Социально-политические факторы развития местного самоуправления в России

Всякая крупная реформа политической системы может рассматриваться как результат и способ разрешения конфликта между традиционной организацией власти и новой, связанной с рационализацией, которая опирается на определенную систему общих правил и норм, намеренно установленных с известной разумной целью.

Процесс рационализации управления обществом, когда преодолеваются патриархальные устои, каноны мышления и поведения людей осуществляется с различной степенью интенсивности и может иметь как революционную, так и эволюционную форму.

Для революционной модели характерен весьма резкий разрыв с традиционными формами управления. По существу происходит радикальная ломка всей системы старых государственных институтов, изменяется сама концепция организации административного управления и местного самоуправления.

Для эволюционной модели характерно постепенное, плавное развитие реформационного процесса, который растягивается на десятилетия, в результате чего традиционные институты местного самоуправления не отменяются сразу, а постепенно наполняются новым содержанием путем трансформации. Реформирование системы власти в России носило революционный характер и шло вразрез с реальным механизмом элитообразования, унаследованным от централизованной советской системы. Это послужило обострению отношений региональных и муниципальных властей. Специфику современного состояния этих отношений можно понять, проследив историю развития конфликта.

Процесс реформирования системы организации власти на местах в России сопровождался коллизиями в сфере регионального законодательства, которые имели последствия политического характера. В начале 1997 года из 68 законов о местном самоуправлении в субъектах Федерации строго соответствовали Конституции РФ только 4. Часть нарушений могла быть отнесена за счет неопытности и юридической неграмотности региональных законодателей, другая - результат вполне осмысленного неприятия, которое носило политический характер.

Законы о местном самоуправлении на региональном уровне принимались без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства, либо вопреки им. В связи с такой обстановкой правительство вынуждено было принять федеральный закон, устанавливающий ответственность субъектов РФ вплоть до отстранения от должности их высших должностных лиц и роспуска законодательных (представительных) органов за принятие решений, нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы.

Значительное число нарушений составляли ограничения на самостоятельность местного самоуправления и осуществление избирательных прав граждан, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, превышение компетенции в сфере правового регулирования вопросов местного значения, преобразование муниципальных образований без учета мнения населения. Власти субъектов Федерации фактически отвергали базовые инновации, направленные на реформу местного самоуправления. Это способствовало подрыву веры в демократические преобразования, дискредитировало саму идею гражданского института власти, препятствовало процессу институциализации местного самоуправления. Впервые, наверно, руководители субъектов Федерации практически повсеместно проявляли неподчинение федеральному руководству, пытаясь по возможности сохранить привычную структуру управления.

Наиболее остро региональная элита реагировала на автономный характер органов местного самоуправления, который проявлялся в их организационной независимости и, как следствие, в отсутствии прямого подчинения. Данная законодательная норма никак не сообразовывалась с привычной системой власти и российским менталитетом.

По мнению исследователей причины конфликтов между уровнями власти заключаются не столько в несовершенстве российского законодательства, сколько в нежелании органов государственной власти изменить существующие отношения с нижестоящим уровнем, а органов местного самоуправления - воспользоваться предоставленными им правами. В свою очередь, местные власти, в большинстве случаев, оказались не готовы нести самостоятельную ответственность перед населением и тяготели к привычной зависимости от одного «хозяина».

Данные настроения особенно характерны были для сельских районов, уровень жизни которых значительно отличался от городского. Бывшие главы сельских Советов всегда находились в прямой зависимости от районного руководства. Обретя декларативное право на независимость и самостоятельность в принятии решений, они не спешили воспользоваться им, продолжая находиться в зависимости, в первую очередь финансовой, от районного руководства. Формально провозглашенная автономия органов местного самоуправления оказалась далека от ее практической реализации.

Правовые нормы влекли за собой проблемы политического характера. Так, право, предоставленное главе муниципального образования входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, привело фактически к совмещению функций главы администрации и председателя представительного органа. Следствием нарушения принципа разделения властей на местном уровне явилась концентрация представительной и исполнительной власти в одних руках.

Другое положение закона «Об общих принципах» позволяет избирать не только главу, но и его заместителя, который, входя в состав представительного органа, получает функциональную нагрузку - заместитель главы по работе Думы. Если учесть, что все остальные депутаты осуществляют свою деятельность на общественных началах, то становится очевидным, что представительный орган приобретает номинальный статус, так как руководство им находится в руках исполнительной власти.

Фактически главы муниципальных образований и их заместители стали управлять работой представительных органов, лишив их реальных предпосылок для осуществления действенного контроля за работой администрации и ее служб. Это можно сравнить с тем, как если бы премьер Российского правительства одновременно возглавлял бы Государственную Думу. Такая ситуация характерна не только для сельских районов, но и ряда городов.

Исследователи отмечали, что все нормативно- правовые акты, в том числе и базовый закон о местном самоуправлении, предусматривали право государственных органов передавать на местный уровень некоторые государственные полномочия, при этом они указывали на отсутствие нормы, дающей право муниципальному образованию отказаться от возложенных на него государственных полномочий. Известный опыт передачи органам местного самоуправления таких полномочий свидетельствует о том, что финансовые средства, необходимые для их исполнения, передавались зачастую несвоевременно и не в полном объеме.

Такое положение вещей давало возможность губернаторам манипулировать общественным мнением, относя издержки, региональной политики на счет муниципалитетов. Это дискредитировало идею местного самоуправления и подрывало авторитет новоявленного гражданского института у населения.

Институциализация местного самоуправления осложнялась появлением таких проблем, как: несогласованность, несистематизированность и несоблюдение законодательства о местном самоуправлении; бездействие как государственной органов, так и органов самоуправления в решении вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления; отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и другие. Такое положение в политико-правовой сфере стало возможным по причине отсутствия надлежащей ответственности за несоблюдение законодательства. Президент РФ В.В. Путин в своем обращении к Федеральному Собранию открыто признает, что «принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу». Попустительство надзорных органов по отношению к властным структурам, позволяющим себе безнаказанно игнорировать федеральные директивы, провоцировало возникновение такого массового явления, как правовая небрежность. Получив распространенный характер, проблема вышла за рамки правового поля и приобрела политическое значение. Непризнание региональной властной элитой законной силы организации и функционирования введенной модели местного самоуправления, ущемление прав муниципалитетов дискредитировало самоуправленческую идею и выявило неспособность реформаторов отстоять ее на местах. Это в свою очередь накладывало негативный отпечаток на восприятие населением демократических преобразований в обществе, способствовало утверждению в сознании вседозволенности административных органов на местах и росту недоверия к проводимым реформам.

В силу этих и других причин местное самоуправление не получило должного развития и не привело к ожидаемым результатам повышения эффективности управления на местах. Это побудило законодателей приступить к новому этапу реформирования данной системы. На основе комплексного анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта была предпринята попытка разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества. Результатом явился новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Новый закон), вступающий в силу с 1 января 2006 года. Именно на основе этого закона идет подготовка к реформе существующей системы местного самоуправления.

В ходе обсуждения Нового закона о местном самоуправлении было рассмотрено шесть с половиной тысяч поправок - цифра, достойная Книги рекордов Гиннеса. Закон получил высокую оценку европейских экспертов. Предполагается, что он реально будет способствовать развитию местного самоуправления. Прототипом организации местной власти в Новом законе стала немецкая поселенческая модель. С привлечением научной и муниципальной общественности планируется подготовить 25 модельных законов и 29 модельных нормативно-правовых актов для органов местного самоуправления. До 1 июня 2005 года все муниципальным образованиям предстоит привести свои уставы в соответствие с новым законом, а до 1 января 2006 года -региональные законы субъектов Федерации. Среди правоведов существует мнение, что определение местного самоуправления в действующем законодательстве не позволяет его рассматривать как институт власти. Поэтому необходимо законодательным образом четко зафиксировать способность местного самоуправления реализовывать властные функции, а сам институт отнести к органам местной власти. Сторонники этой точки зрения уверены, что если по отношению к местному самоуправлению употреблять слово «власть», то это обеспечит более эффективное управление государством. С учетом этих пожеланий в Новом законе дается новое определение местного самоуправления, исходя теперь уже не из общественной, а из властной природы этого гражданского института. Оно определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В чем же политическая подоплека нового определения? По действующему закону местное самоуправление - это в первую очередь самостоятельная деятельность населения, что, как известно, есть проявление непосредственной демократии. По Новому закону - это форма осуществления народом своей власти. Однако использование различных форм реализации народом своей власти характерно для представительной демократии. Таким образом, становится очевидным, что замена ключевых слов «деятельность населения» на «форму осуществления народом своей власти» усиливает позиции местного самоуправления, как института публичной власти (представительной демократии) и ослабляет как формы народовластия (прямой демократии).

Новый закон содержит противоречивые нормы, с одной стороны способствующие развитию гражданской инициативы, с другой стороны ограничивающие участие населения в решении вопросов обеспечения его жизнедеятельности. Оставляя за рамками рассмотрения правовую оценку данного проекта, остановимся на некоторых положениях, характеризующих политическую сторону проблемы.

Демократический характер Нового закона, его социально-политическая значимость проявляются в том, что он содержит более широкий перечень форм осуществления местного самоуправления населением. Следует отметить, что введение такой правовой нормы, как «публичные слушания» и обязательность их проведения по вопросам, связанным с принятием устава муниципального образования и внесением в него изменений, направлено на обеспечение роста гражданской активности и политической культуры в обществе.

Другая форма - «опрос» граждан, который помогает выявить мнение населения и учитывать его при принятии решений. В Новом законе повышается роль территориального общественного самоуправления (ТОС): определены его полномочия, рабочие органы и даже обязательные положения уставов ТОСов. Все эти моменты усиливают позиции социально-политической составляющей местного самоуправления.

Однако не все заявленные формы осуществления местного самоуправления имеют возможность реализации на практике. Так, например, голосование по отзыву главы или депутата проводится в порядке аналогичном для местного референдума. В то же время общеизвестно, что референдум до настоящего времени не приобрел репутацию популярного мероприятия, в силу не только высокой затратности, но и тяжеловесности процедуры его организации. Нет никаких гарантий, что использование этих форм и в дальнейшем не будет носить преимущественно декларативный характер.

Что касается опроса общественного мнения, то его результаты, как выяснилось, будут носить рекомендательный характер, а не учитываться в обязательном порядке. Реформаторы даже не посчитали необходимым закрепить в Новом законе право доводить до сведения местного сообщества результаты опроса. Поэтому вряд ли эту форму можно отнести к числу демократических, расширяющих возможности реализации самоуправленческих принципов.

Согласно Новому закону грядущая реформа принесет России двухуровневое местное самоуправление, которое подразумевает создание муниципальных образований на уровне административных районов и на уровне сел и поселков. Какова же необходимость перехода от одноуровневой системы к обязательной двухуровневой? Известно, что цель создания муниципального образования состоит в том, чтобы приблизить местную власть к населению. С другой стороны, для достижения самостоятельной экономической деятельности местного самоуправления необходимо наличие достаточных собственных ресурсов (материальных, финансовых, природных), которых в необходимом объеме на уровне села, поселка, как правило, нет. Зато все необходимые ресурсы для поддержания инфраструктуры данной территории есть в районах. Этим и объясняется необходимость создания муниципальных образований на районном уровне. Именно поэтому в большинстве стран с развитой системой самоуправления существует двухуровневая территориальная организация местного самоуправления.

Другой аспект проблемы - это разграничение компетенции между муниципальными образованиями разных уровней и всех имеющихся на территории ресурсов. Потребность в этом разграничении также объясняется различными возможностями муниципальных образований: крупный город, район или сельское поселение располагают различной инфраструктурой, материальными и финансовыми ресурсами для решения задач местного значения. Разграничение межмуниципальных полномочий позволит избежать коллизий в данном вопросе. Со всей очевидностью Новый закон усиливает позиции исполнительной власти по отношению к представительной, что, однако, можно расценивать не только как отступление от демократических завоеваний, но и как намерение повысить ответственность органов власти за свои действия и обеспечить, таким образом, общественный порядок в стране.

Согласно действующему законодательству приоритетное положение в системе органов местного самоуправления отведено думе (совету), поскольку именно через этот орган власти опосредованно реализуется участие населения в решении местных вопросов. Европейская Хартия местного самоуправления также закрепляет за советами или собраниями право регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими в интересах местного населения.

Что касается исполнительных структур, то их положение в действующем законе о местном самоуправлении четко не определено и всецело зависит от устава муниципального образования. В результате проведения реформы исполнительная власть получит ярко выраженную структуру, куда кроме местной администрации войдут контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие. Все это характеризует местное самоуправление уже не как форму народовластия, а как институт публичной власти с конкретно заложенными структурными параметрами.

Следует обратить внимание на тот факт, что количество работающих на постоянной основе депутатов сегодня определяет устав муниципального образования. С введением Нового закона будет установлена четкая квота для реализации этого права: только 10% народных избранников смогут профессионально работать на депутатском поприще. С одной стороны такое решение можно рассматривать как экономию средств, идущих на содержание депутатского корпуса. С другой стороны в современной жизни вопросы, требующие коллегиального рассмотрения и голосования, основательно усложнились, возросло и их количество. По большей части лишь специалисты в состоянии оценить значение и последствия принимаемых решений по обсуждаемым проблемам. Такими специалистами можно считать депутатов, работающих на постоянной основе. Если согласно Новому закону они будут лишены права в необходимом составе профессионально заниматься своей депутатской деятельностью, а осуществлять ее только на общественных началах, то вряд ли можно будет говорить о компетенции представительного органа. Предельное сокращение числа депутатов, работающих на постоянной основе, существенно ослабит позиции представительного органа. Одновременно возрастет роль аппарата, которому предстоит компенсировать отсутствие профессиональной деятельности депутатов, что опять же свидетельствует не в пользу института народовластия.

Помимо того, что вышеуказанная норма ущемляет права представительного органа, она еще и ограничивает права населения, которое согласно статье 131 Конституции РФ должно самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Нельзя не обратить внимание на то, что грядущее реформирование решает наконец-то одну из важнейших проблем, актуальность которой сохраняется на протяжении всего периода институциализации местного самоуправления в стране. На местном уровне начнет действовать принцип разделения властей, соблюдение которого запрещает теперь главе муниципального образования совмещать функции председателя представительного органа и главы местной администрации.

Согласно другой статье представительный орган муниципального района будет формироваться как из депутатов представительных органов соответствующих поселений, так и из глав этих поселений. Получается, что депутаты представительного органа муниципального района будут принимать решения, которые сами же и будут исполнять на территории своих поселений. Безусловно, это нарушит принцип разделения властей и создаст ситуацию, при которой, контролировать исполнение решений будут те, на кого возложена их реализация. Таким образом, в Новом законе один и тот же принцип соблюдается и нарушается. Вряд ли такое положение можно оценить как правовой казус, скорее - как политический расчет, усиливающий позиции исполнительной ветви власти и нарушающий основы демократии.

У руководителей субъектов Федерации по Новому закону появляется возможность реально влиять на формирование органов местного самоуправления, поскольку они входят в состав конкурсной комиссии при назначении главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) и утверждают ту часть контракта, которая касается осуществления муниципалитетами отдельных государственных полномочий.

Если глава местной администрации нарушит условия контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, то инициатором по расторжению с ним контракта выступает дума (совет) муниципального образования. В случае неисполнении им отдельных государственных полномочий, контракт с главой администрации может быть расторгнут по инициативе высшего должностного лиц края (области).

Таким образом, региональные органы власти получают реальную возможность оказывать влияние на деятельность руководства муниципалитетов через вышеуказанный механизм. Теперь глава администрации муниципалитета будет находиться в равной зависимости как от муниципального представительного органа, так и краевого (областного, республиканского). Такое положение нарушает принципы самостоятельности и автономии местного самоуправления, закрепленные 12 статьей Конституции РФ. В политическом смысле вышеназванные нормы есть ничто иное, как прямое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности органов местного самоуправления.

Об этом же свидетельствует введение активно дискутируемой в специальной литературе нормы временной финансовой администрации, которая вызывает неоднозначную оценку специалистов и опасения у сторонников этого гражданского института. Суть коллизии в том, что в некоторых случаях на органы государственной власти субъектов РФ могут быть возложены отдельные полномочия органов местного самоуправления. Такое станет возможным, если по вине органов местного самоуправления возникнет определенная просроченная финансовая задолженность, а также, если при осуществлении отдельных государственных полномочий будет допущено нецелевое расходование бюджетных средств. Введение такой нормы, пусть даже временного характера, нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления.

Сравнивая два основных закона о местном самоуправлении (действующий и новый), можно сделать следующие выводы. В рамках действующего закона о местном самоуправлении был осуществлен подход, который можно назвать идеалистическим. Его сторонники надеялись на то, что энергия творчества освободившихся от административного принуждения людей позволит в короткий исторический срок наверстать упущенное и осуществить на практике принципы Европейской Хартии местного самоуправления. Однако энергия творчества людей не нашла необходимых форм организации и упорядочивания, а принципы Хартии местного самоуправления, сформировавшиеся в процессе многовекового естественного развития местных сообществ западной Европы, на почве российской общественной жизни звучат достаточно абстрактно и не имеют механизмов адаптации. В итоге романтические надежды на торжество западноевропейской модели самоуправления в посткоммунистической России не оправдались. Действующий демократический и прогрессивный, основанный на Европейской Хартии базовый федеральный закон предоставлял абсолютную свободу в формах организации, структуре органов, их численности, в территориальном устройстве местного самоуправления. Такая свобода привела к принципиально новая концепция. Она основана на государственных гарантиях, что местное самоуправление будет осуществляться на всей территории РФ. Оценивая предстоящие нововведения в муниципальной сфере, следует подчеркнуть их исключительно административный характер. Возможно, они изменят расстановку сил среди органов власти всех уровней, но вряд ли повлияют на общее состояние системы местного самоуправления.

Прагматизм сторонников административного подхода не является гарантией быстрого и эффективного преодоления последствий указанного разрыва. Местное самоуправление, рожденное усилиями государственной власти, несет на себе отпечаток последней. Оно по определению ущербно.

В связи с этим возникают сомнения, что ожидаемые меры будут стимулировать социально-политическую активность местного сообщества. Создается впечатление, что, заботясь об обеспечении конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, российские законодатели, не замечают факт неиспользования гражданами этих прав. Между тем, основной субъект местного самоуправления проявляет равнодушие и неготовность к своей роли. Поскольку участие населения является определяющим социально-политическим фактором функционирования системы местного самоуправления, следует остановиться на нем подробнее.

Российские граждане не привыкли утверждать в обществе демократический порядок и действовать в соответствии с ним. Существовавшие в предреволюционной России определенные демократические традиции не носили устойчивого характера. К тому же в течение многих десятилетий у нас господствовала авторитарная политическая культура, и в социальной психологии людей сильна привычка беспрекословного подчинения власти. Попытки же законодателей привлечь граждан, например, к обсуждению Нового законопроекта не выглядели слишком активными. Нельзя не отметить, что главной особенностью современного этапа зарождения местного самоуправления является сочетание двух принципов организации общественной жизни - государственность и самоуправление с преобладанием первого, что определяет пока малую эффективность практик политического участия. Степень отдаленности современных демократий от демократического идеала познается в особенности в одном очень существенном пункте, а именно: в вопросе фактического осуществления народовластия. Руссо был прав, когда с понятием истинной демократии он соединял живое и непосредственное участие всего народа не только в законодательстве, но и в управлении, когда он утверждал, что система представительства есть отступление от народовластия в строгом смысле этого слова. До настоящего времени адаптация местного самоуправления как формы народовластия в современном российском обществе происходит с большим трудом. Одной из причин, препятствующих эффективному становлению этого института, является отсутствие должной инициативы со стороны самих граждан. Индифферентность местного сообщества, отсутствие мотивации к его самоорганизации имеет вполне определенные причины.

Академик Ф. Бородкин, рассматривая интересующий нас аспект проблемы, высказывается следующим образом: «Местное самоуправление - функция, прежде всего местного населения, местного сообщества. Трудно представить себе, как может существовать местное самоуправление, если само население не нуждается в нем. Отсутствие нужды в самоуправлении означает, что, либо потребности людей могут удовлетворяться без их участия в управлении, либо сознание населения не содержит соответствующей мотивации».

Некоторые ученые считают, что сфера местного самоуправления подвержена состоянию эксклюзии. Напомним, что эксклюзия - положение, при котором социальные обстоятельства складываются таким образом, что лицо не может воспользоваться правами, предоставленными ему законом. При этом эксклюзию следует отличать от депривации, которая определяется, как неравенство доступа к социальным благам. Однако во многих случаях именно длительная и множественная депривация в нескольких социальных сферах создает ситуацию эксклюзии. Она подавляет социальную активность населения, в том числе направленную на осуществление гражданских прав.

Понадобилось более 10 лет, чтобы понять, что выход из состояния депривации путем признания и предоставления населению гражданских прав сам по себе не приведет к реализации возможностей личности. Для пользования имеющимися правами необходимо обладать ресурсами, причем не только и не столько материальными, сколько нематериальными, такими как образование, информация, правовая культура. К нематериальным ресурсам следовало бы добавить политическую культуру, «выращенную» на соответствующем историческом опыте и отражающую уровень политической социализации общества.

Следует признать, что сегодня самоуправление граждан подменено самоуправлением муниципальных органов власти. Строго регламентированная социальная активность населения в течение длительного времени способствовала отчуждению местного сообщества от системы самоуправления. Современное население не осознает себя основным субъектом местного самоуправления и не рассматривает муниципальные органы как выразителей своих интересов, относясь безучастно к дарованной законодательством автономии. По этой же причине местное сообщество не проявляет инициативу и не использует должным образом формы прямого волеизъявления для оказания влияния на политику органов местного самоуправления и осуществления контроля за их деятельностью.

Такое положение в социально-политической сфере объясняется слабой связью между депутатским корпусом и населением, которое он представляет. Устанавливаемый во время выборов контакт между избирателями и депутатами со временем слабеет, а порой и вовсе утрачивается до конца избирательного срока. Как правило, решения, принимаемые представительным органом, не основываются на мнении граждан, а принимаются депутатами на основе собственных умозаключений. Наиболее распространенной становится ситуация, когда корпоративные и личные интересы представителей обеих ветвей власти на муниципальном уровне переплетаются и служат основанием для принятия решений. Бесконтрольный характер решений органов местного самоуправления позволяет им подменять территориальный интерес корпоративным.

Состояние эксклюзии в сфере местного самоуправления стало возможным еще и потому, что отсутствует открытая, достоверная, двусторонняя коммуникация, необходимая для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением. Эта коммуникация - есть ничто иное как навык, приобретаемый практическим путем, который способствует повышению уровня удовлетворения работой органов местного самоуправления. Чем меньше информации получают жители, тем они критичнее в своих оценках. «Когда люди чувствуют, что они получают недостаточно информации, или от них скрывают какие-то факты, они не пытаются получить информацию самостоятельно. Вместо этого они занимают негативную или даже агрессивную позицию». Среди социально-политических причин, послуживших основанием для возникновения состояния эксклюзии, как дисфункции гражданского общества, Е.А. Демьянов выделяет следующие.

- органы местного самоуправления, по своей природе и функциям представляют собой децентрализованное продолжение государственного аппарата и не рассматриваются населением как защитники его интересов. Вследствие этого население не воспринимает сферу управления как область своей компетенции и легко отдает ее на откуп аппарату;

- население слабо информировано о сути происходящих событий. Анализ перемен в стране, адекватная оценка происходящих событий последних лет в полной мере доступны лишь специалистам и практикам в сфере управления. Существующий в обществе плюрализм мнений по поводу реформ и провозглашенных прав дезориентирует население. Пропаганда гражданских прав в сфере местного самоуправления государственными деятелями и органами власти не внушает населению доверия, как и многие другие исходящие от государства инициативы;

- население не осознает предпочтения территориального интереса, который либо неизвестен ему, либо четко не осмыслен. Это препятствует сплочению населения в целях отстаивания своих интересов средствами местного самоуправления;

- несовпадение в большинстве случаев носителей и выразителей территориальных интересов. Последними являются частные или должностные лица, движения, организации, провозглашающие своей целью борьбу за достижение территориального интереса. Возникает высокая вероятность подмены территориального интереса личным. При этом недобросовестным выразителям интересов населения выгодна его низкая общественная активность, поскольку она позволяет удовлетворять личные и корпоративные интересы. Все эти факторы объясняют специфическое состояние местного самоуправления, становление которого в современной России проходит по инициативе государства, а не является результатом востребованности самого населения. Отсюда слабое влияние жителей городов и сел на деятельность избранных ими органов местного самоуправления, которое представляет главную опасность для этого политического института.

Федеральное руководство ожидало от граждан активного участия в решении вопросов местного значения, осознания и использования ими в полной мере своего статуса в системе самоуправления. Но подобные ожидания не имели серьезных оснований, так как «в российском государстве «допуск» населения к участию в управлении городскими и сельскими делами традиционно строго контролировался. Российская действительность не способствовала культивированию в человеке таких черт, как социальная ответственность, индивидуальная гражданская активность». Нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц писал, что реформы в России и странах восточной Европы проводились по тем же стереотипам, что и коммунистические преобразования, как будто для успеха достаточно было следовать другим учебникам, используя ту же методологию насильственного построения «нового общества». Таким образом, сохраняется романтическое представление о том, что человеческую природу можно переделать за короткое время. «Реформы 90-х не учитывали массовую культуру, патернализм большинства населения и незрелость элиты. Мы не осознавали того факта, что эффективный рынок и устойчивая демократия не могут существовать без развитого гражданского общества, без сети институтов саморегулирования». Другой важной причиной, препятствующей институциализации местного самоуправления, послужило внедрение чуждой российскому обществу формы нового гражданского института. При выборе зарубежной модели, трансплантируемой на российскую действительность, не до конца был учтен тот факт, что история развития государства определяет менталитет его жителей. Далеко не все западные социальные технологии, разрабатываемые в условиях развитого гражданского общества, могут быть пересажены на российскую почву.

В большинстве европейских стран опыт самоорганизации граждан накапливался веками. Они имеют устоявшиеся традиции самостоятельной инициативной деятельности в масштабах как большой, так и малой общины, города, района, квартала, одного дома. И вся система взаимодействия государства и самоуправляющихся единиц разных уровней хорошо освоена и закреплена юридически. Разделению полномочий соответствует распределение ресурсов и собственности. В России, в которой в течение многих десятилетий господствовала авторитарная политическая культура, и в социальной психологии людей сильна привычка беспрекословного подчинения власти, избранная модель управления «не прижилась». Основной субъект местного самоуправления - население - оказалось просто не способно взять на себя новую роль, так как она не отвечала существовавшему уровню политической социализации общества. Гражданами были усвоены такие нормы и традиции политической культуры, которые выражали готовность к восприятию политической системы отнюдь не демократического толка.

Стоит признать, что у местных сообществ нет привычки и умения само-организовываться, собираться и действовать сообща именно самостоятельно, без участия государственных органов. Удивительно ли, если вспомнить, что еще недавно подобные попытки рассматривались как антигосударственная деятельность и жестоко карались. К тому же у нас еще сильны тенденции стягивания средств наверх, от низшего уровня к высшему. В отличие от государств, у которых Россия взяла за образец модель организации системы власти на местах, развитие некоторых элементов демократии происходит не естественным путем, а насаждается «сверху». В результате эти элементы приобретают характер фрагментарности и формальности, ибо активность «низов» не учитывается, а напротив наблюдается их отчуждение от власти. Тем самым основное условие функциональности государственной власти - активность становления гражданского общества - игнорируется. Взаимоотношения органов местного самоуправления и населения можно рассматривать как отношения власти и народа. Их современное состояние характеризуется отсутствием тесных связей и взаимопонимания, что позволяет сделать вывод о том, что власть остается далекой от народа, его проблем и интересов. Несмотря на организационную близость к населению органы местного самоуправления не являются сегодня связующим звеном между властью и гражданами.

По мнению В. Дейнега и А. Ермоленко, государство подменяет местное сообщество. Происходит это путем «вторжения» в сферу местного самоуправления (определения круга местных вопросов, навязывания ограничений деятельности населения, соблюдения тенденции формирования сверху институтов местного сообщества и местного хозяйства). Местное самоуправление фактически редуцируется до бессодержательной формальности. Участникам местного сообщества предлагается проявлять и развивать публичную инициативу в условиях, когда перечень местных вопросов четко очерчен, финансовые ресурсы для их решения в основной своей массе приходят из государственного бюджета и само развитие местного сообщества пристегивается к вертикали власти. Пожалуй, можно согласиться с Э.Н. Берендтс, что государственные деятели слабо представляли себе (и продолжают слабо представлять), что цели общего управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического подразделения, а значение живого организма. Только когда в сознании властных структур местное самоуправление начнет ассоциироваться не с органами управления, пусть даже и автономными, а само-организованным местным сообществом, с непосредственным участием населения в процессе принятия решений, можно будет говорить о существовании этого института в российском обществе.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что применяемая в настоящее время модель организации местного самоуправления оказалась неприемлемой для российского общества. Ее насильная интеграция в существующую систему власти не дала положительных результатов. Действующий закон о местном самоуправлении так и не был использован в полном объеме, что не позволяет судить о его эффективности. Его романтический характер сменился прагматичной концепцией предстоящей реформы, где прослеживается восстановление контроля над местными органами власти, и которая наиболее соответствует мировоззрению российских граждан и привычному укладу их жизни.

Органы власти и местное сообщество находятся по разные стороны муниципального института, который не выполняет сегодня функцию эффективного управления за счет тесного взаимодействия этих двух субъектов. Слабая коммуникативная связь населения с органами управления, превалирование корпоративных интересов над территориальными, директивный характер развития местного самоуправления объясняют бездействие основного субъекта местного самоуправления. «Скопированная» модель организации местного самоуправления в российском обществе не только не прижилась, но даже сыграла деструктивную роль в новой институциональной обстановке. Нетерпеливое желание сделать Россию «похожей» на западные страны, к сожалению, не приблизило нас к их уровню благосостояния.

Более рельефно процесс институциализации местного самоуправления, в период демократизации российского общества и проблемы, возникающие во время этого процесса, можно рассмотреть на примере Ставропольского края.

Автор: Кытманова Н.М.