Демократизация российского общества как основа развития местного самоуправления

Исходя из сущностных характеристик такого сложного социально-политического явления как местное самоуправление, становится очевидной возможность его институциализации и развития в обществе, имеющем демократическое устройство, либо развивающемся по демократическому пути. Демократическая форма правления создает необходимые предпосылки для полноценного развития местного самоуправления как гражданского института, основанного на самоорганизации местного сообщества для самостоятельного решения вопросов собственной жизнедеятельности.

В этой статье мы предпринимаем попытку показать насколько динамично и в тоже время непоследовательно происходили демократические преобразования в России, начавшиеся во второй половине 80-х годов прошлого столетия. Поскольку институт местного самоуправления органично связан с демократизацией общества, то процесс его становления носил такой же неравномерный, хотя и активный характер. Анализируемый нами период институциализации местного самоуправления начинается с 1990 года и охватывает свыше 10 лет.

Демократия есть, по существу, самоуправление народа или правление не одного какого-либо класса, а всех классов вместе, всей массы народа в совокупности. Именно за народное правление, как проявление непосредственной демократии и утверждение верховенства власти народа, ратовали Джефферсон, Монтескье, Руссо. Автор Декларации независимости Томас Джефферсон считал, что «верный способ получить хорошее и безопасное правительство - это не доверять всего управления одному человеку или правительству, но разделять его между многими». Необыкновенные преимущества демократии подчеркивал А. Токвиль: «только демократия подчас может вызвать в обществе бурное движение, придать ему энергию и исполинские силы, которые при мало-мальски благоприятных обстоятельствах способны творить чудеса». Демократические процессы создают предпосылки для формирования гражданского общества, которое в свою очередь способствует появлению необходимой инфраструктуры для институциализации местного самоуправления. Подтверждение этой мысли мы находим у Е.В. Галкиной, которая рассматривает самоуправление как «объективный и непрерывный процесс развития гражданского общества». В политологическом словаре-справочнике под редакцией М.А. Васи-лика под гражданским обществом понимаются неполитические отношения, проявляющиеся через ассоциации и организации граждан, по закону огражденные от прямого вмешательства государства. Структуру такого общества формируют самодеятельные и добровольные гражданские объединения, в которых «вызревает» активная личность. Показателем зрелости гражданского общества является не только наличие соответствующей структуры, включающей широкий спектр общественных объединений и гражданских институтов, но и обретение ими массового характера. Стержневую роль в гражданских отношениях играют персонифицированные отношения собственности (частная собственность). Количество людей, охваченных отношениями собственности, прямо пропорционально укреплению основ и стабильности гражданского общества, что способствует сужению функционального поля государства. Разнообразные объединения граждан, независимые от государства и составляющие структуру гражданского общества, имеют решающее значение для жизнеспособности демократической системы государства.

Приоритетом в гражданском обществе становится отдельно взятая личность с реализацией ее интересов, целей, устремлений. Несмотря на то, что основополагающий принцип демократии состоит в принятии решения исходя из мнения большинства, существо демократии заключается именно в праве меньшинства быть услышанным. Томас Джефферсон утверждал: «Большинство, подавляющее индивидуальность отдельного человека злоупотребляет своей силой и, действуя по закону сильнейшего, порывает с фундаментальными законами общества». Развитие демократии в обществе обуславливается целым комплексом причин, которые создаются вследствие соответствующих предпосылок в политической, экономической, правовой, нравственной и иных сферах. Это предполагает определенный исторический опыт, отражающий готовность граждан к происходящим переменам в обществе и создающий предпосылки для появления у них соответствующих установок и стереотипов поведения.

Что касается России то, начиная с XV века, на протяжении всей истории превалировала монархическая форма правления, которую в XX веке сменило социалистическое государственное управление, основанное на принципе демократического централизма и в силу своей природы исключающее возможность развития гражданских инициатив.

Начало демократическому развитию российского государства было положено в декабре 1991г. «С этого момента начался переход от авторитарного стиля управления, основанного преимущественно на принуждении, к демократическому стилю, который исходит из того, что человек по своей природе стремится к деятельности, способствующей развитию самоуправления, самоконтроля и не избегает ответственности». Процесс демократизации российского общества сопровождался сменой диктатуры коммунистической партии на президентское правление, возрастанием роли суверенных союзных республик, утверждением политического плюрализма мнений. Одним из первых демократических документов этого периода стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР, которая провозгласила народ носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР.

Смена государственного строя и развал Союза ССР повлекли за собой такие процессы, как: приватизация и развитие рыночных отношений, инфляция, многопартийность, свобода слова и печати, альтернативные выборы и становление гражданских институтов.

Новый этап исторического развития характеризуется радикальными изменениями в законодательстве, которые хотя и носили преимущественно декларативный характер, но положили начало ломке привычных стереотипов в государственно-политической сфере, пошатнув основы менталитета, сформировавшегося в советский период. Однако, несмотря на начавшийся процесс реорганизации всех уровней власти, включая и местный, Советы продолжали оставаться основой политической системы государства и той формой, через которую осуществлялось управление на всех уровнях власти.

Становление местного самоуправления в России происходило не по инициативе граждан, а в директивном порядке «сверху» на основе изданных нормативно-правовых актов. Именно формирование правовой базы стало начальным этапом его институциализации. Первым документом, который «заявил» о зарождении нового политического института в современной России, явился закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Обращает внимание на себя ряд положений закона, основанных на демократических принципах:

1. Местное самоуправление начинается с уровня, где жители способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами местного самоуправления.

2. На самых нижних территориальных уровнях, начиная непосредственно с населения, делается максимально возможное. Органы власти на этих уровнях наделяются необходимыми полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами.

3. На каждый следующий более высокий территориальный уровень передаются те задачи, которые не могут быть решены в силу каких-то причин на данном уровне.

4. Все органы власти подчиняются единым законам, образуя зонтичную структуру. Вертикали административного подчинения больше нет.

5. Система власти строго разделена на государственное управление и местное самоуправление. Государственная система, не вмешиваясь непосредственно в местное самоуправление, обеспечивает возможности для его деятельности и развития.

Политическое значение этого документа заключается в том, что он закрепляет положения, принципиально меняющие существующую схему управления в государстве. Впервые в практику управления вводится принцип субсидиарности.

Провозглашение автономного и самостоятельного характера новоявленного института разрушало привычную вертикаль власти. Несмотря на то, что население еще не фигурировало как основной субъект системы местного самоуправления, в контексте решения вопросов местного значения впервые речь идет о самоорганизации граждан.

Наряду с этим очевидны и издержки документа. Вводя институт местного самоуправления, сами разработчики закона не в полной мере идентифицировали его с формой народовластия. Желая вовлечь население в управление, они не обозначили четко его роль в этом процессе, не прописали механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Ф. Бородкин, как один из соавторов закона, называет его, по своему характеру утопичным и романтичным, подчеркивая, что он «был скорее следствием стремления к свободе, осознания новой возможности отсутствия давления пропаганды и цензуры, чем знания реальной жизни и ее закономерностей». Сложившуюся политическую ситуацию того периода достаточно точно характеризует высказывание П.И. Новгородцева: «Наивная и незрелая политическая мысль обыкновенно полагает, что стоит только свернуть старый порядок и провозгласить свободу жизни, всеобщее избирательное право и учредительную власть народа, и демократия осуществится сама собой. Нередко думают, что провозглашение всяческих свобод и всеобщего избирательного права имеет само по себе некоторую чудесную силу направлять жизнь людей на новые пути. На самом деле то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно оказывается не демократией, а смотря по обороту событий, или олигархией, или анархией. Причем в случае наступления анархии ближайшим этапом политического развития бывают самые сильные суровые формы демагогического деспотизма». Сказанные в начале прошлого столетия эти слова достаточно точно характеризуют процесс демократизации российского общества, начавшийся в 80-х годах XX века и включающий в дальнейшем становление института местного самоуправления.

Следует отметить, что политическое развитие общества носило непоследовательный характер. Провозглашенные радикальные новации уступили место устойчивым традициям, и уже спустя полгода нижестоящим Советам народных депутатов и их исполнительным органам вновь было предписано в обязательном порядке выполнять решения вышестоящих местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов. Восстанавливаемая вертикаль власти минимизировала эволюционное развитие гражданских инициатив, политической социализации граждан и становления местного самоуправления.

Действия реформаторов являли собой отсутствие политической воли, твердой гражданской позиции и неспособность последовательно идти избранным курсом. Не исключено, что желание продвижения по демократическому пути развития встречало у разработчиков серьезное препятствие в виде российского чиновничьего менталитета, не допускавшего иных форм управления кроме как основанных на единоначалии, либо максимально к нему приближенных.

Между тем демократические преобразования в государстве сопровождались ослаблением роли «авангарда всего народа» - коммунистической партии. Знаменитая поправка, внесенная в шестую статью Конституции СССР, лишила КПСС ее былой значимости и провозгласила многопартийность. Последовавшее вслед за этим запрещение на совмещение должности руководителя государственного органа власти с выборной должностью в партийных органах окончательно отстраняло компартию от рычагов власти. Политический аспект этих решений символизировал разрыв с прежней системой государственного управления.

На волне эйфории следующих друг за другом инноваций во всех сферах жизнедеятельности, молодое российское правительство рассчитывало задействовать ресурс населения для эффективного осуществления демократических преобразований. Созданная на основе коммунистической партии государственная структура управления оказалась разрушена. Предполагалось, что компенсирует образовавшийся вакуум наконец-то реально востребованные общественная активность и инициатива. Намерения вовлечь население в процесс управления нашли свое отражение в российском законе о местном самоуправлении. В законе впервые население было определено основным субъектом местного самоуправления и поставлено на первое место. У представительных органов власти появилось право принимать Устав (Положение) о местном самоуправлении на подведомственной территории. Являясь, по сути, муниципальной конституцией, Устав определял функции, порядок работы, систему и структуру местных органов власти и управления, разграничивал полномочия между ними, предусматривал организацию территориального общественного самоуправления.

Политологический подход к проблеме местного самоуправления позволяет всесторонне оценить введение такой нормы, как выборы главы администрации. Факт всенародного избрания главы исполнительного органа местного самоуправления способствовал развитию навыков гражданской активности, избирательного права и возникновению состояния ответственности избранной власти перед населением. Совет народных депутатов получал право выражать недоверие главе администрации и назначать голосование о его отзыве.

Очевидно, что российский закон о местном самоуправлении содержал более демократичные и четко выраженные нормы по сравнению с союзным, но, несмотря на явно прогрессивные элементы, он сохранял вертикаль власти. Это проявлялось в том, что решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Несмотря на демократические преобразования, отражаемые реформаторским законодательством, старая система власти с трудом поддавалась радикальным переменам. Нерешительность и нестабильность, которые характеризовали процесс институциализации местного самоуправления, проявлялись еще и в том, что он был назван государственно-правовым экспериментом. В случае нежелательного развития событий всегда оставалась возможность сослаться на экспериментальный характер нововведения и вернуться на исходные позиции. Настораживал и тот факт, что исполнительным, а не представительным органам власти в законе отдавался явный приоритет.

Несмотря на все эти издержки, в законе были заложены теоретические основы организационного становления местного самоуправления в России, положено начало реформированию местных органов власти с вовлечением в этот процесс населения, проживающего на данной территории. Местное самоуправление получило реальные перспективы своего развития. Завоеванные позиции нашли свое закрепление в последующих документах, признающих его институтом народовластия.

Строго говоря, демократические преобразования не распространялась на исполнительную власть. Непонятно как должен был реализовывать свои полномочия депутатский корпус, если главы администраций всех уровней назначались сверху. Согласно введенной практике именно глава вышестоящей администрации вносил на согласование Совета народных депутатов кандидатуру на должность главы соответствующей администрации. Совет мог отклонить предложенную кандидатуру и обратиться к главе исполнительной власти с предложением о внесении на рассмотрение другой кандидатуры. Совет также имел право сам направлять вышестоящему главе возможные кандидатуры на должность главы администрации. Однако освобождать от должности главу исполнительного органа власти мог только глава вышестоящей администрации, даже если основанием служило выражение недоверия ему Совета народных депутатов. Такой подход свидетельствует о том, что исполнительная ветвь власти сохраняла принцип централизации, находясь вне сферы влияния Советов народных депутатов и сводя их значимость, как общественных представительных органов, до уровня номинальной. Подписанный российским Президентом указ о правовой и социальной защите глав регионов явился своего рода доминантой в укреплении позиций исполнительных органов власти, обозначив истинные симпатии и предпочтения главы государства. Принятые меры автоматически снижали авторитет представительных органов власти и демонстрировали фактическое отступление от намеченного курса преобразований в сфере реструктуризации власти на местах.

Усилению этой тенденции послужили события 3-4 октября 1993 г., вошедшие в историю как попытка государственного переворота. В связи с форс-мажорными обстоятельствами указом Президента РФ была объявлена реформа представительных органов власти и органов местного самоуправления, которая заключалась, хотя и во временном, но все- таки возврате к надежной вертикали исполнительных органов власти. Деятельность действующих Советов народных депутатов прекращалась до избрания новых представительных органов власти. Временно их функции возлагались на соответствующие местные администрации.

Другой указ подтвердил факт упразднения деятельности представительных органов власти. В нем содержалась очевидная подмена понятий «реформирование» представительных органов на их «упразднение», поскольку ни о каких самоуправленческих органах речь уже не шла. Вряд ли это можно расценивать как непреднамеренный юридический казус, скорее всего это был осознанный политический шаг, когда власть, ощутив угрозу своей безопасности, решительно вернулась на исходные позиции привычной жесткой вертикали, завуалировав ее современной терминологией.

Несмотря на то, что преамбула документа гласила: «В целях обеспечения подлинного народовластия и реализации конституционного принципа разделения властей», решение в нем было заложено прямо противоположное. Власть усиливала собственные позиции без какого-либо участия населения и сосредотачивалась преимущественно в исполнительных органах, упраздняя представительные. «Подлинным народовластием» этот процесс нельзя было назвать еще и потому, что при формировании органов местной власти все полномочия были переданы исключительно главе администрации, исключая коллегиальный подход в принятии решений.

Полномочия глав и других должностных лиц исполнительного аппарата давали им право совмещать свои функции с членством в соответствующих представительных органах местного самоуправления, что нарушало демократический принцип разделения властей. Статус народного депутата местного Совета был низведен до уровня работника по найму, которого глава местной администрации был вправе уволить. Политическое значение всех этих мер состоит в серьезном отступлении от демократических позиций и возврате к прежнему еще более жесткому командно-административному управлению. Все те успехи, которые были связаны с демократическим подходом к формированию депутатского корпуса и созданием предпосылок для формирования гражданского общества, не получили своего последовательного развития.

Ощутив угрозу безопасности в период путча, исполнительная власть поспешила укрепить собственные позиции, посчитав, по-видимому, дальнейшее функционирование представительных институтов излишне опасным демократизмом и проявив, таким образом, отсутствие приверженности к продекларированным ценностям. Интересно, что внимание граждан не акцентировалось на смене курса, который проводился под демократическую риторику. Можно сказать, что для местного самоуправления в России наступил период стагнации.

Очередной возврат к местному самоуправлению, как к уровню публичной власти связан с принятием федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в августе 1995 года, который является действующим до настоящего времени. Оставляя за рамками исследования правовой аспект данного документа, рассмотрим его политическую подоплеку и те возможности, которые он предоставлял.

История создания этого закона во многом объясняет его радикальный характер. Появлению документа предшествовали два проекта: правительственно-президентский и думский. Думский проект ориентировался на советскую систему административно-территориального деления и тяготел к континентальной модели. Напомним, что континентальная модель характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти.

Проект предусматривал разграничение компетенции между муниципалитетами различного уровня, принцип разделения властей и гарантии контроля представительного органа над администрацией. В случае его реализации восстанавливалось прерванное и осторожное развитие формальных институтов местного самоуправления советского периода.

Правительственно-президентский проект рассматривал местное сообщество как основной субъект местного самоуправления и тяготел к англо-американской модели. Его радикализм проявлялся в автономном характере деятельности муниципалитетов. Допускалось отсутствие разделения властей на уровне местного самоуправления - сверхсильный мэр мог по должности руководить непосредственно администрацией и представительным органом.

Концептуальное различие между проектами заключалось в том, что думский вариант сохранял преемственность по отношению к организации местного самоуправления предшествующего периода, а президентский был нацелен на радикальные перемены. Хотя формально за основу был принят думский вариант, в процессе доработки под давлением правительства и администрации президента он сблизился с правительственно-президентским. Исчезла жесткая привязка к привычному административно-территориальному делению, не был выдержан принцип разделения властей на местном уровне.

Местное самоуправление могло организовываться как по поселенческому принципу, так и на уровне района, быть как одноуровневым, так и многоуровневым. Решение этих вопросов отдавалось на откуп региональному законодательству и уставам муниципальных образований. Превалирование характеристик англо-американской модели проявлялось в большей автономности местного самоуправления, его независимости от государственной власти. В итоге был предпочтен второй вариант, который содержал идеализированный взгляд на западный опыт самоуправления.

Определение местного самоуправления, как самостоятельной деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, характеризует его, прежде всего как институт народовластия. Следует заметить, что закон утвердил положения, характерные именно для англо-американской модели, что находит проявление в положении приоритета населения по отношению к органам местного самоуправления во всех вопросах, определяющих жизнедеятельность местного сообщества.

Достаточно обширный перечень предметов ведения местного самоуправления, закрепленный в законе, свидетельствует не о номинальных, а реальных его полномочиях. Муниципальным образованиям обеспечивалась экономическая и финансовая самостоятельность. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускалась. Отсутствие соподчиненности и автономный характер органов местного самоуправления свидетельствовали о решительных намерениях авторов закона выйти из рамок жесткой административной вертикали, используя успешно функционирующую за рубежом модель государственного устройства.

Достаточно сильные позиции оказались у представительного органа власти на местном уровне. Право введения должности главы муниципального образования определялось уставом, который являлся своего рода местной конституцией.

В качестве форм прямого волеизъявления граждан были определены: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. За гражданами оставалось право избирать другие формы участия в осуществлении местного самоуправления, что способствовало расширению возможностей народовластия. Таким образом, закон о местном самоуправлении представлял большие возможности для самостоятельного развития самоуправления

Однако закон «Об общих принципах» был не во всем безупречен, некоторые его положения способствовали обострению политических отношений. В частности, он встретил жесткое сопротивление со стороны руководящей элиты субъектов Федерации. В процессе утверждения закон дважды бойкотировался Советом Федерации, который на тот период состоял из глав исполнительной и законодательной власти субъектов. Руководители субъектов предпринимали все меры для того, чтобы сохранить вертикаль власти, отсрочить выборы глав местного самоуправления, минимизировать изменения в уже принятых к тому времени краевых и областных законах о местном самоуправлении.

Это противостояние способствовало неоднократному срыву срока выборов органов местного самоуправления и принятию в октябре 1996 г. федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», который давал право федеральным судам назначать муниципальные выборы, если они не были назначены в срок местными властями.

Из всего объема федерального законодательства, посвященного местному самоуправлению, этот федеральный закон и закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» были приняты с целью понуждения региональных властей к исполнению базового закона о местном самоуправлении. Именно по этим двум направлениям (сохранению вертикали власти и распределению финансовых ресурсов в регионах) сопротивление региональных властей носило наиболее ожесточенный характер. Политические системы субъектов Федерации проявили разную степень восприимчивости новой концепции местного самоуправления, основанной на англо-американской поселенческой модели, которой советская модель 1991-1993 г. являлась реальной альтернативой. Если сила первой в ее поддержке федеральным центром, то сила советской модели - как раз в традиционности, привычности, понятности.

Предложенная модель оказалась несопоставима с собственным историческим опытом развития российского государства, который в недостаточной степени был учтен законодателями. Во всяком случае, ни Конституция РФ в части, касаемо местного самоуправления, ни Закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» не основывались на существующих традициях и российском укладе жизни. Они фактически закладывали кардинальную ломку привычной государственной системы власти, создавая новую концепцию местного самоуправления.

Взятая в качестве образца американская система местного самоуправления, которая считается наиболее сложной и многоуровневой, сформировалась раньше американской государственности. Законы штатов четко определяют статус каждого из нескольких видов муниципальных образований и условия получения этого статуса. «В России же вопрос обретения статуса местного сообщества, в конечном счете, всегда зависел от желания или нежелания губернатора и региональных властей». Пожалуй, следует согласиться с Л.Е. Бляхером в том, что на протяжении последних десяти лет в России происходит сложнейший процесс адаптации институтов, чуждых для данного типа политического пространства. Заимствовав внешнюю систему, российские власти приспосабливают их к реалиям отечественной политической культуры, отечественного политического дискурса и мифологии. Такой же точки зрения придерживается и В.В. Куликов, который считает, что предложенная модель местного самоуправления не соответствует ни объективному состоянию современного российского социума, ни историческому опыту отечественного самоуправления. Несмотря на все серьезные издержки закона, его политическая ценность достаточна высока. Он способствовал утверждению демократических норм в обществе, становлению одного из важнейших гражданских институтов и формированию нового мышления в вопросах определения властных полномочий, не основанных на принципах единоначалия.

Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления нашло свое продолжение в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». В документе подчеркивалась необходимость соблюдения баланса интересов государственных и местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского или сельского поселения. Основной акцент делался на включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений, определяя его как один из механизмов реального осуществления народовластия.

Государственная власть готова была сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, предоставляя местным сообществам решать свои вопросы в наиболее эффективных формах с учетом конкретных условий каждой отдельной территории.

Дальнейшим шагом на пути становления нового политического института власти явилось создание Конгресса муниципальных образований РФ. Эта единая общенациональная организация, представляющая интересы муниципалитетов в отношениях с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Становление демократии в российском государстве, начавшееся в 80-х годах XX столетия, происходило не всегда последовательно и зачастую тормозилось противниками преобразований, но процесс уже принял необратимый характер. Социально-политическая структура общества стала меняться с возникновением многочисленных политических партий, движений, организаций, объединений, ассоциаций, центров, союзов, фондов, способствующих формированию гражданского общества. Эти новые институты появлялись во всех сферах общественной жизни: экономической, социальной, политической, обогащая и развивая ее. Они пробуждали в обществе социально-политическую активность, гражданскую ответственность и инициативу. Однако главной особенностью этих инноваций было их влияние на российский менталитет, который перестраивался с привычной командно-административной системы на участие населения в управлении.

От системы единого централизованного хозяйства, опирающегося на единую общегосударственную собственность и управляемого из единого центра, в России начался переход к народному хозяйству с многоукладной собственностью и рыночными отношениями. Это изменение имело следствием и необходимость изменения организации власти на местах. Первый президент России Б. Ельцин заявлял: «Структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Эффективное местное самоуправление создает совершенно иную психологическую атмосферу в обществе: конструктивного сотрудничества власти и граждан. Действенность государственных институтов не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы контроля, за исполнением правовых норм на местном уровне. О целесообразности, своевременности, качестве тех или иных решений муниципальных органов по вопросам местного значения пусть судят сами жители». Для руководства страны, затеявшего все глобальные новаторские преобразования, как никогда важна была обратная связь и поддержка народа, которая самым эффективным способом могла быть реализована через местное самоуправление. Из чего следует, что становление этого института власти было обусловлено ходом исторического развития и начавшимися переменами в обществе.

Анализируя этот исторический период, профессор А.Ю. Мельвиль считает, что президент Б. Ельцин и его окружение «упустили возможность институциализации демократического прорыва осенью 1991 г., проявив нежелание или неготовность пойти на свободные учредительные выборы, которые в атмосфере того времени могли привести к возникновению четкого законодательного большинства радикальных демократов-реформаторов». Однако справедливости ради следует заметить, что демократические преобразования и зарождение местного самоуправления в России в начале 90-х годов проходили в неблагоприятных условиях. Общество переживало тяжелейший кризис, охвативший все сферы общественной жизни. Его важнейшими чертами были нестабильность политической системы, инфляция, развал отечественного производства и сельского хозяйства, обнищание подавляющего большинства граждан, кризис социального обеспечения.

На фоне происходящего аргументы Е. Гайдара, характеризующие страну как находящуюся на грани голода и энергетического коллапса, и потому имеющую другие приоритеты в данный период, имеют под собой основания. Как внутренние, так и внешние факторы того времени, сужали коридор возможностей, и это проявлялось в грузе прежних традиций, в обстоятельствах распада старого режима, в состоянии международной обстановки. Либеральная политика, проводимая федеральными органами власти, требовала освобождения личной инициативы. Законодатели рассчитывали на проявление гражданского участия, которое, как таковое, выгодно было не только властям, но и гражданам. Властным структурам оно должно было обеспечить процесс сбора и получения информации с мест, выявление отношения населения к тем или иным действиям власти, пропагандирование новых идей и формирование их территориальной поддержки. Гражданам и гражданским организациям участие должно было обеспечить представительство во властных структурах, использование политических прав и влияние на процесс принятия решений. Ожидалось, что гражданское участие приведет к серьезным позитивным переменам в обществе.

Следует отметить, что на момент начала демократических преобразований, российское законодательство было мало приспособлено к регулированию социальных отношений нового типа. Предполагалось, что, избавившись от тотального контроля и подавления, гражданин сам обеспечит себе и обществу достойный уровень материального благосостояния и защиты. Но «романтический период» российских реформ ознаменовался резким снижением качества жизни и личной безопасности населения.

После разрушения устоявшейся системы социалистического устройства государства начался сложный процесс становления новых гражданских институтов. Стало очевидно, что обычаи меняются медленнее, чем внешние формы жизни. Рождение демократического государства сопровождалась все более ярким проявлением элементов анархии в политической, экономической, социальной и иных сферах.

На фоне прежнего упорядоченного уклада, обеспечивающего определенный гарантированный уровень жизни и безопасность населения, затянувшийся процесс перестройки, сопровождающийся проявлением безответственности и беспредела в общественной жизни, вызывал у населения отрицательное отношение к происходящему.

Следует признать, что реформы, осуществляемые правящей элитой, оказались сопряжены с большими издержками, а цена за вхождение в рынок непомерно высокой. Большинство населения от проводимых преобразований проиграло. Происходящие процессы стимулировали усиление неравенства и породили недовольства, связанные с социальной напряженностью и отсутствием прочной социальной поддержки.

Само слово «демократия» приобрело в глазах большинства граждан стойкий негативный оттенок. И хотя значительная часть россиян признает основные ценности и институты демократии (свободу слова, печати, свободные выборы, разделение властей и т. д.), современное состояние политической системы России не идентифицируется с представлениями о демократии как ценности. Сложившаяся ситуация не является уникальной для России. Так, например, переход к демократии в Венгрии принес разочарование многим ее гражданам. «Неспособность государства осуществить заметные преобразования в сочетании с ростом нищеты и безработицы привела не только к разочарованиям в политике, но и к распространению ностальгии по социалистическому прошлому, не взирая на опасность застоя.

При прошлом режиме отношения граждан и власти строились одновременно на любви и ненависти. Граждане не верили в политику, но при этом ожидали от государства заботы о своих проблемах. Сегодня они столкнулись с новым видом политической ответственности, требующим совместной работы с органами власти. При этом граждане по-прежнему с большим подозрением относятся к политическому процессу и сопротивляются вовлечению в политику и общественную деятельность». Описание состояния населения во время процесса демократических преобразований в Венгрии, аналогично состоянию российского общества, переживающего подобные перемены.

Несмотря на то, что российское государство сделало выбор в пользу демократии и рыночной экономики, по мнению А.Ю. Мельвиля, оно до сих пор пребывает в состоянии транзита (с отправной точкой «советский тоталитаризм»), исход которого еще не определен. «Казавшийся поначалу самоочевидным, российский демократический выбор сделан только на словах, ибо в силу разных обстоятельств в стране возобладал олигархический капитализм и лишенная реального смысла имитационная демократия». Серьезные просчеты реформаторов были связаны со слабым учетом собственного исторического опыта и особенностей смены политического режима в стране, основанного на превалировании тенденций централизованного управления. Сюда же можно отнести непринятие во внимание длительности процесса структурирования гражданского общества, серьезные «огрехи» в сфере законодательства, отсутствие правовой дисциплины, некритическое использование опыта в сфере местного самоуправления развитых зарубежных государств, механическую трансплантацию этого опыта на неподготовленную российскую почву.

Следствием всего этого оказалась неготовность населения к переменам, исходящая из особенностей темперамента российских граждан, недостаточной информированности, отсутствия востребованных установок поведения. Провозглашение демократических норм не побудило население активно воспользоваться своими гражданскими правами на участие в управлении государством путем самостоятельного решения вопросов местного значения.

Другой аспект проблемы состоит в том, что самоуправление как форма самоорганизации граждан возможно там, где есть политические и экономические свободы. Последние заключаются в экономической самостоятельности и независимости граждан от власти, которые предполагают упрочнение отношений собственности, установление постоянных, единых для всех и строго охраняемых государством правил игры на экономическом пространстве, создании благоприятных условий для развития мелкого и среднего предпринимательства, составляющего основу формирования среднего класса.

По мнению специалистов, местное самоуправление в России может иметь перспективы только при условии, если в нем примут активное участие состоятельные люди, постоянно живущие в том или ином городе или селе. Такое условие вытекает из товарно-рыночного характера экономики, в основе которой лежит священное право частной собственности.

Созданию необходимой экономической инфраструктуры в современной России препятствуют ряд факторов, в числе которых тотальное влияние крупного монополистического капитала на все сферы жизни общества, демонстрирующего уверенные позиции олигархической системы. С другой стороны - это бюрократия, возводящая многочисленные административные барьеры на пути развития малого и среднего бизнеса.

Вследствие особенностей чиновничьего менталитета формирование представления о предпринимателях как о классе, и процесс построения с ними новых отношений через саморегулируемые организации в сфере бизнеса, происходит не так активно, как того требует сложившаяся политико-экономическая ситуация. В результате, выполнение одной из задач государства - контролирование сферы реализации частных интересов, обеспечивающее развитие гражданского общества, - сегодня вряд ли может удовлетворять общество.

Пожалуй, следует признать, что ныне наша демократия является демократией символической, очень далекой от того или иного западного типа. Многие демократические институты, особенно те, что должны представлять интересы общества, носят формальный характер, а демократические ценности вовсе не являются элементом политической культуры нашего человека, так как она находится на крайне низком уровне. Сама демократия нередко подменяется социальной демагогией, что ведет к разочарованию в ней.

Как свидетельствует мировой опыт, предельно критический уровень доверия населения к власти достигает 25%. У нас он составляет 14%, что служит показателем отторжения власти от народа. Складывающаяся сегодня в России система ценностей и ориентиров побуждает, подталкивает людей к поиску путей выживания поодиночке.

Рассматривая местное самоуправление, прежде всего, как явление политическое нежели правовое, Д.А. Тихонов убежден, что оно было призвано обозначить разрыв с советской практикой. В то же время отнесение к самоуправлению местных институтов власти плохо согласовывалось с общепринятыми утверждениями о необходимости более или менее длительного периода перехода от коммунистического режима к демократии. В итоге согласно федеральному законодательству получалось, что местное самоуправление, путь к которому провозглашался тернистым и достаточно длительным, реально существовало в России. В завершение сказанного можно сделать вывод о том, что несмотря на обилие негативных явлений, которые сопровождали процесс демократических преобразований в российском обществе, историческая роль его в политическом плане остается достаточно высокой. Демократическая волна, начавшаяся в 80-х годах XX столетия, положила начало преодолению традиционности российского менталитета, формировавшегося под влиянием 70-летнего опыта действия системы централизованного управления. Введение новых демократических правил в процесс организации системы власти способствовало эволюционному росту уровня политической социализации общества и созданию необходимой инфраструктуры для развития института местного самоуправления.

Проблема низкой политической активности масс в условиях демократических преобразований не является уникальной для России, а характерна для многих стран, переживших стадию демократического транзита. Ее решение лежит в плоскости поиска как индивидуального пути с учетом истории и традиций отдельного государства, так и выявлении общих закономерностей.

Представленный в разделе анализ поэтапного формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления в 90-х годах прошлого столетия позволяет судить о том, как динамично и вместе с тем непоследовательно происходила его институциализация в России, порождая коллизии в правовой, политической и экономической сферах.

Вопросы практической реализации англосаксонской модели в российском обществе, поведенческих навыков основного субъекта - населения, взаимоотношений региональных и муниципальных органов власти, оценки некоторых положений грядущей муниципальной реформы составляют основную проблематику современного российского местного самоуправления.

Автор: Кытманова Н.М.