нельзя назвать просто взятками, - пишет Наталья Зубаревич, - она гораздо масштабнее». В русских регионах сращивание бизнеса и власти не достигло такого уровня, чаще встречается коррупция в обычной форме взяток.
Отечественные исследователи полагают, что быстрое сокращение социально-экономического потенциала и занятости населения (особенно в Чечне, Ингушетии, Дагестане) в сочетании с прессингом расширенного воспроизводства населения являются наиболее существенными причинами, порождающими рост тенденций автономизации и суверенизации.
Кроме того, ситуация на Северном Кавказе в значительной степени зависит от политики федерального центра. На протяжении 90-х годов политика федерального центра на Северном Кавказе характеризовалась колебаниями и непоследовательностью, ошибками в оценке ситуации и сомнительными решениями, отсутствием политической воли в достижении поставленных целей.
«На Северном Кавказе современная российская политика совершила наиболее трагические ошибки, допустив массовые жертвы и разрушения, за которые российская власть несет ответственность», - пишет В.А.Тишков. Р.Абдулатипов считает, что политика России на Кавказе характеризуется сегодня «отсутствием преемственности, непоследовательностью, противоречивостью действий, непродуманностью общей политики. Пока преобладают недопустимы на Кавказе различного рода импровизации в сочетании со слабыми знаниями специфики Кавказа».
В последнее время политика федерального центра на Северном Кавказе стала более последовательной, хотя и продолжает вызывать массу нареканий. Однако основной причиной недовольства являются не действия властей, а скорее их бездействие. Это свидетельствует о невнимании федеральных структур к региональным проблемам, их отчужденность, пренебрежение местными интересами.
В настоящее время идет сложный процесс осмысления концепции северокавказской политики России. Уже сейчас можно говорить о существенном повышении ее качества, хотя, на наш взгляд, еще рано говорить о превалировании системного подхода над реагированием на исходящие угрозы.
Однако регионы Северного Кавказа выступают не только объектами федеральной региональной политики, но и сами активно проводят собственную политику по отношению к федеральному центру. Значительное ослабление функций федерального правительства из-за захлестывания в 90-е годы стихийными социально-экономическими процессами в ситуации, требующей проведения активной региональной политики при сужающемся поле возможностей, лоббирование интересов новых субъектов политической активности (этнических и конфессиональных групп) привело к тому, что властным вакуум стали заполнять создаваемые структуры государственности субъектов федерации. Наиболее активно этот процесс проявился в Чечне, Ингушетии, Дагестане.
Провалились попытки федеральных властей решить проблемы данных территорий путем выполнения части требований национальной элиты сепаратистского региона (Чечня), предоставления им определенных преимуществ (Ингушетия), возвращение земель, отторгнутых в годы депортации от Ингушетии.
В итоге 90-е годы стали временем значительного ослабления военно-политического присутствия и влияния России на Северном Кавказе. Фактически некоторые республики перешли к «региональному рэкету, осуществляемому в форме военно-политического давления на Российскую Федерацию и получение значительных средств, обеспечивающих жизнь части населения». К заслуге региональных элит, тем не менее, необходимо отнести блокирование и маргинализацию радикальных этнонационалистов с их надеждами на сепаратистские проекты. Умеренный этноэтатизм позволил в большинстве республик добиться функциональной стабильности, но на низком социально-экономическом уровне, практически в условиях стагнации и депрессии.
Хотя взаимоотношения республиканских властей с федеральным центром претерпели определенную эволюцию. Известный российский ученый Э.А.Паин следующим образом описывает данный процесс: «Лидеры республик, которые в 1991-1992 гг. активно использовали национальные движения для устрашения Москвы и своего самосохранения, к 1994 году отказались от их поддержки, усматривая в этих движениях опасную оппозиционную силу, единственную угрозу сохранения своей власти. В этих условиях союз с Москвой, прежде всего, со структурой федеральной исполнительной власти, обеспечивает нынешним региональным политическим элитам куда большую уверенность в собственном положении, чем их прошлый «мимолетный роман» с национальными движениями. Таким образом, «парад суверенитетов» уступил место «параду» демонстративной лояльности».
К сожалению, федеральный центр и региональные элиты не использовали тех возможностей, которые существовали в последние 4 - 5 лет для перехода от функциональной стабильности к поступательному и устойчивому развитию. Произошла во многом подмена последовательной работы федерального центра по упрочению единого конституционно-правого пространства сложным маневрированием на основе компромиссов, заигрывания и прямых уступок. Тем не менее, общая положительная тенденция, хотя и не устойчивая, в развитии российского федерализма вполне очевидна.
В соответствии с заявленной методикой исследования политических процессов в федеративных системах представляется необходимым рассмотреть институциональную среду в северокавказских субъектах Российской Федерации.
На Северном Кавказе имеются два типа субъектов федерации:
1. национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации);
2. административно-территориальные образования (края и области).
Все эти образования реализуют различные модели устройства региональной политической системы. Все республики Северного Кавказа являются президентскими. В 2003 году с принятием новой Конституции в рамках приведения системы органов государственной власти в соответствие с федеральным законодательством перестал быть парламентской республикой Дагестан, хотя нынешний председатель Госсовета Магомедали Магомедов сохранит свои полномочия до 2006 года.
В «русских» регионах в 1991 году был введен пост главы администрации, назначаемого Президентом России. В 1996 году прошли выборы высших должностных лиц Ставропольского и Краснодарского краев, а также Ростовской области - губернатора, который также возглавляет исполнительный орган власти субъекта федерации (Администрация - для Краснодарского края и Ростовской области, Правительство - в Ставропольском крае).
Представительные и законодательные органы власти работают во всех субъектах Северного Кавказа. В Ставропольском и Краснодарском краях, Ростовской области функционируют однопалатные законодательные собрания.
В Кабардино-Балкарии действовал двухпалатный парламент. В парламенте функционировали, дополняя друг друга, Совет Республики и Совет Представителей. Совет Республики работает на постоянной основе, а Совет Представителей созывался по мере необходимости. В Совете Представителей кабардино-балкарского парламента места квотированы, распределены по основным национальностям в равной мере, и все амбиции, в том числе и умиротворение наций, удовлетворяются. Однако в 2003 году руководство республики посчитало, что Совет представителей выполнил свою функцию стабилизации межэтнических отношений и в дальнейшем можно иметь однопалатный парламент. При этом лишь пятая часть избираемых депутатов будет работать на постоянной основе.
Особенность государственного устройства Кабардино-Балкарии - жесткая вертикаль власти в республике - назначение Президентом республики избранного на сессии председателя Совета местного самоуправления главой администрации района или города. В свою очередь, глава администрации города или района может назначать главой администрации села, посёлка или станицы депутата, избранного председателем Совета местного самоуправления. Также встроено местное самоуправление в структуру органов государственной власти в Северной Осетии.
Схожую с Кабардино-Балкарией эволюцию прошла и Республика Адыгея. В 2003 году были приняты поправки к конституции республики о переходе парламента к однопалатной системе, который, как планируется народными избранниками, должен произойти в 2006 году после истечения срока полномочий нынешнего депутатского корпуса.
В Карачаево-Черкесии и Северной Осетии действуют однопалатные парламенты. Законодательные органы власти выбираются по обычной системе с одномандатными территориальными округами. Новая конституция Чеченской республики ввела двухпалатный парламент. Обе палаты избираются по одномандатным округам.
Уникальная система власти установлена с 1994 года в Дагестане. Высшим органом власти является Государственный Совет из 14 представителей основных народов республики - своего рода квотное коллегиальное управление. Председатель Госсовета - глава республики, председатель правительства по должности одновременно является заместителем председателя Госсовета. Госсовет и его председатель избирается на четыре года специально созываемым Конституционным собранием, состоящим наполовину из депутатов парламента - Народного собрания, наполовину из делегатов от административно-территориальных единиц, избираемых местными представительными органами. Нечто подобное можно обнаружить в Ливане, но там представлены только три национально-религиозные группы, а не четырнадцать.
Члены Госсовета выбираются не только представителями соответствующих этносов, но всеми делегатами собрания. Таким образом, исключается попадание в Госсовет слишком сильных и авторитетных национальных лидеров, способных составить в нем серьезную оппозицию существующим властям, вместо них избираются более «покладистые» депутаты.
Однако коллегиальность соблюдается только по форме. Единоличным руководителем является председатель Госсовета Дагестана даргинец Маго-медали Магомедов. В Госсовете одинаково представлен как один из крупнейших этносов республики - аварцы, которые внутри себя делятся на полтора десятков народностей, так и один из самых малочисленных народов - агульцы. Поэтому ни аварское большинство, ни, например, агульское меньшинство не может решить ничего без союза с другими этническими группами (даргинцами, лезгинами, рутульцами, кумыками, лакцами, татами и другими), а вернее без медиаторства Магомедали Магомедова. За все время существования Госсовета не произошло ни одного перехода власти от представителя одной национальности к другому.
Однако нужно отдать должное создателю и руководителю этой структуры Магомедали Магомедову - в начальный период новой российской государственности, когда центральная власть не имела ни ресурсов, ни желания заниматься своими автономиями, а Борис Ельцин предложил республикам брать столько угодно суверенитета, именно полиэтнический Госсовет уберег Дагестан от крупномасштабной войны всех против всех.
К «кавказским» особенностям организации власти можно также отнести создание Советов безопасности - такие существуют в Дагестане, Ингушетии, Чечне, Ставропольском крае. По примеру некоторых других российских республик в Дагестане действует Конституционный суд. Аналогичный орган предусмотрен в Адыгеи.
Характеризуя другие черты региональных политических систем северокавказских республик, нужно отметить, что их особенностью является концентрация властных полномочий в официальном центре исполнительной власти. По крайней мере, такова экспертная оценка самих представителей элит. Почти 73% экспертов полагают, что реальная власть принадлежит главе исполнительной власти. Эта оценка несколько выше той, что отмечена в «русскоязычных» регионах Северного Кавказа (на 10-25%).
На Северном Кавказе в сравнении с остальными регионами России еще заметнее несамостоятельность местного самоуправления. Причиной является и полная финансовая зависимость большинства муниципалитетов от трансфертов из регионального бюджета, и достаточно авторитарный стиль управления губернаторов и, особенно, президентов республик. Даже характерное для современной России противостояние губернаторов и мэров столичных городов в округе проявляется редко - только в Ставропольском крае (где мэр был конкурентом губернатора на выборах) и в Дагестане (где мэр является лидером этнической группы и контролирует местный бизнес). До недавнего времени в Краснодарском крае также можно было наблюдать противостояние губернатора и мэров крупных городов (Сочи, Новороссийска и Краснодара).
Есть значительные отличия в оценке распределения власти, полномочий среди других официальных или теневых субъектов властеотношений. В северокавказских республиках большим властным влиянием пользуется чиновничий слой, аппарат и заметно меньше влияние бизнес-структур, криминала и законодательных органов. В «русскоязычных» краях и областях, напротив, выше влияние руководителей финансово-коммерческих структур и хозяйственных руководителей и относительно ниже оценивается влияние чиновничьего аппарата.
Концентрация власти у главы исполнительной власти региона, неразвитость местного самоуправление и незначительная роль законодательного собрания в региональном политическом процессе приводит к тому, борьба национальных кланов разворачивается за ограниченное количество постов, возрастают ставки в этой борьбе, где главенствует принцип «победитель получает все». Значительно большее значение административного ресурса приводит к тому, что борьба зачастую выходит за рамки легального процесса.
По нашему мнению, в данной ситуации необходимо повышение роли законодательных собраний регионов, развитие местного самоуправления и гражданского общества.
Возможно выделение регионов, в которых произошла консолидация «партии власти», политический процесс полностью контролируется местной администрацией. Известно, что наиболее контролируемым является национальный и сельский электорат. «Этнократия» и «агрократия» являют собой наиболее яркие примеры контролируемого политического процесса в современной России. Отметим и то, что эти модели достаточно часто комбинируются и дополняют друг друга и в полной мере проявляются практически во всех субъектах Северного Кавказа.
Степень воздействия исполнительной власти на ход выборов наглядно проявилась во время выборов президента Российской Федерации в марте 2004 года: в республиках Северного Кавказа была обеспечена самая высокая явка избирателей, местами превышавшая 90%, и самый высокий процент голосовавших за В.В.Путина.
Для некоторых регионов характерна легитимация, основывающаяся на традиции. Здесь сохраняются прежние лидеры, и меняется только название их должностей. Так, например, когда в январе 1992 года в Карачаево-Черкесии была введена должность главы администрации, назначаемого Президентом России, им стал председатель исполкома В.Хубиев. В январе 1993 года он же был назначен председателем созданного Совета министров. В марте 1995 года после острого политического кризиса, был введен пост главы республики, назначаемого Президентом России с согласия Народного Собрания - назначен вновь В.Хубиев. Также еще с советских времен руководит Дагестанов Магомедали Магомедов.
В отличие от остальных регионов России на Северном Кавказе получил широкое распространение харизматический тип легитимности. Северокавказский регион смог произвести большое количество ярких лидеров. Обще-региональный лидерский потенциал региона один из самых высоких в РФ. Достаточно наглядно это проявляется в рейтингах влиятельности российских региональных политиков, где северокавказские руководители, несмотря на отсутствие значительных экономических ресурсов, занимают достаточно высокие места.
Рассмотрение лоббистского потенциала руководителей северокавказских субъектов на основе экспертных оценок «Независимой газеты», Центра политических технологий показывает, что он значительно превосходит возможности обычных региональных политических элит. Также значительно большее внимание уделяет лидерам северокавказского региона федеральная власть. Об этом свидетельствуют более частые по сравнению с губернаторами и президентами других регионов встречи президента и высших чиновников именно с северокавказскими лидерами.
По уровню сплоченности элиты и лидерскому потенциалу субъекты региона могут быть разделены на три группы:
- высокий потенциал - Ингушетия, Северная Осетия, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область;
- средний потенциал - Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Чечня;
- слабый потенциал - Дагестан.
Отличительная черта региональных политических систем северокавказских субъектов - клановый характер распределения постов. Так, например, в Ингушетии родной брат президента Руслана Аушева Багаудин был секретарем Совета безопасности Ингушетии. Национальный банк Ингушетии возглавляет Абдулхамид Аушев. Сын Абдулхамида - министр финансов республики. Начальник расчетно-кассового центра - Магомед Аушев, двоюродный брат. На ряде других ключевых постов - тоже родственники Аушева. В результате круг реальных субъектов политики суживается до границ клановых групп.
Существенным вопросом внутренней политики регионов Северного Кавказа является этническая представленность в законодательных и в исполнительных органах власти. Во многих регионах реализуются неформальные схемы распределения должностей между представителями различных национальностей (Дагестан, Карачаево-Черкесия).
Федеративные отношения на Северном Кавказе воспринимаются зачастую не столько как собственно нормы права, сколько как правовое оформление этнических отношений. Это накладывает рельефный отпечаток на политическую и государственную жизнь северокавказских субъектов Федерации. И в случае несовпадения национальных интересов тех или иных этнических групп и интересов субъекта Федерации может возникнуть конфликтная ситуация. Отсюда вопрос представительства народов, этнических групп в органах власти и управления приобретает на Северном Кавказе особую остроту.
Существенным является также характер социально-этнической стратификации северокавказских субъектов. По этому критерию можно выделить пять групп:
1. Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область - субъекты с абсолютным доминированием русского населения. Для них характерны резкое неприятие мигрантов из северокавказских республик, государств Закавказья, рост националистических настроений.
2. Чечня и Ингушетия - мононациональные республики с ярко выраженными общинно-родовыми структурами и тейповой стратификацией, высоким уровнем внутри-гражданского противостояния.
3. Кабардино-Балкария и Карачаево-Черкесия - республики, в которых наблюдается острая конкуренция этносов за политическое лидерство, русский этнос на конституционно-правовом уровне включен в систему государственного управления республикой.
4. Адыгея - республика, в которой на основе принципа паритета утверждено формальное равноправное представительство адыгского и русского населения в высших законодательных и исполнительных органах власти. Реальный политический процесс характеризуется снижением социального статуса русского этноса и приобретением адыгским этносом статуса выразителя обще-адыгских интересов.
5. Северная Осетия и Дагестан - республики, где исторически сложилась социально-этническая стратификация при доминировании наиболее многочисленных этнических групп. Русский этнос всегда был включен в систему управления и выступал стабилизирующим элементом. В настоящее время происходит вытеснение русских из системы статусности.
По мнению Л.Л.Хоперской, способы управления межэтническими процессами внутри субъектов федерации, а также их взаимоотношения с федеральной властью находятся в прямой зависимости от охарактеризованных выше типов субъектов федерации. Сецессионные настроения, согласно исследованиям, проведенным Л.Л.Хоперской, зависят от степени заинтересованности доминирующего этноса в сохранении и укреплении своего положения в системе социально-этнической стратификации. Чем больше федеральная власть способствует ее упрочению, тем ниже уровень сепаратизма. То есть, по сути, отношение к федеральной власти есть отношение к средству сохранения статус-кво доминирующего этноса. Однако политика существующих руководителей зачастую вступает в противоречие с политикой социально-экономической модернизации.
Интересен анализ социально-политических ориентации и активности региона. С этой точки зрения можно выделить три основные зоны:
- существенное преобладание левоцентристских ориентации населения: Дагестан, Северная Осетия, Адыгея Карачаево-Черкесия, Краснодарский и Ставропольский края;
- центристская ориентация - Ростовская область;
- правоцентристская ориентация - Ингушетия, Кабардино-Балкария.
В целом следует отметить, что сравнительно краткий и трудный опыт формирования государственного устройства и системы управления в северокавказских субъектах федерации выявил ряд принципиальных моментов, способных решительно влиять на развитие федеративных отношений. Среди них следующие:
- несовершенство административно-территориального устройства на Северном Кавказе - существование небольших малоресурсных образований, не могущих, по нашему мнению, претендовать на статус субъектов федерации (Ингушетия, Адыгея, Карачаево-Черкесия); существование многонациональных республик; наличие ряда народов, претендующих на национальное самоопределение;
- деиндустриализация, усиление традиционализации, особенно в республиках с преобладанием сельского населения и с более низким уровнем жизни, рост теневого сектора экономики, усиливающееся демографическое давление в республиках Северного Кавказа;
- коррумпированность и клановость власти;
- авторитаризм региональных лидеров, неразвитость местного самоуправления, концентрация власти в руках руководителя исполнительной ветви власти;
- различный характер социально-этнической стратификации северокавказских субъектов.
Автор: Кондратьев В.А.