Государственная информационная политика в сфере миграции и пути ее повышения
Системная природа политического объекта, включающего специфические по своему положению общности - носителей особых интересов, т. е. относительно самостоятельных объектов политики, требует соответствующих по своему положению субъектов управления. Поэтому в определенной степени структура объекта политики предопределяет структуру субъекта. Как отмечает А.В. Шевченко, по отношению к механизму управления вся система выступает как гиперсистема. Государство, гражданское общество и средства массовой информации в совокупности, находясь во взаимодействии и взаимозависимости, образуют политическую систему, которую она относит к системе первого порядка. Во взаимодействии элементов они представляются подсистемами второго порядка, обладая при этом признаками подсистемы третьего порядка. Согласно теории систем, каждый из названных элементов, А.В. Шевченко предлагает рассматривать как системы второго порядка, выделяя, в свою очередь, в каждой подсистеме совокупность систем третьего порядка.
В данной модели как гиперсистемы государственной информационной политики в сфере миграции можно выделить следующие подсистемы, являющиеся структурными компонентами модели: совокупность законодательных, исполнительных, судебных, административных, силовых, государственных, а также негосударственных, гражданских институтов - партий, движений, ассоциаций, создаваемых для участия в осуществлении власти и управления.
Для идеальной региональной диалоговой модели существенно выделение такого элемента, как государство, которое представлено совокупностью правительства субъекта, муниципалитетов городов, министерств внутренних дел и Советов безопасности. Также следует отметить другие институты региональной политической власти (исполнительные, законодательные, судебные органы), и структурные подразделения (департаменты, комитеты, комиссии и т.д.). Все государственные институты так или иначе взаимосвязаны, они также обладают финансовыми и информационными ресурсами для налаживания диалога. Им по силам и средствам осуществление специальных программ и проектов (экономических, культурных, здравоохранения и т.д.).
Важная роль в налаживании диалога принадлежит специальным государственным организациям и департаментам. В России эту роль выполняла Миграционная служба, ранее бывшая самостоятельной организацией, теперь переданная в ведение Министерства внутренних дел. Этот шаг многими учеными рассматривался в свое время, как шаг назад, так же как и ликвидация Федеральной миграционной службы и передача ее функций Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики. Доводами служили факты, подтверждающие, что проведенная реорганизация не улучшила решение вопросов, связанных с внешней и внутренней миграцией, а даже привела к сокращению и без того недостаточной численности специалистов.
Правовая структура является частью институциональной инфраструктуры, необходимой для прозрачного и открытого функционирования демократических процессов. В эту структуру также входят различные институты общественной информации, созданные в целях получения информации на благо общества, например, пресс-службы губернатора и правительства субъектов политики. Именно эти органы являются государственным посредником между государственными органами и журналистами, поставляя информацию в средства массовой информации и общество и оценивая ее результативность.
В модели государственной информационной политики в сфере миграции необходимо выделить такой элемент, как различные неправительственные и/или некоммерческие организации (НПО, НКО), которые активно участвуют в процессе интеграции и адаптации мигрантов в новых местах проживания. Выделение этого компонента в самостоятельную составляющую часть модели позволяют: во-первых, значительные объемы проводимых акций, мероприятий и оказываемой помощи. Во-вторых, «организационный потенциал доверия населения» НКО и НПО. В-третьих, отдельнность деятельности неправительственных и/или некоммерческих организаций, которая часто проходит без взаимодействия с государственными органами. Это подтверждают высказывания многих руководителей НПО о том, «что местные власти часто не рассматривают их всерьез, не хотят замечать и тем более вести диалог». Иногда НКО и НПО остаются основными оппонентами местной администрации, однако их «оппозиционность в значительной степени зависит от финансовой поддержки из-за рубежа». Следующий компонент модели - научное сообщество. Хотя, к сожалению, выступать в качестве реальной политической силы научное сообщество может гораздо меньше, чем другие компоненты, в тоже время нельзя отрицать его значение при подготовке новых законов, переподготовке кадров и проведении различных исследований, которые в последствии ложатся в основу новых решений. Так, Правительство Российской Федерации в Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы предлагало сосредоточить усилия ученых на решении проблем, связанных с научным обеспечением в области миграции населения. Позднее неоднократно говорилось о необходимости такого взаимодействия, но реальной работы проводилось немного. Только на современном этапе представители Советов Безопасности всерьез заговорили, о необходимости разработки новых программ, где будут максимально задействованы ученые регионов. Именно такой запланирована новая миграционная программа, которая сейчас разрабатывается в Совбезах регионов.
Несомненно, что самоуправление общественными процессами может успешно выполнять свои задачи, если его организация будет основываться на научных началах. Как отмечает А.В. Малько, наука позволяет удовлетворять потребность в постоянном совершенствовании управления по следующим причинам:
1. Управленческий процесс характеризуется повторяемостью, цикличностью, т.к. подчиняется определенным закономерностям, которые можно исследовать, выявлять, учитывать.
2. Наука обобщает познанные закономерности, без которой невозможно никакое управление.
3. Прогностическая функция науки заключается не только в описании и объяснении, но и предсказании процессов и явлений действительности.
В современном мире лучшее качество и наибольшую эффективность политики придают знания, которые «минимизируя различные расходы, позволяют достигать искомых целей. Преимущества научного продукта - общедоступность, бесконечность, демократичность и т.п. - создают преимущества и для власти, использующей знания в наибольшей мере и в общественных интересах».
Важнейший компонент нашей модели - общество, с его психологической, социальной и биологической особенностями. Хотя учеными принято выделять компонент «гражданское общество», однако, они же указывают на его несформированность и слабость. Кроме того, в миграционных отношениях их специфика заключается в сильной противопоставленности граждан друг другу. Поэтому мы будем говорить просто «общество».
Мы подразумеваем, что все общество является в той или иной мере аудиторией СМИ. Хотя традиционно принято выделять такие характеристики аудитории как социальный, демографический, национальный составы и социально-психологические установки (потребности, мотивации, интересы), мы условно разделили общество на две составляющие мигранты и коренное население.
Система средств массовой информации и коммуникации - следующий элемент модели государственной информационной политики. СМИ является одним из важнейших институтов современного общества, так как восприятие и интерпретация всех политических явлений и событий, происходящих в стране и мире, осуществляется благодаря деятельности масс-медиа. И эти обстоятельства приобретают особую актуальность и значение на фоне все большего проникновения СМИ в политическую сферу и превращение их в один из важнейших инструментов реализации политического процесса. Здесь возможно выделение таких компонентов и связей, которые они образуют: информационное пространство, средства массовой информации и сотрудничающие с ними журналисты, совокупность правовых, этических и духовных норм, регулирующих отношения внутри системы СМИ и межсистемные связи. Причем под системой средств массовой информации мы понимаем совокупность государственных, частных и других СМИ, к которым также относятся и пресса НКО И НПО.
СМИ существуют в «пограничной сфере», где политические идеи взаимодействуют с обыденными представителями масс, с их настроениями, иллюзиями, стереотипами. Взаимодействие гражданского общества и государственной власти происходит через государственные службы, где чиновничество напрямую или посредством средств массовой информации управляет обществом. Наиболее продуктивная форма взаимодействия общества и государства с позиций обеспечения устойчивости социальной системы - диалоговая. Однако сегодняшняя социально-политическая ситуация в России характеризуется «отсутствием диалогической установки как у госслужбы, так и у гражданского общества. Этот факт позволяет уже сегодня прогнозировать дальнейшее обострение конфликта между госслужбой и обществом».
Необходимо же, чтобы СМИ стали не только посредником связи между политиками и гражданами, но и инициирующим субъектом, который формирует «повестку дня», артикулирует интересы разных участников политического процесса, анализирует ситуацию, организует обсуждение актуальных проблем и т.д.. В этом случае задачей средств массовой информации станет то, чтобы опереться на позитивные политические элементы массового сознания и развивать их, а также преодолеть предрассудки и ложные стереотипы. Эта задача вытекает из основополагающего для политической системы значения феномена «прямой и обратной связи» и из непосредственного участия в ней средств массовой информации. В противном случае, отсутствие у рядовых граждан реальной возможности оказывать влияние на курс, проводимый государством, высказывать свое видение путей решения той или иной проблемы накапливает напряжение в обществе.
Одной из актуальнейших проблем современной России является формирование механизмов социальной обратной связи, подчинение государства контролю гражданского общества. Связь в любой системе является системообразующим элементом и формирующей информационное поле системы. Кроме того, в любой системе выделяются свои подсистемы, в которых в свою очередь существуют свои внутренние подсистемные связи.
Если в прямых связях выделяется преимущественно управленческое воздействие, то в обратных на главное место выходит сотрудничество, взаимодействие, инициатива снизу. Однако объем прямых связей в разы больше обратных. Это объясняется не только уровнем развития гражданского самосознания, но и в основном устоявшемся мнением, что чиновники не сделают ничего, а, значит, обращение к ним неэффективно.
Как отмечает Е.Е. Данилова, эффективность связи измеряется количеством и качеством передаваемой и усваиваемой информации. При количественном измерении информации «есть смысл говорить о количестве однородных передаваемых сообщений по одному каналу связи, то есть о таких характеристиках связи, которые могут повлиять на эффективность связи:
1. характер передаваемой информации. Эффективность повышается в случае непрерывности подаваемых сигналов и оказывается ниже в случае интегральных или дискретных сигналов.
2. побуждающие причины связи, что определяется не столько психологическим факторами, сколько процессами более общего порядка. Так, если формирование связи обусловлено необходимостью формирования системы, эффективность связи может снизиться, поскольку информация носит директивный характер и на этапе прохождения установочных факторов рецепиента встретит сопротивление. И, наоборот, если связь возникает естественным путем с расчетом на обратную аудиторию, то ее эффективность может быть выше».
Качественность информации определяется количеством переданной информации и объемом, качеством и правильностью ее усвоения. Качественность обеспечивается согласованностью действий информатора и средств массовой информации и соблюдением своевременности получения информации, аудиторией. Наличие у каждого человека достаточного объема качественной информации является фундаментальным критерием информационного порядка.
Именно СМИ должны выступать узловым звеном в создании механизмов социальной обратной связи и активно развивать политические идеи.
Суть деятельности средств массовой информации в информационной политике в сфере миграции заключается в соединении объективного и субъективного, донесении до аудитории достоверных сведений. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то механизм налаживания диалога работает или неэффективно, или с большими помехами и даже искажениями.
Следует добавить, что, как отмечает А.В. Шевченко, «к числу компонентов входящих во все подсистемы, относится общественное сознание и массовая психика как одно из самостоятельных звеньев коммуникативной цепи. Межсистемные взаимодействия, основанные на правовых, моральных и духовных нормах, являются существенными, системообразующими факторами и составляют субъективную компоненту каждой системы. Следовательно, помня о том, что качественная определенность системы проявляется в отношении части к целому, существенным для государства, гражданского общества и прессы в субъективном факторе является то, что он выражает сознание в действии, направленном на преобразование предмета. Постоянное взаимодействие между компонентами субъективного фактора и внутри его подсистем - это потребность общественного развития. Данное утверждение позволяет утверждать, что пресса и государство по своему социальному назначению равны как механизмы социального управления».
Однако при наличии всех указанных компонентов и действующих между ними связей модель государственной информационной политики в области миграции будет бездейственна без ее содержательного наполнения. С этой точки зрения структурное рассмотрение государственной информационной политики в этом направлении формируется на базе ее организационного строения и предполагает определенный набор элементов, характеризующих ее внутренние установки. В качестве таких элементов можно рассматривать основные направления данной политики. При этом приоритетным сегодня является курс на регулирование социальных процессов, которые имеют негативную динамику: конфликты, капсулирование групп мигрантов, движения националистических партий и объединений и т.д. Приоритетность этих направлений была выявлена по актуальности проблем возникающих именно в области миграции, следует отметить, что эти процессы в анализируемой системе занимали доминирующее место. Сегодня отдельные направления политики формируются на базе комплекса процессов, протекающих в рамках определенных социальных или этнических групп. Это происходит, если проблемы, связанные с удовлетворением потребностей данной социальной общности, обостряются и требуют первоочередного внимания со стороны субъекта политики.
На территории Южного федерального округа протекают различные политические процессы как характерные для государства в целом, так и специфически местные. Процессы, вызванные причинами общесистемного характера и типичные для всех регионов, являются объектом регулирования федеральной политики. Специфические, связанные с местными особенностями, - регулируются региональными информационными политиками в сфере миграции. Социально-политические процессы в районах краев, областей и т.д. регулируются органами местного самоуправления. Таким образом, реализуется три вида регулятивных воздействий. В результате в структуре содержательной модели государственной информационной политики края можно выделить три крупных блока:
- политика, направленная на реализацию на территории отдельного региона федеральной политики для достижения общегосударственных целей;
- местная политика, направленная на реализацию целей региона;
- регулирование развития частей регионов, областей, краев, городов и малых населенных пунктов для обеспечения определенных пропорций их развития.
В содержательной стороне государственной информационной политики следует выделять кроме вышеперечисленных субъектов и объектов следующее: политические отношения субъектов по поводу власти; регулирование интересов и разрешение социально-политических конфликтов; деятельность по управлению жизни общества; влияние на государственную власть политических сил страны (партий, граждан и т.п.); установок, интересов, цели социальных групп и политических институтов; деятельность по реализации моделей будущего общества.
Согласование и строгая взаимоувязка всех этих блоков и элементов необходимы для создания единой целостной системы слаженного регулирования краевых социальных процессов в сфере миграции. Это будет способствовать обеспечению социальной стабильности, что является главной задачей социальной политики переходного периода, когда в условиях коренного изменения социально-экономических условий важно предотвратить нарастание кризисных явлений в социальной сфере.
Основные направления региональной информационной и миграционной политики должны отражать ее стратегию, определять качественное изменение системы социальных отношений и характеризоваться совокупностью качественных показателей. Механизм их реализации складывается из целого комплекса обеспечивающих систем: информационное, нормативное, финансовое обеспечение, институциональное и др.
Разработка содержательной модели информационной политики в сфере миграции проходит те же стадии, что и политика вообще: определяются основные направления, разрабатываются концепция и механизм реализации. При этом вся цепочка процесса формирования может быть представлена следующим образом: потребности - интересы - цели - задачи - принципы - основные направления - средства и механизм реализации. Именно поэтому соответствие ее структурных элементов интересам, конфликтогенности населения края является главным критерием при оценке эффективности.
Здесь есть свои временные горизонты. В условиях крайней нестабильности, связанной со сложным периодом, имеет смысл формировать содержательную модель на краткосрочную (или оперативную) перспективу и долгосрочную (или стратегическую), причем, важен учет не только общеполитической ситуации в стане, но и так называемые период «адаптации и приживаемости» у мигрантов, которые, в общем, составляют около 10 и более лет.
Итак, идеальная региональная диалоговая модель государственной информационной политики в сфере миграции, по нашему мнению, быть рассмотрена как гиперсистема первого уровня, которая при взаимодействии элементов рассматривается как подсистема второго уровня. Элементами модели мы предлагаем рассматривать государство через совокупность государственных органов, пресс-служб и их информационного обеспечения; систему средств массовой информации, НПО, НКО; научное сообщество; общество, как аудиторию, общественное сознание и массовую психику, входящие во все компоненты, а также их связи и отношения. Действенность этих элементов обеспечивается содержательным наполнением трех уровней: политику, направленную на реализацию на территории региона федеральной политики для достижения общегосударственных целей; собственно местную политику, направленную на реализацию целей региона, регулирование развития частей региона для обеспечения определенных пропорций их развития.
Взаимодействие этих элементов подсистем на основе прямых и обратных, горизонтальных и вертикальных связей позволит проводить целенаправленную и эффективную государственную информационную политику. С ее помощью может быть налажен диалог как аподиктический спор (принятие наилучшего варианта решения на основе достоверных данных при использовании максимально исчерпывающей аргументации с взвешиванием силы каждого аргумента и их совокупности) между основными участниками: властью - средствами массовой информации - коренным населением и мигрантами.
Слабость СМИ как реального механизма обратной связи, как от общества к власти, так и от власти к обществу делает нестабильной и незащищенной всю общественную ситуацию, весь процесс формирования общественного мнения. При создании таких механизмов нельзя забывать о том, что главными принципами этой деятельности должны быть гуманизм, социальная справедливость, равенство прав человека, патриотизм и толерантность. Причем, необходимым условием толерантности как взаимопонимания между людьми выступает одинаковая трактовка социальной справедливости - главного нравственного критерия оценки человеческих поступков. Это можно делать, если данные проблемы будут в поле зрения СМИ повседневно.
Для устранения слабости СМИ необходимо преодоление нескольких проблем:
- Отсутствия объективности. Вместо объективной информации о событии или личности идет формирование зачастую заданного априорно общественного мнения.
- Неполнота информации. «Передергивание» фактов, подбор такого ряда фактов, который подтверждает любую заранее сформулированную мысль, - все это стало нормой деятельности многих СМИ.
- Уменьшение действенности печатного слова. Широко распространенная недобросовестность и ангажированность в подаче материалов привели к тому, что публикации не вызывают никакой реакции ни со стороны общества, ни государства.
- Целевая ориентация СМИ на максимализацию прибыли за счет рекламы или через формирование выгодного хозяину издания общественного мнения.
- Профессиональная ориентация журналистов и государственных служащих на максимальное облегчение своих обязанностей, а не на помощь и налаживание диалога между мигрантами и коренным населением.
Последнюю позицию мы хотели бы выделить особенно, так как анализ материалов социологического опроса журналистов и государственных служащих общей численностью экспертной группы 202 человека (в число которых вошли 118 журналистов и 84 чиновника) показал:
Даже при ориентации материалов на социальную тематику, большая часть журналистов (78%) не думает о снятии конфликта, а служат только транслятором чужих мнений.
Приходится констатировать, Анализ материалов социологического опроса журналистов и государственных служащих показал: в материалах социальной тематики 78% журналистов служит транслятором чужих мнений и не думает с снятии конфликта; 54% - вообще не задаются вопросом сути государственной информационной политики в сфере миграции; 23 %, отмечая несомненную значимость темы, не могли сформулировать методы работы с ней. Один журналист и один чиновник вообще «не имеют своего мнения по этой проблеме». Журналисты и чиновники (89%) не задаются вопросом подбора необходимой лексики, Опрос среди госслужащих показал, что практически все (89%) считают, что именно журналисты задают скандальный и негативный тон материалам, при этом 57% посчитали ненужным поиск компромисса, а 22,6% высказались за введение цензуры именно в публикациях о миграции. На проблемы с госслужащими при поиске информации и создании материалов указали 43% респондентов-журналистов, 14% отметили важность открытости власти и нацеленности чиновников на сотрудничество.
Как непосредственные рекомендации мы предлагаем выделить:
- Для решения этих проблем должны взаимодействовать структуры государства и средства массовой информации, как четвертой власти, а также научное сообщество региона.
- Периодическое обучение журналистов и сотрудников государственных органов приемом и методам работы с информацией о мигрантах и миграции, ее распространением через все средства массовой информации. Особенно следует обращать внимание на обучение тех субъектов информационной политики, которые взаимодействуют с государственными средствами массовой информации.
- Введение спецкурсов и курсов по выбору на специальностях «Государственная служба», «Социальная служба» и «Журналистика».
- Систематическое проведение научных и научно-практических конференций.
- Для формирования эффективной государственной информационной политики в сфере миграции важное методологическое и методико-практическое значение имеют следующие моменты информационного процесса: определение содержания, направления и особенностей информации, выяснение характера субъекта идеологического воздействия, анализ, обобщение и интерпретация информационного материала, выбор и дозировка норм, средств и методов воздействия в информационном процессе.
- В политическую информацию, непосредственно связанную с формированием общественного мнения, кроме конкретной нужно включать и ту часть социальной информации, которая по своей сущности может носить характер политической информации или перерасти в нее. Таким образом, определяющим признаком будет то, что с ее помощью все сведения, факты и проблемы должны пройти сквозь призму государственной информационной политики.
- В складывающихся условиях встает вопрос о координировании деятельности тех информационных структур, которые работают в Ставропольском крае. Необходимо объединение СМИ для отстаивания общенациональных интересов, стоящих выше интересов отдельных партий и движений, социальных групп населения. Однако с учетом того, что ни одна из попыток взять под полный, тотальный контроль эту тенденцию какими-либо политическими силами не должна увенчиваться успехом.
- Выработка предложений по снижению конфликтной напряженности в обществе, профилактике, раннему предупреждению, разрешению и урегулированию этнических конфликтов должны стать целью, которая приведет к консолидации отношений на Северном Кавказе.
Миграционная политика представляет собой систему общепринятых идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых государство и его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достичь целей, адекватных как этому, так и последующим этапам развития общества, то есть миграционную политику следует рассматривать как часть социального управления. Следовательно, необходимо изучать изменения законодательной базы, регулирующей миграцию и являющейся отражением общественного мнения. Отличительной чертой ситуации начала 90-х годов в России являлось отсутствие законодательной базы, регулирующей процессы миграции. Работа по экстренному приему, расселению и оказанию помощи велась на базе разовых решений правительства. Страна и регионы оказались перед необходимостью в краткие сроки разработать миграционное законодательство. В Ставропольском, Краснодарском краях и Республике Адыгея приоритетными были признаны интересы коренного населения, связанные с вопросами его социального бытия (материальных и иных ресурсов).
За последние годы законодательная база, регулирующая миграционные процессы, претерпела значительные изменения, пройдя путь от явных нарушений конституционных прав и свобод граждан до уровня соответствия требованиям законности, но все же далеко не в полной мере отражает стоящие сегодня перед страной социально-экономические и политико-правовые задачи. Учет мнений местного населения, в том числе при принятии новых законов, и формирование этого мнения необходимы для регионов и играют одну из главнейших ролей в государственной политике. За все это время законодатели только в последние годы стали использовать информацию как ресурс государственного управления, т.е. силу СМИ в проведении новых законов в этой сфере, поняв, что роль средств массовой информации максимально актуализируется в ситуации нестабильности в качестве информационной составляющей между моментом принятия решения, периодом претворения его в жизнь и его внутренним принятием населением.
Системность государственной информационной политики в сфере миграции получает выражение во взаимодействии субъекта и объекта в целях упорядочения последнего, сохранения его качественной определенности и целенаправленного развития, и, таким образом, может быть рассмотрена с организационной стороны. Объект (управляемая подсистема) и субъект (управляющая подсистема) образуют основу системы политики, а связи между ними - ее структуру. Объектом такой политики являются отдельные индивиды (мигранты, коренное население, журналисты и чиновники), социальные общности, СМИ и общество в целом - с одной стороны, и социальные отношения, складывающиеся между социальными общностями и отдельными индивидами в рамках той или иной социальной общности, - с другой. В качестве субъектов выступают органы государственной власти и управления, общественные организации, социальные группы и «лидеры мнений». В гражданском обществе СМИ являются одним из важнейших элементов социальной структуры и важнейшим субъектом политики. Обеспечивая население достоверной и актуальной информацией о важных событиях, являясь каналом информирования общества о деятельности государственных учреждений, распространения политических, экономических и культурных идей, они призваны способствовать построению информационного общества, обеспечению защиты конституционных прав и свобод граждан.
СМИ, выступая самостоятельным политическим институтом общества функционируют по присущим им законам. Каждое средство информации представляет собой организацию, существующую за счет того или иного источнике финансирования, являющуюся местом постоянной или временной работы определенной группы специалистов. Эти факторы побуждают журналистов, применяясь к принятым внутри политической системы правилам поведения, к типу г уровню бытующей политической культуры, действовать таким образом, чтобы удержать внимание своей аудитории, стараясь расширить ее, подтверждая тел самым свою общественную необходимость и закономерность финансирован конкретного издания, реализуя творческие и коммерческие интересы.
Особое внимание в информационном процессе нужно уделять селективному элементу, который органически присущ личности и социальным группам Известно, что люди воспринимают и анализируют главным образом ту информацию, те факты и события, которые их интересуют, подталкивают к размышлениям, сопоставлениям, выводам и оценкам. Следовательно, эффективность государственной информационной политики необходимо проводить с учетом информационных интересов. Это важно, прежде всего, тогда, когда ставится задача формирования определенного общественного мнения и отношения в данном сообществе, социальной группе или регионе, поскольку не всегда ожидания и интересы людей соответствуют объективному общественному развитию и задачам, которые решаются в обществе. Для их решения необходимо и регулирование поведения участников управленческого процесса и, как следствие, претворение, признание, утверждение (опредмечивание) социальных норм (в их число входят законодательные, правовые, моральные социальные регуляторы, обычаи и традиции, исторические уроки и выводы).
На Ставрополье одним из посредников между государством и гражданским обществом стал Комитет Ставропольского края по печати, связи и информатизации. В зависимости от обсуждаемых на Совете безопасности Ставропольского края вопросов Комитет направляет инструктивные (рекомендательные) письма по приоритетным темам публикаций в газеты: в 26 районных (с государственным участием) и 6 городских. В среднем в год в редакции рассылалось 5 писем, рекомендующих осветить проблему миграции. В 2005 году не было разослано ни одного письма, что можно объяснить в том числе и сменой руководителя комитета. Количественный контент-анализ прессы Ставрополья показывает прямую зависимость между таким письмом и числом публикаций: сразу после отправки писем прослеживалось появление публикаций по проблеме миграции.
На данный момент в СМИ освещение проблем миграции, беженцев и вынужденных переселенцев не имеет системного и последовательного характера Большая часть материалов носит информационную направленность. В целом все публикации можно условно разделить на несколько жанровых групп (по частоте обращения): краткие информационные сообщения; корреспонденции; интервью с ответственными работниками органов государственной власти и местного самоуправления; письма, вопросы, жалобы читателей; портретные и событийные очерки; репортажи и воспоминания мигрантов о событиях, повлекших переселение; отчеты о проведении или выполнении событий или социальных программ; развернутые анонсы событий или социальных программ; крупные аналитические материалы. К наиболее сильным (по степени воздействия на аудиторию) материалам журналисты прибегают редко, что соответственно снижает уровень их воздействия. При этом информационная картина миграции складывается из публикаций: 1) о деятельности Государственной Думы Ставропольского края, о законодательной базе и практике ее правоприменения (эта тема доминирует в прессе); 2) о конфликте с муниципальной, краевой властью, чиновниками; 3) освещающих конфликты между коренным населением и мигрантами, а также конфликты на этой почве с администрациями с четким противопоставлением «нас» и «их» - коренного населения и мигрантов; 4) о нелегальных мигрантах (главным образом в заметках об их выдворении с территории края и комментариях специалистов); 5) об успехах мигрантов, сумевших возродить какое-то предприятие, обустроить брошенные земли и наладить на них производство; 6) благодарностей читателей-мигрантов за помощь в обустройстве (преимущественно е районных газетах); 7) обращений к властям с ответной реакцией на ее действия или бездействие; 8) заказных материалов о деятельности благотворительных организаций; 9) о научно-практических конференциях; 10) об историческом формировании районов края, которые заселялись мигрантами.
Журналисты формируют восприятие аудиторией личности мигранта. Однако, несмотря на возросший в последнее время объем научных исследований по данной проблеме, школ и специальных семинаров, обучающих журналистов правилам и специфике написания материалов о мигрантах, опросы настроения аудитории по-прежнему свидетельствуют о подсознательном страхе жителей края перед мигрантами. Подобные настроения обусловлены бытующими в массовом сознании и поддерживаемыми СМИ мифами о криминально маргинальном характере мигрантской среды, следовательно, показывают наличие скрытого, но очень опасного конфликта между коренными жителями и приезжими. Большинство материалов основаны на принципе противопоставления двух и более субъектов конфликта, в котором инициаторами всегда выступают мигранты. СМИ во многом помогли сформировать у коренного населения такие негативные характеристики мигрантов, как повышенный уровень преступности среди мигрантов и специализации отдельных этнических групп на определенной преступной деятельности. Сводки новостей зачастую выделяют нелегальное нахождение на территории России и национальную принадлежность лиц, совершающих преступление. Журналисты зачастую используют «язык вражды» к усугубляют противопоставление местного населения и пришлого, что еще более укрепляет сложившийся стереотип «мигрантов-врагов».
Большинство редакций, судя по анализу материалов, не ставит перед своими журналистами долговременных задач и целей по формированию позитивного общественного мнения в отношении мигрантов. Проблема освещается е зависимости от появления информационных поводов. Большая часть информации появляется как отражение кризисно-конфликтных ситуаций либо в связи с законодательной работой. Подобные материалы зачастую ориентированы не сенсационность, создание эмоциональной доминанты страха и крайне редко направлены на формирование толерантной позиции местного населения по отношению к мигрантам. Вышеперечисленное позволяет говорить, что эффективность региональной информационной политики, проводимой с помощью СМИ, на данный момент низкая.
Системная природа политического объекта, включающего специфические по своему положению общности - носителей особых интересов, т. е. относительно самостоятельных объектов политики, требует соответствующих по своему положению субъектов управления. Поэтому в определенной степени структура объекта политики предопределяет структуру субъекта. Государство, гражданское общество и СМИ в совокупности, находясь во взаимодействии и взаимозависимости, образуют политическую систему первого порядка. Во взаимодействии элементов они представляются подсистемами второго порядка, обладая при этом признаками подсистемы третьего порядка. Для идеальной региональной диалоговой модели в сфере миграции как гиперсистемы существенно выделение такого элемента, как государство. Все государственные институты обладают финансовыми и информационными ресурсами для налаживания диалога. Частью институциональной инфраструктуры, необходимой для прозрачного и открытого функционирования демократических процессов, являются различные институты общественной информации, созданные для ее распространения и являющиеся посредником между государственными органами и журналистами.
Значительные объемы проводимых мероприятий и оказываемой помощи неправительственными и/или некоммерческими организации (НПО, НКО), «организационный потенциал доверия населения» к НКО и НПО, их отделенность от государственных органов (определенная оппозиционность) позволяют выделить их в самостоятельную составляющую часть модели.
Следующий компонент - научное сообщество. Хотя выступать в качестве реальной политической силы ученые могут гораздо меньше, чем другие компоненты, в то же время нельзя отрицать их значение при подготовке новых законов, переподготовке кадров и проведении исследований, которые ложатся в основу новых решений.
Важнейшие компоненты модели - общество с его психологической, социальной и биологической особенностями и средства массовой информации коммуникации как институт современного общества, обеспечивающий обратную связь и подчинение государства контролю гражданского общества. Если в прямых связях доминирует управленческое воздействие, то в обратных на главное место выходит сотрудничество, взаимодействие, инициатива снизу.
В структуре содержательной модели региональной государственной ин формационной политики можно выделить три блока: федеральный (для достижения общегосударственных целей), региональный (для реализации целей региона), местный (для обеспечения развития частей регионов). Согласование все) блоков и элементов необходимо для создания единой системы регулирование социальных процессов в сфере миграции, что будет способствовать обеспечении стабильности и предотвращению кризисных явлений в крае.
В условиях крайней нестабильности имеет смысл формировать содержательную модель на краткосрочную перспективу и долгосрочную, здесь важен учет не только общеполитической ситуации в стране, но и так называемый период «адаптации и приживаемости» у мигрантов, который, в общем, составляют 10 и более лет. В диалоговой модели своеобразным отличием является «горизонтальное равенство» участников информационного обмена, в противоположность «вертикальному» принципу «руководство - подчинение». Взаимодействие этих элементов подсистем на основе прямых и обратных, горизонтальных и вертикальных связей позволит проводить целенаправленную и эффективную государственную информационную политику. С ее помощью может быть налажен диалог как аподиктический спор (принятие наилучшего варианта решения на основе достоверных данных при использовании максимально исчерпывающей аргументации с взвешиванием силы каждого аргумента и их совокупности) между основными участниками: властью - СМИ - коренным населением и мигрантами.
Анализ материалов социологического опроса журналистов и государственных служащих показал: в материалах социальной тематики 78% журналистов служит транслятором чужих мнений и не думает о снятии конфликта; 54% - вообще не задаются вопросом сути государственной информационной политики в сфере миграции; 23%, отмечая несомненную значимость темы, не могли сформулировать методы работы с ней. Один журналист и один чиновник вообще «ш имеют своего мнения по этой проблеме». Журналисты и чиновники (89%) не задаются вопросом подбора необходимой лексики. Опрос среди госслужащих показал, что практически все (89%) считают, что именно журналисты задают скандальный и негативный тон материалам, при этом 57% посчитали ненужным по иск компромисса, а 22,6% высказались за введение цензуры именно в публикациях о миграции. На проблемы с госслужащими при поиске информации и создании материалов указали 43% респондентов-журналистов, 14% отметили важность открытости власти и нацеленности чиновников на сотрудничество.
Таким образом, важное значение имеет систематическое обучение журналистов и сотрудников госорганов приемам и методам работы с информацией (мигрантах и миграции. Особенно следует обращать внимание на обучение тех субъектов информационной политики, которые взаимодействуют с государственными СМИ, на введение курсов по выбору на специальностях «Государственная служба», «Социальная служба» и «Журналистика», проведение научно-практических конференций. Для формирования эффективной государственной информационной политики методологическое и методико-практическое значение имеют следующие моменты информационного процесса: определение содержания, направления и особенностей информации, выяснение характера субъекта идеологического воздействия, анализ, обобщение и интерпретация информационного материала, выбор и дозировка норм, средств и методов воздействия в информационном процессе.
Автор: Умнова Е.Ю.