10.02.2012 6559

Региональная специфика местного самоуправления на примере Ставропольского края

 

Неоднородный географический, природно-климатический, этнический характер России привел к появлению колоссального разнообразия территориальных моделей местного самоуправления, применяемых в субъектах Российской Федерации. Существующие сегодня муниципальные образования созданы как в миллионных городах, так и в небольших селах и даже деревнях. По данным материалов аналитического вестника Государственной Думы РФ сегодня в России существуют такие варианты организации местного самоуправления:

- муниципальные образования на уровне только административных районов в 6 субъектах Федерации;

- муниципальные образования на уровне административных районов и городов в 37 субъектах Федерации;

- муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) в 23 субъектах Федерации;

- муниципальные образования на уровне городских районов и сельских округов в 2 субъектах Федерации;

- муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) в 11 субъектах Федерации;

- в 5 субъектах Федерации муниципальные образования созданы только на отдельных территориях.

Переход к системе местного самоуправления осложнялся не только неоднородными исходными социально-экономическими условиями даже в рамках одного региона, но и количественным превалированием муниципальных образований, созданных в сельской местности, где организация новой системы представляет большую сложность, чем в городах.

В настоящее время 90% общего количества муниципальных образований в России составляют муниципалитеты, созданные на уровне сел, поселений (на них приходится 76% всех муниципальных образований, которые существуют на территории 38 субъектов Федерации) и административных районов, в которых проживает сельское население (на них приходится 12% от общего числа, и они действуют на территории 71 субъекта Федерации).Ставропольский край можно отнести к тем 11 субъектам, в которых муниципальные образования созданы на уровне городов и сельских округов. В крае 10 городов краевого значения и 26 районов, которые включают 9 районных городов и 285 сел, поселков, станиц, где на базе бывших сельсоветов и поссоветов и были созданы муниципальные органы управления. Исключение составляет муниципальное образование в Минераловодском районе, которое включает территорию города Минеральные Воды и всего Минераловодского района. В 2001 году сельские муниципальные образования Минераловодского района сложили свои полномочия, и на уровне района было сформировано муниципальное образование, куда вошло и городское муниципальное образование. В результате в крае появилось муниципальное образование, которое стало называться «Минераловодское муниципальное территориальное образование».

Поскольку муниципальные образования в крае формировались на базе исторически сложившегося административно-территориального деления, то введение местного самоуправления не повлекло за собой изменение территориальных границ. В итоге по результатам выборов в органы местного самоуправления в феврале 1996 года в крае было создано 304 муниципальных образования.

Сегодня муниципальные образования, созданные на уровне сел и поселков, составляют 93,7% от общего числа муниципалитетов в крае, против 2,7 % - созданных на территории городов. Как видно, общая картина территориальной организации местного самоуправления в Ставропольском крае соответствует общероссийской статистике. Количество сельских муниципальных образований значительно превышает количество городских муниципальных образований.

Избранная Ставропольским краем модель территориальной организации местного самоуправления была применена также в Курской, Пензенской и Тюменской областях. Она означает создание муниципальных образований на уровне городов, поселков, сел. Наряду с муниципальными органами власти в районах функционируют районные государственные администрации, которые представляют собой территориальные подразделения региональной администрации. Они решают на районном уровне вопросы, отнесенные к ведению региональных органов государственной власти.

Поскольку в основу предстоящей реформы положена поселенческая модель организации местного самоуправления, необходимо рассмотреть ее использование на примере Ставропольского края.

Приведенная выше статистика обусловила специфику развития местного самоуправления на Ставрополье. Так, в городе Ставрополе в результате выборов была сформирована типичная для городов краевого значения (их в крае 10) структура органов местного самоуправления. Функции представительной власти были возложены на городскую Думу, а исполнительной - на администрацию г. Ставрополя со всеми входящими в нее департаментами, управлениями, отделами.

Согласно уставу, принятому городской Думой, часть депутатов, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Из числа депутатов избираются председатель и заместитель. Каждый депутат возглавляет определенную комиссию. Ставропольская городская Дума является самостоятельным юридическим лицом, что сразу предопределило ее реальный политический статус.

Глава Ставрополя избирается всем населением и несет ответственность за работу всех городских служб, как перед избирателями, так и городской Думой.

Структура органов местного самоуправления, их функциональные обязанности, предметы ведения муниципального образования, права и формы осуществления местного самоуправления населением, а также порядок выборов органов самоуправления нашли свое отражение в Уставе города Ставрополя, который был опубликован в местной печати до начала муниципальных выборов 1996 года.

Соблюдение всех этих моментов способствовало выстраиванию динамично развивающейся политики институциализации местного самоуправления в краевом центре. Доведение до жителей города содержащейся в уставе информации, позволило им получить представление о создаваемом институте власти, формируемых органах местного самоуправления, их структуре и предстоящих выборах.

В отличие от Ставрополя в городе Кисловодске функции представительного органа исполняет не дума, а совет. Совет города Кисловодска осуществляет свою деятельность через различные общественно-депутатские комиссии: по образованию, физической культуре и спорту; по торговле и бытовому обслуживанию населения; по работе с общественными организациями; по межнациональным отношениям и вопросам казачества и другие. Каждую из этих комиссий возглавляет депутат Совета. На депутатских слушаниях рассматриваются вопросы, подготовка которых осуществляется депутатами по курируемым ими направлениям и отраслям. Введение системы местного самоуправления в сельских районах края проходило по другому сценарию и имело несколько иные итоги. С первых шагов по пути муниципальной реформы действия районных государственных администраций были направлены на оказание всевозможного сопротивления созданию полноценной и многофункциональной системы местного самоуправления, способной самостоятельно решать вопросы местного значения.

Следует указать на тот факт, что, несмотря на положения Конституции РФ, устанавливающие субъектный уровень как конечный для организации системы государственной власти, в сельских районах на базе прежних райисполкомов были сформированы государственные административные органы, которые по существу являются подструктурными подразделениями правительства края. Именно этими государственными органами осуществлялся непосредственный контроль за процессом формирования организационных основ местного самоуправления в селах и даже городах районного значения.

Сама государственная власть объясняет создание в 23 сельских районах районных государственных, а в трех, где есть города краевого значения, территориальных государственных администраций наличием сложной социально-экономической обстановки, расположением края в приграничной зоне, отсутствием у абсолютного большинства муниципальных образований своих бюджетов. Этот аргумент органов государственной власти можно было принять на начальной этапе муниципальной реформы (1996-1998 г). Однако в настоящее время, когда социально-политические условия в стране и крае изменились, произошли демократические преобразования, а структура власти продолжает оставаться прежней, он уже не убеждает.

Характерным примером может служить институциализация самоуправленческих органов в селе Курсавка Андроповского района.

Учитывая специфику менталитета сельских жителей, население села Курсавка на тот период можно характеризовать, как традиционно пассивное, слабо информированное, с предельно низким уровнем политической культуры, низкой социальной активности и почти полным отсутствием гражданской инициативы. Существующая власть не предпринимала заметных усилий для вовлечения населения в процесс становления организационных основ местного самоуправления. Это нашло свое проявление в отсутствии обнародованных положений устава и доведении дозированной информации до сведения отдельных организаций. Все это позволило властям бесконфликтно и в состоянии повышенной комфортности провести муниципальные выборы с предопределенным результатом.

В результате выборов был создана Курсавская сельская Дума без образования юридического лица, все депутаты которой осуществляли свою деятельность на общественных началах. Отсутствие юридической самостоятельности у представительного органа власти предопределило его номинальный статус. Председательствовал на заседаниях Думы глава муниципального образования, а руководство текущей деятельностью Курсавской сельской Думы было возложено на заместителя главы, избранного из числа депутатов.

В реальности деятельность исполнительной власти - администрации Курсавского сельского совета - оказалась неподконтрольной как населению, так и местному представительному органу. Занятые по месту своей основной работы депутаты оказались не в состоянии вникать в существо вопросов, находящихся в их ведении, и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, т.е. администрации. Что касается населения, то отсутствие необходимой информации и незнание собственных прав, не позволили ему надлежащим образом оценивать деятельность избранных им органов управления.

Анализируя результаты муниципальных выборов 1996 года, можно констатировать позиционирование исполнительной власти как прямое и исключительное руководство сельской Думой, когда глава председательствует на ее заседаниях, а заместитель руководит всей ее текущей деятельностью между заседаниями. Политическое значение такого решения нельзя недооценивать, так как его результаты лежат в основе причин современного инертного состояния системы местного самоуправления в сельской местности.

Сосредоточие представительной и исполнительной власти в одних руках провоцировало злоупотребления со стороны ее обладателей. Нарушался один из основных демократических принципов - разделение властей, обеспечивающий необходимую систему сдержек и противовесов для эволюционного развития нового политического института власти.

Таким образом, прошедшие выборы не привнесли никакой новизны в политическую и гражданскую жизнь местного сообщества. Политическая элита села сохранила свои позиции и сферы влияния. Население села Курсавка не ощутило и не осознало себя субъектом местного самоуправления, обладающим первостепенным правом на решение вопросов местного значения и осуществления контроля за деятельностью избранных им органов управления. Следует заметить, что такое положение было и остается характерным для большинства населенных пунктов Ставропольского края, где были созданы муниципальные образования.

Несмотря на общую тенденцию - отсутствие разделения властей на местном уровне - в некоторых городах краевого значения (Невинномысск, Пятигорск, Георгиевск, Буденновск) районных городах (Светлоград, Новоалександровск), селах и поселках (с. Каясула и п. Затеречный Нефтекумского района) думы имеют самостоятельный юридический статус. Несмотря на небольшое количество подобных примеров, они имеют политической значение, поскольку являются наглядным подтверждением осознания депутатами своих гражданских прав.

Совмещение исполнительной и представительной власти на муниципальном уровне характерно не только для сельских районов Ставропольского края. Так, например, в том же Кисловодске текущей деятельностью представительного органа - Совета города - тоже руководит заместитель главы города, избранный из числа депутатов.

Как было сказано выше, поселенческая модель, положена в основу предстоящей реформы, как наиболее отвечающая сущности местного самоуправления. Однако, в действительности, там, где она сегодня функционирует, действуют не демократические принципы, а принципы организации исполнительной власти, которые утверждаются за ее фасадом, и это является фактором, препятствующим демократизации и автономизации органов местной власти в России. Радикализм федеральных революционеров привел к тому, что под видом самой «демократической» поселенческой модели фактически утверждалась наиболее авторитарная модель. Что касается организационной схемы, то во всех муниципальных образованиях края она тяготеет к типовой схеме «сильный мэр - совет». Неполное соответствие этой схеме проявляется в том, что глава (мэр) хотя и избирается всем населением, но в определенной степени зависим от совета (думы). Он назначает и освобождает от должности руководителей муниципальной администрации по согласованию с советом. Однако довольно часто глава позволяет себе не исполнять решения совета или предпринимать действия вопреки решениям совета, и это остается для него безнаказанным.

Де-юре приоритетная роль в структуре местной власти отведена представительному органу, депутаты которой выступают выразителями интересов избравшего их населения данного муниципального образования. Де-факто реальная власть находится в руках исполнительных органов, которые распоряжаются муниципальными финансами и имуществом.

То обстоятельство, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, способствует появлению разнообразных способов формирования исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Так, например, не во всех населенных пунктах края существует определенная форма организации местной власти. В некоторых поселениях на территориях сельских районов проживает небольшое число жителей, поэтому они не имеют статуса муниципального образования и входят в состав более крупного муниципального образования.

Если позволяют средства, то в таком населенном пункте есть представитель главы муниципального образования. Он организует участие населения в муниципальных выборах, референдумах, сходах, собраниях, созывает сходы жителей, председательствует на них, следит за общественным порядком на подведомственной территории, доводит до сведения жителей решения государственных и муниципальных органов власти. Если рассматривать местное самоуправление как самоорганизацию граждан, то следует признать, что процесс становления этого политического института в Ставропольском крае с трудом набирает темпы, пребывая преимущественно в пассивной фазе. В чем же причины такого состояния? Неблагополучное положение дел в сфере местного самоуправления чаще всего принято объяснять отсутствием достаточных средств и сохраняющейся зависимостью от субъектов региональной власти. Однако есть и другие причины, которые носят политико-правовой характер.

Немалую роль в данной ситуации играет содержание устава. Как отмечалось выше, устав муниципального образования - это своеобразная «местная конституция». Он воспроизводит нормы законов и адаптирует их к местным условиям. Только спустя 6 лет после создания организационных основ местного самоуправления государственные органы Ставропольского края обратили внимание на несоответствие ряда уставов муниципальных образований установленным законодательным нормам. Нарушения состояли в попрании принципов самоуправления, умалении прав жителей на участие в местном управлении и, порой, игнорировании такой формы осуществления местного самоуправления, как территориальное общественное самоуправление. Особым примером могут послужить политические «игры» и манипуляции общественным сознанием, осуществляемые органами местного самоуправления города Ставрополя. В 2001 году в городе сложилась нестандартная политическая ситуация. Всенародно избранный глава Михаил Кузьмин оказался одновременно избран в государственную Думу Ставропольского края. Краевой закон, запрещающий главам муниципальных образований совмещать свои функции с депутатскими полномочиями, обусловил добровольную отставку мэра.

По предложению уходящего главы было принято беспрецедентное решение: ввести назначаемую должность главы администрации на контрактной основе. В соответствии с этим решением Ставропольской городской Думы один из первых заместителей бывшего мэра был назначен главой администрации города Ставрополя. Его положение по - сравнению со всенародно избранным главой соответствовало схеме «сильный совет - слабый мэр». Впрочем, в сложившейся ситуации главу администрации нельзя было назвать мэром, поскольку на него были возложены функции исключительно управления городским административным аппаратом.

Политический смысл этого нововведения стал очевиден после смены лидера в городской Думе и, как следствие, появления нового расклада политических сил в ней, в результате которого контракт с действующим главой администрации был расторгнут.

Это был период, когда представительный орган власти города Ставрополя демонстрировал не только силу, но и ничем не сдерживаемую вседозволенность. Не имея развитых навыков практического гражданского участия, местное сообщество не смогло выразить свою реакцию на действия властей. Не обозначили своего отношения к столь неординарным политическим решениям местных властей и региональные отделения политических партий. На должность главы администрации был приглашен новый управляющий, который, выдержав испытательный срок, был вскоре избран главой города Ставрополя.

Следует подчеркнуть, что и введение должности главы администрации и последующее ее упразднение, сопровождалось внесением изменений в Устав города, которые публично не обсуждались, а напротив носили закрытый характер. Принятые городской Думой по этому поводу решения доводились до сведения населения несвоевременно. Опубликование политически значимых решений представительного органа задерживалось, нарушая официально установленные сроки и учитывая интересы отдельных политических сил.

Все эти и многие другие нарушения уставов в виде обратной связи проявлялись в развитии социально-политической апатии и росту недоверия со стороны населения к должностным лицам органов местного самоуправления. Действия властей оказались направлены на воспрепятствование осуществления населением своих гражданских прав. Отсюда слабое влияние жителей городов и сел на деятельность избранных ими органов местного самоуправления и возникновение состояния эксклюзии в сфере местного самоуправления

В целях подтверждения или опровержения выводов относительно слабого участия населения в местном самоуправлении городским отделением партии «Яблоко» в марте 2003 года в городе Ставрополе был проведен опрос общественного мнения. Он охватил небольшой объем респондентов -300 человек. Отбор проводился методом случайной выборки.

Местом проведения опроса был выбран город Ставрополь, где в результате соблюдения всех параметров организационных основ нового института власти, состояние местного самоуправления можно было считать наиболее благополучным. Поскольку Ставрополь является общественно-политическим и культурным центром края, где население в наибольшей степени включено в происходящие общественно-политические процессы, то результаты данного опроса можно распространить на все население края, предположив в сельской местности даже более низкий уровень знаний по теме «Местное самоуправление». Однако исследователи не претендуют на точность полученных результатов, поскольку, задача, которая ставилась в процессе опроса, заключалась в выявлении существующей тенденции.

Цель исследования заключалась в том, чтобы определить уровень знания населения как одного из главных участников данной системы о местном самоуправлении. Социологический опрос проводился методом анкетирования. Была выдвинута следующая гипотеза: население слабо ориентируется в вопросах местного самоуправления, в структуре органов местного самоуправления, полномочиях выборных и должностных лиц местного самоуправления, своей роли в системе местного самоуправления. Население проявляет низкую социальную активность. Горожане в недостаточной степени доверяют органам местного самоуправления.

На вопрос: «Какие структуры власти в городе являются органами местного самоуправления?» - 41,8% опрошенных ответили верно, что это городская дума и администрация города; 29% назвали только администрацию города, а 23,7% - городскую Думу; 5,3% - правительство Ставропольского края а, 5,6% - Государственную Думу Ставропольского края.

На вопрос: «Кто возглавляет органы местного самоуправления в г. Ставрополе?» - имя главы администрации (Дмитрий Кузьмин) правильно назвали 71, 2%, в то время как имя председателя городской Думы (Андрей Уткин) правильно назвали только 22%. На вопрос о том, какому органу власти или должностному лицу по уставу города принадлежит право выступать от имени всего населения города (в отношениях с другими органами власти, государственными и общественными организациями), 55% ответили, что главе администрации города; 15,6% - городской Думе; 10,6% - председателю городской Думы, 11,7% - иное. Согласно статье 30 Устава г. Ставрополя Дума представляет все население города и осуществляет народовластие от его имени и в пределах установленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и настоящим Уставом. Следовательно, на вопрос ответили верно чуть более 15% граждан.

Очевидно, что результаты ответов на эти вопросы подтверждают первую часть гипотезы - население слабо ориентируется в структуре органов местного самоуправления.

На вопрос: «Обращались ли Вы с запросами, предложениями, жалобами в органы местного самоуправления?» 84% ответили, что не обращались. Из обращавшихся 55,5% не удовлетворены ответом на свое обращение, 13 % удовлетворены частично, и только 29 % были удовлетворены полностью.

Обращение в органы местного самоуправления является одной из форм участия населения в работе органов местного самоуправления, что можно рассматривать как проявление социальной активности. Исходя из этого, респондентам был задан вопрос: «Если Вы не обращались в органы местной власти, то почему?» -38% ответили, что не было необходимости, 33% - не видят смысла их задавать, 17% - уверены, что власть не реагирует на обращения, жалобы, 9,5% - считают, что на вопросы даются неубедительные ответы. Таким образом, если исходить из полученных ответов, то можно говорить о низкой социальной активности горожан. Здесь же прослеживается тенденция выражения невысокого доверия к местной власти.

В то же время на вопрос: «Как Вы считаете должны вноситься изменения в Устав города?» - 41% ответили, что населением через референдум, 29,7% - населением через депутата своего округа, 24,5% - депутатами городской думы после обсуждений на публичных слушаниях, 10,6 % - через средства массовой информации и только 3,9% - самостоятельно депутатами городской Думы. Вопрос был задан не случайно, так как на протяжении последних лет поправки в Устав города Ставрополя вносились самостоятельно депутатами городской Думы, что вызывало недовольство горожан. Как видно из ответов на этот вопрос, менее 4% опрошенных согласились с такой практикой. Данные ответы вновь подтверждают невысокую степень доверия населения к органам власти. Неадекватная реакция власти на нужды граждан вызывает у них стремление к непосредственному участию в процессе управления. Именно поэтому подавляющее большинство считает, что такие решения не могут являться исключительно прерогативой депутатов и выражают намерение лично участвовать в принятии или подготовке подобных решений. Такую готовность можно рассматривать как проявление социальной активности.

Тенденцию о степени выражения доверия к власти можно проследить из ответов на вопрос: «Какие способы воздействия граждан на органы местной власти наиболее эффективны?». Участию в выборах и референдумах отдали предпочтение 24%, отзыву выборных должностных лиц органов местного самоуправления и депутатов городской думы - 13,1%, самостоятельным действиям через личные связи и знакомства - 12%, обращениям в суд -9,9%, - индивидуальным и коллективным обращениям граждан - 7,1%, - участию в политических партиях - 5,7%, участию в работе Советов микрорай-онов-4,6%, - решениям собраний (сходов) граждан по месту жительства -2,5%, заявили, что эффективных способов влияния на власть не существует-35,1%.

Несмотря на то, что более трети опрошенных не верят в то, что на власть можно влиять эффективно, достаточно большое количество людей отдает предпочтение референдумам и выборам, а также нереализованному на практике отзыву выборных должностных лиц органов местного самоуправления и депутатов городской Думы. В то же время опрос показал, что участие в работе Советов микрорайонов и решения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые и являются реальным самоуправлением, опрашиваемые рассматривают, как один из наименее эффективных способов влияния на власть. Последнее заключение позволяет предположить, что невысокая степень веры населения в возможность собственного влияния на власть является одной из причин появления эксклюзии в сфере местного самоуправления.

Таким образом, можно заключить, что выдвинутая гипотеза оказалась верна и нашла свое подтверждение в ответах горожан на предложенные вопросы. По прошествии восьми с лишним лет проведения муниципальной реформы в Ставропольском крае, жители краевого центра, которые на фоне остальных ставропольцев имеют более высокий уровень политической социализации, продемонстрировали низкую социальную активность и слабую ориентацию в вопросах местного самоуправления.

Одна из основных причин такого состояния - невысокое доверие со стороны местного сообщества как к самой власти, так и к проявляемым ею инициативам. Отсюда то состояние эксклюзии, о котором говорилось выше.

Другая проблема, которая препятствует полноценному развитию местного самоуправления в Ставропольском крае, - сложные взаимоотношения между муниципальными и государственными органами власти, особенно на начальном этапе проведения реформы. Основной причиной конфликта служила тенденция к преодолению государственной природы местного самоуправления и отстаивания его общественного характера.

Спустя два с лишним года после муниципальных выборов 1996 года ситуация в сфере местного самоуправления сложилась следующая: на Ставрополье появилось 304 муниципальных образования. Вот, пожалуй, и весь итог выборов. Органы местного самоуправления оказались избранными только на бумаге. Не имея собственных бюджетов и имущества, главы и Думы получили новые названия, а все деньги, права и полномочия остались у районных государственных администраций. Вопреки Конституции страны, федеральным и краевым законам о местном самоуправлении, районные государственные власти взяли на себя несвойственные им функции местного самоуправления. Их деятельность не стыковалась с нормативными актами. Это порождало неизбежные конфликты с муниципальными образованиями. Конфликтная ситуация после выборов возникла в Буденновске, Георгиевске, Минеральных водах.

Вопреки всем законам бюджет формировался на уровне районов, а не на уровне муниципалитетов, районные государственные администрации собирали ряд местных налогов и управляли муниципальной собственностью. Как правильно оценивали ситуацию региональные политики, во многом сложившаяся ситуация была обусловлена отсутствием местного самоуправления на уровне района.

На протяжении всей истории существования Ставропольского края на уровне района функционировали органы власти (уездное собрание и управа, исполком, райгосадминистрация). Эта традиция соблюдалась при любом политическом режиме. Здесь сходятся концы всех федеральных структур и решаются вопросы, которые были под силу именно районному уровню власти. Понятно желание региональной элиты сохранять как можно дольше на этом уровне назначенных, а значит вертикально подотчетных глав администраций. И хотя краевая Дума в 1998 году внесла долгожданную поправку в устав края, определив существование местного самоуправления на уровне района, на практике она так и не была претворена в жизнь до настоящего времени.

Объективности ради, необходимо представить и точку зрения действующей власти. Так, губернатор Ставропольского края А. Черногоров считает, что «согласно мировой практике госконтроль над муниципалитетами может проявляться двояко: либо посредством жесткого правового регулирования, либо через создание административно-организационных структур. Мы выбрали второй вариант - и это законно». По мнению губернатора, «муниципалитеты страдают болезнями роста, главная из которых - стремление вырваться за пределы собственной самостоятельности».

С этим суждением можно бы было согласиться, если бы взаимоотношения между региональными и муниципальными органами власти регулировались исключительно региональным законодательством. Но проблема состоит в том, что нормы, на которых основаны взаимоотношения обеих сторон, определяют федеральные органы власти, в соответствии с требованиями которых действия муниципалитетов вполне закономерны. А что касается выбранной формы контроля, то, являясь на тот момент членом Совета Федерации, губернатор не мог не знать, что принятая за основу англосаксонская модель организации местного самоуправления не приемлет никакого иного вида контроля кроме правового, о чем четко прописано в российском законодательстве.

Процесс становления местного самоуправления на Ставрополье не обошел стороной имеющий распространенный характер конфликт между губернатором и мэром краевого центра. Как краевой центр, Ставрополь наиболее развит в экономическом, социальном и политическом плане. В целях закрепления муниципальных позиций в крае, обмена опытом и поддержки муниципального начала в районах по инициативе мэра города (М. Кузьмин) была создана Ассоциация муниципальных образований Ставропольского края (далее Ассоциация).

Деятельность организации встретила жесткое сопротивление со стороны официальных региональных властей ввиду того, что пыталась проводить политику исходя из муниципальных интересов. В частности, в сентябре 1999 года Ассоциация опротестовала в краевом суде норму краевого закона о местном самоуправлении, предусматривающую возможность временной передачи органами местного самоуправления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти на договорной основе. Данная статья закона нарушала право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вслед за Ассоциацией по инициативе Губернатора Ставропольского края с активным использованием административного ресурса был создан Союз муниципальных образований Ставропольского края, куда оказалось вовлечено подавляющее большинство муниципалитетов. Таким образом, региональная элита продемонстрировала жесткое намерение не только контролировать, но и управлять деятельностью любого общественно-политического образования краевого масштаба.

Впоследствии стало возможным объединение муниципальных образований в ассоциации в районах, хотя и под контролем районных администраций. Следует отметить, что такая практика стала возможна лишь спустя три года после введения местного самоуправления в регионе. Еще в 1997 году государственная власть в лице районных администраций была не готова принять подобную консолидацию, видя в ней угрозу своему существованию. Например, попытка объединения глав муниципальных образований в Совет в Андроповском районе была воспринята районными властями, как заговор против органов государственной власти на уровне района.

Сегодня деятельность Союза, куда входят 288 муниципальных образования, заключается в организации обмена опытом между муниципальными образованиями, принятии мер для повышения уровня квалификации муниципальных служащих. Союз работает в тесной связи с Губернатором края, который патронирует деятельность Союза, принимая активное участие во всех его собраниях.

Нельзя сказать, что проблемам местного самоуправления уделяется мало внимания в Ставропольском крае. В целях реализации реформы местного самоуправления было принято 45 краевых законов и более 50 иных нормативных правовых актов. Краевая целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований признает, что «местное самоуправление в Ставропольском крае - это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен».

Анализ нормативно-правовой базы показал, что в крае проводится взвешенная политика по отношению к местному самоуправлению, в рамках которой региональными властями принимаются меры для перехода к новой муниципальной модели. Несмотря на то, что официальный срок вступления нового закона о местном самоуправления в силу назначен на январь 2006 года, уже сегодня в правительстве Ставропольского края создана рабочая группа по подготовке проведения муниципальной реформы.

Разработан и утвержден план мероприятий по реализации нового федерального закона в Ставропольском крае. С учетом административно-территориального деления края прошло узаконенное установление границ муниципальных образований. По постановлению Губернатора Ставропольского края наконец-то начата процедура упразднения территориальных, районных государственных администраций.  Согласно новому закону о местном самоуправлении в крае появятся три вида муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, поселение.

На базе крупных городов (Ставрополь, Пятигорск и др.) будут созданы городские округи, которые не будут входить в состав муниципальных районов. На территории городов районного значения (Светлоград, Ипатово, Зеленокумск и другие) появятся городские поселения, в состав которых кроме города войдут небольшие населенные пункты, не имеющие статуса поселения. На уровне сел с населением свыше одной тысячи человек будут созданы сельские поселения, к которым присоединятся не имеющие самостоятельного статуса населенные пункты.

Наконец-то в крае появятся муниципальные районы, которые объединят несколько поселений и межселенные территории. В Минераловодском районе, в котором муниципальное образование, как было сказано выше, существует на уровне района и включает городскую территорию, напротив будут созданы муниципальные образования на уровне сел и поселков.

Определяется перечень государственных полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления теперь уже с обязательным выделением финансовых средств на их осуществление. Активизировался процесс передачи собственности от государства муниципальным образованиям, за счет которого происходит укрепление их экономических основ.

Определен также порядок передачи земель из государственной собственности в муниципальную. Проводится активная профессиональная переподготовка муниципальных служащих.

Предполагается, что сначала будет избираться представительный орган власти, который после принятия устава местного самоуправления, определит способ выбора главы муниципального образования, которому предстоит избираться либо на муниципальных выборах, либо из состава представительного органа. В случае избрания на муниципальных выборах глава сможет входить в состав думы (совета) и председательствовать на его заседаниях, но будет лишен права возглавлять местную администрацию. Совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации более не допускается. Другой момент заключается в том, что функции главы местной администрации будет исполнять либо всенародно избранный глава муниципального образования, либо лицо, с которым дума (совет) будет заключать контракт на выполнение таких полномочий. До сентября текущего года госорганами исполнительной власти края будет разработана примерная форма такого контракта. Политическое значение данного положения состоит в том, что у краевых органов власти появится возможность не опосредованно, а непосредственно осуществлять контроль, за деятельностью органов местного самоуправления, поскольку та часть контракта, которая будет касаться осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, будет утверждаться краевым законом.

Предполагается реорганизация и коллегиального органа муниципальных образований края. Так, летом 2005 года ожидается проведение съезда муниципальных образований Ставропольского края, на котором Союз муниципальных образований Ставропольского края будет преобразован в краевой Совет муниципальных образований.

Подготовка к реформированию, которое в силу своей преждевременности носит экспериментальный характер, сопровождается в крае обострением отношений между различными политическими силами. Так, в июне текущего года краевое отделение партии «Единая Россия» выступило с протестом против некоторых положений краевого законопроекта «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края».

Обструкции подвергся предложенный правительством края вариант формирования органов местного самоуправления на уровне районов. Власть предложила формировать представительные органы муниципальных районов из глав и депутатов сельских муниципальных образований, находящихся на территории этого района. Делегируемым в районные советы главам и депутатам от населенных пунктов, надлежало затем избрать главу районного муниципалитета. Такая норма нарушает политические права как рядовых граждан, так и общественно-политических объединений. Отсутствие прямого народного голосования при формировании районных органов местного самоуправления лишает населения права на выбор, создает неравные условия представительства муниципальных образований на районном уровне (предложено по 2 представителя от каждого МО независимо от числа жителей) и не предполагает участие в данном процессе политических партий и движении.

Справедливости ради, следует отметить, что предложенный краевыми властями вариант также содержится в Новом законе. Но такой порядок может быть применен только после того, как депутаты муниципального района, избранные прямым голосованием, проработают 2 года. Получается, что краевые власти решили воспользоваться вариантом, который, хотя и прописан в законе, но не может быть использован ими на начальном этапе формирования органов местного самоуправления на районном уровне.

Под давлением политических сил и глав ряда муниципальных образований спорное положение в краевом законопроекте было скорректировано. В новой редакции формирование советов муниципальных районов первого созыва будет осуществляться путем делегирования представителей органов местного самоуправления, если такое решение было принято на день принятия настоящего закона не менее чем двумя третями представительных органов муниципальных образований соответствующих районов. Нельзя сказать, что внесенные правки серьезно осложнили властям выполнение задачи первоначального характера. Условие в виде принятия решения «на день принятия настоящего закона не менее чем двумя третями представительных органов муниципальных образований» не является серьезным препятствием для еще действующих аппаратов районных администраций. Иной столь высоко организованной структуры, владеющей информационными, техническими и статусными ресурсами, способной составить оппозицию администрациям, в районах просто нет. Можно не сомневаться, что препятствие в виде вышеприведенного условия будет легко преодолено.

Планируется, что муниципалитеты на уровне районов приступят к работе с начала 2005 года, т.е. на год раньше всей страны. Столь мобильные действия краевых властей объясняются началом старта предстоящих губернаторских выборов, которые должны пройти в декабре 2005 года. Сформированная в результате предсказуемых муниципальных выборов властная структура послужит надежной опорой губернаторской команде.

С социально-политической точки зрения, предпринимаемые властями действия в сфере местного самоуправления нельзя назвать конструктивными потому, что они носят административной характер и не способствуют вовлечению населения в процесс осуществления местного самоуправления. От идущих на политико-правовом поле баталий население Ставропольского края стоит в стороне. Местное сообщество не выражает свою причастность к предстоящим событиям и не ощущает себя главным действующим лицом грядущих перемен. Следует заметить, что ни со стороны краевых властей, ни муниципальных нет попыток аппелировать к основному участнику событий. Дележ сфер политического влияния происходит при полном равнодушии населения.

Говоря о создании эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением и об участии последнего в решении вопросов местного значения, авторы программы не раскрывают механизм этого взаимодействия. Непонятно, ясен ли он самим разработчикам программы, равно как и то, каким образом все- таки население будет обеспечивать контроль, за деятельностью органов местного самоуправления.

Забывая о том, что самоуправление - это в первую очередь действия само-организованных жителей и только во вторую - работа созданных ими органов управления, краевые власти расставляют приоритеты в понятном и привычном порядке: на первом месте оказываются органы власти, на втором - население.

Интересно, что «болезненный» вопрос оптимизации структуры органов местного самоуправления (введение принципа разделения властей на местном уровне) в той же программе, отредактированной уже в текущем году, отложен на более дальний период. Это доказывает то, что государственные органы власти достаточно трудно меняют свое отношение к такому демократическому явлению гражданского общества, как местное самоуправление. Почему это происходит?

Аналитики выявили, что на этапе регионализации реформы местного самоуправления политические системы субъектов Федерации проявили разную степень восприимчивости к новой концепции местного самоуправления. Выбор модели определялся внутриэлитной конфигурацией, степенью автономности региональной политической культуры, кругом участников политического процесса. Следовательно, выбор модели местного самоуправления был связан не столько с политической культурой региона, сколько с интересами и политическими предпочтениями той части элиты, которая контролировала процесс разработки регионального законодательства в области местного самоуправления. Итак, выбор уровня организации системы местного самоуправления (территориальный, поселенческий) определялся не основным его субъектом-населением, а региональными чиновниками. И чтобы понять этот выбор следовало учитывать те условия, в которых формировалась региональная элита. В сентябре - ноябре 2002 года учеными Северо-Кавказской академии государственной службы проводился опрос среди представителей высшего эшелона власти в 6 субъектах Южного федерального округа, включая Ставропольский край. Этот опрос дает возможность, понять в какой сфере, ее представители получили управленческий опыт (опрошено 100 респондентов).

Оказалось, что более 50% нынешней административно-политической элиты первоначальный и серьезный опыт управленческой деятельности получили в органах Советской власти, а также на партийной и комсомольско-общественной работе, почти 29% - в промышленности и сельском хозяйстве и только 24,74%о - в структурах современной, «постперестроечной» и «демократической» администрации. Приведенные данные объясняют не только гетерогенность (неоднородность) теперешней высшей управленческой элиты, но и ее трудную адаптацию к эволюционным переменам, охватившим систему власти. Бывшие советские партийные и комсомольские работники, занимая посты в системе современной государственной власти Ставропольского края, до настоящего времени не в состоянии изменить стиль руководства и подход к управлению, «выращенные» на почве стереотипа мышления советского периода.

На основе сказанного можно сделать вывод о том, что институт местного самоуправления занимает прочное место в политической системе России, выбравшей путь демократического развития. Однако ввиду того, что демократические преобразования в стране носили излишне динамичный характер, они вступили в противоречие со многими компонентами политической, экономической и социально-политической систем. Правовое регулирование этих процессов имело ярко выраженные политические последствия не всегда адаптируемые к российской действительности.

Противоречивый и несовершенный характер законодательства, слабая правовая дисциплина, отсутствие последовательно накапливаемого опыта самоорганизации местных сообществ, использование чуждой российскому обществу модели организации муниципальной системы привели к тому неудовлетворительному состоянию, в котором пребывает сегодня российское местное самоуправление. Все это подтвердило и изучение краевого опыта в данной сфере.

Исследование местного самоуправления в Ставропольском крае также показало, что тяготение к централизованному стилю управления и отсутствие конструктивного диалога между краевыми государственными и муниципальными органами власти, особенно на начальном этапе самым негативным образом сказались на функционировании местного самоуправления.

Действия органов государственной власти на определенных этапах становления системы носили либо индифферентный, либо жестко ограничивающий ее развитие характер. Отсутствие заинтересованности в становлении нового политического института власти обусловлено наличием общеизвестных объективных причин - желанием сохранить вертикаль власти и рычаги влияния на политическую, экономическую и социальную ситуации в крае, неадекватным восприятием процессов оптимизации в политической сфере общества.

Между тем, столкновение интересов муниципальных и краевых государственных органов в период выработки правил проведения муниципальной реформы и на других ее этапах вряд ли будет содействовать совершенствованию системы самоуправления. Не исключено, что отсутствие консенсуса по этой проблеме внутри политической элиты может привести к дестабилизации политической обстановки в крае, что осложнит и без того непростой процесс реформирования органов власти на местах.

Нельзя не учитывать и тот факт, что Ставрополье входит в число регионов, относящихся к «красному поясу», где сильны позиции коммунистов. Спекуляции последних на ностальгических по прежним временам чувствах граждан осложняют и затягивают процесс становления новых гражданских институтов.

Наконец, социально-политическое состояние системы свидетельствует о том, что население Ставропольского края как основной субъект местного самоуправления имеет сегодня скорее номинальный, нежели реальный статус. Можно констатировать его пассивное отношение ко всем событиям, происходящим в сфере местного самоуправления. Поскольку действия властей на федеральном и региональном уровнях носят исключительно административный характер, то они, по сути, не могут оказывать положительного влияния на рост гражданской активности, ответственности, самоорганизации населения Ставропольского края, на процесс усвоения человеком норм и традиций политической культуры. А поскольку от этих факторов зависит полноценное функционирование местного самоуправления, то решение социально-политических проблем сегодня в числе приоритетов.

Все это дает основания заключить, что та форма, в которой организовано управление на местах в крае не выражает реального содержания местного самоуправления. Ссылка краевых властей на тот факт, что имеющиеся готовые структуры органов местного самоуправления на поселенческом уровне создают условия для преждевременного перехода на новую систему муниципальной организации, имеет формальные основания, поскольку отсутствует самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, основанная на самоорганизации и самоуправленческих принципах. В целом причины, которые привели к столь неблагополучному состоянию муниципальной сферы в Ставропольском крае, носят характер общей закономерности.

Несмотря на все издержки регионального законодательства и действий самих властей, мы продолжаем утверждать, что они должны самым непосредственным, а не косвенным образом быть вовлечены в процесс институциализации местного самоуправления. Только их заинтересованность и активное участие непременно явятся гарантом успеха в решении этой проблемы в дальнейшем.

 

Автор: Кытманова Н.М.