Децентрализация или унитарность: российский вариант укрепления властной вертикали
Институт всеобщих выборов обеспечил главам исполнительной власти регионов степень легитимности, сравнимую с той, какую имеет президент. На практике это выразилось в том, что федеральный центр практически утратил возможность, не нарушая действующее законодательство, отстранять губернаторов от занимаемой должности. Разумеется, такое положение значительно уменьшало возможности центра воздействовать на региональных лидеров для обеспечения реализации в провинциях экономической и социальной политики федерации. Администрация В. Путина, в этой связи, одной из своих основных задач обозначила изменение этой ситуации путем, в первую очередь, внесения поправок в действующее законодательство, которые позволили бы президенту инициировать процедуру отставки губернаторов.
После многочисленных согласований и компромиссов поправки, принятые в законодательном порядке, предоставили президенту право отрешать губернаторов от должности только после вынесения предупреждения последним о нарушении ими Конституции РФ или федеральных законов и признания факта таковых через судебное решение, а также в случае совершения главами региональной исполнительной власти серьезных преступлений. В то же время, за губернаторами оставили право апелляции и возвращения в должность в случае, если решение об отставке будет кассировано в судебном порядке.
В апреле 2002 года Конституционный суд РФ по запросу ряда глав субъектов федерации рассмотрел некоторые положения федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», содержащие указанные выше положения, и подтвердил их соответствие Конституции РФ, но до предела усложнил процедуру отрешения губернаторов от должности, обусловив эту ее необходимостью наличия фактически трех судебных решении.
Указанные поправки были приняты в июле 2000 года и вступили в силу в феврале 2001 года. Однако до настоящего момента президент В. Путин ни разу не воспользовался предоставленным ему правом. В то же время, даже зарубежные исследователи отмечают, что влияние федерального центра на политический и электоральный процесс в российских регионах серьезно возросло. В результате этого, как указывает Д. Слайдер, произошло ощутимое психологическое изменение в восприятии населением властных структур, а именно, что реальная власть постепенно сосредотачивается исключительно в федеральном центре. Многие губернаторы предприняли превентивные действия для того, чтобы обозначить свою поддержку президентскому курсу на восстановление властной вертикали; часть их даже публично заявила о том, что целесообразно было бы перейти от системы выборов глав субъектов к назначению их президентскими указами. Разумеется, в значительной степени такая активность была обусловлена стремлением части губернаторского корпуса сохранить свои позиции в регионах, продемонстрировав свою лояльность центру.
Однако после того как первое впечатление от действий центра прошло, а практика показала, что администрация В. Путина не стремится делать резких шагов по отношению к губернаторам, последние стали более активны в укреплении своих политических позиций в регионах. Как отмечает американский политолог Д. Слайдер, «чем более популярен региональный лидер, тем менее вероятно, что центр попытается оспорить его властные полномочия». В результате главы субъектов федерации все более активно отстаивают интересы регионов и свои политические позиции, даже если это может привести к конфликту с федеральным центром. Так, ряд губернаторов, в частности, глава Краснодарского края А. Ткачев, выступили против принятия закона о купле-продаже земель сельскохозяйственного назначения. В ноябре 2001 года в публичном выступлении он заявил, что превращение сельхозугодий в объект купли-продажи может вызвать вооруженный бунт, который он лично поддержал бы «с вилами в руках». В то же время, А. Ткачев пользуется мощной поддержкой населения региона, на выборах губернатора в марте 2004 года за него проголосовало 84% избирателей. Исходя из этого, он периодически позволяет себе крайне резкие выступления, которые могли бы в случае с менее сильным лидером привести к серьезному конфликту с федеральным центром. Таким образом, популярность и уверенный электоральный успех позволяют А. Ткачеву и ряду других региональных лидеров сохранять определенную политическую независимость от центра. Следовательно, региональные выборы остаются не только средством легитимизации властных полномочий губернаторов, но и мощным политическим инструментом, использование которого позволяет им значительно укрепить свои позиции не только в регионе, но и в федерации.
В то же время, даже несмотря на функционирование института региональных выборов, вопрос о том, насколько данная система релевантна нынешней стадии развития российской демократии остается открытым.
Классик политологии И. Шумпетер поставил выборы в центр своего определения демократии: «демократический метод представляет собой институциональные меры, предпринимаемые для принятия политических решений, служащие пользе общества, причем решение принимает сам народ посредством избрания отдельных лиц, которые собираются затем, чтобы осуществить его волю». Таким образом, согласно Шумпетеру, самой реальной возможностью отделить демократию от авторитарного государства представляется определить является ли электоральная соревновательность основным средством достижения политической власти.
В дополнение к этому, последователи этой «минималистской концепции демократии» иногда высказывают мнение, что проведение конкурентных выборов стимулирует (или, по крайней мере, может стимулировать) смежную политическую динамику: гражданскую инициативу, открытость власти, диалог о публичной политике. А. Пшеворский, к примеру, писал, что «единожды политические права становятся достаточно обширными для отстаивания интересов в конфликте, все остальное прикладывается, даже если эффективное участие еще далеко не всеобщее». Более общая точка зрения состоит в том, что политическая система должна основываться на регулярно проводимых выборах; остальные критерии в целом вторичны. Еще одним известным примером является описание «делегативной демократии» О'Доннеллом, согласно которому она является моделью, отличающейся от консолидированной представительной демократии. В делегативной демократии выборы президента и региональных глав исполнительной власти являются конкурентными и срок пребывания их в должности ограничен. Однако во время исполнения своих обязанностей они имеют крайне слабые ограничения. Обещания, данные во время кампании, могут быть проигнорированы, равно, как и позиция законодательных органов власти, групп, представляющих интересы различных частей общества и других политических и общественных сил, которые могут оказывать влияние на политический курс исполнительной власти в условия полноценной представительной демократии. По словам, О'Доннелла, таким образом, утрачивается «горизонтальная ответственность». Другие авторы также указывают, что демократический политический режим, сохраняя внешние атрибуты, может серьезно изменяться по ряду ключевых параметров. Попытки федеральных акторов непосредственно воздействовать на региональные выборы также может стать одной из причин разочарования населения в самом электоральном процессе. С одной стороны, тенденция федеральной исполнительной власти поддерживать или противодействовать кандидатам на региональных выборах присутствует в демократических федерациях по всему миру и вполне может отражать нормальную конкурентную политическую борьбу. Важнее здесь следующее: поставлены ли эти попытки на систематическую основу, не подменяется ли свободное волеизъявления граждан убедительными «рекомендациями» федерального центра. Если так, тогда поддержка населением демократических институтов может снижаться, так как избиратели осознают, что их интересы являются вторичными в политических играх элит, особенно центрального правительства.
Развитие эффективной федеральной системы управления представляется ключевым элементом российского переходного периода. До 1990 года местные политический институты в России в разрезе регионов не имели особого различия благодаря доминирующей роли местной партийной организации. В советское время первый секретарь областного (краевого, республиканского) комитета контролировал назначение и рекрутирование новых персон в политическую элиту региона, что обеспечивало доминирование партии в регионах.
В марте 1990 года выборы в местные советы проводились в полуконкурентной среде. Ни одно из мест не было автоматически зарезервировано за кандидатами от КПСС, также не выдвигалось требований к избирательным комиссиям о продвижении этих кандидатов. Теперь кандидаты выдвигались не только по месту работы, как при старой системе, но и по месту жительства. По мнению Гана, реформы, ассоциированные с такими выборами, внесли больший вклад в разрушение старой системы, чем иные факторы потому, что они положили конец контролю КПСС над процессом рекрутирования элит.
После распада Советского Союза электоральные возможности мотивировали региональных политиков реально воздействовать на центральную власть. Разумеется, способность регионов контролировать интересы центра изрядно варьировались во время постсоветского периода и, во многом, зависели от реакции центра. В начале 1990-х годов доминирование консервативного элемента в региональных советах (что было продемонстрировано во время августовских событий 1991 года) мотивировало Б. Ельцина на обоснование своих полномочий по назначению губернаторов во всех регионах кроме национальных республик. В последующие годы Ельцин периодически разрешал проведение губернаторских выборов в регионах, но крайне осторожно, с тем расчетом, чтобы побеждали его сторонники. И лишь после победы Ельцина на президентских выборах в июле 1996 года в России был дан старт повсеместным кампаниям по выборам глав регионов.
В конце 1990-х годов губернаторы и президенты национальных республик представлялись как ключевые игроки российского политического пространства, зачастую предпринимая шаги, которые не имели другой цели кроме как улучшить собственную электоральную перспективу. К примеру, нижегородский губернатор Б. Немцов во время первой войны в Чечне отказался посылать местных призывников сражаться на Кавказ. Далее, в феврале 1999 года в том же регионе, но уже под руководством губернатора Ивана Склярова, была введена практика выплаты местными кампаниями заработной платы своим работникам до уплаты налогов, что прямо противоречило постановлению Конституционного суда. Во время финансового кризиса в августе 1998 года ряд регионов приостановили перечисление налоговых платежей в центр, а в таких регионах как Красноярский край и Кемеровская область были установлены пределы розничных цен на продукты питания.
Исходя из этого можно отметить, что у регионов имелось достаточно претензий к федеральному центру. Кроме того, так как региональные органы власти, по сути, ближе к населению, они выполняют значительную часть функцию по решению насущных проблем граждан. Как показывают проводившиеся в последнее десятилетие исследования, население российских регионов во все большей степени возлагало ответственность за решение своих повседневных проблем на региональные и местные власти. Точно также, исследования электорального поведения граждан России показывали, что региональное измерение выборов оказывает значительное влияние на общенациональные выборы. Трейсман, к примеру, отмечал, что избиратели фактически кредитовали растущие региональные расходы как на местных, так и на федеральных инкумбентов. В то же время, Вайман и др. указывали, что региональные различия (вне зависимости от социальных и экономических характеристик населения) определенно влияют электоральное поведение на общенациональных выборах, хотя не совсем ясным оставалось то, «что конкретно в различных территориях вызывало эти разнохарактерные влияния».
Ясно, что администрация Ельцина поощряла увеличение степени автономности некоторых регионов (особенно, национальных республик), стоит лишь вспомнить его знаменитый призыв «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». Однако в последние годы федеральное правительство под руководством президента В. Путина избрало курс на установление жесткой иерархии в отношениях центр-регионы и укрепления т.н. властной вертикали. Администрация В. Путина также ввела весьма значимые изменения в электоральную политику в России, что вызвало неоднозначные оценки как отечественных, так и внешних наблюдателей. Так, американский политолог Макфол указывает, что политика Путина причиняет немалый вред процессу демократизации России. Как доказательство своей точки зрения он приводит, во-первых, неожиданное появление и успех партии «Единство», свидетельствовавший о восстановлении способности Кремля создавать крупные партии буквально ex nihilo. Более того, кремлевская администрация использовали государственное телевидение для постоянного продвижения «Единства» и блокирования всех оппонентов путем создания «барьера негативной политической рекламы, которого доселе в российской политике еще никто не видел». Однако, как отмечает Макфол, определенной надеждой для российской демократии остается то, что, как он полагает, «Россия сегодня является крупным, разделенным и многослойным обществом». Иными словами, как и в других федеративных государствах, региональные администрации имеют необходимый потенциал для того, чтобы действовать как «оплоты демократии», находясь в оппозиции авторитарным тенденциям центра. Что здесь остается неясным, так это, действительно ли региональные власти в России выполняют эту функцию и способны ли они вообще в нынешних российских условиях иметь хотя бы определенную степень независимости от центра.
Разумеется, выборы в регионах до определенной степени отражают политическое воздействие федерального центра; в то же время, главы регионов и сами используют свои политические и административные возможности для манипулирования выборами. К примеру, инкумбенты в ряде регионов пытаются изменить время проведения выборов для того, чтобы провести их в наиболее удобное для себя и наименее выгодное для оппонентов время. Возможность распоряжаться (до определенной степени, разумеется) сроками назначения выборов, как полагают некоторые исследователи, дает определенные преимущества инкумбенту поскольку сокращает время, необходимое его потенциальным оппонентам для проведения полноценного организационного периода и наполнения предвыборных фондов. Как отмечают наблюдатели, нередко конкуренты стремятся отплатить инкумбенту той же монетой и создать для него непредвиденные трудности в ходе кампании. Так Мозес описывает пример в Брянской области, когда один из наиболее сильных оппонентов действующего губернатора привлек к участию в выборах 24-летнего водителя, некоего Владимира Борисовича Путина и создал под него движение «Поддержка Владимира Путина», которое было ответственно за выпуск агитационных материалов, которые были составлены столь хитроумным образом, что могли быть расценены как поддержка действующим президентом данного кандидата в губернаторы.
Основной возможностью для проведения досрочных выборов был уход губернатора в отставку до окончания срока его полномочий и назначение новой даты выборов. В то же время, с принятием дополнений к федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (10.07.2001г., №89-фз) эта практика была существенно ограничена, т.к. губернаторам, досрочно ушедшим в отставку, запрещалось вновь баллотироваться на покинутую ими должность.
Помимо досрочной отставки, в регионах также прибегали к «экономическому» обоснованию переноса даты выборов, в основном, стремясь совместить их с федеральными выборными кампаниями. Делалось это под предлогом экономии бюджетных средств, предназначенных для проведения выборов. Целью здесь было сфокусировать внимание избирателей на негативных сторонах общенациональной экономики и социальной сферы и представить на этом фоне весь позитив, который был накоплен за время пребывания инкумбента в должности. Любопытно, что проблема совмещения региональных и общенациональных выборов присутствует также и в других крупных федеративных государствах. Так, в Соединенных Штатах укрепляется тенденция к совмещению губернаторских выборов с промежуточными выборами (midterm elections), а не с выборами президента. До 1994 года в 34 штатах губернаторов избирали в один год с президентскими выборами, после этого количество таких штатов снизилось до одиннадцати. Получалось, что при совмещении региональных с президентскими выборами, деятельность губернаторов рассматривалась через призму состояния национальной экономики - если губернатор принадлежал к той же партии, что и действующий президент, то, фактически, он отвечал перед избирателями за все просчеты федерального правительства. Однако сдвиг губернаторских выборов к срокам промежуточных общенациональных выборов не только уменьшает привязку к деятельности президента и федерального правительства, но и, как отмечают наблюдатели, повышает шансы губернаторов сохранить офис.
В целом, региональный электоральный и политический процесс является одной из важных составляющих политического процесса, особенно в федеративных государствах. В то же время на текущем этапе развития российской политической системы, характеризующемся движением федерального центра к ре-централизации государственного управления возникает проблема совмещения центростремительных усилий центра с уже функционировавшей децентрализованной управленческой системой, сформировавшееся в результате деволюционного процесса в 1990-х годах. В этой связи рассматривается не только политическая целесообразность процесса ре-централизации, но и его реальные последствия в плане государственного управления и реализации федеральной экономической и социальной политики в регионах, причем нередко приводятся сравнения нескольких моделей управления, в частности, российской, украинской и китайской.
В то время как западные аналитики утверждают, что децентрализация и федеративные формы управления являются наиболее демократичными, государственные структуры и властные отношения в бывших республиках СССР демонстрируют различную степень централизации и модели отношений центр-регионы. В России ряд аналитиков и наблюдателей заключает, что российский федерализм образца 1990-х годов не сумел стать эффективной формой внутригосударственных отношений и призывает к большей централизации, в частности, отмены выборности глав субъектов федерации, в Украине наоборот усиливается мнение, согласно которому необходимо отходить от практики назначений руководителей областей и вводить выборную систему.
Выборность глав регионов в России (не учитывая выборов президентов национальных республик, проходивших в начале 1990-х годов в рамках «парада суверенитетов»), была введена указом президента Б. Ельцина от 18.09.1995г. «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» № 951. Эта практика вводилась, прежде всего, для того, чтобы обеспечить установление системы выборности глав регионов, провести первый цикл губернаторских выборов и, в итоге, обеспечить выполнение положений Конституции о выборности всех руководителей исполнительных органов власти. Проведенные до президентских выборов 1996 года выборы глав субъектов федерации оказались неудачными для ряда назначенцев действовавшего президента. Исходя из этого, президентская администрация приняла решение провести выборы глав большинства регионов уже после выборов президента чтобы не утратить возможный административный ресурс кампании на местах. Последовавшая за этим череда региональных выборных кампаний показала целесообразность этого шага.
После переизбрания Ельцина на пост президента РФ в июле 1996 года, в регионах началась подготовка к кампаниям по выборам губернаторов. В период времени между сентябрем 1996 года и мартом 1997 года было избрано 52 главы субъекта федерации, 35 из них - губернаторы краев и областей, шесть глав республик и 11 - автономных округов. Успех Б. Ельцина на президентских выборах 1996 года отнюдь не облегчил задачу его назначенцам в регионах. Нужно учесть, что предварительный цикл губернаторских выборов в 1995 году проводился в регионах, специально отбиравшихся президентской администрацией, доля успешных для инкумбентов кампаний была достаточно велика - 71%. Выборы, проведенные в последующие три года продемонстрировали резкое снижение количества переизбраний действующих губернаторов - от 40 до 50%. Однако к 1999 году около трех четвертей губернаторов было переизбрано. Таким образом, второй региональный электоральный цикл (1999-2000) был для инкумбентов гораздо более успешным, чем первый (1996-1997).
Разумеется, любые губернаторские выборы в регионах рассматриваются в значительной степени в контексте взаимоотношений центр-регионы. При администрации Ельцина сложилась весьма своеобразная система, в которой не были четко определены сферы ответственности региональных и федеральных властей, заключались двусторонние договоры федерация-регион, обозначались процессы децентрализации и регионализации страны, что явно угрожало интеграции ее политического и экономического пространства. Региональные лидеры нередко блокировали реформы, принимали значительное количество нормативных актов и законов, противоречивших федеральному законодательству, предпринимали попытки защитить региональные рынки и стремились к различным уровням автономии от центра. Этот процесс регионализации достиг своего пика после финансового кризиса августа 1998 года, когда средства из федерального бюджета практически перестали поступать в регионы и администрации субъектов федерации были оставлены один на один со своими финансовыми обязательствами, в т.ч. и по социальным выплатам: Дальнейшие процессы деградации центральной власти, выразившиеся частично в калейдоскопической смене глав федерального правительства в 1998-1999 гг. также добавили проблем в отношения субъектов с федерацией. В течение этого периода регионализации выборность обеспечивала губернаторов и президентов национальных республик легитимностью власти и основанием для противостояния (или выражения несогласия) федеральной власти.
После избрания президентом РФ В. Путина, он заявил, что намерен обуздать региональные элиты и установить больший федеральный контроль над всеми провинциями. С 1999 по 2003 год предложения по реформе федеративных отношений включали в себя и положение о полной отмене выборов глав регионов и наделение президента полномочиями отстранять от должности губернаторов за нарушения федерального законодательства или неэффективной управление (данная оценка могла быть основана на ненадлежащем состоянии бюджета региона и иных подобных показателях) и позволить ему (президенту) назначать глав субъектов федерации в случае, если явка избирателей на губернаторские выборы не достигала 50% порога.
В то же время полная отмена губернаторских выборов потребовала бы фундаментальных изменений в Конституции и могла сопровождаться рядом иных неудобств. После серьезных дебатов, как во властных структурах, так и в СМИ, российская система региональных выборов до конца 2004 года оставалась нетронутой; до некоторой степени федеральное законодательство ужесточило условия действий кандидатов и политических партий во время выборных кампаний. Тем не менее, сам факт открытия такого рода дискуссии и ряд примеров, когда вмешательство федеральной власти оказало решающее влияние на исход губернаторских выборов в регионах (Красноярский края, Курская область и др.) в целом не позволял полагать, что данный вопрос можно считать закрытым.
Таким образом, проблема выборов/назначений глав исполнительной власти в регионах, видимо, еще будет подниматься как федеральной властью, так и общественными организациями, политическими партиями и СМИ. Здесь необходимо учесть тот факт, что на сегодня и среди экспертов и политологов нет единого мнения относительно того, какая модель регионального управления является оптимальной в целом и для России в частности. В то время как большинство западных аналитиков и исследователей сходится во мнении, что «демократическая децентрализация есть благо», прикладные исследования на текущем этапе не дают однозначного ответа о релевантности обеих моделей. Сторонники децентрализации стараются представить достаточно весомый набор позитивных результатов, которые теоретически может предложить децентрализованная политическая система. Обычно в этот набор входит большая ответственность за результаты политического и экономического курса губернатора, больший уровень открытости власти для населения, большую вовлеченность людей в деятельность гражданского общества, развитие плюрализма (как политического, так и этнокультурного) и обеспечение противодействия возможным авторитарным тенденциям В целом, разумеется, децентрализация теоретически развивает и ответственность, и открытость власти, так как, будучи избранными, губернаторы не могут не уделять внимания нуждам своих избирателей, которые также имеют возможность самостоятельно наблюдать и оценивать деятельность глав регионов и, в случае неудовлетворенности ею, забаллотировать их на ближайших выборах. Как отмечает американский политолог Ларри Даймонд, федеральному (национальному) правительству крайне сложно решать специфические проблемы различных групп общества на местах. Недостаточное количество возможностей, явные трудности с налаживаем мониторинга проблем каждой территории, значительное количество местных законов и органов власти не позволяют национальному правительству заниматься «латанием дыр» в экономике и социальной сфере каждой отдельно взятой провинции. Более того, недовольные граждане практически не имеют возможности повлиять или «наказать» политика на общенациональном уровне. В этом случае, определение субъекта ответственности на региональный уровень и предоставление возможности гражданам выбирать руководителей на уровне территорий позволяет обществу более жестко контролировать их деятельность, в том числе и при помощи выборных механизмов. Тем не менее, децентрализация несет с собой немало проблем, а ее позитивные результаты в значительной степени остаются в поле теории. При определенных условиях, децентрализация может даже создать определенные барьеры для формирования и развития ответственности губернаторов за свое политический и экономический курс. Как указывает Даймонд, сильные, достаточно автономные местные и региональные администрации периодически способны создавать своего рода авторитарные анклавы. Ряд аналитиков, исследовавших ситуацию в Латинской Америке и республиках бывшего Союза ССР, предоставляют определенные эмпирические доказательства того, что существует и «темная сторона» децентрализации и слабой федеральной власти.
Тезис о связи децентрализации и ответственности региональных глав за экономическое состояние региона также не имеет однозначной поддержки среди политологов и экономистов. Региональные и местные администрации теоретически обеспечивают более эффективный результат в этом плане, так как, постоянно отслеживая ситуацию в регионе, могут воздействовать на нее путем изменения налоговой политики, приоритетов развития и иными экономическими и финансовыми рычагами в соответствии со специфическими потребностями региона. Будучи подкрепленной рациональным распределением полномочий между центром и территориями, политика децентрализации может стимулировать своего рода экономическое соревнование между регионами, что подтолкнет региональные администрации настойчиво искать более эффективный политический и экономический курс в рамках своей юрисдикции. В этой ситуации губернаторы могут быть, как поощрены избирателями за успехи своей политики, так и «наказаны» - граждане могут проголосовать против них как бюллетенями, так и «ногами». В то же время, нужно учесть тот факт, что большая часть эмпирических исследований, фиксировавших определенную связь между децентрализацией и формированием ответственности и открытости власти, проводилась в Соединенных Штатах, Канаде и странах Латинской Америки. Однако даже в этих работах отмечается, что в странах с сильной партийной системой (США, ряд латиноамериканских государств) нередко фиксируются тенденции, суть которых в том, что избиратели отдают свои голоса за инкумбента не столько на основании успеха/неудачи его экономической политики, сколько учитывая его партийную принадлежность, рассматривая ее через призму того, какая партия на текущем этапе доминирует в национальном масштабе, что, в свою очередь, в немалой степени представляет собой «референдум-голосование». В этих случаях поддержка действующих губернаторов обусловлена факторами и результатами, лежащими вне сферы их компетенции.
Система выборности глав регионов в пост-коммунистических странах, особенно в России, несет с собой дополнительные вызовы. Во-первых, слабая партийная система уменьшает возможность проявления эффекта референдума на региональных выборах (в противоположность ситуации в США), но особое значение приобретают индивидуальные (нередко, имиджевые) черты кандидатов, которым нет необходимости следовать в фарватере политического курса той или иной партии во время пребывания в должности. Во-вторых, отсутствие жестких норм и правил предвыборной борьбы (что подтверждается наличием немалого количества зафиксированных случаев угроз в адрес кандидатов, покушений на их жизни, нанесение телесных повреждений и т.д.), недостаточное (или выборочное) соблюдение норм выборного законодательства превращает выборы в «сражение» между различными элитными группами по принципу «все или ничего», когда для достижения победы используются почти любые средства. Избиратели подвержены мощному информационному воздействию, значительную часть которого составляют необоснованные заявления, «фон», создаваемый подставными кандидатами; помимо этого нередко фиксировались случаи фальсификации итогов выборов, судебных разбирательств и отмены регистрации кандидатов буквально перед днем голосования, т.е. электоральный процесс становился во многом непредсказуемым и проходил далеко не в соответствии с установленной законом процедурой. В-третьих, нечетко определенная бюджетная юрисдикция и структура резко ограничивает возможности глав регионов проводить полноценный политический курс, направленный на стабильное экономическое развитие территории; недостаточность бюджетной транспарентности делает даже для профессиональных экономистов весьма сложной задачей реальную оценку действий губернаторов. И, в-четвертых, наследие советского времени объединилось с общей тенденцией избирателей обращать внимание на краткосрочные улучшения качества жизни (нередко, за 2-3 месяца до выборов), что приводит к т.н. «близорукому голосованию», которым, по сути, поощряется инкумбент за кратковременное (но, с точки зрения избирательных технологий, крайне своевременное) повышение жизненных стандартов населения. В то же время, руководитель региона, поступательно развивавшегося в период его пребывания в должности, не сделавший соответствующие «донативы» электорату перед выборами, может быть безжалостно забаллотирован. Рост валового регионального продукта, как показывает практика в российских регионах, отнюдь не обеспечивает инкумбенту какие-либо дивиденды перед выборами, в особенности, если он сопровождается не столь быстрым ростом уровня заработной платы и либерализацией цен, к примеру, на услуги ЖКХ и электроэнергию.
Отсутствие прямой связи между улучшением экономического положения региона и уровнем жизни было продемонстрировано в исследовании Фонда поддержки инновационных программ в социальной сфере «Социальная инноватика» «Качество жизни населения в регионах России». Как показывают итоги исследования, проводившегося с декабря 2002 г. по апрель 2003 г. (в исследовании приняли участие около 200 тыс. семей из различных регионов России), несмотря на три года последовательного роста ВВП страны, около 30% опрошенных указали, что их доходы не позволяют им нормально существовать, а процент респондентов, неудовлетворенный своей жизнью оказался от 30,6% в Вологодской области до 42,2% в Калининградской. Почти половина респондентов указала, что В. Путин недостаточно делает для обеспечения достойной жизни граждан России. Эти факторы наряду с рассуждениями, обозначенными в литературе по т.н. «федерализму, сохраняющему рынок» (market preserving federalism), приводят некоторых исследователей и аналитиков к выводу, что система назначений глав регионов в России имела бы большие преимущества перед системой выборности губернаторов, действующей на текущем этапе. В частности отмечается, что применение практики «федерализма, сохраняющего рынок» в Китае, где комбинируются рыночные реформы и жесткая централизация политического управления, обеспечивает необходимую степень контроля центром продвижения реформ в регионах. Иными словами, при сравнении с нынешней российской системой выборности губернаторов отмечается, что большая часть проблем происходит именно из-за того, что эта система практикуется.
Однако, как справедливо отмечает Э. Конитцер-Смирнов, большая часть корпуса, посвященного проблемам децентрализации, в том числе работа Бланшара и Шляйфера (равно, как и многие исследования по теории «федерализма, сохраняющего рынок»), страдают одним недостатком - скудной эмпирической поддержкой. Как указывает Пьер Ландри, в то время как Китай демонстрирует определенные черты налоговой политики, соответствующей «федерализму, сохраняющему рынок», практически нет доказательств тому, что главы регионов и территорий Китая смещаются и назначаются на основании успехов экономических мероприятий, проводимых ими в рамках своей юрисдикции. Концентрируюсь на наличии необходимых рыночных институтов, теория «федерализма, сохраняющего рынок» не принимает во внимание динамику экономического развития конкретных регионов и то, как назначенные губернаторы проводят экономическую политику. Также как апологеты децентрализации с готовностью воспринимают региональные выборы как механизм формирования ответственности глав территорий за экономическое состояние региона, сторонники централизации готовы сделать столь же подходящие выводы относительно направленности, результатов и оценки деятельности губернаторов.
Примечательно, что в Украине, где также принята централизованная политическая система, смена глав регионов обусловливается по большей части соображениями политического характера, нежели успехами или неудачами губернаторов в экономическом развитии региона. Среди наиболее частых претензий президента Л. Кучмы к руководителям областей можно выделить обвинения в неспособности мобилизовать достаточное количество голосов для поддержки пропрезидентских партий на общенациональных выборах.
Таким образом, дискуссия по поводу наибольшей релевантности системы выборов или системы назначения глав регионов в т.н. переходных государствах включает значительное количество аргументов с обеих сторон. В то же время, сравнение российской системы с украинской и китайской позволяет сделать вывод, что в России сохраняется возможность для использования региональных выборов в качестве механизма для повышения ответственности губернаторов за экономическое развитие региона. Постепенное формирование установок на голосование на экономической основе среди избирателей в регионах позволит, до некоторой степени, контролировать через выборы деятельность губернаторов. Помимо этого, нужно учесть, что на сегодня в России не сложилась благоприятная среда для успешного внедрения унитарной модели государства. Региональные отделения политических партий, за некоторым исключением ряда наиболее сильных организаций КПРФ, не способны на сегодня стать серьезной политической силой в регионах. О слабости партий, в особенности нынешней партии власти «Единая Россия» говорит также тот факт, что региональные лидеры с легкостью хамелеонов в последние годы меняют свои политические цвета, кочуя из одной организации в другую, сосредотачиваясь на сегодня в «Единой России». Подобная конъюнктурная партийная принадлежность, разумеется, не придает дополнительного политического веса любой партии, где концентрируются такого рода ресурсы. Более того, губернаторы демонстрируют устойчивую способность «приватизировать» региональные структуры общенациональных политических партий и растворять их в своей региональной административной структуре. Исходя из этого, в случае установления унитарной государственной модели на текущем этапе политического развития России В. Путин (или любой другой президент) будет столь же зависим от региональных руководителей в обеспечении общенационального голосования, как сейчас зависим Л. Кучма в Украине. Таким образом, оценка экономической деятельности губернаторов за время пребывания в должности будет еще менее значима, чем при выборной системе.
Разумеется, несмотря на общее перспективное преимущество системы выборности глав регионов для России, на текущем этапе сложно говорить о формировании полноценной ответственности губернаторов за экономическое развитие региона в период их пребывания в должности. Региональные выборы, в особенности в условиях недостаточного федерального контроля, неопределенности электоральных норм, правил и институтов могут способствовать укреплению «феодальных владений» (fiefdoms) в регионах, создавая ситуацию, когда результаты выборов во многом зависят от тех, кого избирают. В то же время, население российских регионов вряд ли получит значительную выгоду от перехода с выборной системы к практике назначений глав регионов, о чем свидетельствует опыт унитарной Украины. Имея возможность, несмотря на все трудности, избавиться от неэффективного губернатора граждане сохраняют способность оказывать непосредственное влияние, как на главу региона, так и на реализуемую им социально-экономическую политику.
В этой связи хотелось бы отметить, что предпринятая по инициативе Президента РФ В.В. Путина реформа государственного управления субъектов федерации, основной идеей которой является отход от практики всеобщих выборов глав исполнительной власти субъектов и назначение их региональными легислатурами по представлению Президента РФ (Федеральный закон от 11.12.2004г. №159-фз) вряд ли в ближайшей перспективе трансформирует Россию в унитарное государство. Разумеется, она окажет серьезное институциональное воздействие на процесс дальнейшего формирования и развития региональных политических режимов, однако едва ли сумеет их унифицировать и нивелировать их значение и влияние в общероссийском политическом пространстве; вероятнее всего, такую цель разработчики закона перед собой и не ставили. Пройдя значительный путь оригинально политического развития, региональные режимы образуют весьма значимую часть общего политического каркаса Российского государства и в этом качестве являются базой политической стабильности в регионах. Реформа государственного управления субъектов, по нашему мнению, преследует двоякую цель: формирование надёжного кадрового резерва, обеспечивающего достаточно длинную «скамейку запасных» для ротации руководящих кадров между центром и регионами, а также для того, чтобы в отсутствие развитой партийной системы и зрелого гражданского общества обеспечить максимально возможный в такой ситуации уровень когерентности общероссийского политического пространства, политической связи между центром и регионами. Не исключено, что, как предлагал председатель Центральной избирательной комиссии РФ А. Вешняков, такой порядок формирования высших органов исполнительной власти в субъектах федерации будет носить временный характер. В этом случае при укреплении партийной системы, гражданского общества в России, формировании у граждан установок на голосование на экономической основе, вполне возможен возврат к выборной практике формирования исполнительной власти в регионах.
И так, мы можем сделать, некоторые выводы:
1. В российских регионах уже отмечаются признаки наличия «электоральной» ответственности губернаторов за экономическое состояние регионов. На сегодня эти признаки еще не показывают наличие устойчивой тенденции в этом плане, однако, региональные выборы в России уже приобретают черты механизма контроля, за деятельностью губернаторов и результатами их экономического курса.
2. В большинстве своем главы российских регионов основной своей задачей ставят не столько улучшение экономической ситуации на своей территории, сколько удержание власти. Этот результат пока напрямую не детерминируется итогами экономической и социальной политики губернатора, таким образом политическая ответственность за экономическое состояние региона на текущем этапе не является основным определяющим фактором процесса формирования региональных политических режимов в России.
3. Слабость партийной системы в России является одной из важных причин общей слабости внутренних связей и инкогерентности политики в отношениях центр-регионы.
4. Слабость партий как интегративных институтов означает, что возможна дальнейшая нестабильность в отношениях центр-периферия и, следовательно, слабая эффективность государственного управления. Лояльность региональных политиков центру, вероятнее всего, будет слабой, колеблющейся и, по большей части, основываться на личных отношениях. В этих условиях государство будет испытывать дальнейшие трудности по обеспечению полноценного участия регионов в политике центра.
5. При отсутствии необходимых институтов для обеспечения эффективной связи между центром и регионами в России с определенной долей вероятности может сформироваться т.н. «периферийный», а не централизованный федерализм. В этом случае региональные лидеры могут оказывать большее влияние на дела общества в целом, чем руководители федерации.
6. Слабость политических партий в регионах также будет вносить свой вклад в неспособность центрального правительства распространять свою политику в провинциях. Без сильных партий в конкурентной партийной системе, постоянно поддерживающих политическое пространство страны в состоянии динамического развития и открытости, политические лидеры, с большой долей вероятности, будут склоняться к уходу от принятия жестких решений, которые могли бы стимулировать экономическое развитие России.
7. В России сохраняется возможность для использования региональных выборов в качестве механизма для повышения ответственности губернаторов за экономическое развитие региона. Постепенное формирование установок на голосование на экономической основе среди избирателей в регионах позволит, до некоторой степени, контролировать через выборы деятельность губернаторов.
Автор: Боголюбова И.Ю.