29.02.2012 3011

Современные политические и правовые основы развития самоуправления казачества

 

Отмечая позитивный характер традиций казачьего самоуправления, как определенной формы проявления социальной активности, можно сказать о невозможности реализации в современных условиях самоуправленческих форм казачества в связи с тем, что социально-экономические условия его существования изменились. Потомки казаков не составляют теперь особую общинную организацию, а являются равноправными гражданами демократического государства, поэтому возрождение казачьего самоуправления возможно лишь на основе конституционного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Происходит совершенствование правового обеспечения организационной и финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в Северо-Кавказском регионе, укрепление их связей со всей общественно-политической системой России.

Следует отметить, что в работе впервые систематизирован материал о деятельности органов государственного управления и местного казачьего самоуправления в Северо-Кавказском регионе. Предпринята попытка выявления общих тенденций и индивидуальных особенностей данной деятельности.

После принятия в 1991 г. закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов», а затем не менее известных постановлений Верховного совета Российской Федерации 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О реабилитации репрессированных народов» указа президента Российской Федерации 1992 г. «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» казаки получили возможность выйти за рамки ансамблей песни и пляски. Надо заметить, что власть в лице КПСС, проявила живейший интерес к «возрождению» казачества и органов его самоуправления еще в конце 80-х годов: были определены формы деятельности, расставлены люди, которые и по сей день играют значительную роль в руководстве массовыми общественными организациями казаков. Кстати, некоторые из этих людей и руководимые ими организации, имея одну цель - возглавлять казачье движение, сами того не желая, вызвали пробуждение исторического самосознания у массы людей, относящих себя к «потомкам казаков» (нелюбимое понятие среди казачества). Власти открыли широкую дорогу к объединению казаков, правда, в рамках исторически для них нехарактерных общественных объединений.

Реакция власти на формирование правовой базы объединения казаков была неоднозначна. Многим в органах представительной власти и силовых структурах процесс объединения казаков был неугоден в основном по двум соображениям: политическому и ведомственному. Ортодоксы демократии по западному варианту видели в казачьих структурах массу патриотически настроенных людей, склонных к сильной государственной власти в едином и неделимом государстве. В КГБ СССР - ФСК РФ преобладало ведомственное восприятие «казачьего» вопроса.

Можно понять силовые структуры в их антипатии к ряду проявлений возрождения самоуправления казачества: иные казаки, осуществляя по своему усмотрению «реабилитацию» казачества, устремились требовать, устраивая демонстрации, «своих» бюджетных денег, возврата «своих» зданий и другого имущества (например, в Ростовской области в 1992 г.). Другой пример - инцидент в Волгодонске в 1992 г., когда многотысячная толпа освобождала из-под вполне обоснованного ареста за незаконное хранение оружия своего атамана. В некоторых поступках смешались и лучшие устремления - спасение русского населения в Приднестровье, поддержка борющихся за право существовать православных сербов, и худшие проявления - участие в грузино-абхазском конфликте на стороне сепаратистов вместе с конфедератами горских народов.

Впрочем, в действиях против властей и целых народов (Грузия) виноваты были не столько казаки, сколько власть. Поддержав возрождение самоуправления казачества двумя первыми указами президента в 1992 - 1993 гг., власть бросила движение на произвол судьбы. В свое время П. Краснов подчеркивал один из вариантов поведения власти по отношению к казачьему самоуправлению - «бережно восстанавливать». Частным следствием современного подхода власти к самоуправлению казачества стало массовое появление во главе крупных по составу, громких по названиям и активных объединений атаманов (Союз казачьих войск России и зарубежья, Всевеликое войско Донское, Союз казачьих формирований, Всевеликое братство казачьих войск и т.д.). Общим следствием всего этого стала почти полная неуправляемость развитием движения казачьих объединений.

Не все варианты использования потенциала самоуправления казачества были опробованы, есть еще один - испытанный веками - предложить казакам в соответствующих современному состоянию общества формах нести государственную и иную службу, т.е. взять на себя обязанности, порождающие и определенные права. Атаман наиболее крупной в 1990 -1995 гг. казачьей общественной организации «Союз казаков» А. Мартынов и его соратники потратили много сил, чтобы настроить власти не ставить крест на казачьем самоуправлении, а найти пути управления процессом его становления. Впоследствии президент Российской Федерации подписал указы, создававшие хотя и не властные, но все-таки единые координирующие органы управления процессом возрождения самоуправления казачества (в 1994 г. - «О Совете по делам казачества при Президенте Российской Федерации», а в 1996 г. - «О Главном управлении казачьих войск при Российской Федерации», и ряд указов, направленных на переход казачества к несению государственной и иной службы.

В администрации президента понимали, что для успешного государственного становления самоуправления казачества недостаточно указов, нужен федеральный закон, а также внесение изменений в ряд действующих федеральных законов, регулирующих государственную службу. Проект такого закона («О российском казачестве») вместе с предложениями об изменении и дополнении иных законов был внесен президентом в Государственную думу 11 июня 1996 г.

Отношение к казачеству у людей разное. Различно и отношение партий. Например, либеральные демократы участвуют в работе с казачеством либо эпизодически, во время выборов различного уровня, либо на относительно постоянной основе в Государственной думе. Однако несколько неожиданной явилась подготовка группой депутатов ЛДПР во главе с В. Жириновским проекта федерального закона «О вооружении казачьих формирований самообороны». Проявила интерес к казачеству и органам его самоуправления фракция КПРФ. КПРФ и одноименная фракция в Государственной думе проявили свой интерес к самоуправлению казачества наиболее явно в связи с президентскими выборами. До этого работа коммунистов велась через созданную в 1990 г. организацию «Союз казаков».

В конце мая 1996 г. руководство КПРФ предложило Совету по делам казачества при президенте России помощь в решении вопросов возрождения казачества, в том числе была обещана поддержка в принятии Госдумой разрабатывающегося рабочей группой администрации президента (в нее входили представители профильных федеральных органов исполнительной власти, атаманы общественных объединений, ученые и т.д.) проекта федерального закона «О российском казачестве». Однако вместо этого к моменту внесения президентского проекта закона в Госдуму (11 июня 1996 г.) представителями фракции КПРФ (Л.Иванченко), «Наш дом - Россия» (А. Мартынов) и др. был подготовлен другой законопроект - «О казачестве». Президенту же было направлено из Госдумы письмо с предложением рассмотреть думский вариант, от чего он отказался, указав в своем ответе, что Дума пытается навязать ему неприемлемый вариант законодательного решения государственных вопросов. В дальнейшем президентский проект закона не был разослан заинтересованным государственным органам, не рассматривался депутатами и был отклонен Думой.

Между тем, в этом проекте были положения, которые могли бы заинтересовать казаков по поводу их самоуправления. Так, согласно проекту, все структурные звенья организаций казаков принудительно входят в одно «Общероссийское казачье объединение» и несут через него же «государственную казачью службу» (сводимую в данном проекте к службе в армии, погранвойсках и милиции), что является нарушением Конституции (ст. 30, 37), а также казачьих исторических традиций. Далее, это объединение должен возглавить избранный верховный атаман, номинально утверждаемый президентом России (государство в государстве).

Знала история самоуправления казачества атаманов наказных, выборных (от хутора до войска), но Верховного не было (номинально атаманом всех казачьих войск с XIX в. считался наследник императорского престола). Донские казаки прислали на имя президента своеобразное заключение, названное «приговором» по проекту «О казачестве», в котором сформулирована суть проекта: «по существу, вместо казачества можно поставить любое другое слово, и мы получим российскую партийную организацию».

В других документах, исходивших из фракции КПРФ и адресованных казачеству, содержалось то, что уже было сделано нынешней властью. Так, в предвыборном обращении к казачеству Г. Зюганов обещал восстановить органы казачьего самоуправления, казачьи учебные заведения, школы, кадетские корпуса (их в стране 5 действующих и более 20 зарегистрированных), обеспечить казачью службу по охране государственной границы России, что уже успешно реализуется на практике. На основании указов президента и директив директора ФПС осуществляется невойсковая охрана границы с привлечением казаков. Из шести пунктов зюгановского плана поддержки казачества плохо выполнен нынешней властью один - открыть казачьи рынки в крупных городах. Казаки сами на рынках последние 200 лет не торговали, но сейчас, особенно на Юге России, через коммерческие структуры работают на всех рынках Ростова-на-Дону, Новочеркасска, Ставрополя, Краснодара.

Думская фракция «Яблока» просто проголосовала 20 февраля 1997 г. против проекта закона «О казачестве», указав в частности, что из проекта не видно, чем «государственная казачья служба» отличается от просто государственной службы и почему в связи с названием «казачья служба» у несущих ее появляются льготы. Это действительно серьезная проблема, которую не удалось в полной мере решить и в президентском проекте закона «О российском казачестве». При этом некоторые лидеры казачества продолжают настаивать на своих правах, отличных от прав иных граждан России, вне обязанностей (которых нет у других граждан России).

В начале 90-х гг. некоторые казачьи лидеры стремились свести вопрос о возрождении местного самоуправления казачества к простому требованию признать казаков «народом» со всеми вытекающими отсюда последствиями: территорией, органами власти, силовыми структурами, самоуправлением, особым статусом и т.д. Все это было у казачества до 1917 г. Власти из века в век что-то изменяли, например, в XVIII в. была введена система наказных (назначаемых центральной властью) атаманов, а что-то - систему общинного землепользования - даже такой смелый реформатор, как П. Столыпин, не счел возможным трогать.

В начале XX в. в условиях ускоренного проникновения буржуазных отношений в области Юга России, массового наплыва неказачьего элемента в казачьи города и станицы идеология самостийности была своеобразным ответом на попытки ослабления самоуправления казачества на освоенных им землях. В 1918 - 1920 гг. эти идеи стали обоснованием попытки создания по сути независимых от Москвы казачьих государственных образований.

Однако, нынешняя ситуация коренным образом отличается от положения дел, сложившихся в те годы. Угрозы «потери казаками власти» сейчас уже нет в силу того, что казачество составляет меньшинство (до 25 % населения) даже на Кубани и Дону. Давно разрушены основы особых отношений кубанского казачества с Украиной, служившие в начале XX в. серьезным фактором в обосновании политики самостийности. Не представляет опасности и существующая центральная власть с самого начала провозглашения своими главными целями антикоммунизм и возврат к традиционным ценностям российской государственности.

Объективная основа нынешнего стремления к некоторому обособлению - ситуация хаоса и неразберихи, возникшая в стране в конце 80-х - начале 90-х гг., угроза распада российского государстве, полного исхода славянского населения с Северного Кавказа и других приграничных регионов.

Нынешний «казачий сепаратизм» - следствие пессимистических (а порой пораженческих) оценок перспектив российской политики, прежде всего на Юге России, неверия в способность населяющих ее народов сплотиться перед натиском антинациональных дезинтеграционных сил. Естественным следствием таких оценок является предложение о возможности выживания самоуправления казачества ценой отказа поддерживать Москву в условиях вероятного полного вытеснения федеральной власти с Северного Кавказа.

Именно такие представления стали причиной того, что в уже упоминавшихся первых законодательных актах, касающихся проблем самоуправления казачества, оно получило определение «культурно-этнической общности».

Однако последствия принятия этих законодательных актов были существенно иными, чем ожидались. И суть возникающих проблем оказалась не только в экономическом кризисе и обусловленной им скудости государственного бюджета. Реальная практика взаимоотношений с набирающими силу национально ориентированными режимами и радикальными антироссийскими общественными движениями северокавказских республик показала всю тщетность надежд многих лидеров казачества на совместную с горцами «дружбу».

Крахом практических попыток реализовать соглашение с горцами стало заключение в 1994 г. сепаратного «договора» между Всевеликим войском Донским и Чеченской Республикой, сразу осужденного всеми остальными казачьими организациями страны.

По сей день остается фактом, что если человек общается с казаками на сходе или круге и говорит, что казаки не народ, - он может не продолжать своей речи, т. к. все иное им сказанное будет «нелюбо». П. Краснов справедливо отмечал самое опасное последствие «народоправства» - желание отделиться от России путем образования автономной или даже федеративной территории (Тройственный союз казаков Дона, Кубани, Терека и горских народов существовал во время гражданской войны). В наши дни, пожалуй, лишь в представленном на регистрацию уставе Всекубанского казачьего войска есть намек на некую этническую самобытность - войско дословно названо «добровольным этническим обществом».

Наша история знает много печальных примеров, когда раздробленность страны приводила к легкой победе врагов. Из истории самоуправления казачества достаточно вспомнить 1918 - 1922 гг., когда каждое войско юга России пыталось спастись в рамках некой казачьей автономии и каждое в отдельности было бито большевиками.

Можно и нужно вырабатывать нормативную базу особого статуса войсковых казачьих обществ, права на землю, восстановления казачьего самоуправления и т.д., но только, как написал в своем обращении к участникам расширенного Совета атаманов России 9 января 1997 г. патриарх Московский и Всея Руси Алексий II, в сплочении «вокруг властей и воинства Государства Российского».

С учетом исторического опыта П. Краснов подчеркивал черты казачьего самоуправления, которые будут востребованы государством: «ибо государство будет не менее прежнего нуждаться в надежной силе, верных, государственно мыслящих, не поддающихся пропаганде людях». Исторически казаки до большевистского переворота не состояли ни в каких партиях. Исходя из исторических традиций, на которых согласно указу президента от 16 апреля 1996 г. № 562 должна, в том числе строиться единая государственная политика возрождения и развития российского казачества, в последующем указе от 16 апреля 1996 г. № 563 закреплено положение о том, что государственная и иная служба казачества не преследует никаких политических целей. Это, конечно, не препятствует реализации казаками, как гражданами страны, своих политических убеждений в определенных Конституцией формах и органах местного самоуправления.

Необходимо заметить, что у власти неоднозначное отношение к самоуправлению казачества. Накануне президентских выборов 1996 г. были внесены в Госдуму законопроекты «О российском казачестве», «Об утверждении Типового договора о несении государственной и иной службы членами казачьих обществ». Президент подчеркивал перед избирателями свое особое отношение к казачеству и его самоуправлению. Но не все граждане России позитивно настроены к казачеству и к органам его местного самоуправления, тем более в его современном состоянии.

О юридических обязанностях казаков по несению государственной и иной службы можно говорить в основном как о процессе принятия их во внесенные в реестр войсковые казачьи общества. Реестр казачьих войск существовал с XVI в. до 1917 г. (его узаконил Б. Хмельницкий на Переяславской генеральной Раде). В отличие от реестра, составлявшегося Б. Хмельницким, которому государством (сначала Польшей, а затем Россией) был определен предел 30 тыс. человек, затем 40 тыс. (остальные считались «охочими» казаками, т.е. относящими себя к казакам, но без узаконенных обязанностей, прав и льгот), современное законодательство установило, что максимального предела нет, но есть минимальный: 10 тыс. человек - войско, 20 тыс. человек - отдел (округ), 200 - станица (город), 50 - хутор. Разница лишь в том, что при Б. Хмельницком не было отбоя от желающих служить, а за это иметь льготы, что порождало настоящие войны между реестровыми и «охочими» (безработными) казаками, за право быть на службе у государства. В наше же время атаманы хуторов, станиц, войск с трудом вытягивают необходимый минимум. Глубинные причины этого явления достойны самостоятельного социологического исследования, на поверхности же просматривается следующее: другие условия, другое самоуправление. Не прошли даром 80 лет «расказачивания» казачьих территорий. Секретное циркулярное письмо ЦК РКП(б) «Об отношении к казакам» от 24 января 1919 г. требовало кроме полного разоружения и расстрелов осуществить «в спешном порядке фактические меры по массовому переселению бедноты на казачьи земли». В результате, сегодня значительная часть органов местного казачьего самоуправления не готова к безусловному принятию традиционных обязательств по несению службы. Но в тоже время, вхождение в реестр части какой-либо общественной организации - это не раскол казачества, а объединение той части казаков, которые хотят и способны нести государственную и иную службу, а также и объединение другой части, желающей по правам и обязанностям не отличаться от иной массы граждан.

Согласно «Временному положению о государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации», утвержденному указом президента от 9 августа 1995 г. № 835, первичные объединения граждан Российской Федерации, относящие себя к прямым потомкам казаков или добровольно вступившие в казачьи общества (т.е. в «реестровые» - хутор, станица, город, а не общественные организации), включают в себя лиц, непосредственно выразивших желание нести государственную службу и членов их семей. По смыслу этого и последующих указов обязанности и права имеют все члены хуторской организации вплоть до войска.

Конечно же, упомянутое положение временное, и требуются закрепление и конкретизация статуса самоуправляющейся казачьей общины, отдела, округа, войска и самого «казака» в федеральном законе. Соответствующая попытка была сделана в президентском проекте закона «О российском казачестве».

На сегодняшний день для создания нормативной базы сделано многое: с 1992 г. действуют указы, распоряжения президента, постановления Правительства приказы и директивы Минобороны, МВД, а также приказы по другим министерствам и ведомствам по 11 видам госслужбы. Причем указ президента от 12 декабря 1997 г. № 95 об утверждении устава Терского войскового казачьего общества подписан в тяжелой обстановке, но целенаправленной антиказачьей компании в ряде средств массовой информации и даже Совете федерации (в заявлении Совета федерации «О ситуации на Северном Кавказе» от 24 января 1997 г. отмечалось, что «легализация казачьего войска может развязать новую войну»).

Сегодня уже очевидно, что казаки со своей системой самоуправления нужны России, и России без казаков не обойтись. Но при этом казаки должны прочувствовать свои обязательства перед страной и готовность служить.

Государственная дума 4 декабря 1996 г. обратилась к президенту с предложением «принять дополнительные меры по обеспечению государственной безопасности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации. по усилению Государственной границы Российской Федерации на ее южных рубежах». Президент дал соответствующие поручения по обеспечению охраны административной границы с Чечней правительству и силовым министерствам.

Перспективной представляется подготовка федерального закона об охране приграничной территории, что позволило бы привлечь силы ФПС и казачества, наделенного указами президента приоритетным правом участия в этой деятельности в рамках невойсковых формирований. По законодательству и по указам президента казачество не может создавать самостоятельные вооруженные формирования. Казаки служат, и будут служить только в частях российской армии, ФПС и внутренних войск.

Также, важно учесть, что в 80-е годы изменение геополитического положения и общий социально-экономический кризис в стране привели к кризису вооруженных сил, основные черты которого - недостаточное финансирование военных программ и слабая мобилизационная активность населения. Отечественный и зарубежный опыт подсказывают один из выходов: создать параллельно с кадровой системой организации профессиональных (хорошо оснащенных и небольших по численности) Вооруженных сил территориальный добровольческий резерв (резерв первой очереди). Это позволило бы обеспечить пополнение регулярных воинских частей в случае начала боевых действий, охрану государственной границы и стратегически важных объектов, выполнение задач в условиях чрезвычайного положения, поддержание общественного порядка, устранение последствий стихийных бедствий т. д. Следует отметить, что в современных системах вооруженных сил многих стран мира подобные службы получили широкое распространение.

Казачество через систему невойсковой охраны границы и приграничной территории, призыва на переподготовку из запаса нарабатывает определенную практику, в том числе и боевую (батальон им А.П. Ермолова).

Одной из опор центральной власти всегда являлось казачье самоуправление. А пока у казаков есть исторический шанс восстановить многовековую практику охраны рубежей России. Для этого нужна их твердая воля и поддержка государства, желающего сделать самоуправление казаков «верной охраной его национальных границ, образцом честной службы и оплотом гражданского порядка внутри России».

Начало 1990 гг. стало временем возрождения самоуправления казачества. В Российской Федерации насчитывается около 6 млн. потомков казаков, расселенных в различных регионах бывшего Советского Союза. Стимулирующими факторами возрождения стали: обострение межнациональных конфликтов, нестабильность и социальная напряжённость, усиление центробежных тенденций и другие причины. 28 - 30 июля 1990 г. в Москве собрался Большой казачий круг, который объединил 260 делегатов и 457 гостей. На круге был учрежден Союз казаков, избраны атаман (А.Г. Мартынов), члены Правления, приняты Устав и обращение к казакам страны и зарубежья. Согласно Уставу, Союз казаков объявлялся добровольным общественным объединением представителей казачьих областей, округов и землячеств, на основе общих социально-экономических, духовно-культурных, самоуправленческих и иных интересов. С этого периода начинается бурное развитие казачьего движения, его политизация и раскол. Появляются Союз казачьих войск России, Кубанская казачья рада, Кубанская казачья ассоциация и др.

В эти же годы со стороны государственных органов наблюдается попытка создания правовой базы для возрождения самоуправления казачества. В них прослеживается осмысление движения на принципах демократии и сохранения прежних традиций. Начало этому процессу положил Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» от 15 июня 1992 г. в отношении казачества. Указ предусматривал меры, способствующие поддержке движения за возрождение казачества, восстановление экономических, культурных, патриотических традиций и форм самоуправления. Он регламентировал также функционирование казачьих обществ, которые должны были действовать в соответствии с уставами, принимаемыми сходами казаков хуторов, станиц, окружными и войсковыми собраниями. Уставы утверждались главами соответствующих администраций, а также главами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, по согласованию с соответствующими органами субъектов Федерации.

Казачьи общества наделялись правами юридического лица, разрешалась их производственная и иная деятельность, создание собственности за счет взносов и заработанных средств. Допускалось даже выделение средств из бюджета для деятельности, направленной на несение казачество государственной службы. Для поддержки традиционного коллективного землепользования - общинного, коллективно-долевого, коллективно-совместного - предусматривалось безвозмездное отведение земельных наделов.

Вслед за Указом Президента последовало Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1992 г. «О реабилитации казачества». Постановление отменило как незаконные все акты, принятые с 1918 г., применявшие к казачеству репрессивные меры. Оно установило территориальное общественное самоуправление в местах компактного проживания казаков в традиционных для казачества формах, в соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», а также возрождение в пределах действующего законодательства традиционных для казачества форм землевладения, землепользования и распоряжения землей, несение воинской службы в частях Вооруженных Сил и Пограничных войск Российской Федерации. Постановление также разрешало восстановление традиционных наименований населенных пунктов, местностей, улиц, площадей и т. д., а также создание общественных казачьих объединений с исторически сложившимися названиями, другие действия, направленные на духовное и социальное возрождение этой группы населения страны, а также предусматривало разработку Комплексной государственной программы возрождения самоуправления казачества.

В апреле 1994 г. были утверждены основные положения Концепции государственной политики по отношению к самоуправлению казачества, состоящей из 7 разделов. Наиболее важными направлениями для казачества в Концепции стали: возрождение государственной службы казачества, определение его видов и форм, а также взаимодействие государственного управления и самоуправления. Казачье самоуправление может осуществляться в форме атаманского правления в хуторах и станицах. При этом выборный атаман и создаваемые им органы руководят делами казачьей общины, не подменяя органов местного самоуправления и не затрагивая права казачьего населения.

Нормативные акты, принятые в начале 90-х гг., отразили те социальные процессы, которые бурно развивались, однако, они не смогли охватить весь спектр жизни в обществе и в казачьем самоуправлении, в целом. Практически, во всех районах традиционного проживания казачества (Северном Кавказе, Сибири, Урале) образуются казачьи организации, которые приобрели не только организационные формы, но и становились крупной политической силой. Под влиянием этих факторов с 1996 г. принимается большой комплект Указов Президента, направленных на повышение статуса казачества и создание для этого движения нормативной базы: «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации» от 16 апреля 1996 г., который придал организованный характер движению казачества, вплоть до принятия федерального закона о казачестве. Утвержденное этим же Указом «Временное положение о государственном реестре казачьих обществ» регламентировало порядок внесения в реестр, конкретные обязательства членов казачьих обществ по несению государственной и иной службы, отраженной в уставах казаков. Хуторские общества вносились в государственный реестр, если в его состав входили не менее 50 способных и изъявивших желание нести государственную и военную службу членов казачьего общества. Станичное и городское казачьи общества вносятся в реестр, если в их состав входит не менее 200 членов казачьих обществ. Хуторские, станичные, городские казачьи общества объединяются в окружное (отдельное) казачье общество при численности 2 тыс. человек. Войсковое казачье общество образуется при численности 10 тыс. человек.

Организационно казачье движение получило существенную поддержку после принятия специального Указа Президента РФ «Об утверждении положения о Главном управлении казачьих войск при Президенте Российской Федерации» от 9 июля 1997 г. Являясь самостоятельным подразделением, Главное управление казачьих войск обязано было вырабатывать единую государственную политику возрождения и развития российского самоуправления казачества, координировать и контролировать деятельность казачьих обществ, внесенных в Государственный реестр. Начальник Главного управления назначается и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.

Главное управление, фактически, сосредоточило всю организационную работу по казачьему самоуправлению до принятия Федерального закона о казачестве и внесло на рассмотрение Президента целый ряд указов, впоследствии принятых, которые регулировали самые насущные проблемы жизни казачества. Так, были утверждены следующие Указы «Об экономических и иных льготах, предоставляемым казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» (16 июня 1996 г.), «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе», «Положение о привлечении членов казачьих обществ к государственной и иной службе» (11 декабря 1996г.), «Об утверждении типового договора о несении государственной и иной службы членами казачьих обществ», «Типовой договор о несении государственной и иной службы членами казачьих обществ» (13 июня 1996г.). Подготовлены постановления Правительства РФ «О порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и режиме его использования» (8 июня 1996 г.) и его Положение. Существенным шагом на пути развития самоуправления казачества стала подготовка нескольких проектов Федерального закона «О казачестве». На парламентских слушаниях в первом чтении 11 июня 1996 г. рассматривался проект, который был внесен депутатами Государственной Думы Иванченко Л.А., Мартыновым А.Г., Сычевым С.В., Зволинским В.П. Федеральный закон предполагал определить статус казачества и условия воссоздания традиционно-исторических территориальных объединений -казачьих войск, предполагал ввести систему государственной казачьей службы, самоуправления, землевладения и землепользования, определить права, обязанности, социальные гарантии для представителей данной категории населения Российской Федерации. Был также рассмотрен и обсужден «Устав российского казачества», который, в основном, воплощал сложившиеся уже формы казачьего объединения и управления. Однако, несмотря на активность депутатов и жизнеспособность документов, они еще не приняты. Поэтому, Законодательные собрания тех субъектов Федерации, где особенно активна роль казачества, стараются заполнить правовой вакуум и создать свою законодательную базу для их деятельности. Так, например, Государственная Дума Ставропольского края приняла «Положение о казачестве в Ставропольском крае» (30 мая 1996 г.), в котором определена структура казачьих обществ, внесенных в государственный реестр, и действующих на территории Ставропольского края, самоуправление, финансовое и экономическое обеспечение деятельности казачьих обществ, система землепользования. В Краснодарском крае был принят Закон «О реабилитации кубанского казачества» (26 сентября 1995 г.). Положительным является то, что в документе закреплялось право возвращения потомков кубанских казаков в Краснодарский край. Однако, в статьях 8, 9, 10 рассматривается понятие «кубанского казачьего этнического общества», что не совсем точно определяет термин «казачество», и в каком-то смысле противоречит Конституции Российской Федерации.

Таким образом, самоуправление казачества прошло длительный многовековой путь развития. Формы казачьего самоуправления закреплены во многих нормативных актах, действовавших до 1917 г. В годы Советской власти казачество пытались встроить в советскую модель. Сегодня потомки пытаются возродить былое самоуправление казачества, создать казачьи организации в условиях переходного периода. Однако новые социально-экономические условия рождают трудности, совершенно новые подходы и формы этой деятельности, хотя казачье самоуправление обладает рядом достоинств и недостаточно использованных социально-экономических и политических возможностей.

Органы местного самоуправления входят в систему государственного управления с особыми юридическими полномочиями и правами, соединяя в себе две основные функции - государственного управления и обеспечения интересов местных территориальных сообществ. Соответственно, действуют две параллели законодательства. Одни нормы устанавливаются государством и регламентируют функции государственного управления, другие, локальные, регулирующие деятельность сообществ на местах, принимаемые местными органами власти.

В последнее время проявилась тенденция не только теоретически рассмотреть самоуправление и базу самоуправления, будь - то территориальная или корпоративная единица, но и расширить рамки представления о проблеме, поскольку в социуме данные институты вынуждены взаимодействовать не только друг с другом, но и с другими институтами власти. И поэтому совершенно логично рассматривать самоуправляющиеся единицы, а также различные институты государства как единую систему. Самоуправление рассматривается в качестве самой подсистемы в организационной структуре государственного управления со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением. Данная подсистема снизу связана с населением, в данном контексте с казачеством - носителем и источником власти в самоуправляющейся общности, сверху - с органами государственной власти субъектов Федерации.

Анализ позволяет выделить несколько этапов в решении проблем теоретического характера, уточняющие понятие местной власти в современных условиях, место и роль государственных органов в системе самоуправления, а также их соотношение:

1. Создание нормативно-правовой базы местного самоуправления на основе Конституции РФ.

2. Разработка федерального законодательства, регулирующего разные сферы деятельности местной власти.

3. Развитие законодательства субъектов Федерации.

4. Нормотворческая деятельность самих муниципальных органов.

Итак, общественно-политическая потребность в самоуправлении казачества во многом обусловлена необходимостью выдвижения в гражданском обществе таких общественных формирований, которые, подобно традиционному российскому казачеству, консолидируют социально-территориальные общности.

Самоорганизация казачества, в условиях трансформации российского общества, вызвана ростом самосознания граждан, объективными потребностями развития институтов гражданского общества, обеспечивающих артикуляцию, агрегацию и реализацию требований казаков на получение политико-правового статуса и функций, достаточных для удовлетворения основных корпоративных запросов, не противоречащих общегосударственным интересам и конституциональным правам других граждан.

По субъектам нормотворчества нормативно-правовые акты можно подразделять на государственные, ведомственные и документы казачьих объединений. Основу правового регулирования деятельности казачьего самоуправления, его нормативно-регулирующую систему создает современное законодательство Российской Федерации.

 

Автор: Прокопенко Е.Е.