Реформирование системы социального страхования как средства социальной защиты населения

В России на этапе перехода к рыночной экономике возникла необходимость в разработке новых, адекватных нарождающимся социально-экономическим условиям механизмов и форм социального страхования. Существующая в нашей стране система социального страхования справляется со стоящими перед ней задачами лишь частично. Государственные фонды социального страхования сегодня не вполне справляются с поставленными целями и более или менее устойчиво действуют лишь в части обслуживания ограниченного круга государственных служащих. Работники же большинства сфер деятельности остаются практически незащищенными. Многие виды социальной защиты или неразвиты, или совсем отсутствуют.

Современная система страхования социальных рисков, которую представляет в России система социального страхования характеризуется явным сходством с социальным обеспечением и социальной помощью. Фактически в России система социального страхования продолжает базироваться на устаревших принципах социалистической системы социального обеспечения.

В число важнейших объективных, системных препятствий и трудностей формирования институтов социального страхования специалисты, российские ученые и международные эксперты включают следующие:

- отсутствие тщательно выверенных доктрин по построению институтов социального страхования, которые были бы органически увязаны с системами заработной платы, налоговыми системами, политикой и состоянием на рынке труда, демографическим положением в настоящем и его прогнозным положением в будущем;

- слабо развитые механизмы демократического управления системами социального страхования, когда фактически отсутствует паритетное участие социальных партнеров (работодателей и работников) в управлении системами и финансами социального страхования;

- средства внебюджетных фондов включены в состав государственного бюджета (например, значительная часть единого социального налога), что приводит к финансированию выплат нестрахового характера, использованию их страховых финансовых ресурсов не по прямому назначению и нарушению принципа адекватности (зависимости) уровня выплачиваемых пособий от размеров страховых взносов;

- слабое развитие инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием, что выражается в отсутствии официально

- утвержденных моделей расчетов, ненадежной и неполной информационной базы, а также систем проведения реабилитации застрахованных.

Таким образом, действующая в России система социальной защиты еще в крайне недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования в национальных системах социальной защиты, для которых в большей степени характерны институты социальной помощи.

При изучении и анализе основных положений, изложенных в законодательных источниках комитета по социальной политике при Президенте Российской Федерации, относящихся к процессу реформирования в сфере социального страхования в России мы выявили следующие принципы:

Законодательное закрепление гарантий по отношению к субъекту страхования и реализация его прав на основе изучения, выделения и определения в качестве объектов страхования социальных рисков, четкой очерченности прав и ответственности субъектов страхования, на основе установления порядка и размера выплат и их зависимости от сроков внесения и размеров страховых взносов.

Личная ответственность. Она состоит в том, что трудящиеся непосредственно вносят страховые взносы и непосредственно или через представителей могут участвовать в управлении соответствующими страховыми учреждениями. Принцип личной ответственности, широко распространенный в странах Западной Европе (в частности в Германии), находит свое выражение и продолжение в принципе страхового взноса: финансирование предоставляемой помощи за счет взносов. Тем самым устанавливается эквивалентность между размерами страховых взносов и объемом предоставляемых социальных услуг. На практике это означает, что страхуемые должны вносить в качестве взноса определенную часть своей заработной платы (дохода) и, в случае утраты заработка, должны получать компенсацию, размер которой определяется величиной, пропорциональной их заработной плате. На размер выплат также влияют взносы работодателей и поступления по каналам солидарного перераспределения в системе страховых фондов.

Принцип солидарности, суть которого сводится к тому, что более обеспеченные страхуемые вносят более высокие страховые взносы и тем самым оказывают материальную помощь менее обеспеченным. Так, например, в солидарно-финансируемой системе медицинского страхования величина взносов учитывает размер доходов застрахованных, а услуги оказываются в соответствии с состоянием здоровья, независимо от величины личных взносов каждого человека. Такой порядок определения размера личных взносов, не связанный со степенью страхового риска, обеспечивает солидарное выравнивание, при котором здоровые несут расходы за больных, молодые - за старых, трудоспособные - за инвалидов, одинокие - за семейных, а обеспеченные за малоимущих («Принцип поколений» в немецкой модели социального страхования).

Организационное самоуправление. Этот принцип состоит в том, что страхователи и застрахованные принимают участие в формировании органов управления страховыми фондами. В данном случае роль государства сводится к созданию правовых основ деятельности конкретных фондов социального страхования. Личная ответственность находит наиболее полное свое выражение в принципе самоуправления. Контроль и управление осуществляют лица, непосредственно в нем заинтересованные. Укрепление солидарности страховых фондов делает систему социального страхования «прозрачной» для общественного контроля и способствует социальной стабильности. Достигается разделение властных и контрольных функций, децентрализуется управление, и в процесс принятия решения вовлекаются широкие круги трудящихся и работодателей. Реформирование системы социального страхования, работы внебюджетных фондов будет возможным, если законодатель в ближайшее время примет ряд нормативных актов, которые учтут изложенные принципы социального страхования.

Говоря об изъянах российской системы социального страхования можно привести мнение Ю.А. Косарева. По его словам, действующая в настоящий момент, система социального страхования по-прежнему далека от совершенства и имеет ряд существенных недостатков:

- обязательное участие застрахованных минимизировано;

- при высоком уровне страховой нагрузки (около 40% фонда оплаты труда) размер страховых выплат невелик и не увязан ни с объемом внесенных средств, ни с уровнем страховых рисков;

- существующее правовое положение внебюджетных фондов практически ограничивает их роль функцией «сбора-распределения средств»;

- все фонды являются государственными учреждениями, в управлении которыми не предусмотрено паритетное участие всех субъектов обязательного страхования, что не гарантирует, в частности, защиту аккумулированных ими средств от нецелевого использования (например, изъятия государством на другие нужды);

- отсутствует четкое разграничение между системами социального страхования и социального обеспечения. В частности, все фонды выполняют в настоящий момент обе функции параллельно.

При подробном анализе существующей системы социального страхования в России мы пришли к выводу, что устранение выше перечисленных недостатков, произойдет только при достижении определенных целей реформирования системы социального страхования.

Одной из таких целей должно стать создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам России надежную социальную защиту от рисков, связанных с утратой заработка (дохода), в то же время нацеленной на снижение налогового бремени на работодателей.

Для достижения этой цели необходимо выполнение следующих задач:

- создание различных видов социального страхования и разветвленной социальной инфраструктуры, позволяющей обеспечить гражданам широкий круг социальных услуг;

- построение страховых систем по профессиональному признаку и с учетом региональных особенностей, максимально учитывающих природу социальных рисков и обеспечивающих точный расчет финансовых средств, необходимых и достаточных для выполнения страховых обязательств по конкретным видам социальных пособий;

- повышение личной ответственности за создание условий своей жизни, заключающееся в обязательном внесении работником страховых взносов по некоторым видам социального страхования;

- осуществление социального страхования преимущественно теми страховыми организациями, которые не находятся в непосредственной зависимости от государства;

- развитие механизмов самоуправления страховыми учреждениями. Реализация указанных задач потребует осуществление целого

- комплекса мероприятий. На наш взгляд, законодательное закрепление гарантированных прав в области социальной защиты в России от конкретных рисков является важнейшей целью социального страхования. Такая защита предполагает законодательное определение объектов и субъектов социального страхования, порядка внесения соответствующих страховых платежей и оплаты страховых случаев.

Для этого мы предлагаем, продолжить формирование институциональных условий для эффективного функционирования системы социального страхования, что, соответственно, потребуется сосредоточить усилия на следующих направлениях:

- анализ законодательной и нормативной правовой базы в сфере социального страхования, ведомственных актов, регулирующих вопросы социального страхования;

- ревизия перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе обязательного социального страхования, подготовка предложений по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определение источников финансирования для каждого их вида;

- изменение законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, обеспечение паритетности участия представителей субъектов в органах управления системы социального страхования;

- осуществление мер, направленных на приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствие с социально-экономическим положением страны;

Реформирование системы социального страхования, на наш взгляд, должно осуществляться на базе основных положений:

- соблюдения конституционных прав граждан РФ;

- четкого определения целей, задач и источников финансирования по различным видам социального страхования;

- соблюдения страховых принципов;

- развития персонифицированного учета во всей системе социального страхования;

- адекватности уровня социальной защиты размерам страховых платежей;

- устранения дублирования функций;

- создания условий для достижения финансовой устойчивости системы.

Кроме этого, необходимо предпринять шаги, направленные на повышение эффективности администрирования расходов, предназначенных для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной перспективе следует создать единую информационную базу по всем видам социального страхования, разработать систему присвоения гражданам единого социального номера и выдачи персональных карточек социального страхования.

Введение персонифицированного учета всех застрахованных граждан позволит избежать случаев получения страхового возмещения по одному и тому же основанию из разных источников, а также сделать систему социальной защиты более адресной.

На наш взгляд, в этом контексте можно рассмотреть возможность организационного объединения всех социальных внебюджетных фондов в один. Данное решение имеет свои преимущества и недостатки: с одной стороны, оно позволяет снизить уровень административных расходов, с другой - возникает проблема обеспечения финансовой устойчивости единого фонда и соблюдения интересов страхователей, осуществляющих взносы на различные цели.

Следует также иметь в виду, что решение об объединении внебюджетных фондов должно сопровождаться существенными изменениями в действующем законодательстве. Из-за отсутствия соответствующего российского законодательства обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности регулируется в настоящее время законодательством бывшего СССР, многие нормы которого устарели. Необходимо разработать законодательные акты, отражающие новые социально-экономические реалии.

Ряд организаций и индивидуальных предпринимателей (в соответствии с действующим законом) имеют право на значительные льготы по уплате отчислений в ФСС. В то же время они пользуются правами на получение страхового возмещения, как и другие плательщики, которые льгот не имеют. Таким образом, возникает проблема отсутствия зависимости уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Это нарушает страховые принципы системы обязательного социального страхования и создает условия для возникновения дефицита средств в системе ФСС.

Что касается многочисленных пособий на детей, то их выплату, на наш взгляд, осуществлять через Фонд социального страхования (то есть фактически через работодателей) нецелесообразно по нескольким причинам.

Во-первых, родители, имеющие право на получение большинства из этих пособий, в период их выплаты утрачивают связь с предприятием, находясь в отпуске.

Во-вторых, размер пособий (за исключением пособия по беременности и родам) устанавливается в кратном отношении от минимального размера заработной платы и не зависит от уровня заработной платы конкретного работника. Между тем, использование механизмов страхования оправдано главным образом в случаях, когда необходимо обеспечить зависимость между уровнем социальных выплат и страховых взносов.

В-третьих, уже создан прецедент финансирования пособий на детей не из средств ФСС. Так, ежемесячное пособие на ребенка, право, на получение которого установлено ст. 16-17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ, выплачивается одному из родителей (в том числе неработающему) до достижения ребенком возраста 16 лет, а в отдельных случаях - 18 лет, в размере 70% от минимального размера оплаты труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Соответственно, выплаты производятся органами социальной защиты населения по месту жительства родителей. В этой связи, с нашей точки зрения, следует рассмотреть вопрос о целесообразности передачи органам социальной защиты функций по выплате остальных пособий гражданам, имеющим детей (пособия на период отпуска по беременности и родам; пособия женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, единовременного пособия при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет). Это касается также и пособия на погребение. Средства на выплату этих пособий могут аккумулироваться в виде социального налога в федеральном бюджете. Этот вопрос следует рассматривать параллельно с проблемой рационализации существующей системы пособий гражданам, имеющим детей, так как в настоящее время право на их получение предоставляется всем родителям независимо от уровня дохода. Из-за такого распыления средств размер пособий для действительно нуждающихся граждан явно недостаточен.

Более всего целям ФСС, на наш взгляд, соответствует страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Пожизненный характер выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью, а также дифференциация их размера в зависимости от заработка пострадавшего, делает в данном случае целесообразным применение механизмов обязательного страхования. Однако Закон, устанавливающий этот вид обязательного страхования, еще не вступил в силу. Кроме того, при отказе от обязательного страхования на случай временной нетрудоспособности, санаторно-курортного обслуживания, а также передаче органам социальной защиты функций по выплате пособий гражданам, имеющим детей, и пособий на погребение, сохранение ФСС исключительно ради страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний видимо нецелесообразно. Функции сбора взносов по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и выплаты компенсаций в счет возмещения вреда здоровью можно передать Пенсионному фонду. Учитывая близость правовой природы пенсий и выплат в счет возмещения вреда здоровью, понесенного в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, это решение представляется достаточно разумным.

В каждом из перечисленных видов страхования имеются определенные проблемы, без решения которых невозможно создать эффективную систему социального страхования и обеспечить высокий уровень социальной защиты населения от различного рода социальных рисков.

Социальное страхование основывается на тщательном статистическом учете и анализе различных социальных рисков заработка работающими, распространяется, прежде всего, на активное, работающее население и финансируется главным образом за счет доходов трудящихся и работодателей. Основные социальные риски имеют сложную структуру, простираются от утраты заработка в случае временной нетрудоспособности, профессиональных заболеваний, несчастных случаев на производстве, приведших к инвалидности, смерти или безработице и до утраты заработка в случаях достижения нетрудоспособного, пенсионного возраста. Существенной особенностью страхования является «самопомощь» его участников, и, как правило, их участие в управлении фондом.

Современная система страхования социальных рисков, которую представляет в России система социального страхования, характеризуется явным сходством с социальным обеспечением и социальной помощью и охватывает практически все возрастные группы населения.

Эффективность социальной защиты населения в международной практике принято оценивать специальными показателями.

Отвечающее современным условиям России социальное страхование должно стать одним из важнейших механизмов развития и регулирования социальных процессов, предназначенным не только для компенсации издержек перехода к рыночной экономике, но и для ее укрепления, придания ей социально ориентированного характера.

Мировой опыт социального страхования свидетельствует о том, что в рыночных условиях наиболее широкое распространение получило трехканальное формирование фондов социального страхования. Наиболее оправдан механизм, при котором большая часть нагрузки приходится на работодателя (40-60%), а меньшая часть распределяется между работниками (10-30%) и государством (20-40%), которое осуществляет страховые обязательства по отношению к наиболее уязвимым слоям населения. Взносы всех социальных субъектов выражают идею их совместной ответственности за социальные риски, материализуемые через страховые мероприятия.

С переходом к рыночным отношениям все более очевидной становится необходимость участия работников в уплате страховых взносов в фонды социального страхования, что обязывает их принимать непосредственное участие в формировании уровня своей социальной защиты и повышает ответственность за расходование страховых средств. При этом следует учитывать, что низкий уровень заработной платы у подавляющей части населения, укоренившиеся социалистические традиции и представления о социальной справедливости потребуют постепенного перехода к новой модели социального страхования и новым пропорциям по распределению финансового бремени.

Программа действий, направленных на совершенствование системы социального страхования, основывается на том, что в современных условиях в России необходимо сформировать рыночную модель этой системы, в законодательном плане четко определить и, соответственно, разграничить ответственность - прежде всего финансовую - между работодателями, работниками и государством.

Проанализировав, мы пришли к выводу, что в качестве первоочередных необходим о предпринять следующие меры государственной социальной политики по реформированию системы социального страхования:

Разработка методологии формирования и функционирования системы социального страхования. За основу здесь надо принять теорию социальных и профессиональных рисков (на примере германской модели социального страхования).

Расширение и углубление сферы действия социального страхования, включая не только компенсацию утраты доходов в форме выплат, но и, причем, прежде всего, предоставление застрахованным профилактических услуг и разработку реабилитационных мероприятий.

Воссоздание обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве профессиональных заболеваний. Система социальной защиты от профессиональных рисков (рисков утраты трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) сейчас крайне несовершенна. В значительной мере это связано с ее нестраховым характером и законодательно закрепленным порядком, по которому предприятие непосредственно возмещает ущерб пострадавшим.

Уточнение функций фондов социального страхования и обязательного медицинского страхования. В данной связи надо отметить необходимость введения обязательных платежей из заработной платы (доходов) лиц, застрахованных по случаю временной нетрудоспособности, на паритетных началах с работодателями, а также частичной оплаты этими лицами медицинских услуг. Такие нововведения будут стимулировать заботу работников о своем здоровье, немаловажно заметить, что «Фонд социального страхования» хорошо было бы переименовать: этим термином, воспринимаемым буквально, охватывается вся система социального страхования, а не только та ее область, что фактически «подведомственна» фонду.

Включение в проект Основ законодательства РФ о системе социального страхования и в Генеральное соглашение на 1996 г. мер по усилению «прозрачности» и самоуправляемости фондов социального страхования, - путем передачи функций контроля за оперативным управлением всеми видами социального страхования основным субъектам: страхователям (полномочным объединениям предпринимателей) и застрахованным (наиболее представительным профсоюзам).

Конечно, в условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании населения стереотипы по поводу социального страхования как не требующего усилий самих трудящихся объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработку новых подходов и, тем более, их реализацию. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе (с охватом и управленческого аппарата всех уровней), показывающая природу и формы социального страхования, мобилизующая на повышение ответственности работников, на осознание того факта, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно лишь при достижении общественного согласия по уровню и способам социальной защиты работников и членов их семей.

Реорганизация системы управления деятельностью указанных фондов должна укрепить сложившуюся систему государственного социального страхования и явиться залогом политической стабильности в стране. По примеру сложившейся практики за рубежом это может быть создаваемый в субъектах федерации наблюдательный совет, объединяющий в определенной пропорции представителей исполнительных органов власти, государственных внебюджетных фондов, страхователей (или их объединений).

Подобное решение явится серьезным шагом к демонополизации социального страхования, позволит более тесно и профессионально координировать интересы всех сторон страховых отношений при сохранении самостоятельности фондов, будет способствовать быстрому продвижению социальных реформ в стране. На указанный совет должны быть возложены функции формирования единой государственной политики в сфере социального страхования и ему должны быть предоставлены полномочия представлять интересы социальных внебюджетных фондов в исполнительных и законодательных органах государственной власти, в том числе с законодательной инициативой.

В модели государственного страхования, объединяющего внебюджетные фонды, государственное регулирование страховой деятельности должно соответствовать принципам социального партнерства и солидарной ответственности. В настоящее время средства внебюджетных социальных фондов являются государственной собственностью, а функции управления фондами находятся в ведении Правительства Российской Федерации. Таким образом, достигаются государственные гарантии социальной защиты населения. Вместе с тем, как упоминалось ранее, страхователи и застрахованные, несущие основные финансовые расходы по формированию внебюджетных фондов, фактически отстранены от выполнения контрольных функций и управления.

Подводя итог необходимо отметить, что действующая система социального страхования не учитывает многих важных идей и принципов страхования. Усилия, предпринимаемые различными государственными органами и инициативными группами, прежде всего связанные с подготовкой проектов законодательных актов, направленных на реформирование системы социального страхования, носят разрозненный характер. В связи с этим наиболее актуальной задачей является координация таких усилий. Необходимо активное подключение науки, сети общеобразовательных учреждений: вузов, техникумов и т.д.

Отвечающее современным условиям России социальное страхование должно стать одним из важнейших механизмов развития и регулирования социальных процессов, предназначенным не только для компенсации издержек перехода к рыночной экономике, но и для ее укрепления, придания ей социально ориентированного характера.

АВТОР: Харина Л.В.