Региональные политические режимы: понятие и сущность
Разнообразные политические и социально-экономические процессы, происходившие в рамках постсоветского периода российской истории, привели не только к серьезным трансформациям внутри политической системы, преобразованиям ее институциональной, коммуникативной, информационно-регулятивной подсистем, но и к изменению направления политического развития, смене режима.
Любое общество основано на определенном порядке, включающем иерархию своих членов и преследующем конкретные цели. Целеполагание и активное начало в общество привносит власть. Свое воздействие на общество власть осуществляет через политический режим, т. е. конкретные формы и методы реализации власти, определенную структуру властных институтов, полномочия которых обусловлены принципами организации ветвей власти.
Таким образом, одной из основных категорий, раскрывающих способ функционирования политической системы, в современной политологии выступает политический режим. В самом общем виде объем этой категории охватывает совокупность методов осуществления политической власти, степень реализации демократических прав и свобод личности, отношение государственных институтов к правовым основам собственной деятельности, а также меру соответствия официальных норм и реалий политической жизни.
Понятие «политический режим» является важнейшим в европейской политологии, в отличие от американской, отдающей приоритет категории «политическая система». Произвольное использование категории «политический режим» не зафиксировало за ним достаточно четкого содержания. Вследствие этого она до сих пор относится к сущностно - оспариваемым понятиям и в рамках различных парадигм трактуется неоднозначно. Так, сторонники системного подхода весьма широко интерпретируют понятие «политический режим» и отождествляют его с категорией «политическая система». Это создает известные теоретические сложности, поскольку возникает вероятность терминологического дублирования двумя понятиями одного ряда политических явлений.
Некоторые исследователи ограничивают содержание понятия «политический режим» формой правления. Эта точка зрения доминирует в конституционном праве. Согласно ей классификация политических режимов основывается на различии законодательной и исполнительной функций государства и выяснении их соотношения. Фиксируя внимание на деятельности правительственных структур, подобное толкование игнорирует влияние других политических институтов (партийной системы, групп влияния). Вероятнее всего, форму правления все же было бы точнее представить как один из компонентов политического режима.
Также, по справедливому замечанию российского исследователя А.Л.Громыко, целесообразно различать понятия «государственный режим» и «политический режим», которые, хотя и являются близкими, далеко не равнозначны: «Если первое, в общем и целом, характеризует методы осуществления государственной власти, то второе есть среда и условия политической жизни общества, иначе говоря, определенный политический климат, существующий в данном обществе в данный момент исторического развития».
В современной научной литературе приводится немало определений политического режима. В политической науке одну из первых дефиниций политического режима дал французский политолог Морис Дюверже. Он понимал политический режим как «определенное сочетание систем партий, способа голосования, одного ли нескольких типов принятия решения, одной или нескольких структур давления». Современный российский исследователь М. Ильин обобщает и дополняет эту дефиницию - режим есть совокупность властных структур, которые в значительной степени контролируют или задают способы функционирования и воспроизводства политического сообщества.
Одним из наиболее удачных вариантов определения политического режима считается дефиниция французского политолога Ж.-Л. Кермонна: «Под политическим режимом понимается совокупность элементов идеологического, институционального и социологического порядка, способствующих формированию политической власти в данной стране на определенный период». В то же время, достаточно полно раскрывают сущность этого явления и авторы отечественного энциклопедического словаря по политологии: «Политический режим - совокупность характерных для определенного типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений, состояния политической культуры».
В политической науке сложилось две основных традиции в осмыслении политических режимов. Одна из них базируется на политико-правовом, или институциональном подходе, вторая основывается на социологическом. Различия, имеющиеся в рамках данных традиций, весьма существенны, хотя и не являются взаимоисключающими. В первом случае приоритет отдается формально-юридическим, процедурным характеристикам осуществления власти, во втором - ее социальным основаниям и происхождению.
Теоретики, представляющее первое, институциональное направление политического анализа, склонны формировать синтез «режима» с понятием форм правления или государственного строя. Так, по мнению американского исследователя К. Бекстера, «Политический режим есть система или форма правления». Такая интерпретация данного понятия характерна и для французской политической науки, где, к примеру, монархия и республика различались, главным образом, именно как формы правления, а сам термин «политический режим» считался частью категориального аппарата конституционного права и ассоциировался с особенностями разделения государственной власти и их соотношением. К этой группе политического анализа можно отнести и работы неоинституционалистов, в первую очередь, американского политолога Г. Лассуэла. Специфика понимания режима Лассуэлом заключается, прежде всего, в том, что режим рассматривается им как способ упорядочения, легитимизации политической системы. Согласно его мнению, «режим («форма правления», «политический порядок») представляет собой образец политических форм Режим функционирует для того, чтобы свести к минимуму элемент принуждения в политическом процессе». Второе направление политического анализа режимов основное внимание обращает на осмысление тех связей между обществом и государством, которые сложились реально, т.е. не обязательно в соответствии с предписанными конституцией и действующим законодательством нормами политического поведения. В этом случае режим рассматривается не только как «форма» и даже не только как структура власти с присущими ей методами реализации политической воли, но и в более широком значении - как баланс во взаимоотношениях социального и политического.
Большинство апологетов данного направления сходятся в том, что режимы в целом не могут быть трансформированы путем изменения определяющих их существование правовых процедур. Каждый режим базируется на вполне определенной системе социальных оснований, и посему переход может состояться лишь в том случае, если таковые основания принимаются в расчет.
Одно из отличительных в данном отношении определений политического режима принадлежит Морису Дюверже, который в одном случае рассматривал его как «структуру правления, тип человеческого общества, отличающий одну социальную общность от другой», а в другом - как «определенное сочетание системы партий, способа голосования, одного или нескольких типов принятия решений, одной или нескольких структур групп давления». Политический режим здесь выступает как значительно более сложная система, нежели совокупность правовых механизмов или даже стремления правящей элиты. Существует также еще одна формулировка содержания термина «политический режим», принадлежащая американским политологам Г. О'Доннелу и Ф. Шмиттеру; по их мнению, политический режим есть «совокупность структур, явных или скрытых, которые определяют формы и каналы доступа к ведущим правительственным постам, а также характеристики деятелей, которые считаются для этих структур подходящими или неподходящими, используемые ими ресурсы и стратегии в целях получения желаемого назначения». Необходимо иметь в виду, что режимы функционируют не только на основании тех решений, которые принимаются в рамках, установленных в обществе политико-правовых процедур. Не меньшее значение имеют неформальные механизмы принятия политических решений. По мнению Р. Макридис, «в то время как изучение командной структуры всегда наделяет нас знанием того, каково ее формальное устройство, изучение элиты почти всегда обеспечит нас информацией относительно отсутствующих (и иногда более важных) связей в организации, а именно - распределении и границах власти». Практика различных политических режимов говорит о том, что понятие правящей элиты отнюдь не бессодержательно, а политика зачастую делается представителями крупных финансовых и промышленных структур, обладающими реальными ресурсами политического влияния. Власть поэтому не следует отождествлять лишь с формально-юридическими механизмами осуществления ее функций.
Как представляется, в вопросе о сущности понятия «политический режим» целесообразно исходить из того, что в общем виде политический режим означает реальный механизм функционирования власти, форму государственного правления, его modus operandi, проявляющийся в совокупности методов и приемов осуществления государственной власти. Под политическим режимом в отечественной научной литературе понимается также характер политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления ими. Иными словами, политический режим характеризует всю систему политической организации общества, а не только государство.
Российский политолог Г.В.Голосов предлагает оригинальную классификацию политических режимов, основывая ее на совокупности ряда критериев: характера борьбы за лидерство (открытые и закрытые режимы); внутренней дифференциация (монолитные и дифференцированные элиты); уровня участия масс в политике (включающие и исключающие). В результате называются шесть политических режимов: традиционный (закрытый, с монолитной правящей группой, исключающий массы из политики); авторитарно-бюрократический (закрытый, с дифференцированной правящей группой, исключающий массы из политики); соревновательная олигархия (открытый, исключающий массы из политики); эгалитарно-авторитарный (закрытый, с монолитной правящей группой, включающий массы в политику); авторитарно и нэгалитарный (закрытый, с дифференцированной правящей группой, включающий массы в политику); либеральная демократия (открытый, включающий массы в политику). Однако, такая типология для нашего исследования представляется малопродуктивной, так как российские региональные политические режимы все же не в полной мере воспроизводят системные черты, присущие суверенными государствам с устоявшимися властными структурами и политической традицией.
На сегодня наиболее приемлемой является типология политических режимов, сформированная с учетом особенностей взаимодействия государства и гражданского общества, степени проникновения государственной власти в другие сферы социальной действительности и частную жизнь граждан. Исходя из этих критериев, обычно выделяют демократический, авторитарный и тоталитарный типы режимов.
Однако, любая классификация суть абстрактное построение, посему нужно учитывать, что любой реально существующий политический режим представляет определенное сочетание двух противоположных начал организации социальных отношений - авторитарности и демократизма. Авторитарные тенденции выражаются в стремлении государственных институтов к односторонней властности, к установлению жесткой дисциплины и ответственности граждан, их полному подчинению законам и распоряжениям властных структур. Демократизм, напротив, подразумевает равноправие сторон, их соглашение, свободу выбора и политический плюрализм в общественной жизни. Как свидетельствует практика, баланс соотношения этих тенденций не является постоянным и крайне редко соответствует какой-либо «пропорции», установленной различными теоретическими схемами. По сравнению с формой правления или государственного устройства политический режим способен изменяться в рамках той или иной обобщающей модели, проявляясь в ее различных модификациях. В течение двух тысячелетий предлагались различные классификации политических режимов. Например, древние греки различали режимы соответственно количеству правителей. Так, Аристотель указывал, что монархия есть власть одного, аристократия - власть немногих достойных, демократия - власть множества. Ряд исследователей придерживаются подобного принципа классификации и в наши дни. Не так давно Буэно де Мескита, Смит, Сайверсон и Морроу предложили два понятия - «селекторат» и «выигрышная коалиция», которые, практически следуя концепции Аристотеля, призваны классифицировать политический режим путем определения пропорции населения, имеющего влияние на принятие политических решений. «Селекторат» есть часть населения, которая имеет возможность избирать политических лидеров, а «выигрышная коалиция» есть минимальная пропорция от «селектората», чья поддержка необходима лидерам для того, чтобы осуществлять политическое управление. В то же время, основной маркер современной демократии - выборы - не является эксплицитным компонентом этой системы классификации режимов и измерения уровня их демократичности.
В последние годы, когда в качестве магистральной линии политического развития большинством государств volens-nolens признается либерально-демократическая модель, возник серьезный вопрос об определении демократии. Наиболее известной концепцией демократии является предложенный еще в 1942 году американским экономистом Йозефом Шумпетером минималистский подход. Согласно точке зрения Шумпетера, основным маркером, позволяющим определить политический режим как демократию, является наличие системы свободных выборов. В связи с этим Шумпетер отмечал, что основной чертой, отличающей политические системы США и Западной Европы от других режимов, современных или существовавших прежде, является то, что основные государственные должности замещаются посредством конкуренции за симпатии и голоса народа. Таким образом, согласно Шумпетеру, минимальное условие для признания режима демократическим - выборность политических руководителей. Разумеется, такой редуцирующий социальное явление (демократию) подход подвергался резкой критике в течение всей второй половины прошлого века, однако в связи с возникновением после крушения социалистической системы целого ряда новых государств, настаивающих на том, что они также являются демократическими, потребность в теоретическом осмыслении феномена современного демократического режима заметно возросла. Концепция Шумпетера здесь явилась удобной точкой опоры для дальнейшего теоретизирования относительно демократичности современных политических режимов.
Американский политолог Адам Пшеворский развил далее минималистскую концепцию демократии Шумпетера - политические режимы классифицируются на основе следующего критерия: заполняются ли ключевые государственные должности путем конкурентных выборов. Однако проблема данного основания классификации заключается в том, что в ней не учитывается возможность, что одни национальные или субнациональные субъекты более демократичны, чем другие. Так, к примеру, очевидно, что Великобритания, например, более демократическая страна, чем Никарагуа, хотя в обеих странах налицо основной признак демократии, выдвигаемый Шумпетером и его последователями - заполнение ключевых государственных должностей посредством всеобщих выборов. Также сложно приравнивать в этом плане и российские регионы: вряд ли кто станет оспаривать тот факт, что Республика Калмыкия имеет гораздо менее демократичный региональный политический режим, чем, к примеру, соседнее Ставрополье. В то же время, возникает вопрос о том, по каким критериям определять очевидную разницу в уровне демократичности?
Американский исследователь Дж. Вриланд, не отказываясь в целом от минималистской концепции Шумпетера, предлагает следующее определение демократического политического режима: демократия это возможность того, что ключевые государственные должности замещаются посредством конкурентных выборов. Таким образом, чем реальнее эта возможность, чем выше вероятность того, что в результате конкурентных выборов будет обеспечена сменяемость лиц, замещающих ключевые государственные должности, тем более демократическим является политический режим. Как представляется, эта концепция имеет два преимущества: она в целом не отрывается от базовой концепции Шумпетера, но позволяет понять и оценить различные степени демократии. Согласно этой концепции, Великобритания более демократическая страна, чем Никарагуа, а Ставропольский край более демократический регион, чем Калмыкия потому, что в первых имеется большая вероятность того, что демократические правила игры будут соблюдаться.
Современная демократия, как представляется, это не власть стабильного большинства, поскольку само оно изменчиво и обычно складывается на основе компромиссов из различных индивидов, групп и объединений. Ни одна из групп современного демократического общества не способна монополизировать власть и принимать решения, не опираясь на поддержку других общественных объединений. Это справедливо и по отношению к государству, которое в условиях диффузии властных ресурсов между различными центрами политического влияния, выступает в роли арбитра, гарантирующего соблюдение законов, правил игры в соревновании групп и не допускающего монополизации власти.
В классификации Адама Пшеворского и его коллег, обозначенной выше, присутствуют два основных момента: «ключевые государственные должности», под которыми подразумеваются как исполнительная, так и законодательная ветвь власти, и «конкурентные выборы», означающие, что более чем один кандидат (партия) имеет реальную возможность получить должность в результате победы на выборах. Данная классификация остается в рамках шумпетерианского подхода, в то время как ряд других исследователей пытается предложить иное видение проблемы. Наиболее известна в этом смысле концепция полиархии, выдвинутая и обоснованная американским политологом Р. Далем, включающей два основных (в отличие от одномерной шумпетрианской модели) критерия демократии - соревновательность акторов и массовое участие. Основными двумя положениями критики Даля в отношении концепции Шумпетера были 1) режимы изрядно варьируются по степени публичной конкурентности; 2) сама по себе электоральная конкурентность вовсе недостаточна для определения демократии и измерения ее уровня. Согласно его точке зрения, «ключевой характеристикой демократии является постоянная деятельность правительства в интересах своих граждан как субъектов, политически с ним равноправных». В рамках этой деятельности Даль обозначает три непременных условия: 1) способность граждан четко сформулировать свои интересы и преференции; 2) способность граждан заявить об этих интересах индивидуальными или коллективными действиями; 3) чтобы их интересы оценивались правительством как равноправные. А для возможности обеспечивать эти условия Даль указывал на необходимость предоставления общественными институтами восьми основных гарантий: свободы создания организаций, свободы выражения мнений, избирательное право, равенство граждан при занятии государственных должностей, право политических лидеров конкурировать за поддержку и голоса избирателей, наличие альтернативных источников информации, свободные и честные выборы, наличие институтов, позволяющих делать политический курс зависимым от мнения избирателей. Концепция полиархии при анализе политических режимов, в том числе и региональных, в последние годы часто используется в российской политической науке, прежде всего, в работах петербургского исследователя Владимира Гельмана, сформулировавшего оригинальную классификацию региональных политических режимов, расширив и адаптировав предложенную Далем модель. Однако прежде чем обратиться к проблеме определения и классификации таких режимов, необходимо определить понятие «регион» и рамки его применения в нашем анализе.
Понятие «регион» является весьма широким. Значение субнациональных единиц и региональной политики возрастает по мере усиления той роли, которую начинают играть отдельные составные части государств, в структурировании политического пространства. Так, лозунг «Европа регионов» получает все более важное звучание в Европейском Союзе, в то время как Совет Европы воспользовался российским опытом в разработке Европейской хартии местного самоуправления. По мнению американского исследователя Э. Маркузен, «Регион - это исторически эволюционирующее, компактное территориальное сообщество, которое содержит в себе физическое окружение, социо-экономическую, политическую и культурную среду, а так же пространственную структуру, отличную от других регионов и территориальных единиц, таких как город или нация».
С позиций функционалистического подхода, которого придерживается ряд американских исследователей, в частности, Э. Иссман, отношение к регионам формулируется следующим образом: как дефиниция, регион исчезает, стоит только углубиться в чисто пространственное теоретизирование. Он возвращается в качестве концепции, необходимой для обоснования наших доктрин. Иными словами, «иерархию регионов определяет только научная проблема. Понятие «регион» детерминировано сутью вопросом, изучением которого мы занимаемся». Термин «регион» в России не является юридическим понятием. Он довольно часто используется как синоним не только применительно к областям и республикам, но и в отношении краев и других субъектов Российской Федерации, а также к совокупности территорий (например, Северо-Кавказский регион). В более широком смысле, понятие «регион» больше, чем административно-территориальная или государственно-политическая единица, которая включает также и экономические, культурные, национальные и другие характеристики. Нередко этим понятием определяют крупные экономические регионы России, а также, в несколько ином смысле, обширные географические пространства страны, такие как Дальневосточный регион, Сибирь и Европейская Россия.
Таким образом, в научной литературе нет четкого определения данного понятия, что является одной из причин многообразия направлений и методологических концепций в современных региональных исследованиях в России и за рубежом.
Зарубежные ученые-регионоведы трактуют понятие «регион» по-своему. Признавая существующую путаницу в определении понятий «регион» и «район», американские исследователи П. Джеймс и Дж. Мартин отмечали: «Обычно под словом «регион» понимается целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий четкими границами. Более того, это слово часто употребляют для обозначения весьма больших территорий, образующих главные подразделения континентов. Но в профессиональном языке географов слово «регион» применяют по отношению к территориям самой разной площади, которые характеризуются определенной однородностью, являющейся специфической и служащей основанием для того, чтобы выделить эти территории». По мнению Э. Куклински, региональное развитие, региональные проблемы долгое время «рассматривались с точки зрения материального подхода. Строительство новых физических объектов, таких как фабрики и дороги, признавалось самым важным вкладом в развитие данного региона. Ныне наиболее значимым является нематериальный подход. Концепция регионального развития, ориентированная на знания и инновации, доминирует не только в научной, но также и в практической сфере во все возрастающем числе стран». В политологии «регион» - это часть территории одной или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными, экономическими, социально-политическим и культурными условиями. В политологической литературе регион часто рассматривается как группа стран, которые по многим очевидным параметрам больше взаимозависимы друг с другом, чем с иными странами. При этом государства, объединенные в регион, должны иметь некий интегрирующий географический фактор, например общий выход к морю или систему естественных транспортных коммуникаций (например, Ближний или Средний Восток, Центральная или Восточная Европа).
В рамках доктрины европейского интегрального федерализма определение термина «регион» включает в себя наличие таких признаков, как общая территория; определенное население; общность истории, природных условий и решаемых проблем.
По мнению авторов «Политической энциклопедии», предметом регионалистики является «регион как самостоятельная пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко-культурная, этническая и демографическая величина». В российском законодательстве под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Понятие «регион» употребляется в узком смысле для обозначения территориального сообщества в административных границах субъекта Российской Федерации, которое характеризуется таким чертами, как целостность и управляемость.
Целостность как характерная черта региона реализуется в первую очередь в социально-политическом и экономическом отношениях. В первом случае речь идет о наличии в регионе особого территориального сообщества людей, объединенного определенными историческими традициями, образом жизни, менталитетом и выступающего объектом управления со стороны органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность в рамках Российской Федерации.
С экономической точки зрения целостность региона означает наличие устойчивых внутри-региональных и межрегиональных производственных связей, пропорциональное сочетание в нем различных отраслей народного хозяйства, рациональное использование регионального природно-ресурсного потенциала. Экономическая целостность региона проявляется прежде всего в комплексности регионального хозяйства, которая означает сбалансированность и согласованное развитие его производительных сил, отсутствие значительных внутри-региональных хозяйственных диспропорций, наличие способности в условиях социальной и политической стабильности осуществлять в региональных пределах расширенное воспроизводство на основе имеющихся ресурсов.
Характерной чертой региона является также управляемость, которая самым непосредственным образом связана с административно-территориальным делением Российской Федерации. В значительной степени управляемость обусловлена целостностью региона, так как органы государственные власти должны обеспечивать управление территориальными социумами во всех сферах их жизнедеятельности в пределах своей компетенции.
Таким образом, в качестве рабочего определения для нашего исследования мы принимаем следующую дефиницию: регион - это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления.
Объективным процессом, набравшим силу в 1990-х годах, явилась регионализация политического и экономического пространства страны. Регионализация в России во многом явилась следствием ее природно-климатического, социально-экономического этнокультурного и политико-административного многообразия, политических амбиций элиты и анклавной ментальности тех или иных социальных, в том числе и этнических групп, на местах. Этому способствовало и то, что в российских регионах характер и уровень развития, качество жизни, ментальность населения, глубина и сила кризиса, направление и темпы экономической и политической трансформации были различными, поэтому способы выхода из кризиса, модели и сроки преобразования во многом зависели от практических шагов местных властей. В целом с учетом обширности территории Российской Федерации и этнического ее многообразия именно «снизу» открывается больше перспектив для выхода из экономического и политического кризиса, в котором оказалась Россия. Поэтому в таких условиях неизмеримо должна возрастать роль ретональной политики, на основе которой и будет происходить становление новой российской государственности.
Кроме того, регионализация в России была следствием появления новых свойств ее общественной системы в целом, которая меняла свою социально-политическую и геополитическую организацию, пытаясь выйти из кризисного состояния. Регионализация была также реакцией на кризис той системы командно-административного управления, которая строилась на жестком централизме и унификации управленческих целей и средств применительно к регионам.
Регионализация в России сопровождалась обострением противоречий между центральной и местной властью. Ситуация осложнялась тем, что региональные властные структуры оказались более способными, как, кстати, и центральная власть, к воспроизводству старых традиций командно-административной системы, чем к инновационным методам и формам государственного управления. Конфликтная ситуация в России во многом определялась противоречием между новым состоянием российского общества и старым набором политических институтов и идей как на уровне центральной, так и региональной власти.
Не последнюю роль в катализе процесса регионализации сыграла деволюция политического управления. Как отмечает российский исследователь А. Захаров, в последние годы проблема деволюции всерьез беспокоит наше общество, что, вполне естественно - «неустоявшаяся федерация мучительно ищет наиболее эффективный способ существования». В постсоветской России имела место весьма быстрая деволюция: после 1991 года власть последовательно передавалась сверху вниз, от федерального центра к субъектам, а от них - к органам местного самоуправления. Однако дополнить перераспределение властных функций одновременным укреплением федеральных институтов в то время не удалось.
Понятие «деволюция» (devolution) суть термин права и применяется в юриспруденции, обозначая «передачу или переход права, ответственности, титула, имущества или должности от одного лица к другому». В политическом контексте под деволюцией обычно подразумевается «процесс передачи власти центральным правительством на региональный или иной нижестоящий уровень». Среди факторов, способствующих деволюционным процессам, выделяются стремление сделать власть более эффективной, а также удовлетворить интерес некоторых слоев общества к самоуправлению.
Нередко понятие используется для обозначения передачи ответственности от вышестоящих властей к нижестоящим. Однако важнейшим условием подобного рода преобразования является наличие иерархической властной системы. Деволюция, таким образом, имеет место лишь «в контексте вертикальных взаимоотношений различных властей». Одним из наиболее четких маркеров деволюционного процесса в России стала практика заключения двухсторонних договоров между федеральным правительством и субъектами федерации. Зачастую двухсторонние договоры наделяют субъекты Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами и другими экономическими и политическими привилегиями, что реально повышает их значимость.
Таким образом, регионы отнюдь не оттесняются на периферию политической жизни - они выступают активными игроками на федеральном поле. Фактически, сегодня параллельно друг другу разворачиваются по сути противоположные, разнонаправленные тенденции: с одной стороны усиливается федеральный центр, с другой - крепнут субъекты федерации, влияние которых на государственную политику становится все более артикулированным.
Особенностью политической системы Российской Федерации является противоречие между институциональным демократическим дизайном власти и ее реальным функционированием, не имеющим зачастую ничего общего с разделением власти, многопартийностью, конкуренцией кандидатов на выборные должности и т.д. В полной мере это относится и к становлению и развитию российского федерализма, само существование и возможность которого ставятся под сомнение многими исследователями, либо характеризуются как неполное, незавершенное. В то же время, реальная практика российского федерализма свидетельствует о его несоответствии не столько институциональным признакам, сколько ценностному содержанию, которое заключается в признании возможностей и способностей территориальных и иных сообществ к самоорганизации и возможности существования в России гражданского общества.
Несовершенство и асимметрия федерации в России отнюдь не является результатом деятельности лишь федерального центра. Региональные политические режимы при наличии соответствующих ресурсов и консолидации местной элиты не в меньшей степени склонны к построению жесткой «вертикали власти».
Некоторые исследователи современных политических процессов полагают, что институт федерализма крайне важен для консолидации демократии (по мнению Д. Элейзера, «федерализм есть территориальное выражение демократии»), другие высказывают не столь категоричную точку зрения. Но значимость регионального политического пространства для формирования и поддержания режима крупных федеративных государств, признает большинство политологов.
Возникновение в России в течение одного десятилетия множества региональных политических режимов для многих исследователей представляется явлением весьма неожиданным. Одной из отличительных черт советского строя было единообразие политических структур, действовавших в рамках различных административно-территориальных единиц. Подобная «стандартизация» была присуща и РСФСР, где, несмотря на федеральное устройство, все субъекты управлялись фактически идентичными партийными и государственными органами. Посему появление различных региональных политических режимов свидетельствует не только о важной роли регионов России в общенациональном процессе демократизации, но и о том, что характер и источники регионального политического развития могут существенно варьироваться.
Исследования региональных политических режимов, проводившиеся в последние годы, в целом опирались на следующие подходы: формально-институциональные характеристики режимов (парламентская, президентская республики, преобладание определенного типа избирательной системы), способы легитимации власти (традиционная, харизматическая, рационально-легальная), характер взаимодействия участников политического процесса (консенсусный, плюралистический, патронажный режим личной власти), политическая культура населения. Каждый подход позволял описать тот или иной аспект межрегиональных политических различий.
Оригинальную классификацию региональных политических режимов в России выдвинул В. Гельман. За основу своей модели петербургский исследователь взял концепцию полиархии Р. Даля. Предложенные им базовые характеристики региональных политических режимов в наиболее общем виде связаны с балансом сил основных участников внутри-регионального политического взаимодействия, а также с типом стратегий, которым те отдают предпочтение. На каком-то этапе наличие одного доминирующего актора или нескольких конкурентов, как и выбранные ими силовые или договорные стратегии взаимодействия институциализируются, в результате чего складывается какой-то вариант относительно устойчивого регионального политического режима («победитель получает все», «сообщество элит», «война по правилам»), либо закрепляется институциональная неопределенность («война всех против всех»). На концепции полиархии построена и более сложная классификация региональных политических режимов, предложенная А. Кузьминым, Н. Мелвином и В. Нечаевым. При определении характера и источников демократизации на региональном уровне исследователи использовали метод, в котором внимание фокусируется на политической конкуренции между правительством и оппозицией. В качестве инструмента анализа был использован «гипотетический континуум имеющихся у оппозиции возможностей состязаться с правительством». Концепт полиархии, по мнению соавторов данного исследования, включает два существенных измерения: возможности оппозиции (проявляющиеся в организованном соревновании посредством регулярных, свободных и справедливых выборов) и возможности политического участия (выражающиеся через активное и пассивное избирательное право взрослого населения). Отобранные учеными регионы России были классифицированы в соответствии со схемой, учитывающей и процедурные (конкурентность), и субстанциональные (институты) политические практики. Возникшая в результате типология позволила, по их мнению, создать индикаторы для оценки степени «полиархичности» режима, сложившегося в регионе.
Особое внимание А. Кузьмин и др. уделили роли региональных легислатур: «анализ выборки регионов показал также, что наиболее важный индикатор развития полиархии - формальная сила региональной легислатуры». В то же время, значительное количество западных исследователей полагают более применимой для анализа российских региональных режимов (и в целом политических режимов) шумпетерианскую традицию. С их точки зрения, региональные политические системы могут быть либо демократическими, либо недемократическими.
Ряд политологов придерживаются «градуированных» подходов, указывая, что «демократия - это всегда вопрос степени». Известный американский обществовед С.Хантингтон, первоначально рассматривал демократию как дихотомию, однако позднее пришел к заключению, что, поскольку формальные демократические учреждения принимаются все более разнообразными обществами, сама демократия становится более дифференцированной. Отмечая необходимость конструирования двухполюсного пространства «демократический - недемократический», он подчеркивал, что значительное число стран окажется где-то в центре этого пространства. К подобным выводам пришел и Ларри Даймонд, который полагает, что анализ сдвига к формальной электоральной демократии будет «плодотворнее, если рассматривать демократию как спектр с широким рангом вариаций и форм». Анализ региональных режимов в России демонстрирует широкое разнообразие институциональных форм и, что не менее важно, наличие разнородных и часто противоречащих друг другу направлений политического развития. В то же время, А. Кузьмин на основании проведенных исследований делает вывод об относительно высокой устойчивости региональных политических режимов и отмечает, что, к середине 1990-х годов контуры политической жизни регионов России уже оформились. Различия между региональными политическими режимами определяются, в основном, по степени значимости основных акторов и институтов в политическом процессе. Так, по результатам ряда исследования были сделаны заключения, что национальные республики России выстраивают режим с сильной легислатурой, опираясь, прежде всего на прежнюю, советскую модель. В краях - субъектах РФ - региональные режимы характеризуются, прежде всего, сильной исполнительной властью и более слабой по сравнению с ней региональной легислатурой. В областях наблюдается смешанный тип режима. Таким образом, основу характера регионального политического режима составляет баланс между основными акторами и институтами, складывающийся в результате их взаимодействия и применения различных форм политической борьбы за доступ к распределению ресурсов и реальным властным полномочиям.
В целом, как отмечал Норт, политический режим суть особая форма политической игры, и представляет собой определенный набор, совокупность политических акторов с их ресурсами и стратегиями, а также политических институтов, представляющих и поддерживающих известный набор формальных и неформальных правил и норм политической деятельности. Исходя из этого, в качестве операционального определения регионального политического режима можно предложить следующую дефиницию: способ взаимодействия региональных политических акторов, имеющих значимые ресурсы и применяющие собственные стратегии, и региональных политических институтов, поддерживающих определенные нормы и правила. Здесь необходимо уточнить, что в нынешней политической системе России крайне сложно (если вообще возможно) определить чисто региональных акторов, так как влияние федеральных политических акторов и институтов на политический режим и политический процесс в регионах величина серьезная и действующая практически перманентно. Поддержка центра, особенно в последнее время, стала для региональных политических акторов столь же необходимым и естественным ресурсом, как, например, экономический. В то же время все эти ресурсы и стратегии указанные акторы направляют, в первую очередь, на укрепление своего доминирующего положения в регионах и максимально возможного по времени сохранения этого положения. Стремление большей части губернаторского корпуса найти или создать любые мыслимые и немыслимые правовые и политические основы для продления своего срока пребывания у власти (преимущественно, путем хитроумной арифметики расчета количества и длительности сроков) наглядно иллюстрирует это положение.
Таким образом, основной целью деятельности региональных политических акторов следует признать сохранение и укрепление регионального политического режима, позволяющего им достичь политического доминирования в регионе и сохранить его на максимально возможный период времени.
Автор: Боголюбова И.Ю.