Модели власти в российских регионах и модели региональных политических режимов
Социальные институты характеризуются внешней, формальной и внутренней, содержательной структурами деятельности. С внешней стороны социальный институт представляется совокупностью лиц, учреждений, снабженных определенными материальными средствами и выполняющими конкретную общественную функцию, а внутреннее содержание представляется системой целесообразно ориентированных стандартов поведения определенных лиц в конкретных ситуациях. В социологии под институтом понимается организация общественной деятельности и социальных отношений, осуществляемая посредством взаимосогласованной системы целесообразно ориентированных стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему определены содержанием решаемой задачи. Каждый социальный институт характеризуется целью своей деятельности, надзором социальных позиций и ролей, типичных для данного института, конкретными функциями, и системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление девиантного поведения. Соответствующий социальный политический и иной статус, престиж обеспечивается уровнем организованности и формализации социального института, признания обществом полезности выполняемых функций.
Социальный институт имеет обезличенный социальный состав и создается для реализации конкретных функций, обеспечивающих достижение конкретной общественно значимой цели. Внутренняя упорядоченность структуры социального института и его функционирования достигается набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института, системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения относящихся к нему индивидов.
Термин «социальный институт» характеризует определенный вид организации общественной деятельности и социальных отношений, осуществляемых посредством взаимосогласованных стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему предопределены содержанием решаемой институтом общественно-значимой задачи. Политический характер социальный институт приобретает вследствие его интерриторизации в процессе получения, распределения, и использования средств политической власти для реализации интересов его организаторов.
В политологии понятием «институт» обозначается созданное обществом учреждение с упорядоченной структурой, централизованным управлением, исполнительским аппаратом. Под политическими институтами понимаются политические учреждения с организованной структурой, централизованным управлением, исполнительным аппаратом, или формой сущности политических функций, отношений типов управления.
Исследование организации власти в регионах позволяет автору говорить о ее различных модификациях. Например, следует выделить полный или частичный консенсус властей, многопартийный или однопартийный режим, моноцентрическую и полицентрическую модели региональной власти, спонтанную или управляемую демократию, правовой или не правовой режимы, в которых действие механизма власти в минимальной степени связано с законодательными ограничениями.
Структура политического пространства региона дифференцирована на субъекты и элементы в зависимости от степени освоения и получения преимуществ и привилегий из Центра. В одном случае эти привилегии обусловлены сравнительно высоким научно-производственным потенциалом и экономическим вкладом, в другом случае чисто субъективными причинами (политическим статусом и рейтингом лидера, характером его знакомств с центральным финансовым ведомством и т.п.).
Принцип политического и экономического аутсайдерства и лидерства положен в основу большинства современных классификаций региональных политических структур. В некоторых случаях критерием дифференциации регионов является наличие или отсутствие необходимых ресурсов для самообеспечения на основе собственного народнохозяйственного комплекса. По данному критерию все регионы Российской Федерации могут быть подразделены на три группы. Во-первых, регионы не только полностью обеспечивающие свои потребности, но и производящие определенное количество продуктов, превышающее реальные потребности населения и производственного комплекса. Во-вторых, регионы, которые способны удовлетворить свои собственные потребности. В-третьих, регионы, не способные себя обеспечить и нуждающихся в дотациях со стороны государства.
В данном случае классификация регионов осуществлена на основе экономического, продовольственного и товарного потенциала, связанного с проблемой социального выживания населения. Такое деление регионов является достаточно случайным, не имеющим сквозного характера, то есть применимого к любым политико-экономическим ситуациям и поворотами социально-политического процесса.
По мнению Г.В. Марченко, существует шесть моделей региональной социально-экономической политики». Во-первых, «консервативно-коммунистическая» политика, сущность которой заключается в сдерживании роста цен и доходов населения. Во-вторых, «национально-либеральная», при которой региональные власти пытаются честно следовать в русле либерального реформирования со всеми его издержками. В-третьих, «интернационально-либеральная» модель, при которой региональные власти пытаются реализовать особый статус своих регионов как свободных экономических зон, включившись лишь в мировые хозяйственные связи. В-четвертых, это «лоббистская» социально-экономическая модель, которой придерживаются региональные власти, имеющие в Москве своих представителей, выдвиженцев на важных государственных постах. В-пятых, «сепаратистская» модель, представители которой просто вытрясают из федеральных властей особые привилегии под угрозой выхода из состава России. В-шестых, патерналистская или патронажная модель, которой придерживаются руководители наиболее экономически и финансово несостоятельных и инвестиционно непривлекательных регионов.
А.Г. Чернышев предлагает руководствоваться рядом принципов и условий при анализе типов региональных властных моделей, организации социально-политического пространства и элементов провинциальной политической структуры. К таким принципам и условиям он относит: во-первых, соблюдение и использование четких, единых и сквозных критериев классификации, которые должны учитывать и схватывать наиболее принципиальные и существенные стороны и аспекты региональной политической структуры, фиксировать долговременные тенденции провинциального политического процесса. Они должны быть сквозными, то есть применимыми в исследовании любого этапа в развитии системы, а не только ее кризисного, переходного состояния.
Во-вторых, использованием таких критериев, которые бы фиксировали не только тенденцию социально-политического или экономического развития, но в первую очередь качество системы в целом. В-третьих, введением в оборот таких методологических оснований политической дифференциации регионов, которые в своей совокупности представляли бы также систему, элементы которой находятся друг с другом в отношениях субординации и координации. Например, критериями дифференциации регионов по их социально-политическому статусу могут быть: а) уровень экономической свободы; б) децильный коэффициент; в) индекс Джини; г)индекс потребительских настроений.
Политическая жизнь и политическое структурирование регионов определяются в первую очередь экономическими изменениями, а непосредственно политика зависит от социальных условий, уровня и образа жизни провинциального населения. Приведенные выше индикаторы являются системой показателей именно образа и уровня жизни, который детерминирует политические изменения. Причем они используются в мировой практике, социально-экономической и политико-экономической статистике, в политологических прогнозах и аналитических материалах. По мнению автора, эти показатели можно использовать и при политической классификации российских регионов по типам социального развития и моделям политического порядка
Наиболее принципиальным индикатором при политической дифференциации регионов является уровень экономической свободы, который выступает производственно-экономическим индикатором политики. Политика может быть оценена с точки зрения своей экономической и социальной эффективности. Категория свободы придает данному показателю универсальность и сквозной характер, обусловливает его связь со всеми сферами общественных отношений.
Понятие экономической свободы включает в себя соблюдение трех основных принципов - свободы индивидуального выбора, свободы частного обмена, гарантии частной собственности. Поэтому главными обязанностями современного государства и региональных политических сообществ являются создание условий для максимальной свободы выбора, обеспечение свободного обмена, защиты частных контрактов и частной собственности. Уровень экономической свободы определяет и степень политической свободы. Это один из важнейших факторов, дающий возможность проанализировать особенности политического структурирования российских регионов.
По мнению автора, под региональным политическим режимом следует понимать совокупность субъектов регионального социально-политического пространства (единичных либо ассоциированных акторов, институциональных форм организации региональной власти, а также социально-экономических, политических и административных ресурсов) и динамика их стратегий в борьбе и удержании власти и собственности в конкретном регионе.
В существующей научной литературе рассматривается несколько подходов к определению региональных политических режимов. Первое направление непосредственно касается изучения трансформации региональных политических режимов. В работах Л. Смирнягина исследуется концепция региональной авторитарной модернизации, которую рассматривали так же и другие авторы с выделением основных характеристик режима и причин его возникновения. Несколько иную концепцию типологизации региональных политических режимов отстаивают другие авторы, в том числе В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри, которая предполагает возможность существования четырех вариантов (сценариев) выхода из неопределенности, обусловленных композициями акторов и их стратегиями.
Подобного мнения придерживается С. Рыженков, автор монографического исследования политического процесса в Саратовской области, характеризуя его как «стремление к воссозданию и захвату позиции «обкома». Этой позиции присуще осуществление тотального политического, экономического и идеологического контроля в государственном и общественном секторах посредством собственной бесконтрольности на уровне региона».
Разработке выработки единого подхода к терминологии и типологизации региональных режимов был посвящен межрегиональный семинар по проблемам формирования и трансформации политических режимов в 13 российских регионах, проведенный в Великом Новгороде в марте 2000 года. В качестве критериев типологии региональных политических режимов переходного периода его участники выделили следующие динамические характеристики: во-первых, соотношение легитимности и законности, власти и собственности; во-вторых, реализация принципа разделения властей, отношения власти с оппозицией; в-третьих, параметры власти и управления (элита, бюрократия, партии, группы давления); в-четвертых, изменение структуры правящей элиты, провозглашенные цели режима и стиль лидерства.
Термин «режим взаимодействия власти и общественного мнения» ввел в научный оборот проф. Д. Гавра (СПбГУ). Под ним автор понимает характеристику меры реальной включенности суждений гражданского общества в принятие политических решений и возможностей для функционирования, предоставленных властными институтами. Следует заметить, что мнение представителей гражданского общества (не входящих напрямую во властную систему) и государственной власти на практике составляют единый конгломерат, создающийся на основе существующей в социуме политической культуры. Но, говоря о взаимодействии власти и общества, исследователи обычно подразумевают учет мнения первых в решениях, принимаемых вторыми.
Общественное мнение демонстрирует отношение большой социальной группы к явлениям окружающей действительности, которые представляют интерес для всей группы. Это один из важнейших механизмов социального взаимодействия. Нормальное функционирование любого общества невозможно без выработки коллективных суждений об общих делах, без общественно вырабатываемых оценок каких-либо событий, установления норм поведения, определения практических путей решения насущных проблем.
Чтобы избежать субъективности в оценке режима взаимодействия общественного мнения и государственной политики, Д. Гавра предложил следующий спектр критериев:
1. демократичность системы выборов;
2. характер законодательной закрепленности роли общественного мнения;
3. наличие каналов выражения мнений и свобода их выражения;
4. характер протекания дискуссий общественности и власти;
5. частота, предметный и объектный ареал обращения власти к общественному мнению;
6. характер, предметный и социальный ареал включения общественного мнения во властные решения;
7. наличие каналов его изучения.
Разработанные критерии послужили основой для классификации моделей региональных политических режимов. Были выделены: во-первых, плюралистический демократический режим, при котором главной целью ставится развитие гражданского общества и правового государства. В настоящее время применительно к российским регионам это, скорее, идеальная модель. Во-вторых, режим ограниченной демократии с авторитарными чертами исполнительной власти действует, в принципе, на основе права и допускает существование оппозиции, плюрализма элитных групп, независимых СМИ. Данная модель политического режима наиболее распространена в центральных районах России. В-третьих, авторитарно-бюрократический режим, основанный на стремлении проводить социально-экономические преобразования путем централизации управления и бюрократического контроля. Этот режим отступает от принципа разделения властей, стремится максимально ограничить оппозицию, если не подавить ее полностью. Главной целью провозглашается борьба с безвластием и коррупцией. Модель связана с концепцией управляемой демократии, согласно которой исполнительная власть имеет решающее значение, а институты демократического гражданского общества не принимаются в расчет. В-четвертых, неокорпоративистский авторитарный режим, при котором выход из кризиса видятся в локальной автономии, противопоставляя региональную легитимность федеральной законности. Для этого типа режима характерна склонность к разработке параллельного (федеральному) законодательства. В-пятых, неопатримониалистический режим представляет собой самую жесткую форму авторитаризма, сложившегося в российских регионах. Регионы с таким режимом выступают за максимальную автономию, доходя до требований суверенитета. Национальная и конфессиональная легитимность, порожденные ею мифы, противопоставляются общероссийскому конституционному законодательству.
Следовательно, в основе типологизации российских регионов, структуры регионального политического пространства и организации моделей власти лежат самые различные признаки и социальные основания. Многие из них связаны с несовершенством федеративных отношений, с почти тотальным влиянием в органах власти групп давления отраслевого и регионального характера, с непропорциональным финансированием различных регионов из федерального бюджета, с различием социальных статусов местной политической и административной элиты.
Расстановка сил в регионах свидетельствуют о том, что главное для России сегодня - не борьба демократии и авторитаризма, а выбор типа авторитаризма - будет ли он просвещенным (т.е. ориентированным на модернизацию в рамках права) или деспотическим (неокорпоративистским или неопатримониалистическим). В существующих условиях необходимы целенаправленные усилия для сохранения такой модели политического устройства, которая позволит эволюционировать в направлении правового государства.
По мнению автора, необходимо отметить, что многие исследователи региональных политических процессов все чаще говорят о моносубъектности и моноцентричности местной политики в результате становления и укрепления института губернаторской власти. Губернаторская власть, в данном случае, становится моносубъектом местной политики. Она распространяется на все уровни политических отношений, придает им определенную целостность и законченность.
Такая власть постепенно обретает черты самодостаточности, самоценности, системности, что вносит существенные коррективы в механизм разделения властей в провинции. Жесткая вертикаль лежит в ее основе. Данная модель власти предполагает наличие сильного лидера и такой состав команды, когда остальные действующие лица на лидерство не претендуют. Власть губернатора, полномочия и права его аппарата и непосредственного окружения обусловливают существенные изменения в организации регионального политического пространства, если ранее субъектами провинциального политического порядка выступали законодательная, судебная, исполнительная власти, то сейчас к этому добавилась еще система губернаторской власти.
Данная властная модель имеет свои ограничения. Ее аппарат действует только как «передающая цепочка», в результате чего заметно снижается активность и эффективность. Привычка делегировать ответственность на высшие этажи власти рождает инерционность и излишний бюрократизм, мешает координации работы всех звеньев аппарата власти. Вместе с тем такая модель способствует консолидации власти, так как необходимость выполнять общую задачу, наличие центра власти ставят всех в каком-то смысле в равное положение по отношению к первому лицу.
По утверждению автора, можно выделить несколько типов губернаторской власти: во-первых, авторитарно-бюрократический тип, который характерен для сравнительно устоявшихся политических систем, где губернатор как бы находится над законодательной, исполнительной и судебной властями, являясь своего рода арбитром и сосредоточием интересов местных номенклатурных кланов. В данном случае основной сферой интересов губернатора является кадровая политика, идеологическая работа и обеспечение региональной социальной безопасности. Элементы данного типа губернаторской власти присутствуют в Красноярском крае, Приморье, Саратовской области.
Во-вторых, смешанный тип (губернатор-мэр), при котором губернатор как главное должностное лицо субъекта федерации и соответственно мэр областного центра являются главными противоборствующими сторонами и претендентами на роль регионального лидера. Данный тип характерен для малоустойчивых местных политических режимов, не контролирующих, как правило, местные экономические и финансовые ресурсы.
В-третьих, лоббистский тип присущ регионам с неустойчивой политической и экономической ситуацией, для которой характерно социальное противостояние различных кланов или территориальных группировок административной номенклатуры и бюрократии. Лоббистский тип характерен для ситуаций, связанных со сменой губернатора, когда бывшая клановая группировка находится в конфронтации с победившей на выборах группировкой. Черты указанного типа наблюдаются в Самарской области, Якутии и т.д.
В-четвертых, популистский тип, характеризуется попытками заработать политический капитал командой губернатора на массовом социальном недовольстве местного социума своим материальным положением. Губернатор преследует цель направить массовое недовольство либо против федерального центра, либо против руководителей тех производств, на которых не выплачивается заработная плата. Данный тип имеет сравнительно ограниченное применение и реализуется обычно в сочетании с другими типами.
В-пятых, партийно-харизматический тип свойственен регионам, переживающим вышеотмеченные типы. В данном случае губернатор не только является местным политическим лидером или политиком, претендующим на общероссийский масштаб, а реально выступает одним из руководителей какого-либо федерального политического блока или движения. Статус и полномочия губернатора являются в основном условием и механизмом мобилизации населения на его поддержку на общероссийском уровне. Яркими представителями такого типа руководителей субъектов Российской Федерации выступают Ю. Лужков (Москва), А. Тулеев (Кемеровская область).
В-шестых, мобилизационный тип складывается, когда существуют реальные возможности для продвижения на один из высших государственных постов. Это партийно-харизматический тип в действии, являющийся наиболее полным и системным выражением губернаторских устремлений. Мобилизационный тип характеризуется командной политической игрой региональной элиты и экономических кланов, решает групповые задачи элиты и кланов в большей степени на федеральном уровне, чем на местном.
Политические траектории регионов определяются множеством факторов, как объективных, так и субъективных. С одной стороны, собственные особенности региона (политическая культура, традиции, багаж прошлого), с другой, - воздействие «сверху», с помощью которого Центр с большей или меньшей степенью успешности пытается предотвратить или подтолкнуть развитие событий. Центр и синхронизирует развитие регионов, задает общие импульсы политических назначений. Например, назначения губернаторов и представителей Президента в 1996 году, правовые и временные рамки проведения голосований.
С одной стороны, ликвидация централизованной системы государственного планирования и концентрация управления на региональном уровне с переходом к рыночной экономике, с другой стороны, наличие на этом уровне партии власти, стабильных управленческих кадров, способствовали постепенной диверсификации властных структур и формированию полицентризма в управлении страной.
На первом, этапе строительства началось формирование различных ветвей власти и новых властных институтов (администрации, органы представительной власти, местное самоуправление). К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы органов власти, в основном с относительным равновесием полномочий глав региональной исполнительной власти и автономных представительных органов. После событий августа 1991 года система исполнительных органов власти субъектов Российской федерации строилась иерархически. Главы администраций субъектов назначались Президентом по согласованию с соответствующим Советом, причем, сосуществование системы Советов с исполнительной вертикалью оказалось непрочным. Кризис осени 1993 года, завершившийся насильственным роспуском Верховного Совета, повлек за собой принципиальные изменения региональных властных институтов.
Радикальной трансформации подверглись системы субъектов Российской Федерации, в результате которой в регионах (как в краях, областях, так и в республиках) президентские указы носили рекомендательный характер. В большинстве случаев развитие политических систем шло по тому же пути, хотя сопровождалось более резким (в 4-5 раз) сокращением численности депутатского корпуса, значительным снижением доли депутатов, работающих на профессиональной основе, которые могли совмещать право депутатской деятельности с работой в органах исполнительной власти.
Политика Центра испытала изменения начиная с лета 1994 года, вызванные утратой последнего из ресурсов влияния на региональные процессы и переходом от «неформального контракта» о взаимной лояльности между столичной и региональной исполнительной властью к закреплению сфер влияния. Центр не стремился не допустить губернаторских выборов до президентской кампании 1996 года. Свидетельство тому - Указы Президента Российской Федерации от октября 1994 и сентября 1995 года, пролонгирующие мораторий на выборы губернаторов, а также рекомендующие продлить полномочия региональным законодательным органам до 1997 года. По сути, эти меры означали перевод «неформального контракта» между Центром и руководством регионов в плоскость чисто практических мер взаимной страховки столичной и региональных политико-административных элит от утраты статусных позиций в случае неизбрания на федеральных или региональных выборах.
В этот период все процессы становления систем органов государственной власти в субъектах Федерации характеризуются значительной диверсификацией властных институтов. Типы разделения властей в региональных политических системах и региональные политические режимы весьма существенно варьировались. Причем, во многом предопределившим характер разделения властей в регионах, стали принятые в январе-феврале 1996 года решения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности Уставов Алтайского края и Читинской области.
Были признаны неконституционными и противоречащими принципу разделения властей положения Уставов данных субъектов Российской Федерации, закреплявшие подотчетность органов исполнительной власти субъектов их представительным органам и устанавливавшие контроль региональных законодателей над правительствами в части назначений, определения структуры и выражения недоверия главам субъектов Федерации. Неконституционными были признаны и нормы, допускавшие возможность избрания глав субъектов Федерации представительными органами. Центр, таким образом, признал единственно возможной для субъектов президентскую либо президентско - парламентскую модель разделения властей.
Б. Ельциным в октябре 1999 года был подписан закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», который подвел итог борьбы за полномочия федеральных и региональных органов власти. Все субъекты к тому времени уже имели собственные Конституции и Уставы, а также сформировали свои отношения с федеральными властями. Реальное значение федерального рамочного закона было невелико. По мнению В. Гельмана, вместо того чтобы внедрить много нового в российскую правовую практику, закон лишь еще раз подтвердил тот факт, что федеральный Центр, почти утратил способность демократизировать политическую жизнь регионов, и по-прежнему уделяет мало внимания развитию законопослушания в регионах.
Две тенденции, начиная с октября 1993 года, определяли характер институционализации политических региональных режимов. Во-первых, доминирование органов исполнительной власти над всеми иными институтами вообще и над представительными органами в частности. Во-вторых, практически полный отказ Центра от вмешательства во внутриполитические конфликты в регионах. Следствием таких тенденций стали: ограничение сферы публичной политики; переход от складывавшегося в 1989-1993 годах регионального политического плюрализма к господству группировок клиентистского типа, связанных с исполнительной властью или с аналогичными группировками в Центре. При этом формы подавления оппозиции варьировались от публичной дискредитации (Нижегородская область, Татарстан) до прямых угроз (Приморский край); ограничение гражданских прав и свобод на региональном уровне, что находит свое выражение в контроле исполнительной власти над СМИ, в принятии ряда дискриминационных нормативных актов (например, ограничивающих свободу передвижения).
Следовательно, процессы децентрализации российского государства, регионализации элит не допустили создание сильного федеративного государства, но и не привели к его развалу. Наличие и функционирование наряду с федеральным Центром множества региональных центров власти обязательно предполагает различные формы их взаимодействия. Одну из ключевых ролей в этих взаимоотношениях играют институты власти - федеральные и региональные органы государственной власти, а точнее, их руководители. Построению существующей на данном этапе модели регионального политического пространства, с доминированием института губернаторской власти способствовала пассивная политика Центра, в сфере государственного строительства региональных органов власти, которая поддерживалась ценностными предпочтениями населения и местными политическими элитами.
По мнению автора, происходящую децентрализацию, вытеснение влияния Центра на политику регионов наивно рассматривать как становление федерализма только со знаком плюс. Автономизация регионального социально-политического развития при отсутствии гражданского общества, игнорирование влияния Центра, обособление в условиях возрастающей зависимости от регионального лидера, не имеющего как институциональных, так и персональных противовесов может привести к самым неожиданным последствиям. В данном случае «просвещенный централизм» может оказаться меньшим злом, нежели «региональный авторитаризм» полуфеодального толка.
Сегодня в политической теории и практике начинает преобладать тяга к схематизации политических процессов в регионах. Взаимодействия в обществе сводятся к борьбе региональных элиты за ресурсы власти, в котором ресурс поддержки населения не является главным. Однако привлечение именно этого ресурса требует новых подходов к оценке роли политических возможностей властвующей элиты в регионе.
Рост регионального самосознания в России происходит благодаря выявлению социально-экономических различий. Регионализация самосознания, особенно в русскоязычных регионах, превратилась в 1990-е годы в значимый феномен массового сознания и фактор политической ориентации населения. Поэтому регионализация сознания стало активной областью деятельности региональной политической элиты.
Характер отношений акторов регионального политического процесса существенным образом влияет на авторитет политической элиты, так как монопольное положение одного из участников политического процесса дает ему возможность манипулировать массовым сознанием, сосредотачивать в одних руках финансовые и административные средства, что в свою очередь дает возможность проведения практически безальтернативных региональных выборов.
Теоретически таким монопольным или доминирующим участником политического процесса может быть любой актор, на практике таким по понятным причинам становится губернатор, то есть верхушка правящей элиты. Исключительное положение губернатора было определено его ролью в хозяйственной жизни регионов в период экономического кризиса начала 90-х, затем введением института выборов стало мощным фактором легитимации губернаторской власти. Сегодня возможности монополизации власти институтом губернаторства очень велики.
В ситуации, когда ротация верхушки правящей элиты целиком зависит от федеральных властей, лояльность федеральному центру и умение организовать желаемые результаты федеральных парламентских и президентских выборов стала главной задачей региональной власти. На этом этапе в регионах выработались механизмы управления электоральным поведением, использования административного ресурса воздействия, включающего взаимодействие с политическими партиями региона, со средствами массовой информации.
По мнению Г. Голосова, если рассмотреть процесс взаимодействия правящей элиты в политическом пространстве регионов 90-х годов с точки зрения теории трансформационных процессов, то надо отметить две особенности ему присущие. Во-первых, следует отметить пассивную роль массовых акторов. Во-вторых, партийные и идеологические расколы, такие как широко признанный раскол демократов и патриотов по 55 параллели губернаторских выборов 1996-1997 годов. В-третьих, не соответствие конкретных политических событий предложенной схеме, чем сильнее развит партийный плюрализм, тем больше возможностей предоставляется политическим элитам региона для новых союзов, объединений, перегруппировки новых и привлечения внешних ресурсов партий и движений для решения собственных задач в регионе.
К показателям развития регионального самосознания следует отнести создание региональных партий и общественно-политических движений. В 1990-е годы интенсивно шло партийное строительство в национальных республиках, когда возникли национальные движения, претендующие на статус общенародных и выражающих интересы всего этноса, затем на их основе возникали организации партийного типа. В последнее время версии таких движений создаются под патронажем местных властей, они также претендуют на статус выразителей общенародных интересов (Всемирный конгресс татар, Всемирный курултай башкир). В русских регионах процесс партийного строительства шел на субэтнической основе. Например, в начале 1990-х годов активизировалась институализация казачьих организации в Сибири, на Дальнем Востоке, в Краснодарском, Ставропольском краях. Хотя эти объединения и не пользовались массовой поддержкой, сами региональные элиты были заинтересованы в такого рода движениях.
Например, в 1998 году была создана Сибирская партия, лидером которой стал губернатор Новосибирской области. В этом же году в руководители нескольких сибирских областей создали политическое объединение «Союз ради будущего», «Преображение Урала», в Челябинской области возникло движение «За возрождение Урала», в других регионах: «Ярославия», «Вологодчина», «Удмуртия», которые представляли собой местные «партии власти», «номенклатурные блоки», создаваемые региональной правящей элитой и имеющие своей целью распространение идеологии местного патриотизма.
Следует отметить, что такие тенденции находили всяческую поддержку среди населения. Удаленность от Центра, ослабление связи Центра с регионами объективно способствовало потере интереса к федеральной политике, переориентации на политическую жизнь региона. Очевидно, что реформа властной вертикали, призванная выстроить новую систему взаимодействия Центр - регионы в случае своего осуществления сузит влияние региональной политики, так как в большей степени она ориентирована на открытость региона. Создание региональных «партий власти» было характерным региональным процессом для России 1990-х годов. Региональные «партии власти» в большинстве создавались накануне выборов в целях проведения предвыборной кампании, их влияние не выходило за пределы региона, поскольку они создавались правящей элитой для обеспечения победы администрации.
Правящая региональная элита создавала целые системы управления политической ситуации. В каждом регионе эта система имела свои особенности, но присутствовали и общие черты. В исследовании Центра глобальных и региональных проблем РАН охарактеризованы системы управления политической ситуацией в Ростовской и Пермской областях, где отмечается, что сильная и пользующаяся авторитетом власть структурирует политическое пространство в регионе. Прямого давления на руководство партий ни в Ростовской, ни в Пермской областях не отмечается, хотя подчеркивается использование косвенных методов, таких как контроль над средствами массовой информации, интеграция представителей оппозиционных партий в структуры власти, «патронаж» властей над политическими партиями региона.
Такие процессы проходили наиболее активно в периоды проведения предвыборных кампаний. В Пермской области в 1999 году это отразилось на кадровом обновлении структуры администрации. Были созданы новые структуры, отвечающие за взаимодействие с общественностью, куда вошли люди, прежде профессионально занимавшиеся организацией предвыборных кампаний. Как правило, у каждого губернатора появились консультанты по политическим вопросам, личный сайт в Интернете.
В Ростовской области администрация не создала специальных структур и должностей для осуществления контроля над политической ситуацией, однако с задачей ее управления справлялась весьма эффективно. Это достигалось при помощи так называемых «информационных моделей управления», причем, за каждым вице-губернатором была закреплена определенная территория области. Фактически, была налажена система взаимодействия губернатора с различными электоральными группами по конкретным проблемам развития территорий, то есть были использованы «PR-технологии». Такой механизм воздействия региональной элиты на массовое сознание и поведение создавал у человека выгодный для него образ власти, областная администрация создала предпосылки для формирования «виртуального» политического пространства.
Региональная политическая элита непосредственно формировала «виртуальное» политическое пространство, причем, законы при таком виртуальном политическом творчестве не нарушались, соблюдались вся символика и все ритуалы демократического общества. Связи с общественностью выступают тем видом коммуникации, который предполагает взаимопонимание на основе достоверной и полной информации. Региональные элиты регулярно нарушали сами принципы политической коммуникации в демократическом обществе при использовании «PR технологий». Они ограничивали гражданскую инициативу, не соблюдали «общественного договора», локализовали экономическую и политическую свободу граждан, уходили от следования принципам выборности и гражданского согласия.
Формой своеобразного контроля являлась практика проведения круглых столов, ассамблеи всех политических сил области по инициативе областной администрации, причем, если в начале 1990-х созыв подобных ассамблей отражал стремление региональной власти к легитимации, то в конце десятилетия власть использовала эти мероприятия как средство управления и контроля. Легальные способы управления политической ситуацией в регионах сочетались с негласными, то есть не поддающимися контролю со стороны общественности. В силу всех этих факторов влияние региональной элиты на результаты выборов было чрезвычайно высоким.
С середины 1990-х годов наблюдался процесс создания губернаторами политических партий, «номенклатурных блоков», идеологией которых становился местный патриотизм. В некоторых регионах внутри администрации возникли структуры, призванные координировать отношения между партиями, отслеживать развитие политических процессов в регионах. Наличие таких структур позволяло прогнозировать электоральное поведение, формировать информационные потоки.
Легитимизация региональной власти превратилась в ценность массового политического сознания и фактор политической ориентации населения. Это направление стало активной областью деятельности региональной элиты, стремящейся организовать идеологические и социально-психологические процессы. Смысл и цель воздействия региональной элиты на массовое сознание можно определить как целенаправленное формирование у населения позитивного восприятия ее политических установок, норм и ценностей. Такое воздействие разнообразно по формам и методам, может варьироваться в зависимости от типа и условий политического процесса в регионе. Региональные политические элиты воспользовались идеологическим вакуумом и кризисом идентификации населения после распада Союза и заполнили его идеей местного патриотизма, региональной идеей в целях укрепления статуса законности своей власти.
Региональные политические лидеры, воспользовавшись определенным социальным заказом, повышенной востребованностью новой идеологии, поддержали идею национального возрождения в провинциальном масштабе. Это выразилось в восстановлении культурных традиций, популяризации патриотизма, развитии антимосковских настроений. Региональные элиты крупных городов России (Москвы, Нижнего Новгорода, Самары) и сегодня активно занимаются разработкой имиджа своих территорий.
В 1993-1994 годах политические ресурсы региональных управленческих элит позволили обойтись им без партийной поддержки. Да и выборы в законодательные собрания, прошедшие в 1995-1998 годах косвенно подтверждают этот вывод, так как общероссийские партии были эпизодически представлены на региональном уровне, представители партий в большинстве выдвигались как независимые кандидаты, хотя было общеизвестно, какая партия поддерживает того или иного депутата.
В регионах широкое распространение получили квазиполитические организации, обозначающие такие категории участников регионального политического процесса, как женские, молодежные, ветеранские организации; профсоюзы и другие организации профессионального представительства, ассоциации предпринимателей и товаропроизводителей, клубы избирателей. Такие группы следует рассматривать как квазиполитические, если они функционируют исключительно на местном, а не на межрегиональном или общероссийском уровнях, и не имеют программных политических требований. Такие организации способствовали структурированию межпартийного соревнования, хотя и не выдвигали собственно политических требований. Например, в Саратовской области сторонники действующего губернатора выдвигались ветеранскими организациями. Следовательно, поставленные политические цели решались непартийными структурами.
Конфликты внутри региональных элит оказали значительное влияние на партийное строительство в регионах. Партии, достигшие сравнительно высокого уровня институционализации, способны переносить на региональный уровень свои достигнутые в общероссийском масштабе успехи, что дает избирателям возможность влиять на композицию представительной власти в соответствии со своими политическими предпочтениями. Формирование «сообществ элит» и консолидация закрытых политических режимов в большинстве регионов России оставляло мало возможностей для проявления внутриэлитных конфликтов на электоральной арене и, следовательно, для партийной активности.
Успехи развития партийного влияния и в конце 1990-х годов на региональном уровне не внушали оптимизма. Введение пропорциональных избирательных систем послужило бы толчком к форсированному развитию партий, хотя главы исполнительной власти, как правило, не заинтересованы во введении пропорциональных систем на выборах законодательных собраний. Такая позиция вполне разумна. В условиях президентской системы многопартийный парламент - это, как правило, оппозиционный парламент. К числу немногих регионов России, законодательно утвердивших пропорциональную систему, относится Омская область. К сожалению, выборы по этим правилам не состоялись: официально из-за отсутствия финансовых средств - теоретически, а фактически - потому что пропорциональная система, по некоторым оценкам, примерно в полтора раза увеличила бы представительство оппозиционной КПРФ в законодательном собрании региона.
Неблагоприятный фон на развитие партий создавало влияние административных ресурсов, которое проявлялась в многочисленных попытках создания «партии власти». Это влияние является основным институциональным носителем электоральной неустойчивости и политической фрагментации в России. Административное строительство искусственных, лишенных четких программных ориентиров политических партий и блоков способствовало не только недоразвитости российской партийной системы, но и закрепляло ее.
В силу особенностей формирования правящей элиты в условиях укрепления президентской власти, торга за привилегиями в обмен на лояльность, зависимости регионального статуса от личных связей с представителями федеральной администрации, нестабильности положения региональной правящей элиты, а также в силу неразвитости институтов гражданского общества и политического сознания населения политическая коммуникация в российском обществе было чрезвычайно затруднена. Цели и задачи правящей элиты и представления о них населения в значительной мере не совпадали. Действия властных элит в регионах были направлены на закрепление созданного ими политического режима, сохранение своей власти.
С начала 1990-х годов проблема легитимности региональной исполнительной власти была главной для правящей элиты, которая в лице губернатора и его аппарата имела возможность сосредоточить основные региональные ресурсы власти. Политический режим можно рассматривать как таковой, если в обществе существует консенсус по поводу прав того или иного актора политического процесса, для этого необходимо подтверждение статуса губернатора как главного политического актора в массовом сознании населения. На первом этапе трансформации общероссийского политического режима консенсус по поводу прав исполнительной власти интересовал администрацию гораздо меньше, чем расклад сил в элитных группировках, но к моменту губернаторских выборов 1996-1997 годов проблема массового признания губернаторской власти возникла уже в каждом регионе.
Еще одним фактором легитимизации правящей элиты являлась презентация ее как политической силы, уже начиная с 1996 года губернаторы не только осуществляли политику федеральной власти в регионе, но и пропагандировали и агитировали своих избирателей, представляли государственную идеологию на губернаторских выборах. При рассмотрении особенностей взаимодействия губернатора с политическим пространством регионов, необходимо было учитывать электоральное поведение населения с одной стороны, и федеральные политические запросы с другой.
В большинстве регионов России с 1996 года шли процессы выхода областной администрации в сферу массовой политики. Парламентские выборы 1999 года позволили высоко оценить эффективность работы губернаторских партий власти, другими словами губернаторы работали эффективнее, чем избирательные объединения. Эффективность губернаторских «избирательных машин» была особенно велика. При этом в разных регионах сложились различные системы управления политической ситуацией, что обусловливалось различием политических режимов.
Использование такого фактора легитимации исполнительной власти, как регионализация массового сознания стало характерным явлением в середине 1990-х годов. В условиях, когда реалии экономического и социально-культурного кризиса не способствовали росту общероссийской идентичности, население воспринимало свой регион как некий центр притяжения, а отношение к Москве и московским властям становилось скорее недоброжелательным. Идея «распада России» встречалась с открытым «одобрением» сравнительно небольшой долей общества, около 8,4%. Однако, в регионах анклавного типа, как Приморье и Калининградская область, эта цифра, имела до 1999 года тенденции к росту и уже достигла почти 30%. Так же лишь меньшинство (8,6%) было готово открыто протестовать против выхода своего региона из состава России. Именно такое положение предоставляло региональным властям определенную свободу в политической стратегии.
По мнению автора, явление регионализации массового сознания трудно поддается эмпирическому изучению, однако рост регионального самосознания безусловно имел объективные причины. Прежде всего, деградация и дискредитация унитарного государства, падение политической дееспособности Центра привело не только к возможности и необходимости политической региональной инициативы, но и к разрушению самоидентичности российского самосознания. Учитывая факт искусственного насаждения элитой новых федеративных отношений, не удивительно возрождение архаичных и традиционных форм регионального самосознания.
Наиболее явно этот процесс происходил в национальных республиках, в регионах с преобладанием русского населения соотношение искусственных и естественных процессов было гораздо сложнее. Следует особо подчеркнуть двойственность самосознания региональной элиты, ее амбивалентное отношение к столице, декларации местного патриотизма и претензии на общероссийскую значимость региональных лидеров, сочетались с «почвеннической» и реформаторской фразеологии в их публичных выступлениях. В таких случаях речь шла не только о приспособленстве к политической ситуации, но и об отражении реальных процессов во власти.
Такая двойственность была обусловлена исторической ролью административно-государственного фактора в формировании региональной идентичности. В российской культуре государственный человек представлял собой доминирующий социокультурный тип. В 1990-е годы «местные самосознания» оказались мечущимися в поисках целостного регионального образа. Парадоксальным образом традиционный консерватизм регионального самосознания оказался наложенным на инородные ему политические инновации, связанные с активистским типом постсоветской политической культуры. Такое наложение активизировало реанимацию исторических, культурных и политико-географических образов, призванных сыграть роль стабилизаторов и компенсаторов в сфере идеологии и политической культуры.
Для Ставропольского края - это образ казачества, для Саратовской - образ землепашца, кормильца и хранителя Русской земли. По мнению автора, идеологическая «эластичность» этих образов делает их особенно привлекательными в глазах региональных политических элит, которая дала возможность использовать архаические образы в соответствии с политической конъюнктурой, и в то же время не опасаться обвинений в политической беспринципности.
Таким образом, к главным характеристикам трансформации регионального политического пространства и моделей региональной власти в России следует отнести: во-первых, представление о региональных политических режимах «переходного» типа, формирующихся в условиях неопределенности и объединяющих в себе черты демократии с преобладанием элементов авторитаризма; во-вторых, изменение представлений о системе региональной власти, основу которой составляет институт сильного губернаторства, усугубляемый дополнительно преобладанием неформальных механизмов моносубъектности (либо моноцентричности) местной политики.
Автор: Горбунов Ю.В.